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La justice française et le droit pendant le protectorat en Tunisie

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Nada Auzary-Schmaltz

Dimensions internationales de l’installation de la justice française en Tunisie

La négociation de l’abandon des justices consulaires

Annie Deperchin

Texte intégral

  • 1 Colloque organisé en décembre 2004 par l’Université du Centre, Faculté des Lettres et des Sciences (...)

1Au colloque « Justice, État et Société dans l’espace méditerranéen à travers les âges »1, le propos avait été de démontrer que la France n’avait pas exporté en Tunisie son modèle judiciaire parce qu’elle devait prendre en compte les réalités imposées par l’existence préalable des justices consulaires porteuses de traditions juridiques différentes et fonctionnant selon un mode clientéliste. La nécessité de mener de front la bataille au Parlement pour obtenir les votes nécessaires à l’installation du protectorat et la négociation de l’abandon des justices consulaires avec les puissances conduit à installer la justice française en plusieurs étapes au cours desquelles le système va subir des modifications qui sont le résultat des concessions imposées.

2Il s’agit maintenant, principalement à partir des archives du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Justice, de prolonger la réflexion en montrant comment le système judiciaire du protectorat s’est construit à partir des interférences de la négociation diplomatique et comment il a dû, pour s’imposer, vaincre les résistances qui traduisaient au plan local un refus de ce qu’avaient accepté les cabinets européens.

3La période d’étude s’étend de 1881 (lorsque s’impose la nécessité de supprimer les privilèges juridictionnels des justices consulaires) au tournant des xixe et xxe siècles quand la juridiction du Tribunal français de Tunis peut s’exercer pleinement sur la totalité des ressortissants des États installés dans la régence.

Négociations diplomatiques et juridiction française

4Le sens du mot « juridiction » est double. Il désigne, à la fois, une institution et la compétence qui lui est attribuée au regard des personnes qui en relèvent. C’est à ce second sens qu’il faut ici s’attacher, car c’est là que réside la problématique judiciaire de l’installation du protectorat. Le terme employé, le 24 avril 1883, pour désigner lors de son installation le tribunal qui a vocation à remplacer les justices consulaires est « Tribunal français ». En effet, il est substitué seulement à la justice exercée par le consul de France et il n’a compétence qu’à l’égard des Français. C’est plus tard et progressivement que sa compétence devait s’étendre aux nationaux des autres États et s’imposer à eux.

Le contexte international de la négociation

5Le contexte international des années 1880 conditionne les modalités d’installation du protectorat parce que, d’une part, il influence les parlementaires qui doivent voter les textes et que, d’autre part, il détermine la ligne de conduite de la diplomatie française sur laquelle repose le succès de l’entreprise en Tunisie.

La peur de la guerre

  • 2 Les économistes estiment que cette dépression s’étend de 1876 à 1893.

6Dix ans après la guerre de 1870, la France s’est relevée sur le plan économique, mais elle ne s’est relevée ni militairement ni psychologiquement de sa défaite contre l’Allemagne. Les débats des années 1881 et 1882 au Parlement montrent comment les peurs françaises resurgissent à propos de “l’Affaire tunisienne”. Peur de détourner l’effort national tant militaire que financier de l’ennemi germanique, même si la politique de Bismarck, qui n’a pas intérêt à une guerre avec la France, se veut rassurante et conciliante. Peur largement partagée, surtout, de s’attirer, par des visées coloniales inconsidérées autant que coûteuses, des ennemis supplémentaires, avec le risque d’entraîner la France dans une guerre qu’elle n’est pas prête à faire. Il y a des raisons objectives à cette peur-là. Depuis 1876, les États européens sont confrontés à une dépression économique2 qui les pousse tous ensemble à l’expansion coloniale. Leurs appétits s’aiguisent, en premier lieu, du dépeçage de l’empire ottoman. La conscience qu’ils ont des risques que leurs rivalités font courir à la paix et le fait que, pour eux, elle peut être sauvegardée par une politique ouverte d’équilibre des acquisitions, les amènent à une politique de concessions réciproques. Le congrès de Berlin, en 1878, en est la première manifestation.

7C’est à ce congrès que la France, représentée par William Waddington, est invitée – bien que n’étant pas partie prenante aux négociations qui portent sur la question d’Orient – et s’entend signifier qu’elle est autorisée à avoir des vues sur la régence de Tunis puisque l’Angleterre a obtenu Chypre et l’Autriche-Hongrie, la Bosnie-Herzégovine. Le consensus n’est pas général : l’Italie, qui n’est pas à Berlin, n’y adhère pas. Il est dans la logique diplomatique de la Grande-Bretagne, qui mène une politique coloniale cohérente et d’envergure, de se ménager une contrepartie (la Tunisie est une carte à échanger contre l’Égypte), même si elle doit déjà une compensation internationale à cause de son occupation de Chypre.

8C’est en 1878 que, sous la plume de Waddington rédigeant un projet de traité à soumettre au bey, est employé, pour la première fois, le mot « protectorat ». Ce projet n’aboutit pas car, côté régence de Tunis, le bey se serait refusé à l’examiner et, côté France, l’opinion est largement partagée parmi les parlementaires que l’attitude du gouvernement à Berlin a été bien imprudente et qu’il faut s’abstenir de le suivre. C’est donc l’intervention militaire – présentée comme indispensable à la sécurité de la colonie algérienne – qui fournit, trois ans après le congrès de Berlin, l’occasion d’affermir la présence française en Tunisie.

Les hésitations françaises

9La rédaction du traité du Bardo qui, dans ses grandes lignes, reprend le projet Waddington, témoigne de l’attitude timorée du gouvernement français à l’égard des puissances présentes dans la régence : la Tunisie n’est pas annexée, le bey est maintenu au pouvoir et la France s’est engagée à respecter les traités qu’il a conclus avec les différentes puissances, c’est-à-dire les capitulations. L’installation de la justice française qui suppose la disparition des justices consulaires ne peut donc résulter d’une décision autoritaire, comme celle de l’Autriche en Bosnie-Herzégovine et de l’Angleterre à Chypre. En effet, par son article 4 (« le Gouvernement de la République se porte garant de l’exécution des traités actuellement existants entre le Gouvernement de la Régence et les diverses puissances européennes »), le traité du Bardo va contraindre la France à doubler le consentement tacite obtenu des puissances à Berlin de leur consentement formel à son protectorat, consentement qu’elle devra obtenir par la négociation diplomatique.

10Pour cela il faut du temps, ce qui n’empêche pas le gouvernement français d’être pressé : il lui semble que le protectorat doit être installé dans la foulée de la signature du traité dont il obtient très vite la ratification, le 27 mai 1881. Sur le plan de la justice, il espère que le nouveau système entrera en vigueur le 1er janvier 1883, ce qui suppose d’obtenir en dix-huit mois, du Parlement, le vote de la loi instituant la nouvelle juridiction et, auprès des puissances présentes à Tunis, la renonciation à leur justice consulaire. Comment va-t-il aborder cette double négociation, avec le Parlement d’une part, et avec les quatorze États ayant un consulat dans la régence d’autre part ?

11La situation est complexe car il faut que la loi soit votée pour que les autres puissances sachent à quel système elles adhèrent. Or, les parlementaires français partagent le sentiment désagréable et justifié d’avoir été mis devant le fait accompli par l’intervention militaire ; ils se divisent sur la suite politique à donner à l’occupation française entre partisans de l’annexion, de la neutralisation et du protectorat. Ils sont d’autant plus méfiants que le gouvernement est peu explicite sur ses desseins. Ils sont inquiets notamment des répercussions internationales de l’installation du protectorat français sur la Tunisie, car les tensions sont fortes et la possibilité d’une guerre est une réalité à ce moment. Certains craignent un conflit avec l’Allemagne, d’autres avec la Grande-Bretagne ou l’Italie. C’est l’époque de la recherche des alliances militaires et de la diplomatie secrète, ce qui signifie qu’il est impossible de mesurer l’importance des répercussions d’une mésentente avec un État. Les parlementaires voudraient notamment savoir où leur gouvernement en est des négociations qu’il mène quant à la suppression des justices consulaires. Les réponses qu’ils obtiennent sont très évasives et le vote des textes qui doivent organiser le protectorat prend plus de temps que le gouvernement ne l’aurait souhaité. La loi judiciaire est votée le 27 mars 1883.

12Lorsqu’elle est votée et adressée aux cabinets concernés, certains constatent que le système adopté les met en porte-à-faux avec leur propre modèle judiciaire. C’est le cas des deux principales puissances à ménager : l’Italie et l’Angleterre. Or, pour le gouvernement, il est impensable de revenir sur le texte français et, surtout, devant le Parlement. L’aménagement du système étant la condition de l’acceptation des puissances, il faut introduire les modifications et les nuances indispensables dans les textes qui formalisent la renonciation aux capitulations. Ces textes présentent l’avantage de ne pas avoir à être soumis au Parlement, à la différence d’une modification de la loi. Négociations diplomatiques et élaboration du système judiciaire vont par conséquent, tout au long de la procédure, se trouver étroitement mêlées. Ce faisant, le corpus juridique concernant le système judiciaire finalement installé en Tunisie est constitué du texte de la loi et des décrets beylicaux qui la précisent et la rendent applicable, mais aussi du texte des accords conclus avec les puissances, sans oublier ce qui a été promis oralement et qui doit s’appliquer grâce à la vigilance du résident, en respect de la parole donnée par les diplomates. Au total, il est bien difficile de parler de système judiciaire au sens français du terme qui implique une cohérence organisationnelle se référant à un certain nombre de principes de base.

La voie diplomatique

  • 3 Les États-Unis n’ayant plus de nationaux dans la régence de Tunis viennent de fermer leur consulat (...)

13Tous les États ayant un consulat à Tunis n’ont pas de justice consulaire, car la fonction juridictionnelle résulte d’une attribution de compétence spécifique délivrée lors de l’investiture des consuls par leur ministre des Affaires étrangères. Dans les consulats actifs, la justice est souvent rendue par un juge-consul spécialisé. Quatorze États, outre la France, ont une représentation consulaire à Tunis en 1881 : l’Angleterre, l’Allemagne, l’Autriche-Hongrie, l’Italie, la Suède et la Norvège, le Danemark, la Russie, les États-Unis, l’Espagne, la Belgique, les Pays-Bas, la Grèce et le Portugal3. Cette situation explique la grande activité de la diplomatie au cours de la période de négociation : transmission des informations aller et retour et suivi des procédures, propres à chaque État, de validation de la décision. Ce sont les diplomates français en poste dans les grandes capitales qui vont devoir négocier l’abandon des justices consulaires et ainsi traiter de questions judiciaires, questions pour lesquelles ils n’ont pas souvent la compétence requise.

14La procédure de renonciation est très lourde car elle suit la toile diplomatique. La renonciation s’opère de gouvernement à gouvernement, suivant deux niveaux : celui des ministères des Affaires étrangères communiquant dans chaque capitale avec leurs ambassadeurs ou chargés d’affaires. En effet, les usages de l’époque font que les hiérarchies ne sont jamais court-circuitées. À ces relations, il faut ajouter les échanges entre États et les contacts entre le gouvernement français et la résidence de Tunis, via le ministère des Affaires étrangères, échanges simplifiés à cette période par le fait que le président du Conseil détient souvent le portefeuille des Affaires étrangères. Cela souligne l’importance des relations internationales dans la vie politique française à cette période.

  • 4 La consultation des archives révèle que les dépêches ont été envoyées, par vagues, au cours du moi (...)

15On peut distinguer plusieurs phases dans la procédure qui est suivie. Dans un premier temps, au cours du mois de septembre 18824, le ministère des Affaires étrangères envoie des instructions rédigées de manière similaire à ses agents diplomatiques en poste dans les capitales concernées. Ils ont pour mission d’informer les divers gouvernements que l’établissement du protectorat français sur la Tunisie place la réorganisation de la justice parmi les questions urgentes et que la France a le projet d’y créer des tribunaux français calqués sur le modèle de ceux de la France et jugeant selon les lois françaises. Le nouveau régime, est-il précisé, entrera en vigueur le 1erjanvier 1883 et offrira les mêmes garanties d’impartialité et de bonne justice que les tribunaux français de la métropole et de l’Algérie. Mais il est nécessaire que les étrangers ne lui soient pas soustraits. Le gouvernement de la République demande donc à chaque gouvernement de préciser ses intentions sur la question de l’abandon de leur justice consulaire en Tunisie. Dans le langage diplomatique, cela s’appelle : « faire des ouvertures ».

  • 5 Lettre de Courcel, ambassadeur de France à Berlin à Freycinet, 17 juillet 1882, ministère des Affa (...)
  • 6 On peut citer, par exemple, l’Autriche qui s’enquiert auprès de Bismarck de la réalité de son acce (...)
  • 7 Ainsi les Pays-Bas dont il est dit qu’ils accueillent très bien la proposition française (lettre d (...)

16L’ordre d’envoi des instructions n’est pas le fait du hasard. On s’aperçoit que les États dont le consentement est jugé déterminant ont été contactés les premiers. Le temps qui s’écoule entre les différents envois permet d’espérer des réponses positives sur lesquelles il sera possible de s’appuyer pour faciliter les négociations ultérieures et d’autant plus efficacement qu’elles deviendront progressivement plus nombreuses. C’est ainsi que le gouvernement allemand est sondé bien avant les autres, à la mi-avril 1882 alors même que Paul Cambon n’a pas encore rédigé son projet pour la Tunisie qui contient son schéma judiciaire. La réponse orale est que l’Allemagne est prête à seconder les projets d’organisation administrative et judiciaire de la France5. En juin et juillet, Berlin confirme officiellement ses intentions favorables. Le deuxième État contacté est l’Autriche-Hongrie. En tant qu’allié de l’Allemagne, il est possible de l’influencer avec le consentement de Berlin. Par ailleurs, en invoquant le précédent de la Bosnie-Herzégovine, la France peut envisager un retour de bons procédés puisqu’elle y a renoncé sans faire de difficulté à sa justice consulaire. Le dernier État contacté est celui dont l’acceptation est la plus délicate à obtenir : l’Italie. À son égard, il est important de montrer le poids du consensus international pour l’isoler. Les diplomates jouent de l’effet des acceptations plus ou moins acquises pour obtenir des avis favorables jusqu’à travestir parfois la réalité des consentements obtenus sans tromper les cabinets qui s’empressent de vérifier les informations données6. Quoiqu’il en soit des procédés employés, la France finit par obtenir de tous les États, sans difficulté, une acceptation de principe, certes formulée de manière plus ou moins encourageante7. Lorsque la justice française sera en mesure de fonctionner, ils promettent de lui soumettre leurs sujets.

17Un vide diplomatique pratiquement complet fait suite à cette première période et s’étend sur quelques mois, de novembre 1882 au début mai 1883. Les puissances attendent, pour concrétiser leur consentement, de pouvoir examiner le schéma judiciaire définitif élaboré par la France. De vifs débats sur la Tunisie ont lieu à la Chambre et au Sénat qui aboutissent, sur le plan judiciaire, à la loi du 27 mars 1883. Très vite les magistrats sont nommés, traversent la mer, prêtent serment devant la Cour d’appel d’Alger et, moins d’un mois après le vote de la loi, le tribunal est installé le 24 avril pour remplacer la justice consulaire française.

  • 8 C’est-à-dire sans avoir à acquitter la cautio judicatum solvi.

18Après le décret beylical du 5 mai 1883 qui prévoit que les étrangers dont les juridictions consulaires sont supprimées deviennent justiciables des tribunaux français dans les mêmes conditions que les Français8, s’ouvre une troisième période : celle de la négociation proprement dite car la loi, qui est immédiatement envoyée à chaque État, provoque des questionnements et suscite des objections. Il est impératif, pour ne pas bloquer le processus, que la justice française soit rendue dans les conditions promises, c’est-à-dire avec impartialité. Cela signifie que les Français vont vivre une période difficile pendant laquelle ils seront jugés sans considération particulière par le tribunal français et avec une partialité qui leur fait perdre leurs procès devant les juridictions consulaires étrangères.

  • 9 En novembre 1883, le ministre des Affaires étrangères déclare à Cambon, à propos de la déterminati (...)
  • 10 De la fin novembre à la fin décembre 1883. Il y avait déjà été envoyé pour convaincre le Foreign O (...)

19Parallèlement, l’abandon des justices consulaires se négocie simultanément auprès des États européens. Quant au fond, ceux qui n’ont que peu d’intérêt dans la régence de Tunis vont se satisfaire des réponses à leurs interrogations sur la justice. Par contre, la Grande-Bretagne9 et l’Italie vont contraindre la France à des concessions très importantes avant de consentir à leur tour. À Londres où la partie à mener est rude, Cambon dépêche pendant plus d’un mois Paul d’Estournelles de Constant10, son bras droit, pour négocier. Waddington soulignera à quel point ses talents personnels ainsi que sa connaissance des dossiers et du milieu britannique ont été décisifs. À Rome, c’est l’un des derniers ministres des Affaires étrangères, Decrais, que la France dépêche. Pour être plus efficace et pour gagner du temps, Decrais ira régler la question directement avec le roi Umberto.

  • 11 Lettre de Roustan, ambassadeur de France à Washington, à Challemel Lacour (alors ministre des Affa (...)

20Si aucun des État concernés ne fait de difficulté, néanmoins ils s’interrogent tous sur les conditions de la renonciation des autres qu’ils voudraient bien connaître pour ne pas se trouver dans une position moins avantageuse qu’eux. Leur méfiance a été éveillée par la note que la Grande-Bretagne a envoyée à tous les cabinets pour les avertir qu’elle était favorable à l’abandon des capitulations si celui-ci ne remettait pas en cause les traités conclus par le bey avec les puissances11. C’est la raison pour laquelle, les États prennent la précaution d’introduire la clause de « la nation la plus favorisée » dans le texte de leur renonciation. Certains, par prudence, iront plus loin en préférant suspendre leur justice consulaire plutôt que de la supprimer, ce qui leur permettra d’y revenir au besoin.

  • 12 Idem.

21Le gouvernement français a mal évalué le temps nécessaire à la procédure complète de l’abandon des juridictions consulaires. Il n’a pas pris en compte le fait que dans chaque État, l’accord gouvernemental obtenu, il faudrait ensuite que le Parlement autorise la signature du texte officiel. Cela signifie souvent attente de la prochaine session parlementaire, de nouvelles questions posées au cours de nouveaux débats, lesquels peuvent encore aboutir à un vote négatif. Tous les Parlements devaient autoriser l’abandon des justices consulaires, mais la procédure prendra, dans certains cas, tellement de temps qu’il semble bien que la procédure parlementaire ait parfois été invoquée de manière dilatoire. C’est le sentiment de Roustan pour le Congrès américain12. L’existence de la double monarchie ralentit aussi la procédure d’autorisation en Autriche-Hongrie où les deux Parlements doivent se prononcer. Finalement pour la Hongrie, la Constitution prévoit qu’un acte gouvernemental suffit ; mais, côté autrichien, le Parlement ne tient sa session qu’à l’automne 1883. Il ne fait aucun doute pour le chargé d’affaires à La Haye que le retard mis au dépôt du projet de loi au Parlement est dicté par des « motifs de circonspection » ; et lorsque la méfiance se dissipe, la session d’automne étant close, il faut attendre celle du printemps. Pourtant les Pays-Bas ne comptent que sept sujets dans la régence de Tunis et leur consul n’a jamais reçu les pouvoirs de justice consulaire.

22Au terme de négociations laborieuses, même lorsqu’il n’existait aucun enjeu, la France obtient progressivement et avec retard la renonciation des différentes puissances européennes. Il faut remarquer cependant que celle-ci se décline de plusieurs manières, ce que traduit la rédaction des textes. En fait, les États veulent se ménager une porte de sortie qui leur permette de revenir à la situation antérieure au cas où, pour différentes raisons, ils ne seraient pas satisfaits du fonctionnement, non seulement de la justice française, mais aussi, on peut le penser, de son protectorat. Même l’Allemagne qui est de loin l’État le plus conciliant, hésite dès octobre 1882 sur la formulation du texte à présenter au Reichstag : simple suspension ou abrogation. Il déclare qu’il tiendra compte de la préférence du gouvernement français, mais il opte dans le décret impérial du 21 janvier 1884, selon les propos de l’ambassadeur de France, pour « une forme de rédaction propre à garantir des réserves ». C’est effectivement une expression très prudente, « le droit de juridiction ne sera plus exercé », que retient le chancelier allemand. Au regard de toutes ces attitudes, il n’est pas étonnant que l’État le plus récalcitrant – l’Italie – ne fasse que « suspendre » sa justice consulaire.

23Enfin il faut, en bout de course, inventer les modalités d’un transfert solennel. Il est entendu que les consuls devront remettre leur pouvoir au tribunal, mais que cela ne donnera pas lieu à une cérémonie officielle : le ministre des Affaires étrangères de chaque État notifiant à son consul de cesser tout exercice de la justice à la date indiquée, sous réserve du règlement des affaires pendantes. Parallèlement, le ministre français des Affaires étrangères avertira le résident en lui adressant le texte officiel de la renonciation et celui de sa promulgation. En outre, il est décidé que l’attribution de la juridiction se réalisera par une notification du résident au président du Tribunal et au procureur de la République. Une publication au Journal officiel tunisien (créé le 23 janvier 1883) devrait rendre le transfert opposable aux justiciables étrangers.

Les résistances à la juridiction française

  • 13 Aussi la France a-t-elle collecté toutes les preuves de mécontentement que ses agents pouvaient lu (...)

24Un argument joue en faveur de l’abandon des justices consulaires, c’est leur mauvais fonctionnement13. On aurait pu penser que le passage à une justice plus opérationnelle et moins contestable allait être bien accepté. Mais c’est omettre l’importance des conséquences de la renonciation des États au plan local. En effet, l’abandon de la justice consulaire correspond pour les consuls, dont elle est souvent la principale activité, à une perte de pouvoir et, pour ceux qui pratiquent le clientélisme, à une disparition d’avantages personnels. Qu’ils aient cherché les moyens de résister n’a donc rien qui doive surprendre. Qu’ils les aient trouvés non plus, compte tenu de la complexité d’un système né de la recherche de compromis. Cette résistance consulaire est venue principalement des consulats importants, ceux d’Angleterre et d’Italie. Elle s’est manifestée à différents moments et ne devait être totalement vaincue qu’au tournant du siècle. C’est alors seulement que la justice française s’impose véritablement aux étrangers.

Les résistances au transfert de juridiction

Les manœuvres du consul d’Angleterre pour faire échouer les négociations

  • 14 Lettre de Granville à Jules Ferry du 29 décembre 1883, Mae-Cad Nantes, cote 1219.

25Le consul britannique Reade – dont la justice avait été tellement contestée par les justiciables anglo-maltais que le Foreign Office avait dû, en 1881, lui en retirer l’exercice personnel pour le confier à un juge-consul (l’avocat maltais Arpa) – voit d’un très mauvais œil cette attribution qui néanmoins lui est encore rattachée, lui échapper. Aussi, afin d’influencer la décision du gouvernement britannique, Reade se dépense-t-il tout d’abord sans compter pour dresser l’élément populaire de la communauté anglo-maltaise contre la suppression des justices consulaires. Il fait circuler une pétition publiée, dans le journal La Medjerdah, en juillet 1883. Paul d’Estournelles de Constant parvient cependant à effacer l’effet négatif de cette campagne en s’appuyant sur les milieux d’affaires anglo-maltais, favorables à la France, et en leur faisant signer une contre-pétition qui recueille deux cents signatures. Quelque temps plus tard, lorsque le gouvernement britannique demande à son consul de lui adresser un dossier concernant les créances anglaises contre le gouvernement du bey, point important de la négociation, Reade lui expédie un énorme volume artificiellement gonflé de réclamations anodines pour montrer à quel point le transfert de juridiction lèse les intérêts britanniques dans la régence de Tunis. Lorsque le cabinet britannique s’aperçoit – aidé en cela par d’Estournelles de Constant – que, pour la plupart d’entre elles, les réclamations n’ont aucune consistance, il rappelle immédiatement son consul à Londres et lui signifie qu’il est « autorisé à se rendre à la campagne »14. Ainsi se terminent les agissements de Reade et la résistance consulaire britannique.

Le refus du consul d’Espagne

  • 15 Télégramme du consul de Tunis au vice-consul de Sousse du 11 août 1883. Le même jour un télégramme (...)

26De Rameau, consul d’Espagne à Tunis, a reçu instruction de son gouvernement de cesser son activité judiciaire dès l’acceptation de principe de l’Espagne, le 31 mai 1883 ; en parallèle, les juridictions françaises ont été averties du transfert de juridiction. Pendant l’été qui suit, les magistrats français s’aperçoivent que, non seulement le consul d’Espagne continue à exercer ses activités judiciaires, mais qu’il revendique aussi sa juridiction auprès des sujets espagnols qui ne savent qui croire. Ainsi dans un télégramme qu’il adresse au vice-consul de Sousse le 11 août 1883, le consul d’Espagne lui dit : « Maintenez juridiction espagnole au besoin contre la force »15. Le fait que la situation ait perduré plusieurs mois, malgré la réitération des instructions espagnoles le 6 juillet, atteste la réalité d’un refus du consul d’abandonner ses prérogatives judiciaires. Plus délicate et d’une tout autre envergure est la question des immunités diplomatiques et judiciaires.

La question des immunités diplomatiques et judiciaires

27Les privilèges et immunités diplomatiques font échapper les agents des États à la justice locale pendant le temps de leurs fonctions et, quand ils cessent de les exercer, jusqu’à leur retour dans leur État d’origine. Ils assurent l’inviolabilité absolue du domicile (la police ne peut y pénétrer sans l’autorisation du consul), de la personne et ils accordent une immunité juridictionnelle. Dans les Échelles du Levant, dont la régence de Tunis fait partie, les consuls bénéficient de ce régime ailleurs réservé aux seuls diplomates. Le traité conclu entre la France et la Porte en 1740, applicable aux autres nations, indique quelles sont les personnes qui peuvent les revendiquer : ce sont les agents consulaires, leurs familles, les officiers attachés à leur mission et leurs gens. Le fonctionnement des justices consulaires avait abouti, dans la pratique, à faire bénéficier tous ceux qui en relevaient (sujets et protégés) d’une immunité juridictionnelle qui, normalement, ne s’appliquait qu’aux agents diplomatiques et consulaires. Lorsqu’elles disparaissent, invoquer le rattachement à un consulat devient par conséquent le moyen d’échapper à la justice française, sinon définitivement, du moins provisoirement. Entre 1884 et 1904, un certain nombre d’affaires éclatent qui concernent, presque toutes, des Italiens. Elles mettent la justice française en position délicate en raison du risque d’incident diplomatique qu’elles peuvent provoquer avec leurs conséquences sur l’acceptation de la juridiction française. L’Italie, rappelons le, en vertu du protocole qui vient d’être négocié, n’a pas supprimé sa justice consulaire, mais l’a seulement suspendue.

  • 16 L’analyse du consul est que les écoles italiennes sont assimilables au consulat, notamment parce q (...)
  • 17 Instructions du 21 août 1886 qui leur demandent d’être prudents avec toutes les personnes qui relè (...)
  • 18 Affaire Lopez, secrétaire de l’agence consulaire de Grèce à Sfax, en septembre 1886 ; affaire du c (...)
  • 19 Dans l’affaire du janissaire du consulat de Danemark en 1890, le refus du consul était parvenu au (...)

28La question surgit en 1884, à la suite d’une arrestation effectuée dans l’école italienne de La Goulette sans le concours de l’autorité consulaire italienne16. Les réserves et protestations du consul d’Italie font que l’affaire s’arrange, sur le plan diplomatique du moins. En revanche, sur le plan juridique, elle inspire tous ceux qui gravitent autour des consulats et en constituent la clientèle. La quasi-totalité des affaires qui jalonnent ces vingt années concernent le refus de saisies ou de significations (de nature diverse : convocation au tribunal en tant que partie ou témoin, procédures de succession) dont les destinataires estiment qu’elles ne doivent pas se faire de manière directe par ministère d’huissier, mais selon la voie diplomatique en raison de leur statut ou du fait que l’huissier n’est pas admis à pénétrer dans le consulat et autres lieux qui empruntent son inviolabilité. La procédure diplomatique est la suivante : l’huissier dont on a refusé l’acte s’en réfère au procureur de la République, qui remet l’assignation au résident général qui l’adresse au consul qui la remet au destinataire. Le problème réside dans le fait que les huissiers ignorent quelles sont les personnes qui bénéficient de la protection diplomatique. Aussi, dans nombre de cas, la signification a été directe et le destinataire la refuse. Dans d’autres cas, les magistrats – qui ont reçu du ministère de la Justice l’instruction (du 21 août 1886) d’être prudents en attendant la solution de principe qu’ils réclament régulièrement17 – utilisent la voie diplomatique et rencontrent un refus du consul au motif que la procédure doit être directe18. Le point commun à ces cas de figure apparemment contraires, c’est qu’il faut reprendre la procédure à zéro, ce qui permet à ceux qui sont menacés d’une saisie d’organiser leur insolvabilité et aux autres, de gagner du temps19. Tant que l’échappatoire n’a concerné qu’un nombre réduit de personnes, la solution au cas par cas a pu permettre de résoudre la difficulté. En effet, le résident a pu obtenir des magistrats que les affaires dans lesquelles le personnel consulaire était mis en cause lui soient soumises afin qu’il puisse porter une appréciation sur leur portée diplomatique. Mais lorsque le problème prend de l’ampleur, il faut lui trouver une solution générale.

  • 20 Lettre du ministre de la Justice au ministre des Affaires étrangères du 18 mars 1887. Cac Fontaine (...)
  • 21 Réflexion de Cambon au moment où il justifie juridiquement le régime dérogatoire concernant des im (...)
  • 22 Promulguée par décret beylical le 1er février 1897.
  • 23 Problème soulevé à propos de l’immunité qui demeure encore au profit des consuls des États-Unis, P (...)

29La difficulté tenant à la définition des limites de l’immunité quant aux personnes, le ministère de la Justice propose, en 1890, que chaque consulat établisse la liste des personnes qui jouissent effectivement de l’immunité et il demande qu’un « guide » soit élaboré à l’usage des hommes de loi afin qu’ils soient en mesure d’agir par eux-mêmes dans les cas qu’ils rencontreront20. Le système des listes fonctionne un certain temps encore, tant bien que mal, car il n’apporte pas de vraie solution. En fait, la solution au problème est simple, mais radicale. Comme pour la suppression des justices consulaires, elle est diplomatique : c’est la suppression de l’immunité dont jouissent les consuls dans les Échelles du Levant. Concrètement cela revient à aligner la Tunisie sur la "métropole" française, ce qui n’est pas sans poser problème par ailleurs car, dans la logique du protectorat, il ne convient pas de faire de la Tunisie un territoire français21. Les négociations diplomatiques s’orientent cependant dans cette direction avec succès et aboutissent à la convention franco-italienne du 28 septembre 1896 sur la signification des actes judiciaires22, à la déclaration échangée le 5 mai 1897 avec les royaumes de Suède et de Norvège et à l’arrangement du 18 septembre 1897 avec la Grande-Bretagne. Désormais, les significations seront directes et les consuls, vice-consuls et autres personnes rattachées au consulat qui se livrent notamment à des activités commerciales sans en risquer la sanction judiciaire, auront à répondre des conséquences de leur activité23. Les quatre affaires qui se présentent entre 1898 et 1904, et dans lesquelles il est désormais possible de trancher par référence à un texte, s’analysent donc comme les derniers soubresauts des privilèges judiciaires liés à la présence des consuls en Tunisie.

Conclusion

30La France instaurant son pouvoir en Tunisie a été contrainte au pragmatisme en raison de la nécessité de négocier qu’imposait le contexte international. Telle est l’originalité fondamentale du protectorat par rapport à l’annexion. Sur le plan judiciaire, il oblige à une rupture profonde et difficile avec l’esprit de système issu des idées des Lumières et de la Révolution. C’est cette rupture intellectuelle qui permet de mieux comprendre, derrière les oppositions de personnalités froissées par un certain nombre d’événements, la lutte acharnée entre les chefs du Tribunal de Tunis, surtout son président Honoré Pontois, en tant qu’héritiers d’une tradition judiciaire appliquée en Algérie, et le résident Paul Cambon, résolument tourné vers un avenir colonisateur aux formes nouvelles et adaptées à chaque réalité locale.

31On peut aussi tirer de l’aventure judiciaire tunisienne des enseignements plus généraux sur les rapports qu’entretiennent le pouvoir politique et la magistrature. En effet, à part le cas de personnalités fortes comme celles du président Pontois et, dans une moindre mesure, du procureur Bœrner, de multiples indices montrent que les magistrats sont très disciplinés : ils se comportent comme des subordonnés perdus dès qu’une ligne de conduite bien nette ne leur est pas donnée. Le contexte diplomatique de la justice, dans les premières années du protectorat, opère comme un révélateur à cet égard, car il a nécessité une adaptabilité aux circonstances, contraire à l’esprit de système qui avait jusque-là constitué leur culture juridique.

Notes

1 Colloque organisé en décembre 2004 par l’Université du Centre, Faculté des Lettres et des Sciences humaines de Sousse, département d’Histoire (ndlr).

2 Les économistes estiment que cette dépression s’étend de 1876 à 1893.

3 Les États-Unis n’ayant plus de nationaux dans la régence de Tunis viennent de fermer leur consulat. Il y a sept sujets belges, sept sujets néerlandais. Il y a également des sujets suisses, mais la Suisse n’ayant pas de consulat, ils sont protégés individuels d’autres puissances. La Suisse est cependant consultée.

4 La consultation des archives révèle que les dépêches ont été envoyées, par vagues, au cours du mois de septembre 1882. Notamment les 7 (Suisse, Autriche-Hongrie), 19 (Espagne, Suède et Norvège, Danemark, Belgique) et 25 (Pays-Bas) septembre 1882.

5 Lettre de Courcel, ambassadeur de France à Berlin à Freycinet, 17 juillet 1882, ministère des Affaires étrangères, Centre des archives diplomatiques de Nantes (ci-après Mae-Cad Nantes), cote 1219.

6 On peut citer, par exemple, l’Autriche qui s’enquiert auprès de Bismarck de la réalité de son acceptation, ou l’Espagne qui vérifie auprès de Vienne et Saint Pétersbourg, notamment, ce que lui a dit l’ambassadeur de France.

7 Ainsi les Pays-Bas dont il est dit qu’ils accueillent très bien la proposition française (lettre du 13 octobre 1882 du chargé d’affaires à La Haye au ministre des Affaires étrangères, Mae-Cad Nantes, cote 1219) et qu’ils « voient d’un œil favorable » et qu’ils ne sont « pas opposés à... » : on peut penser qu’il y a là plus que de simples variations de vocabulaire.

8 C’est-à-dire sans avoir à acquitter la cautio judicatum solvi.

9 En novembre 1883, le ministre des Affaires étrangères déclare à Cambon, à propos de la détermination du gouvernement anglais, qu’elle dépend de l’attitude de l’Italie et des autres puissances. «Notre intérêt est donc de ne pas retarder l’entente en prolongeant la discussion sur les points secondaires ». Lettre du ministre des Affaires étrangères au résident du 20 novembre 1883, Mae-Cad Nantes, cote 1219.

10 De la fin novembre à la fin décembre 1883. Il y avait déjà été envoyé pour convaincre le Foreign Office au cours de l’été 1882.

11 Lettre de Roustan, ambassadeur de France à Washington, à Challemel Lacour (alors ministre des Affaires étrangères), 4 juin 1883, Mae-Cad Nantes, cote 1219.

12 Idem.

13 Aussi la France a-t-elle collecté toutes les preuves de mécontentement que ses agents pouvaient lui transmettre. Une dépêche du consul de France à Malte (les Maltais sont nombreux en Tunisie où ils relèvent de la justice consulaire anglaise) adressée au ministre des Affaires étrangères Challemel-Lacour, le 10 mars 1883, fait état d’articles publiés dans la presse italienne et anglaise de l’île qui critiquent le fonctionnement de la justice consulaire anglaise dont ils relèvent en Tunisie. En matière criminelle, les débats ont lieu en anglais (langue que les Maltais ne parleraient pas) et aucune mesure ne prévoit la désignation d’office d’un défenseur pour les plus pauvres. Il conclut : « Il y a, il m’a semblé, à relever de l’ensemble des plaintes et de l’attitude des Maltais à Tunis et ici, un symptôme intéressant. C’est que la colonie maltaise, tant par sympathie pour la nation française au contact de laquelle tant de milliers de ses compatriotes prospèrent en Algérie, que par antipathie de race et de sentiments contre la nation anglaise, n’opposera aucun obstacle au remplacement de la juridiction consulaire anglaise par les tribunaux réguliers installés par le protectorat français ». Ces éléments se retrouvent dans la lettre de Cambon adressée au même destinataire, le 18 février 1883. Mae-Cad Nantes, cote 1219.

14 Lettre de Granville à Jules Ferry du 29 décembre 1883, Mae-Cad Nantes, cote 1219.

15 Télégramme du consul de Tunis au vice-consul de Sousse du 11 août 1883. Le même jour un télégramme adressé à un Espagnol, perdu dans cette confusion, lui indique que le juge de paix français manque à la vérité et que seule la juridiction espagnole est compétente. Mae-Cad Nantes, cote 1219.

16 L’analyse du consul est que les écoles italiennes sont assimilables au consulat, notamment parce que l’enseignement y est dispensé selon les règlements scolaires italiens, que les enseignants sont rétribués par le ministère de l’Instruction publique et celui des Affaires étrangères, que le consul préside et administre ces écoles.

17 Instructions du 21 août 1886 qui leur demandent d’être prudents avec toutes les personnes qui relèvent à « un titre quelconque » des consulats – Centre des archives contemporaines de Fontainebleau (ci-après Cac Fontainebleau), cote 20020595/8.

18 Affaire Lopez, secrétaire de l’agence consulaire de Grèce à Sfax, en septembre 1886 ; affaire du consulat de Danemark, en janvier 1890, à propos d’une signification qui lui est adressée pour l’un de ses janissaires : le consul la refuse au motif qu’il ne fait pas partie du personnel nommé par décret ; affaire du janissaire du consul d’Allemagne (justice de paix de Tunis), 23 octobre 1888, dans laquelle le défenseur fonde le refus sur les instructions du ministère de la Justice du 21 avril 1886. Cac Fontainebleau, cote 20020595/8.

19 Dans l’affaire du janissaire du consulat de Danemark en 1890, le refus du consul était parvenu au juge de paix de Bizerte, la veille de l’audience.

20 Lettre du ministre de la Justice au ministre des Affaires étrangères du 18 mars 1887. Cac Fontainebleau, cote 20020595/8.

21 Réflexion de Cambon au moment où il justifie juridiquement le régime dérogatoire concernant des immunités consulaires. Lettre du ministre de la Justice au ministre des Affaires étrangères du 18 mars 1887. Cac Fontainebleau, cote 20020595/8.

22 Promulguée par décret beylical le 1er février 1897.

23 Problème soulevé à propos de l’immunité qui demeure encore au profit des consuls des États-Unis, Pays-Bas et Belgique et dont se plaint le procureur de la République au garde des Sceaux en soulignant l’anomalie. Lettre reçue par le ministère de la Justice, le 27 septembre 1897. Cac Fontainebleau, cote 20020595/8.

© Institut de recherche sur le Maghreb contemporain, 2007

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