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La ville et l’urbain dans le Monde arabe et en Europe

 | 
Pierre Robert Baduel

L’habitat non réglementaire au Maroc, un espace de négociation sociale

Aziz El Maoula El Iraki

Texte intégral

1Je voudrais faire un bref rappel du contexte interrogeant la place de l’État. La plupart des pays du Sud connaissent actuellement une situation socio-politique marquée par trois faits majeurs :

  • une forte régression des capacités redistributives de l’État ;

  • l’impulsion de « prêts à penser » de la gestion urbaine dont, une décentralisation octroyant des compétences majeures de développement aux collectivités locales sans contrepartie financière, des objectifs du millénaire qui soulignent l’accès aux services de base aux populations les plus défavorisées et leur corollaire, la régularisation des quartiers non réglementaires, l’exigence d’une participation (financière) des populations aux services, l’introduction du partenariat public-privé…

  • l’importance du financement extérieur par des bailleurs de fonds, ces derniers devenant, suivant les contextes, des acteurs majeurs dans les systèmes politiques locaux.

2Ces éléments combinés montrent les limites de l’État néopatrimonial. Ils ont un coût politique qui se traduit par la prolifération des centres d’initiatives et de pouvoir. Les conditions de négociation du « local » ont changé. Et avec elles, les dynamiques de la territorialisation politique (mobilisation, processus de légitimation, représentation) en prenant plus de poids, les acteurs locaux débouchent sur une hétérogénéité accrue d’arrangements territorialisés. Les lieux comme les échelles d’observation de ces orientations sont ainsi susceptibles de modifier très sensiblement l’évaluation qui peut en être faite (S. Jaglin et E. Dorier, 2002). Cette hétérogénéité nous interroge surtout sur la place de l’État dans la régulation au niveau local.

3Le géographe ne peut que souligner alors l’importance que prend l’objet de la négociation et le territoire concerné. Force est de constater l’omniprésence des plus hautes instances de l’État dans la gestion et la mise en œuvre des grands projets urbains financés en partie par des capitaux du Golfe, les projets touristiques ou ceux, structurants, de la métropole. Une intervention et une présence beaucoup moins marquée dans les petites villes ou dans les zones rurales.

4Je prendrai, pour le cas du Maroc, l’enjeu de la régularisation et de l’équipement dans les quartiers d’habitat non réglementaire. Il reste l’un des lieux les plus ouverts à la négociation sociale dans la mesure o les orientations centrales sont à la régularisation alors qu’une participation financière est exigée de populations ayant de réelles capacités de mobilisation.

L’habitat non réglementaire (HNR). Définition et contenu

5Par habitat non réglementaire, j’entends ici ce qui est communément appelé « habitat clandestin ». L’étude relative à « l’identification des formes d’intervention en matière d’habitat non réglementaire » lancée en 2001 par la direction de l’urbanisme et réalisée par F. Debbi et O. Toutain y souligne les caractéristiques suivantes :

  • habitat généralement construit en dur ;

  • faiblesse de l’équipement ;

  • absence d’autorisation de lotir et de construire, non-respect des normes d’urbanisme et de construction ;

  • absence de titre foncier, mais existence de moulkia (72 % des quartiers sur terrains privés).

6Au niveau de son contenu social, il est marqué par une forte hétérogénéité sociale. L’HNR reste davantage le résultat d’une mobilité résidentielle de certaines couches moyennes urbaines que l’expression d’une quelconque pauvreté urbaine.

7On y observe aussi une forte similitude avec les lotissements économiques ; services privés répondant aux mêmes standards urbains, présence de services publics (santé, éducation, services administratifs...). Mais, il reste aussi frappé par un sous-équipement patent en matière de voirie et d’assainissement.

8L’HNR a permis l’accès au logement à une couche de population sans aide financière, ni intervention de l’État. Au Maroc, l’HNR concernait 520 000 ménages en 2001 (Direction de l’habitat social) soit un peu moins de 14 % des ménages urbains, contre 354 000 en 1993, soit un accroissement global de près de 50 % en huit ans (avec une progression annuelle de 20 000 ménages).

Interroger les types de négociation sociale autour de l’équipement et de la régularisation des quartiers d’HNR

  • 1 Voir les définitions données par Ch. Thuderoz et A. Giraud-Héraud dans la partie introductive de l’ (...)

9Par négociation sociale, il ne faudrait pas comprendre une quelconque technique collective de prise de décision, une méthode de production d’accords entre des parties aux intérêts divergents (les négociateurs devant rendre compte de leurs actions à leurs mandants)1. Depuis les années 1990, les orientations centrales en matière d’habitat non réglementaire sont à la régularisation et à la mise en place de dispositifs cherchant la participation financière des populations pour l’équipement de leur quartier alors qu’aucune norme de répartition des charges entre les acteurs n’arrive à émerger. Dans le même temps, ces quartiers deviennent des lieux de mobilisation pour l’équipement, un droit reconnu qui finit par ouvrir un véritable champ politique local.

10Différents cas étudiés dans des petites villes marocaines et dans la métropole casablancaise montrent des conditions de la négociation qui changent suivant l’enjeu que représente le quartier pour le pouvoir central et la nature du territoire concerné.

11Les petites villes, marquées par une forte interconnaissance entre les individus et une circulation rapide de l’information s’imposent comme des sociétés de face à face o le pouvoir local reste relativement concentré entre l’autorité locale et la municipalité. À l’inverse, les quartiers périphériques du grand Casablanca connaissent, en dehors des membres des collectivités et autorités locales, l’intervention d’une multiplicité d’acteurs (agence urbaine, gestionnaires de réseau, wali, conseil régional) agissant sur le même champ. L’information devient plus diffuse et les responsabilités moins clarifiées entre les acteurs institutionnels demandent aux relais des populations des compétences particulières pour assurer la mobilisation.

12Différents cas étudiés dans des petites villes marocaines ont pu dégager trois modes de fonctionnement du système de régulation :

  • Un mode clientéliste qui prend la forme de relations plus ou moins équilibrées s’apparentant davantage au régime des obligations réciproques qui marque la vie politique locale des démocraties occidentales. La population du quartier a des représentants qui monnaient leurs voix au sein du conseil municipal suivant le degré de réponse (aux demandes de la population du quartier en équipement) des élus prétendant à la chefferie du conseil. Dans ce système, on remarque une importante longévité de cette élite de proximité au sein du conseil municipal. Finalement, quand il y a justice spatiale, élections locales transparentes ou « contrôlées », ces élites prennent une importance primordiale dans le système de régulation locale.

  • Un mode de fonctionnement marqué par un clientélisme asymétrique qui finit par créer une césure entre les populations et les élites politiques qui gèrent la ville. La relation aux populations est ambivalente. Des intérêts communs lors de la régularisation (première étape), puis des divergences et conflits autour de l’équipement du quartier. La population crée ses propres moyens de pressions en s’adressant directement au « centre » (requête auprès de membre de la famille royale, délégation au siège du ministère de l’Intérieur à Rabat…). Dans ces actions, on repère encore un fois l’importance d’une élite de proximité formée d’anciens militaires, d’instituteurs, de clercs, qui émergent comme des leaders du quartier agissant en dehors de tout dispositif institutionnel (municipalité, association). Leur poids au niveau local est tel que l’arbitrage du centre devient une nécessité. Leur capacité de mobilisation en fait un acteur principal dans la vie politique locale.

  • Un mode de fonctionnement vertical sans relais de la population (une situation étudiée dans un quartier périphérique d’une petite ville du Nord encore habitée par une population d’origine rurale instable). Chaque individu du quartier fait recours directement à un intermédiaire de l’administration pour régler sa propre situation. La régularisation même du quartier connaît des résistances de la part des notables locaux et du conseil municipal dont les intérêts fonciers se trouvent dans d’autres parties de la ville. C’est l’autorité locale qui l’impose. Aucune initiative collective n’émerge autour de l’équipement du quartier. Tout se passe par l’intermédiaire d’un relais de l’administration organisant un processus vertical.

  • 2 Cette date correspond à celle de la période d’investigation de ce quartier. Depuis, une opération d (...)
  • 3 A. Durand-Lasserve et J.-F. Tribillon, 2001. Une première à caractère répressif par des destruction (...)

13En fait, plus que de modes de fonctionnement, il s’agit de rapports de forces qui prennent des formes particulières suivant les capacités de mobilisation du populaire, sa principale ressource de pouvoir face aux élites locales dirigeantes et aux impulsions du « centre ». Ceci reste d’autant plus vérifié dans le cas du quartier de Lahraouynes à la périphérie de Casablanca jusqu’en 20042. Ce quartier de plus de 50 000 habitants, créé dans la violence et le défi par les populations (900 ménages installés en quelques jours), a connu d’abord des actions répressives de la part de la puissance publique (arrestations, démolitions) avant de s’installer dans une gestion de quartier « illégal » toléré. Nous sommes entre les deux acceptions données à l’illégalité par Alain Durand-Lasserve et Jean-François Tribillon3. Les autorités locales et les divers services de l’urbanisme de la ville (Agence urbaine, division de l’urbanisme de la wilaya, Inspection de l’urbanisme) y exercent un contrôle strict, répondant à des directives centrales fermes sur la non-prolifération de l’HNR dans le site concerné. Malgré l’entame de plusieurs pas vers la régularisation, l’illégalité est encore brandie par l’agent d’autorité et le président de la commune. Le certificat de résidence est refusé aux populations du quartier, de même que tout équipement de base (eau, assainissement, voirie, ramassage des ordures) ; « vous vous êtes installés là par la force, débrouillez vous ! »

14Toutefois, derrière cette logique de conflit affiché, se cache une négociation où chaque acteur avance sans dévoiler ses cartes :

  • absence de figure charismatique au sein de la population de ce quartier qui aurait suffisamment de légitimité locale pour ne pas avoir peur de la répression (quartier trop récent ?) ;

  • mise en avant de catégories sociales (les femmes et les vieux) difficiles à réprimer dans les actions revendicatives ;

  • mode d’actions et de mobilisation non violentes (sitin, pétition) ;

  • éviction par la population d’acteurs privés exogènes se présentant comme intermédiaires entre les populations et l’autorité locale ;

  • démarrage de la régularisation par l’équipement ; acceptation et encouragement par les autorités de l’introduction de l’électrification financée par la population alors que celle-ci contribue à introduire plus de sécurité dans le quartier ;

  • introduction de services socio-éducatifs et administratifs dans le quartier (dispensaire, caïdat, maison communale).

15Dans un climat de peur, la population avance cachée. En face d’elle, l’agent d’autorité prône le tout sécuritaire ; l’essentiel pour lui reste qu’elle ne « fasse pas de vagues », que ses demandes ne transitent que par lui. Si elle n’arrive pas à faire émerger des élites capables de porter directement ses demandes au centre, alors les arrangements restent locaux.

16Tout se passe comme si la confrontation ne pouvait donner que cela : une acceptation mutuelle d’une amélioration des conditions de vie dans ce quartier par petites touches successives, et suivant la conjoncture.

17Je peux continuer à donner d’autres exemples d’arrangements locaux. Ceux décrits ici interpellent la place et le rôle des différents acteurs institutionnels et privés. Ils éclairent ainsi sur les ressources de pouvoir et les logiques de quatre grands types d’acteurs : la population et ses représentants, les collectivités locales et les élites urbaines, les autorités locales et les départements chargés de l’habitat et de l’urbanisme (nous passerons sous silence les gestionnaires de réseau). Le fil directeur entre ces différents acteurs reste bien la « légitimité » dans ses diverses facettes (technique, de représentation politique, d’intermédiation).

Quelques indications communes sur les acteurs de l’HNR et leurs logiques

a)

18Le premier type d’acteur, malheureusement le moins étudié reste « la part du populaire », dans ses capacités de mobilisation, de faire émerger des représentants, des relais de proximité.

  • 4 Voir rapport PRUD équipe n 80-IUP (Paris 12)/INAU (Rabat) sur le thème « L’émergence d’acteurs loca (...)

19Comme il ressort de l’ensemble des expériences décrites plus haut, la place de cet acteur reste centrale. Plus la mobilisation devient effective et plus la population s’impose dans la négociation. Les interrogations du chercheur concernent alors les ressorts de la mobilisation, son type et ses leaders4.

20À la première question, nous ne pouvons que réaffirmer des solidarités territoriales nourries de conditions de vie communes, d’un sentiment d’abandon et de marginalisation qui transcendent les anciennes appartenances. La mobilisation des populations pour l’amélioration de leurs conditions arrive à se faire dans tous les cas de figure. Les origines importent peu, de même que l’ancienneté du quartier (voir le cas de Lahraouiyines).

21Les quartiers étudiés sont des lieux qui permettent, pour une majorité de ménages, une amélioration des conditions ou de statut d’occupation du logement. Qu’il s’agisse de ces douars durcifiés puis restructurés ou de cet habitat non réglementaire monté en des temps record à la périphérie de Casablanca, l’installation dans ces logements est considérée par une majorité de leurs occupants comme une promotion sociale. Seule une faible frange des populations de ces quartiers (couche moyenne en difficulté et ayant un long passé urbain) voit dans son installation dans ces quartiers un reclassement social par le bas et refuse de participer à leur restructuration et équipement.

22Pour l’essentiel des populations rencontrées dans ces quartiers, il y a une adhésion et une implication dans les affaires du quartier, contrairement à la situation enregistrée dans les cités de recasement de Casablanca. Sans nous interroger sur ce qui fait « l’homogénéité du populaire », le type de composition sociale de ces quartiers participe à leur donner une double dimension. Une première, qui prend part à former le « nous » autour des mêmes conditions de vie ; chaque famille vivant dans une pauvreté plus ou moins déguisée, ayant sa part de jeunes chômeurs. Une seconde, plus agissante politiquement ; la présence de ménages plus pourvus, ayant en leur sein des éléments bénéficiant d’un certain niveau d’instruction, d’un réseau de relations et d’une expérience urbaine leur permettant d’encadrer ces populations.

23Partant de la question « le politique se construit-il à partir des sociabilités et du microsocial », nous avons pu mesurer combien la mobilisation sociale s’inscrivait dans les appartenances anciennes articulées à de nouvelles solidarités territoriales nourries de la « marginalisation ». En fait, les sociabilités autour du religieux finissent par donner aux lieux de culte une place centrale dans la compétition politique locale. La mosquée structure et rythme la vie de la population résidente qui occupe le quartier au quotidien. Autour de cette dernière se structure l’espace approprié par cette population. Après les différentes prières, il y a passage de la mosquée à un lieu de rencontre (café, garage, salon de coiffure...) qui rassemble un même groupe autour des affaires de la vie quotidienne du quartier. C’est le groupe des anciens qui organise aussi la gestion du lieu de culte et des actions caritatives. Cette situation fait émerger ceux qui vivent quotidiennement dans le quartier ; retraités, commerçants, clercs et instituteurs ayant des compétences d’organisation et de négociation, mais aussi des qualités telles que le courage, la solidarité Une véritable compétition est ouverte au sein d’une collectivité qui revendique un droit à « l’urbanité » de plus en plus ancré comme une revendication première issue des discours sur le droit de l’homme, la modernité de la société marocaine Une collectivité qui se définit et se retrouve dans des conditions de vie difficiles, marquées par l’abandon de la part des pouvoirs publics (même lorsque les équipements de base sont là, on remarque la différence avec les autres quartiers et surtout, on se rend compte de l’importance de la marginalisation économique, du chômage de ses jeunes,…). Cette situation, bien relayée politiquement par les anciens (la mobilisation se faisant autour de l’équipement et de la régularisation du quartier) reste toutefois éloignée des besoins des jeunes. Un clivage s’est de plus en plus installé. Les jeunes occupent de plus en plus la place ouverte dans le mouvement associatif.

24Au-delà de ces caractéristiques, il est essentiel d’interroger ici le système politique local qui fonctionne dans un mouvement de vases communicants entre le formel et l’informel. Jusqu’où le système politique local intègre-t-il ces représentants naturels de la population dans les organes élus de la municipalité ? Jusqu’à présent, cette élite de proximité, ayant toujours une capacité d’action, a surtout alimenté les circuits informels, même si plusieurs cas de « ould derb » (littéralement « le fils de la rue, du quartier) intégrant le conseil communal ont été relevés lors des élections locales de 1997. En effet, depuis les élections locales de 2003 et le nouveau mode de scrutin adopté, de nouvelles logiques ont montré un éloignement de l’apprentissage démocratique amorcé en 1997. En inscrivant la ville dans une circonscription électorale unique, l’électeur est censé choisir l’élite capable de gérer l’ensemble de la ville et non les intérêts particuliers de son propre lieu de vie quotidien que constitue le quartier. Par cette entremise et par celle du scrutin de liste, le territoire du quotidien, celui que vivent les populations des quartiers non réglementaires est ignoré comme lieu d’o émerge la demande. Même ceux qui vivent ce quotidien et se placent comme des médiateurs naturels sont écartés au profit des seuls candidats ayant l’accréditation d’un parti politique (qui se monnaie) et la capacité de mobiliser un réseau de relation couvrant toute la ville. Les élites de proximité ne se retrouvent toujours que sur les fins de liste, c’est-à-dire avec aucune chance d’être élues. Ils ne sont cooptés que pour monnayer des voix dans leur quartier au profit des candidats têtes de liste. Ce mode de scrutin élimine l’essence même de tout processus de légitimation basé sur des rapports et un comportement entre l’élu et « sa population » sur un territoire. La logique des partis politiques qui a présidé à l’adoption de ce mode de scrutin relève clairement de la mise en avant dans chaque localité d’une notabilité locale présentée en tête de liste et assurée de son élection.

25La réintégration de ces représentants naturels de la population dans les circuits formels passe dorénavant par le système associatif largement encouragé par les pouvoirs publics avec l’initiative nationale de développement humain. Un processus encore trop récent pour être évalué.

b) La place des collectivités territoriales et des élites municipales

26Leur situation reste marquée par une marge de manœuvre et des ressources qui se sont renforcées depuis la charte communale de 1976. Outre les compétences juridiques liées aux autorisations de construire et de lotir, le relatif retrait de l’État des principaux services urbains les place au devant de la scène urbaine.

27Aujourd’hui, l’accès aux ressources ne se décline pas uniquement dans le sens « pouvoir central » /périphérie.

28Les collectivités territoriales peuvent mobiliser des ressources externes et solliciter les opérateurs publics et les gestionnaires de réseau pour entamer des opérations de restructuration ou pour équiper un quartier.

29On note aussi une forte imbrication des intérêts élites municipales-propriétaires fonciers. Il finit par se créer une véritable mise en réseau, l’émergence de réseaux de l’illégalité tels que décrits par A. Abouhani (inutile de mentionner, ici, l’augmentation des constructions illégales à la veille des élections, une situation encore constatée lors de récentes visites à Lahraouiynes avec les dernières élections de septembre 2007).

30Le résultat est une dynamique par le bas qui permet d’avoir des expériences de procédures particulières dans la périphérie.

  • 5 Il s’agit au moins de trois moments ; d’abord du rachat du bien de la collectivité ethnique (géré p (...)

31Une attention particulière devrait être portée au statut et à la situation foncière de ces quartiers. On a pu remarquer des dynamiques spécifiques aux quartiers construits sur des terrains collectifs. Les ayants droit du collectif, leurs représentants (les naibs) et la tutelle (la direction des affaires rurales relevant du ministère de l’Intérieur) deviennent des acteurs centraux dans le processus de régularisation. On constate alors une différenciation entre les ménages (les ayants droit et les « étrangers » devenus majoritaires dans la population du quartier) alors que les élites les plus dynamiques tirent moins leur légitimité d’un patrimoine foncier loti illégalement et de la protection des acquéreurs que de leur capacité de négocier au mieux une régularisation foncière au profit de tous les ménages du quartier5. Une situation qui met ces élites dans des conditions moins confortables vis-à-vis de leur clientèle.

c) Les autorités locales

32Elles occupent une place centrale dans le dispositif de gouvernance urbaine. Le gouverneur est aussi bien représentant du chef de l’État dans son commandement (Dahir de 1977) que coordonnateur local de l’action du gouvernement (constitution de 1994). Des ressources de pouvoirs importantes mais, à l’inverse des secteurs d’actions o le gouverneur et ses services possèdent des compétences quant à l’orientation d’un budget (cas des programmes d’injection des services de base en milieu rural), la restructuration et l’équipement des QHNR ne fait l’objet d’aucun financement codifié lui permettant d’agir en situation de pouvoir.

33Dans un registre plus global, les directives centrales émises restent contradictoires ; d’un c té est brandi le nouveau concept de l’autorité axé sur le r le de développeur de ces agents sans orientations claires sur les moyens pour y accéder. Et de l’autre, une fonction de police renforcée concernant l’HNR à travers la création de comités de vigilance locaux présidés par le gouverneur, mais sans moyens adéquats d’application des décisions prises.

34Tout cela amène une très forte diversité de profils des agents de l’administration territoriale : face aux tout sécuritaire, émerge de plus en plus le profil de « gouverneur agent de développement ».

35En matière d’actions sur l’HNR, on est face à une dispersion décisionnelle qui se concrétise dans les concurrences d’initiatives et de moyens (J.-P. Gaudin, 1995). Une situation qui favorise la création de réseaux de pouvoir, de réseaux de l’illégalité comme le suggère A. Abouhani.

36Quelle que soit la consistance de ces réseaux, ces agents manifestent surtout une approche sécuritaire qui étouffe toute remontée des demandes vers le centre. Un système qui se trouve renforcé après les attentats terroristes du 16 mai 2003. Dans un tel contexte, nous mesurons l’importance que prend le référentiel des politiques publiques liées au logement social et particulièrement celui lié à l’équipement et à la régularisation de l’HNR.

Interroger les référents des politiques publiques liées à l’HNR

37Sans s’attarder sur les questions institutionnelles (et de « gouvernance ») posées par la faible articulation entre le département de l’urbanisme et celui chargé de l’habitat social, on a pu remarquer de nouvelles pratiques de la part des départements concernés depuis la fin des années 1990.

a)

38Ainsi, le Département de l’urbanisme, issu du gouvernement dit de l’alternance (1998), a assoupli ses procédures concernant l’HNR et a voulu commencer à harmoniser son action à travers le territoire national par l’entremise de ses agences urbaines. Les résultats en sont une multitude de pratiques et de révision des dispositions réglementaires bien recensées par l’étude de F. Debbi et O. Toutain ; des plans d’aménagement sectoriels de restructuration sans référent, leur prise en charge financière ainsi que leur procédure de validation diffèrent selon les localités, les assouplissements réglementaires changent d’une agence à l’autre… (voir encadré). Toutefois, le tout ne fait pas une politique !

b) Le département de l’habitat

39Ce département reste marqué par la diversité des opérateurs publics, le manque de vision globale et l’instabilité des procédures de programmation et d’intervention.

40Il faut attendre 1994 pour voir une programmation d’urgence de la restructuration et l’équipement de QHNR de quelques grandes villes (Tanger, Fès, Salé…) souvent poussées par l’urgence et une vision sécuritaire, sinon par des élites locales ayant des intérêts bien relayés au niveau central.

41Avec le gouvernement dit de l’alternance (1998) plusieurs évaluations et réflexions sur l’habitat dit insalubre ont été engagées (voir encadré).

42C’est à leur suite que le secrétariat d’État à l’Habitat a mis en place le programme national de résorption de l’habitat insalubre (PARHI) en 2001.

Actions engagées par le département de l’urbanisme (F. Debbi, O. Toutain)
– Évaluation du phénomène d’HNR, localisation des secteurs. Essai de recherche d’un référentiel commun aux agences urbaines et d’une quantification.
– Sensibilisation, confrontation des expériences, directives pour harmoniser les approches en matière de restructuration.
– Projet de texte de loi sur la mise à niveau des établissements humains (régularisation de l’HNR, intégration).
– Inadaptation des documents d’urbanisme avec une notion vague ayant créé un vide juridique ; celle de zone à restructurer. Mise en place des Plans d’aménagement sectoriels de restructuration (PASR) ; règlement d’aménagement souple, minimum de servitudes. Or, ces démarches demandent un suivi dans la réalisation des infrastructures alors que la restructuration opérationnelle est menée par d’autres acteurs !
L’ensemble de ces actions donne une diversité des approches sur le terrain
1) dans la conception des documents. Les PASR tiennent compte en général des constructions existantes, des parcellaires, des voies de desserte, Mais, il y a encore une vision par le haut, avec volonté d’ordonnancement et d’organisation de l’espace. Pas de référent qui n’exigerait de ne préserver que les servitudes d’intérêt général unanimement partagées (voies d’accès, zones à risque..).
2) dans la conception du rôle de l’agence urbaine (AU). Les agences urbaines dépassent leur prérogative de « fournir une planification de base » (schéma, utilisation du sol, réglementation) pour intervenir dans la gestion de la régularisation (moyens à mettre en œuvre suivant les acteurs).
3) dans la prise en charge des plans de restructuration. Financés d’abord par les agences ou les opérateurs publics, des agences ont impliqué des collectivités locales (CL) et des autorités locales en matière de financement (la CL finance et l’AU réalise l’étude ; Fès, Agadir, Beni Mellal) ou d’élaboration de document (schéma de voirie par la CL, enquêtes de terrain...).
4) dans les procédures de validation et d’approbation des plans de restructuration. À Agadir : non couvert par un PA, validation de documents graphiques par l’AU, la CL et la Préfecture ; même chose pour des modifications de plans officiellement approuvés. Beni Mellal : procédure normale de PA, consultation Comité technique local, enquête publique, Conseil communal, requêtes par commission locale et approbation par AU et CL -souplesse oui, mais quelle légalité ?
5) dans les démarches de régularisation et de gestion. Possibilité d’accorder des autorisations de construire sans l’équipement préalable et complet. Un accord possible dans un cas (Agadir, Beni Mellel), refusé ailleurs (Fès, Rabat).
6) dans la réglementation. En tenant compte des caractéristiques de l’existant, les assouplissements réglementaires montrent des règles et des normes d’implantation modulées (R+1, 40 m2 et cour de 5 m2 à BM, R+2, 80 m2 en minimum parcellaire et 9 m2 de cour à Rabat…).
7) dans la gestion de la régularisation. Outre les secteurs engagés, les terrains libres, mais déjà morcelés font l’objet de deux types de démarches. Soit ils sont gérés suivant des documents sectoriels, soit (et c’est ce qui arrive le plus souvent) est entamée une procédure de régularisation de lotissement déposée par chaque amicale qui tient compte des constructions existantes. Lui est alors exigé un plan de bornage du lotissement respectant le plan de restructuration, la liste des bénéficiaires, les conditions d’équipement). À Rabat, l’AU a exigé la réalisation des études techniques, l’assainissement et la voirie. À Fès, Beni Mellal, Oujda, aucune exigence en matière de contribution financière aux équipements n’est demandée pour l’obtention de l’autorisation de construire.

43Après un recensement chiffré par ville, ce programme, étalé sur dix ans, concernait 430 000 ménages des QHNR. Tous les opérateurs publics sont concernés, l’agence nationale de lutte contre l’habitat insalubre (ANHI) devant en assurer la majeure partie en tant que maître d’ouvrage délégué. Une procédure d’intervention a été fortement préconisée sur le terrain par la recherche de partenariat : implication des municipalités, des propriétaires fonciers, des amicales des habitants et des gestionnaires de réseau.

  • Lancement des plans de restructuration par l’intermédiaire de bureaux d’études techniques ;

  • Implication de la municipalité par la signature des arrêtés d’alignement ;

  • Financement des raccordements de l’hors site pour la voirie et l’assainissement par les Organismes sous tutelle (OST) du ministère de l’Habitat.

Évaluation menée par la direction de l’habitat social et des affaires foncières sur l’hnr
Elle a pu dégager les éléments suivants :
la multiplicité des initiatives et du portage de projet. Elle se distingue par la variété des scénarios d’intervention (maîtrise d’ouvrage conduite par la municipalité et une régie, par une amicale, par un opérateur public) et par une multiplicité des montages financiers (subvention du budget général de l’État pour le raccordement à la voirie et l’assainissement, paiement d’une partie de l’hors site par la municipalité, par les bénéficiaires par l’intermédiaire d’une amicale, prise en charge du projet par une régie...).
l’insuffisance des moyens financiers et leur inadaptation. Faiblesse des subventions de l’État et des moyens financiers des municipalités. Inadaptation des mécanismes de prêts aux municipalités et aux amicales des habitants. Faiblesse des moyens d’indemnisation du foncier (pour les servitudes, les lots pour les équipements du quartier...).
l’absence de vision globale. Aucune évaluation des réalisations par rapport aux coûts dans les programmes subventionnés par l’État (pour l’État, le coût de la restructuration par construction varie de 1 à 3 (6 771 DH à 17 814 DH). Pour les habitants, il peut passer de 7 000 DH à 28 000 DH, soit une variation de 1 à 4.
le problème de l’hors-site. Des coûts qui ne peuvent être financés ou imputés aux habitants des QHNR.
le recouvrement des coûts. Réalisé par l’entremise de la facturation par les gestionnaires de réseaux (régies et concessionnaires privés), il met en avant ces derniers comme des opérateurs potentiels.

44Les OST ont commencé à agir avec une procédure d’intervention répétitive, même si les mesures d’accompagnement, surtout sociales (maîtrise d’ouvrage sociale), sont restées à l’état d’expériences pilotes. À travers les conventions signées avec les municipalités et les amicales des habitants, les OST se sont délimités un espace d’intervention et ont délégué la prise en charge des projets de restructuration aux municipalités et aux gestionnaires de réseau pour les réseaux in site, les équipements, la gestion foncière, le respect des servitudes.

45Cette expérience, encore trop récente pour être évaluée, a été complètement révisée après les attentats du 16 mai 2003 et la formation d’un nouveau gouvernement mettant au centre de la stratégie d’intervention du ministère de l’Habitat ; la résorption des bidonvilles par « le recasement » avec l’association des promoteurs privés. Les interventions sur l’HNR ont été remises en question. Elles ne devaient plus bénéficier de la subvention de l’État. L’initiative revenait désormais aux municipalités et aux gestionnaires de réseau. Une orientation qui rejoint en partie celle préconisée par la Banque mondiale sur la sélection de site dans des grandes villes bénéficiant d’un assainissement liquide géré par un opérateur autonome.

46Ces nouvelles préconisations sont encore loin de former une politique. Les initiatives locales arrivent encore à mettre en marche les anciennes procédures mises en place par les OST et la distribution de subvention, surtout lorsque les demandes sont faites au nom du sécuritaire par les gouverneurs.

47Après une courte parenthèse, la situation antérieure se renouvelle ; dispersion décisionnelle, concurrence d’initiatives et de moyens interpellent alors l’absence de règles du jeu dans la négociation d’actions contractualisées localement.

En guise de conclusion

48L’HNR représente parfaitement ce que Félix Damette (1994) a qualifié d’insalubrité à base sociétale. Dans la mesure o sa base n’est pas une fatalité de la pauvreté, mais un aspect du rapport social, de l’image que la société veut se donner à travers son spectacle urbain, de l’unité et de la cohésion du corps social.

49À ce titre, la question n’est pas seulement technique et institutionnelle dans le sens d’une rationalisation de l’action publique à travers un meilleur agencement des différents acteurs mais bien politique. Si l’État veut avoir une politique publique dans ce domaine, alors, quelle est la part qui lui revient ? Quelles sont les balises qu’il met en place au niveau central ? Quels moyens d’arbitrage se donne-t-il ?

50La situation actuelle, marquée par une grande autonomie du local , présente de grands avantages : accès au logement pour une couche de population urbaine et rurale au moindre coût pour la puissance publique avec report des dépenses d’infrastructures, capacité d’auto-organisation des populations, améliorations de l’habitat par des actions relayant les initiatives des habitants et réalisation d’une plus-value par des populations pauvres, création d’un tissu économique, Toutefois, l’absence d’infrastructures d’assainissement devient de plus en plus intolérable dans des sites de plus en plus densifiés. Des quartiers entiers n’ont pas les ressorts nécessaires (ni organisationnels, ni matériels) pour s’équiper et vivent ainsi une situation sanitaire des plus alarmantes alors que d’autres, dont l’action est mieux relayée au niveau central, arrivent à accéder à des services au moindre coût.

51Les limites de cette situation se mesurent également à travers l’occupation de zones à risque ou dans la spéculation qui s’effectue au détriment des populations concernées.

52Face à cela, la logique sécuritaire continue de primer, prenant plusieurs colorations. Ainsi, un projet de loi (04-04) réprimant lourdement aussi bien les acteurs des lotissements et constructions illégales que les élus des communes ayant donné les autorisations illégales non conformes à la réglementation a été déposée en 2004. Elle a été systématiquement refusée par les parlementaires alors que les élections législatives de septembre 2007 ont montré la forte augmentation des élus communaux au sein de la nouvelle chambre parallèlement à l’augmentation des constructions illégales durant les mois précédant ces élections.

53Dans le même temps, des opérations dites de « désenclavement » ont été menées par Al Omrane et les autorités locales du grand Casablanca dans les communes périphériques de Médiouna, Bouskoura et Dar Bouazza. Des interventions marquées par le poids du sécuritaire (encadrement des quartiers par une voirie externe et des pénétrantes sans restructuration réelle des quartiers concernés), les autorités justifiant la non mise à la norme par le statut rural des communes concernées. Ces opérations montrent encore un refus de la norme qui permet d’une part un paiement de l’équipement par les populations résidantes, d’autre part un mode d’intervention « souple », suivant les rapports de forces. Une navigation à vue qui ne peut que favoriser l’extension de ce type d’habitat. Si l’État se refuse d’accompagner l’HNR d’un côté, il ne peut exiger le respect de règles minimum de l’autre !

Bibliographie

Bibliographie

Abouhani Abdelghani, 1999, Pouvoirs, villes et notabilités locales. Thèse de doctorat en Science politique, Rabat (publiée avec le concours d’URBAMA).

Ameur Mohamed, Naciri Mohamed, 1985, « L’urbanisation clandestine au Maroc : un champ d’action pour les classes moyennes ». Revue Tiers monde, t. XXVI, n 101, janv.-mars, 79-92.

Damette Félix, 1994, « Réflexions introductives à propos de l’habitat insalubre », in Habitat insalubre et stratégies d’intervention, Séminaire de l’Agence nationale de lutte contre l’habitat insalubre (ANHI), Meknès.

Debbi Félix et Toutain Olivier, 2001, « Identification des formes d’intervention en matière d’habitat non réglementaire », ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Urbanisme, de l’Habitat et de l’Environnement, Direction de l’urbanisme, Rabat.

Durand-Lasserve Alain et Tribillon Jean-François, 2001, « Quelles réponses à l’illégalité des quartiers dans les villes en développement ?», Contribution au séminaire du réseau ESF/N-AERUS Leuven et Bruxelles, Belgique. www.n-aerus.net/web/sat/workshops/2001/papers/Durand-Lasserve_Tribillon_FR.pdf.

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Gaudin Jean-Pierre, 1995, « Politiques urbaines et négociations territoriales : quelle légitimité pour les réseaux de politique publique ? », Revue française de science politique, vol. 45, n 1, fév., 31-56.

Jaglin Sylvie et Dorier-Apprill Élisabeth (dir.), 2002, Gérer la ville entre global et local, La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube (Autre part, n 21).

Ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Urbanisme, de l’Habitat et de l’Environnement, Direction de l’habitat social et des affaires foncières, « Maîtrise d’ouvrage sociale en matière de résorption de l’habitat insalubre, Atelier de réflexion et d’échange d’expériences », mars 2001.

Rapport PRUD de l’équipe n 80-IUP (Paris 12)/INAU (Rabat) coordonnée par A. Iraki et M. Jolée « L’émergence d’acteurs locaux dans le champ professionnel et démocratique ; une nouvelle donne pour la médiation et l’expertise », 2004.

Reynaud Jean-Daniel, 1997, Les règles du jeu. L’action collective et la régulation sociale, Paris, Armand Colin (rééd.).

Thuderoz Christian et Giraud-Héraud Annie, 2000, La négociation sociale, Paris, CNRS Éditions, Paris.

Notes

1 Voir les définitions données par Ch. Thuderoz et A. Giraud-Héraud dans la partie introductive de l’ouvrage collectif La négociation sociale, Paris, CNRS Éditions, 2000, mais un mode majeur de régulation sociale. Comme le note Jean-Daniel Reynaud (1989) « [il s’agit du] point de rencontre entre des règles concurrentes, elle n’est pas un simple marchandage : elle élabore une régulation, dite conjointe, et cette régulation, provisoire, contingente, fonde le système de relations sociales ». Dans son application, la règle est par essence négociée, et cette négociation reste un moyen privilégié de fixer des normes sociales. Enfin, la négociation est un espace de concurrence ouvert à une multiplicité d’acteurs. En tant que tel, elle est productrice de légitimités ; le jeu créant l’acteur, et ce dernier jouant sur les règles du jeu ; acteurs et règles sont ainsi en rapport stratégique (M. Lallement, 2000).

2 Cette date correspond à celle de la période d’investigation de ce quartier. Depuis, une opération de désenclavement est en cours, les élections de 2007 ont montré une reprise des constructions et une vaste opération de requalification urbaine y est projetée en janvier 2008.

3 A. Durand-Lasserve et J.-F. Tribillon, 2001. Une première à caractère répressif par des destructions-démolitions et un harcèlement permanent conduisant les populations à rechercher en permanence des protections, et une seconde o le quartier est toléré, mais n’étant pas dans la norme ne peut prétendre aux équipements et services.

4 Voir rapport PRUD équipe n 80-IUP (Paris 12)/INAU (Rabat) sur le thème « L’émergence d’acteurs locaux dans le champ professionnel et démocratique : une nouvelle donne pour la médiation et l’expertise », 2004.

5 Il s’agit au moins de trois moments ; d’abord du rachat du bien de la collectivité ethnique (géré par la DAR) par la commune urbaine puis de la compensation des ayants droit du collectif et enfin de la revente sous forme de lots (déjà occupés) aux ménages selon des conditions de paiement négociées.

© Institut de recherche sur le Maghreb contemporain, 2009

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