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La ville et l’urbain dans le Monde arabe et en Europe

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Pierre Robert Baduel

Évolutions politiques et planification, production et gestion urbaines en Algérie

Bouziane Semmoud et Ali Aït-Amirat

Texte intégral

1L’Algérie des villes connaît, depuis les années 1960, des transformations sociales et paysagères vigoureuses avec des bifurcations marquées, échelonnées sur un temps relativement court. Donnons un aperçu en schématisant la ville en un modèle concentrique simplifié mais plausible. Les zones centrales et péricentrales conservent leurs paysages hérités de la période coloniale, à l’exception de retouches ou de curetages ponctuels relevant d’initiatives isolées. En même temps, leurs fonctions se transforment radicalement notamment par classique déspécialisation du logement en tertiaire de services, leur dédensification sensible concomitant du vieillissement des populations appelle la fermeture de structures scolaires et la sous-utilisation de divers équipements voués à une inéluctable reconversion. Les anciennes banlieues héritées de la période coloniale connaissent une médiocre densification en même temps que nombre de bâtiments industriels ou para-industriels deviennent des friches. Les franges périurbaines, enfin, sont le lieu privilégié de la croissance urbaine, qu’il s’agisse d’habitat, d’activités ou d’équipements, ou encore d’augmentation démographique dont la modération ne cesse de s’affirmer hors des séquences accidentelles. L’étalement urbain apparaît ainsi comme une constante qui n’obéit toutefois pas au même rythme, ne prend pas les mêmes modalités, et ne relève pas des mêmes acteurs au gré des évolutions politiques et économiques.

2Pour ne pas entrer dans un débat interminable, postulons d’emblée que rupture et continuité parcourent la trajectoire urbaine de l’Algérie. Plus fécond nous apparaît le questionnement sur les niveaux et l’ampleur de la discordance entre les modes de planification et de production urbaines et les ruptures indéniables qui ont marqué l’évolution politique. La décolonisation, du fait de sa brutalité, la fin des années 1970 marquées par la mise en cause du système politique étatisé à économie planifiée et les jalons d’une libéralisation justifiée a posteriori et rendue acceptable par le contrechoc pétrolier du milieu de la décennie 1980, puis les années 1990 inaugurées par le pluralisme politique mais dominées par la violence et l’insécurité et marquées par une plus grande ouverture libérale à la suite du Plan d’ajustement structurel. Les années 2000 sont enfin celles du retour à la stabilité politique, de la volonté de développement économique et social avec un retour remarqué de l’interventionnisme de la puissance publique sans remise en cause des choix libéraux ; la mise en œuvre est rendue possible par l’augmentation des ressources financières issues des hydrocarbures. Nous suivrons ainsi une démarche diachronique dont les phases ne sont évidemment pas étanches, pour cerner l’articulation de la planification et la production urbaines et de ces évolutions politiques.

La décolonisation et les changements structurels : gestion de l’héritage urbain et encadrement d’une croissance urbaine modérée (1962-1978)

3Jusqu’en 1970, la préoccupation majeure des pouvoirs publics est la gestion des biens vacants. Il s’agit de gérer le parc immobilier laissé par les Européens. Des Offices publics départementaux de HLM sont créés et les chantiers de logements abandonnés du plan de Constantine achevés.

  • 1 Décret n° 63-217 pour la CADAT.

4La planification et la gestion urbaines ne font alors l’objet que d’une faible production de textes. Les textes parus sont plutôt dominés par la préoccupation des Bâtiment et travaux publics, orientés vers la réglementation de la construction ou la mise en place d’entreprises prenant en charge celle-ci dans un cadre socialisé. Il en est ainsi de la création, en 1968, des trois grandes sociétés régionales de construction (Alger, Oran, Constantine) en raison de la faiblesse des moyens de réalisation, ainsi que de l’organisation de la profession des architectes en 1966. Aucun texte n’est produit sur les études urbaines toujours élaborées globalement sur le mode hérité dominé par la dimension réglementaire et foncière. Certaines structures d’études telle la CADAT (Caisse algérienne d’aménagement du territoire) dont la création remonte au Plan de Constantine, reprennent leurs activités en intégrant l’urbanisme dans leurs préoccupations1. Des textes législatifs créent de nouvelles structures via le ministère chargé de l’urbanisme : l’ETAU (ordonnance de 1968) destiné à exercer le monopole sur les Études d’architecture et d’urbanisme mais disparu dès 1970 au profit de la CADAT, mais aussi ECOTEC (ordonnance de 1967) et pour les besoins de la capitale, le COMEDOR, Comité permanent d’études de développement, d’organisation et d’aménagement de l’agglomération d’Alger (décret de 1968). Les plans d’urbanisme directeurs sont reconduits avec des normes d’autant plus importées que les techniciens qui assurent les études sont issus d’une coopération précoce essentiellement française ou de rares cadres algériens toujours formés à l’école française. Ils évoluent toutefois progressivement vers la recherche d’une réponse aux nouveaux défis économiques et démographiques (F. Abdeladim, 1980, circulaire du ministère de la Construction), mais demeurent décalés par rapport à la planification économique, déconnectés de toute dynamique régionale et, portant sur le seul espace urbanisé, ignorent les déséquilibres entre villes et campagnes proches dans des cadres territoriaux étendus du fait des regroupements de communes opérés au lendemain de l’indépendance (T. Guerroudj, 1980 ; B. Semmoud, 1998).

5C’est que dès le premier plan triennal, la stratégie industrielle domine les choix politiques qui se déclinent alors en termes d’indépendance économique, de lutte contre le sous-développement par l’emploi. Aucun projet spatial n’y préside, mais un impératif est constamment présent : l’équilibre régional. À la suite du recours à la théorie des p les de croissance dans sa version industries industrialisantes qui a joué en faveur des grandes villes littorales, la volonté de lutte contre les disparités régionales explique la diffusion industrielle entamée dans les villes moyennes et petites voire des petits centres à l’intérieur du pays. Cet impératif est ensuite formalisé et spatialement étendu par la Charte nationale de 1976. Les implantations industrielles produisent de l’urbain périphérique, au coup par coup, au gré des décisions des instances politiques centrales ou de puissantes sociétés nationales centralisées, sans intégration dans une perspective d’aménagement urbain local et sans réglementation des rapports avec les espaces ruraux. Elles sont organisées en zones industrielles dotées a posteriori de textes et de structures (à l’instar du comité consultatif pour les ZI en 1973), exception faite de la zone industrielle de Skikda créée par ordonnance en 1970. Les faibles moyens financiers et l’ampleur du domaine public ont favorisé des implantations fréquentes sur des terres végétales essentiellement agricoles présentant peu ou pas de contraintes, donnant naissance à un débat, encore vif aujourd’hui, sur la transgression de l’urbain (personnifié par l’habitat en particulier individuel depuis l’abandon de l’industrie) sur l’agricole, contrebalancée un moment par l’intensification des terres épargnées mais relancée par l’accélération du mouvement de lotissement dans les années 1990.

61974 peut être considérée comme une année clé en ce qu’elle correspond au renforcement de l’économie étatisée et de la politique de développement par la mise en œuvre de la réforme agraire et du 2e plan quadriennal qui privilégie l’accélération de la diffusion industrielle. Des Plans spéciaux de wilaya (PSW) sont lancés : symboles de la volonté de rééquilibrage territorial et voulus comme des instruments de développement local, ils profitent cependant dans l’essentiel des cas aux chefs-lieux de wilayat. À cette date, le nombre de wilayat est augmenté de 15 à 31.

7Les besoins en structures de gestion et de commercialisation (du fait de la nationalisation du commerce de gros) et en équipements deviennent pressants et s’étendent des grandes villes aux villes moyennes et petites, les déficits en logements accumulés depuis l’indépendance deviennent aigus. Les besoins en sol urbain, qui en résultent, président à la nécessité pour les communes de se doter de réserves foncières (Ordonnance 74-26), en prévision de l’accueil aux différentes opérations foncières et immobilières menées dans les limites d’un périmètre d’urbanisation délimité par le PUD ou défini provisoirement par la municipalité (A. Bendjelid, M. Mekkaoui, 1987). Une ordonnance de 1973 met fin à législation coloniale en matière de plans d’urbanisme dont les dispositions devaient toutefois perdurer encore une quinzaine d’années (S. Bouchemal, 2005). Pour autant, les méthodes ne sont pas restées immuables.

8La date est aussi d’importance pour la production de textes réglementant le secteur immobilier : copropriété, rapports bailleurs-locataires…, maîtrisant l’espace bâti et non bâti avec les ressources afférentes - cadastre et livre foncier - et régissant la construction - permis de lotir et de construire, expropriation pour cause d’utilité publique.

  • 2 Circulaire ministérielle du 19 février 1975.
  • 3 Les coopératives immobilières ne verront véritablement le jour qu’à partir des années 1980.

9Des instruments d’urbanisme opérationnels créés par circulaires, permettent d’encadrer les implantations industrielles et les programmes de logements devenus plus conséquents. Les zones industrielles sont ainsi organisées et réglementées : la procédure est mise en œuvre dès lors que trois établissements industriels comprenant au moins 1 000 salariés sont programmés. Chargée dès avant l’indépendance de l’aménagement des ZI, la CADAT en conserve le monopole, maîtrisant les étapes successives d’une véritable procédure d’aménagement dans la mesure o cet organisme est à la fois maître d’ouvrage et maître d’œuvre. Les problèmes que devaient connaître plus tard les ZI tiennent davantage à leur gestion qu’à leur conception ou leur réalisation. L’extension des plus grandes (Arzew, Rouiba-Réghaia) occasionne, en l’absence de perspectives claires et de schémas à moyen terme, des gaspillages de terrains et d’infrastructures. De grandes zones administratives sont réalisées en accompagnement de la promotion administrative de villes en chefs-lieux de wilayat, son archétype étant Oum el Bouaghi dont la promotion administrative est le moteur quasi exclusif d’une croissance urbaine vigoureuse ; mais bien d’autres villes voient, du fait d’espaces centraux étriqués, se délocaliser et se regrouper, en périphérie, des équipements administratifs préfigurant une future centralité (A. Prenant et B. Semmoud, 1977 ; H. Layeb, 1998). Les programmes de logement réalisés jusque-là, du reste peu importants, présentent des carences en matière d’infrastructures et d’équipements. Appelée à les pallier, la procédure de ZHUN (Zone d’habitat urbain nouveau)2 est appliquée à tout programme dépassant 1 000 logements. Outre qu’elles orientent et circonscrivent la croissance urbaine sans la contraindre, limitant ainsi la consommation des terres agricoles, les ZHUN ne tardent pas à devenir le principal producteur de logements, l’habitat individuel étant limité et tenant à l’initiative des bourgeoisies locales anciennes (Tlemcen) ou montantes (Alger, Oran) et de plus en plus organisé en lotissements ponctuels3. À la fin de la période, 149 ZHUN sont en cours ou prévues, engageant 1 875 ha, et présentant une capacité de près de 420 000 logements (T. Guerroudj, 1980). De nombreuses ZHUN sont alors en construction, dans les conditions d’une demande pressante et urgente de logements, selon des modalités très éclatées qui ne font pas de la ZHUN une procédure d’aménagement, du fait de la multiplicité des opérateurs dépendant de tutelles différentes et avec des moyens financiers médiocres et inégaux dédiés aux équipements d’accompagnement.

10C’est dans ce contexte qu’en 1976, les offices publics départementaux d’HLM se transforment en offices de promotion et de gestion immobilière (OPGI), désormais maîtres d’ouvrage des logements réalisés en ZHUN, et que les plans communaux de modernisation urbaine pour les quarante plus grandes villes et les plans communaux de développement (PCD) sont institués en vue d’assurer la cohérence des investissements sectoriels avec les instruments de planification urbaine et les articulations avec les choix centraux et régionaux (S. Bouchemal, 2005).

  • 4 Loi n° 90-25 du 18 novembre 1990 pour l’Algérie.
  • 5 Pour une critique systématique des instruments d’urbanisme, voir B. Semmoud, 1992.

11À quelques éléments près, la planification urbaine en Algérie s’inspire de l’expérience française. On déplore alors, à raison, le placage des techniques importées qu’il s’agisse d’urbanisme réglementaire ou de procédures d’urbanisme opérationnel. Mis à part le décalage temporel, le contexte de forte croissance est comparable et nul ne doute de sa pérennité. Les instruments sont identiques comme le dispositif législatif, toutefois moins étoffé en Algérie, couronné dans les deux pays, avec plus de vingt ans d’écart, par la loi d’orientation foncière4. L’élaboration des PUD est fondée sur les prévisions démographiques établies sur la base des tendances générales observées dont découle le calcul des besoins en logements et en équipements, puis la délimitation des espaces à urbaniser selon les grands usages, consacrant ainsi la spécialisation fonctionnelle, porteuse, nous le savons aujourd’hui, d’éclatement de l’espace, de déplacements accrus contre-productifs et de problèmes environnementaux du fait de l’usage généralisé de véhicules individuels5. En même temps, les tissus anciens poursuivent leur dégradation. La croissance est là et le tissu existant ne semble susciter aucun intérêt ; il faut attendre les années 1980 pour voir un texte définir les modes d’intervention sur le tissu urbain, avec un intérêt particulier à l’habitat insalubre. Ces instruments n’en permettent pas moins une vue à moyen terme de la ville et la prévision d’infrastructures qui orientent la forme urbaine telles que les grandes voies périphériques des grandes agglomérations réalisées ultérieurement.

Libéralisation en marche et étalement urbain entre encadrement et laisser faire (1980-1990)

12Les choix économiques libéraux opérés lors de cette période tiennent initialement, entre autres, à la mutation des rapports de forces politiques au sein même du FLN, le parti unique alors au pouvoir, au profit de classes sociales nouvelles liées au fonctionnement de l’État et à sa politique protectionniste et ses prix administrés. Cette période est émaillée de mécontentements populaires portés à leur paroxysme en octobre 1988, auxquels le pouvoir en place répond par une réforme politique instaurant le pluralisme, lequel porte les islamistes à la tête de la majorité des exécutifs communaux, pour ne citer que ce qui concerne notre propos.

13Cette période voit se poursuivre l’achèvement des chantiers industriels auparavant engagés, et surtout s’amorcer un effort public considérable en matière d’équipement et de logement, soutenu par les cours des hydrocarbures avant le contrechoc de 1986. Elle est ainsi marquée par la généralisation systématique de la grille d’équipements hiérarchisée, appliquée à un tissu d’agglomérations plus dense à la suite du découpage wilaya et communal de 1984, ainsi que l’accélération de la réalisation de grands ensembles collectifs en ZHUN, sur le modèle français des ZUP. Cette production est loin de satisfaire les besoins sociaux et ne peut ainsi ni éradiquer l’habitat précaire, ni empêcher que ne se poursuive sa prolifération. Parallèlement à la promulgation d’un décret portant intervention sur le tissu urbain, le pouvoir central tente alors de le régler à coups de déguerpissements et de reconduites aux wilayat et villages d’origine.

La production urbaine se diversifie en prenant de l’ampleur

14Les ZHUN demeurent l’outil majeur de production de logements. En 1990, 257 ZHUN sont implantées dans 180 agglomérations urbaines, soit la moitié des villes algériennes : 180 000 logements y sont d’ores et déjà occupés, 107 000 en chantier pour 660 000 prévus sur 22 000 ha. la fin des années 1990, ce sont 500 000 logements qui sont livrés et habités (B. Semmoud, 1999, 313). Les ZHUN concentrent l’extension urbaine mais elles demeurent souséquipées, mal intégrées et mal reliées aux anciens tissus.

15L’habitat individuel prend toutefois un départ remarqué, d’abord limité aux catégories sociales aisées ou moyennes, puis étendu progressivement aux plus défavorisées dans des conditions évidemment différentes. Les coopératives immobilières entrent dans la première catégorie. Initiées en 1976 par l’ordonnance 76-92 en vue de favoriser le logement familial, elles ne commencent à voir vraiment le jour qu’à partir des années 1980, du fait de lourdeurs bureaucratiques matinées de clientélisme en l’absence de réglementation les régissant, et de déphasage entre l’initiation d’opérations d’urbanisme opérationnel et la mise en place des documents d’urbanisme nécessaires, en particulier le permis de lotir effectivement institutionnalisé seulement en 1982 (loi 82-02). Leur mise en place, parfois dans une confusion foncière particulière, produit des conflits avec les collectifs des domaines agricoles publics. L’éclatement des domaines agricoles socialistes en exploitations agricoles collectives et individuelles (EAC et EAI) qui constituent une étape du mouvement de libéralisation des terres agricoles, justifiée par la recherche d’efficacité, favorisent au moins dans le cas des EAI des cessions de terrains, parfois irrégulières, et donc une urbanisation diffuse plus étendue.

  • 6 Une circulaire du ministère de l’Intérieur enjoint aux municipalités d’aménager et de vendre 200 l (...)

16L’essor de l’habitat individuel tient surtout à la politique de lotissement tous azimuts dont les prémices marquent la fin des années 1980, y compris dans les petites localités6, et annoncent la volonté de désengagement de l’État du secteur de l’habitat. En 1982, l’obligation de viabilisation des terrains avant cession des lots est levée entra nant une profusion de lotissements évalués au début de 1990 à 4 500 pour 500 000 lots en majorité non viabilisés (B. Semmoud, 1999, 313).

  • 7 L’agglomération périurbaine de Chteibo est un exemple de transformation partielle de lotissements (...)
  • 8 La quasi-totalité des programmes d’habitat collectif peut être alors qualifiée de sociale du fait (...)

17L’explosion des besoins en logements, après un long blocage, face à l’incapacité des pouvoirs publics à les satisfaire, la dégradation des tissus anciens et surtout l’accès sélectif à l’habitat public, favorisent la poursuite de l’appropriation illégale de l’espace, dans un contexte de mobilité centrifuge étendue à toutes les catégories sociales. Des ceintures périurbaines d’habitat illégal, construit sans permis de construire faute d’acte de propriété, de qualité très inégale, se perpétuent autour des villes y compris celles que les pouvoirs centraux ont tenté de débarrasser de l’habitat précaire. L’aspiration très popularisée à l’appropriation d’un lot de terrain, y compris dans des conditions informelles7, s’inscrit dans le tournant libéral : faire des Algériens des propriétaires de leur logement en réduisant l’aide au logement social8, à l’instar des tendances observées alors aussi bien dans les pays européens comme la France ou en développement comme en Amérique du Sud. Elle est préparée et appuyée par la libéralisation du parc immobilier. Dès1981, la cession massive des biens d’État aux personnes privées (loi 81-01) libère les transactions immobilières, accélérant ou préparant grâce à la plus-value réalisée, la mobilité résidentielle et l’extension spatiale des villes.

Cette production urbaine a besoin d’être orientée et réglementée

  • 9 Cette supposition contraire à l’évolution de la nature du pouvoir algérien se retrouve également d (...)
  • 10 Direction de l’urbanisme, de la construction et de l’habitat.
  • 11 Subdivision de l’urbanisme, de la construction et de l’habitat.
  • 12 Assemblée populaire communale.

18C’est la période d’explosion des instruments d’urbanisme et autres procédures opérationnelles. Le nouveau découpage administratif portant le nombre des wilayat à 48 et des communes à 1541. Les PUD pèchent alors par leur incapacité à s’ériger en outil de ma maîtrise de la croissance malgré, voire peut-être à cause des commissions de choix de terrain censées ne pas bloquer l’urbanisation. Les prévisions paraissent exagérées eu égard aux moyens supposés « illimités » des pouvoirs publics, considérés encore comme l’unique acteur9. Les prérogatives sont fixées en matière de construction ; il est ainsi fait obligation de l’instruction des dossiers de lotissements par les services centraux de wilaya (DUCH)10ou de da ra (SUCH)11. Elles sont hiérarchisées en matière de délivrance du permis de lotir en fonction de l’ampleur de l’opération (Président d’APC12., Wali, ministre de l’Habitat).

  • 13 Décret n° 86-04.

19La gestion foncière s’impose à un moment o le mouvement des coopératives immobilières s’accélère et que le lotissement se généralise. En 1986, sont créées une agence foncière nationale et des agences foncières locales communales ou intercommunales, épousant toutefois souvent les limites administratives de daïrat13 . Elles doivent apporter assistance technique et juridique aux APC en matière de contrôle et de mise en œuvre des prescriptions du plan d’aménagement par les opérateurs et constructeurs implantés dans les zones d’aménagement. Elles se doivent de mettre en œuvre les opérations inhérentes à la constitution des réserves foncières communales et de mettre des terrains à la disposition des opérateurs publics ou privés. En d’autres termes, et ceci jusqu’en 1990, l’APC possède le monopole exclusif de création des lotissements et de l’attribution des lots de terrain, établit la liste des bénéficiaires selon des critères qui peuvent confiner à la subjectivité, tandis que l’agence est cantonnée dans des tâches juridiques et techniques : démarches concernant la cession de l’assiette foncière et le transfert de la propriété, acquisition des documents d’urbanisme (permis de lotir), trésorerie et articulation avec les instruments d’urbanisme.

Le foncier au cœur des enjeux (1990-2002)

  • 14 Plan d’investissement dans la valorisation des hydrocarbures.

20C’est la décennie de l’accumulation des difficultés dont l’origine se trouvait à la fois dans le plan Valhyd14 qui avait exaspéré l’endettement du pays et dans les effets durables du contrechoc pétrolier de 1986.À la baisse des ressources financières et au Plan d’ajustement structurel imposé par les institutions financières internationales, il convient d’ajouter un jeu démocratique biaisé et une violence politique inouie.

  • 15 Schéma national d’aménagement du territoire, Schéma régional d’aménagement du territoire, Plan d’a (...)

21Du point de vue de la planification urbaine, cette période connaît une légère modification des méthodes d’élaboration des instruments d’urbanisme et des procédures. Suite à la loi relative à l’aménagement et l’urbanisme, les plans directeurs d’aménagement et d’urbanisme (PDAU), se substituant aux PUD, s’inscrivent dans un système de planification spatiale à échelles emboîtées : SNAT, SRAT, PAW15 en amont et POS en aval. Le phasage des schémas d’urbanisme inclut désormais une concertation à toutes les étapes et des choix de spatialisation très précoces selon une rationalité soucieuse de la faisabilité des projets. Le vide institutionnel qui marque cette période aboutit toutefois à « bureaucratiser » la planification et la gestion urbaines. Durant toute la décennie, la qualité des documents produits souffre de la violence qui sévit dans le pays, rendant impossibles les enquêtes sur le terrain, et de l’exclusion des APC sous-encadrées et gérées par des structures administratives provisoires à partir de 1992, laissant l’entière initiative aux directions et aux bureaux d’études.

22En matière foncière, la mise en place des exécutifs du FIS en 1990 s’est immédiatement traduite par des conflits récurrents avec le pouvoir central et ses représentants politiques et administratifs. Les APC considèrent que la gestion foncière constitue une de leurs prérogatives exclusives, autorisant un usage partisan de l’accès au sol urbain au travers de la création de multiples lotissements résidentiels et industriels. En novembre de la même année est promulguée la loi 90-25 portant orientation foncière, son article 73 stipule que « la gestion du portefeuille foncier des collectivités locales est confiée aux organismes de gestion et de régulation foncière distincts et autonomes, existant ou à créer. Tout acte de disposition, autre qu’au bénéfice d’une personne publique et directement opéré par la collectivité locale concernée, est nul et sans effet. Se substituant aux anciennes agences foncières locales, les agences locales de gestion et de régulation foncières urbaines (décret exécutif 90-405) acquièrent ainsi des prérogatives susceptibles d’être interprétées comme une sorte de contre-pouvoir à celui des APC : l’administration centrale leur confie en effet la responsabilité de toutes les opérations en matière de foncier (vente, cession), privant ainsi les APC de leur assise électorale. Leur conseil d’administration comprend cinq membres désignés par le ou les organes élus des collectivités locales concernées dont le président, des représentants des services de wilayat chargés des domaines, de l’urbanisme, de l’aménagement du territoire et de l’agriculture ainsi que deux représentants d’associations ayant pour vocation la protection du cadre de vie et de l’environnement. Les organes exécutifs des collectivités locales concernées ont, dans les faits, rarement fait appel au mouvement associatif. Dirigée par un directeur, très souvent reconduit de l’ancienne agence foncière locale, la nouvelle structure a pour prérogatives de mettre en œuvre les opérations de régulation foncière, d’assister la collectivité locale dans la préparation, l’élaboration et la mise en œuvre des instruments d’urbanisme et d’aménagement, de promouvoir lotissements et zones d’activité définis par ces derniers et d’initier des opérations d’acquisition et d’aliénation d’immeubles et de droits immobiliers pour son compte propre. Elle permet ainsi aux pouvoirs centraux décentralisés de reprendre le contrôle du foncier, en particulier la maîtrise de l’attribution des lots.

  • 16 Au milieu des années 2000, de nombreuses affaires de détournement de biens publics, de dilapidatio (...)

23La substitution aux municipalités du FIS dissous en 1992, de délégués exécutifs communaux (DEC) choisis parmi le personnel de l’administration, implique un mode de gestion administratif dans un contexte trouble et marqué par la violence et l’insécurité. Or les périodes troubles sont toujours favorables à toutes les formes de trafic et de spéculation. partir des années 1997-1998 et jusqu’à 2008, la mise au jour, par la presse nationale, de différents scandales fonciers et financiers impliquant de hauts fonctionnaires de l’administration (walis, directeurs d’administration ou de banques), des hommes d’affaires mais aussi de nombre de maires, de DEC et autres élus, de directeurs d’agences foncières, directeurs et subdivisionnaires de services d’urbanisme, révèle l’ampleur des malversations en matière de gestion foncière et immobilière. Dans beaucoup de cas, les agences foncières redeviennent des instruments d’application des décisions de création de lotissements et d’attribution de lots faite en dépit de toute réglementation, selon des procédures opaques que d’aucuns qualifient de népotisme, de clientélisme voire de corruption16. Des coopératives voient également le jour sous la pression de groupes sociaux puissants selon des modalités techniques excluant les agences foncières. La redistribution du capital foncier peut concerner enfin des individus de divers services administratifs.

Relance économique, retour de l’État, accélération d’une production urbaine de plus en plus encadrée (2003-2008)

  • 17 Le plan de soutien à la relance économique 2001-2004 prévoyait des investissements de l’ordre de 7 (...)

24La relance économique17, rendue possible par la croissance d’abord chaotique puis continue du cours du pétrole, traduit le retour en force de l’État dans un contexte inchangé d’ouverture puisqu’il présente son action comme un soutien à l’activité au travers des grands travaux, de la réalisation d’infrastructures et d’équipements et de la promotion de l’habitat.

  • 18 Cette formule s’adresse aux ménages dont les revenus mensuels n’excèdent pas 50 000 DA (500 euros) (...)

25Elle dynamise le dispositif d’aide à l’accès à la propriété mis en place en 1995 en donnant une réalité palpable aux deux formules du LSP (Logement social participatif)18 et du logement en location vente, qui s’ajoutent au logement social entièrement financé par l’État désormais destiné pour l’essentiel au relogement des populations sinistrées ou concernées par l’éradication de l’habitat précaire. Elle permet ainsi de mettre en œuvre la multiplication des acteurs de la production urbaine en ouvrant la promotion immobilière au secteur privé concerné au même titre que les promoteurs publics (agences foncières) par l’abattement de 80 % des prix fonciers.

26Le programme quinquennal 2005-2009 prévoit la réalisation de 1,2 million de logements ; 700 milliards de DA leur sont consacrés et incluent les programmes d’amélioration urbaine. La presse insiste toutefois régulièrement sur les retards accumulés par les programmes, souvent attribués aux procédures très lentes d’instruction des dossiers, de transfert de propriété ou de financement.

27En 2003, les agences locales de gestion et de régulation foncières urbaines sont remplacées par des structures de même nom au seul niveau des wilayat. Le wali en préside le conseil d’administration qui regroupe huit directeurs de l’exécutif de wilaya, le président de l’assemblée populaire de wilaya et seuls deux présidents d’assemblées populaires communales élus par leurs pairs, face aux directeurs de wilaya. Les enjeux fonciers ont donc une fois de plus changé d’échelle, la décision d’affectation des terrains de construction appartient au wali marquant ainsi un très fort encadrement public ; il incombe aux maires de faire face aux extensions de lotissements existants en toute illégalité, très rarement tolérés ou soutenus par des élus, en attendant leur régularisation administrative.

28Ceci étant, la croissance urbaine, portée par les pouvoirs publics et dopée par des ressources financières jamais égalées, est dans l’ensemble encadrée. Les PDAU se généralisent à l’ensemble des villes algériennes et les POS deviennent un instrument incontournable à la fois pour l’extension ou pour la restructuration urbaines. Une plus grande adéquation entre ressources financières et projets urbains, une prise en charge à la fois des extensions et des secteurs nécessitant restructuration, la concertation entrée dans les mœurs donnent une relative légitimité à la planification urbaine. L’extrême politisation des programmes de construction et l’urgence avec laquelle certains programmes de logement sont planifiés donnent parfois l’impression de documents élaborés à la carte, peu soucieux des enjeux sociaux et environnementaux.

Conclusion

29Les hésitations du pouvoir entre interventionnisme et ouverture libérale rencontrent des limites, illustrées par des mesures qui peuvent paraître contradictoires : l’incessibilité décennale des logements acquis dans le cadre de la formule LSP, instaurée en janvier 2008 d’une part et la décision de suppression de l’abattement sur le coût de transfert des terrains affectés à la promotion immobilière et qui peut atteindre 80 % d’autre part.

30Les évolutions récentes révèlent dans l’ensemble un recentrage de la planification urbaine et de la gestion foncière et immobilière sur les pouvoirs publics centraux et leurs structures décentralisées. Il tient sinon à la volonté du moins à la justification de l’encadrement resserré d’une croissance urbaine vigoureuse, face à des pratiques spéculatives voire prédatrices qui ne cessent de se développer. Il reste à évaluer l’articulation entre la production urbaine actuelle et les attentes de la société en matière de cadre de vie.

Bibliographie

Bibliographie

Abdeladim Fatima, 1980, « Les plans d’urbanisme et leur évolution en Algérie », Cahiers géographiques de l’Ouest, n° 5-6, Université d’Oran, 47-53.

Aït-Amirat Ali, 2004, Droit algérien de l’environnement et de l’aménagement du territoire, Recueil de textes juridiques et réglementaires. Document ronéoté, 1433 p.

Bendjelid Abed, Mekkaoui Mohamed, 1987, « Planification nationale et instruments de ma trise de la croissance urbaine en Algérie », Cahiers géographiques de l’Ouest, n° 9-10, Université d’Oran, 73-93.

Bouchemal Salah, 2005, La production de l’urbain en Algérie : entre planification et pratiques. www.univlemans.fr/lettres/labo/gregum/activites/colloques/sfax/axe3/ bouchemal.pdf.

Guerroudj Tewfik, 1980, « Analyse critique des Plans Directeurs d’Urbanisme (PDU) », Cahiers géographiques de l’Ouest, n° 4, Université d’Oran, 21-29.

Guerroudj Tewfik, 1980b, « La procédure des ZHUN », Cahiers géographiques de l’Ouest, n 5-6, Université d’Oran, 55-77.

Layeb Hafid, 1998, « Volontarisme spatial et promotion administrative en Algérie », Méditerranée, 91, 85-91.

Prenant André et Semmoud Bouziane, 1977, Les nouvelles périphéries urbaines en Algérie : une rupture avec les oppositions traditionnelles centre-périphérie, Table ronde sur l’urbanisation au Maghreb, fascicule 1, Tours, URBAMA, 25-65.

Semmoud Bouziane, 1992, « Planification ou bricolage ? Quelques aspects de la planification urbaine en Algérie », Les Cahiers d’URBAMA, n 14, 61-72.

Semmoud Bouziane, 1999, « Formes et mécanismes de la mobilité urbaine en Algérie », Espaces, Populations, Sociétés, 307-316.

Notes

1 Décret n° 63-217 pour la CADAT.

2 Circulaire ministérielle du 19 février 1975.

3 Les coopératives immobilières ne verront véritablement le jour qu’à partir des années 1980.

4 Loi n° 90-25 du 18 novembre 1990 pour l’Algérie.

5 Pour une critique systématique des instruments d’urbanisme, voir B. Semmoud, 1992.

6 Une circulaire du ministère de l’Intérieur enjoint aux municipalités d’aménager et de vendre 200 lots par an (Bouchemal, 2005).

7 L’agglomération périurbaine de Chteibo est un exemple de transformation partielle de lotissements publics formels en lotissements informels du fait des morcellements et des transactions successives sur un même lot.

8 La quasi-totalité des programmes d’habitat collectif peut être alors qualifiée de sociale du fait des loyers modiques puis des prix de cession très bas.

9 Cette supposition contraire à l’évolution de la nature du pouvoir algérien se retrouve également dans les principes implicites de l’élaboration des instruments d’aménagement du territoire.

10 Direction de l’urbanisme, de la construction et de l’habitat.

11 Subdivision de l’urbanisme, de la construction et de l’habitat.

12 Assemblée populaire communale.

13 Décret n° 86-04.

14 Plan d’investissement dans la valorisation des hydrocarbures.

15 Schéma national d’aménagement du territoire, Schéma régional d’aménagement du territoire, Plan d’aménagement de wilaya.

16 Au milieu des années 2000, de nombreuses affaires de détournement de biens publics, de dilapidation de capital foncier public y compris agricole, de pratiques frauduleuses de toutes natures (faux documents d’urbanisme) sont encore traitées par la justice algérienne et révélées par la presse.

17 Le plan de soutien à la relance économique 2001-2004 prévoyait des investissements de l’ordre de 7 milliards de dollars, le plan quinquennal 2005-2009, 55 milliards. Le plan de relance doit, à terme, mobiliser 150 milliards de dollars.

18 Cette formule s’adresse aux ménages dont les revenus mensuels n’excèdent pas 50 000 DA (500 euros). L’aide non remboursable s’échelonne de 400 000 à 500 000 DA selon la tranche de revenus. La CNL (Caisse nationale du logement), créée par décret exécutif n 91-144 du 12 mai 1991 se charge d’en gérer le financement auquel participent diverses banques sur un principe triangulaire : apport de l’accédant – aide de l’État – prêt bancaire.

© Institut de recherche sur le Maghreb contemporain, 2009

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