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La Chambre haute. Hier en France, aujourd'hui en Europe

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Jean-Marc Guislin

Conclusion

Jean-Louis Thiebault

Texte intégral

1 Les secondes chambres ont constamment été critiquées. Les critiques ont porté essentiellement sur la composition et sur les pouvoirs de ces secondes chambre. Les réformes ont donc été nombreuses

  • 2 Cf. Jean Mastias et Jean Grangé, dir, Les secondes Chambres du Parlement en Europe occidentale, Pa (...)
  • 3 Cf. George Tsebelis and Jeannette Money, Bicameralism. Cambridge, Cambridge University Press, 1997

2 2. La composition a constamment posé des problèmes au fur et à mesure du processus de démocratisation des régimes politiques. De profondes modifications du recrutement ont rendu ces secondes chambres plus acceptables démocratiquement. Mais les pouvoirs ont eux aussi subi de profondes transformations dans le sens de leur réduction. C’est pourquoi nous pensons que désormais l’essentiel des recherches doit se situer sur la place de la seconde chambre dans le cadre du bicaméralisme et sur la nature des relations entre les deux chambres, celle qui est élue au suffrage populaire direct et celle qui est désignée par un système électoral basé le plus souvent sur le suffrage universel indirect, car ce domaine de recherche est resté longtemps inexploré3.

3Plutôt que d’opérer des transformations dans la composition ou les pouvoirs, certains pays ont préféré prononcer l’abolition de la seconde chambre. La tendance à la suppression de celle-ci s’est principalement manifestée dans les pays Scandinaves. La seconde chambre a disparu en Finlande (en 1906), au Danemark (en 1953) et en Suède (en 1969). La Suède fournit un bon exemple d’une évolution sans heurts de l’alignement de la seconde assemblée sur la première chambre. Issue des états réunis autour du roi, la seconde assemblée a renoncé à ses caractéristiques principales en acceptant les réformes successives de 1909 à 1921. Le rapprochement de la composition politique et sociale des deux assemblées faisait disparaître l’inspiration originelle qui a présidé à la création de la seconde chambre. Représentant les mêmes groupes sociaux et reflétant les mêmes rapports de force politiques, elle devenait alors inutile. En 1969, la seconde assemblée suédoise a été supprimée et le monocaméralisme de fait se trouvait constitutionnellement reconnu.

4Il faut cependant souligner que les secondes chambres des régimes fédéraux n’ont pas connu de telles transformations de composition et de pouvoir. L’objectif de représentation des Etats fédérés ou des provinces ou des régions n’a pas remis en cause la composition de ces secondes chambres fédérales. En revanche, c’est surtout dans ces régimes que se pose le problème des relations entre les deux assemblées.

Les transformations de la composition des secondes chambres

5Les transformations de la composition des secondes chambres sont surtout intervenues dans les Etat unitaires, alors que celles des Etats fédéraux n’ont pas été remises en cause.

6Certaines des secondes assemblées sont des survivances de la division de la société en « états » et le recrutement se fait souvent sur une base aristocratique. En se reportant au modèle classique des chambres hautes, à savoir la Chambre des lords, qui a inspiré la création de nombreuses chambres aristocratiques au cours du XIXe siècle, on trouve effectivement une inspiration anti-démocratique dans la représentation d’une classe sociale spécifique pour la sauvegarde d’intérêts particuliers.

7En revanche, quand les recrutements ne sont pas aristocratiques, ils se font sur la base d’élections au suffrage universel indirect. Les modalités associées aux conditions d’éligibilité (notamment l’âge) assurent une certaine homogénéité sociale, voire politique, de la Chambre haute. Cette homogénéité se trouve également garantie par un renouvellement moins fréquent et généralement partiel. L’étalement des élections et leur fractionnement sont autant de mesures qui ont pour but de donner aux secondes assemblées les moyens de remplir leur rôle conservateur. La seconde assemblée peut comprendre aussi des membres inamovibles élus à vie (par exemple, le Sénat français de 1875 à 1884).

8Dans beaucoup de pays, la seconde assemblée a pu être sauvée au prix de sa démocratisation. En Italie, lors de l’élaboration de la constitution de 1947, le parti démocrate-chrétien était assez puissant pour contraindre les partis de gauche à accepter le bicaméralisme, mais il n’a pu obtenir leur ralliement à son principe qu’en leur promettant une élection du Sénat au suffrage universel direct. Il existe cependant des différences entre les modes de désignation des sénateurs et des députés. La seconde chambre, étudiée ici par Alessandro Giacone, est élue par les citoyens de plus de 25 ans dans le cadre des régions, proportionnellement à la population de chacune des vingt régions. Mais aux sénateurs élus viennent s’ajouter cinq sénateurs nommés à vie par le Président de la République parmi les personnalités ayant illustré leur pays. Les anciens présidents de la République sont en outre membres de droit du Sénat.

9En Belgique, le caractère démocratique du recrutement du Sénat est cependant moindre. En fait sa composition est assez complexe, ainsi que l’a signalé André Leton, car elle a pour objectif de représenter la diversité du pays. Il comprend : des sénateurs élus directement par deux collèges électoraux, l’un francophone, l’autre néerlandophone, des sénateurs désignés par les parlements de communauté parmi leurs membres, des sénateurs cooptés par les deux catégories de sénateurs précédents, des sénateurs de droit (certains membres de la famille royale). Les sénateurs élus directement constituent cependant une nette majorité au sein de l’assemblée.

10En Espagne, les membres de la seconde chambre des Cortès (la première est le Congrès des députés), le Sénat, évoqué par Benoît Pellistrandi, sont élus au suffrage universel direct dans le cadre des provinces continentales. Chaque province élit quatre sénateurs. L’attribution du même nombre de sièges sénatoriaux à chaque province est justifiée par la nature de représentation territoriale qui est attribuée au Sénat espagnol, mais elle entraîne de fortes inégalités de représentations entre les provinces qui contiennent un nombre d’habitants très variable. Des postes de sénateurs sont attribués aux îles et groupes d’îles (trois pour les grandes îles et un pour les petites), afin de les doter d’une représentation des populations que leur situation géographique et leurs traditions culturelles rendent originales par rapport à l’Espagne continentale. Il existe aussi des sénateurs représentants les dix-sept Communautés autonomes. Chaque Communauté a droit à un sénateur, auquel s’ajoutent autant de sièges supplémentaires par tranche d’un million d’habitants. Les sénateurs ne sont pas élus au suffrage universel direct, mais désignés par l’assemblée législative ou l’organe collégial supérieur de la communauté autonome.

11En France, il y a constamment eu des débats sur la représentation des sénateurs. Le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales de la République » (article 24 de la Constitution). Les sénateurs sont élus par un collège électoral d’environ 150 000 personnes et composés de représentants des communes, des départements et des régions. Plus de la moitié de ce collège représente les communes ayant moins de 3 500 habitants, lesquelles ne réunissent que le tiers de la population, alors que les communes de plus de 30 000 habitants, qui réunissent le quart de la population, n’ont qu’un faible pourcentage des électeurs sénatoriaux.

12En Grande-Bretagne, la Chambre des lords, sur l’évolution de laquelle Lord Morgan a pu témoigner, comprenait jusqu’à la fin des années 1990 environ 1100 membres, dont 800 héréditaires et 250 viagers, auxquels venaient s’ajouter les 26 lords « spirituels » représentant l’Église anglicane. Près de la moitié de ces Lords ne venaient jamais siéger à la Chambre. Cent-cinquante d’entre eux seulement assistaient régulièrement aux séances. Deux réformes importantes intéressant la Chambre des lords (les Peerage Acts de 1958 et 1963) ont surtout porté sur sa composition. Depuis les années 1880, les conservateurs y disposaient d’une écrasante prépondérance que les libéraux, puis les travaillistes, ont vainement cherché à compenser en faisant nommer Lords leurs bailleurs de fonds et certains de leurs anciens ministres. On s’est aperçu alors que les fils de pairs travaillistes devenaient conservateurs à leur tour quand ils accédaient à la pairie. C’est pourquoi il a été décidé en 1958 que la reine pourrait nommer des pairs viagers.

13En 1963, une autre loi a autorisé les Lords héréditaires à renoncer à leur titre pour se faire élire à la Chambre des communes dont ils étaient jusque-là exclus. Cette loi a été votée après les protestations de Wedgwood Benn, que la mort de son père, lord Stansgate, obligeait à abandonner son siège aux Communes pour siéger désormais chez les Lords, ce qui marquait la fin de sa carrière politique, un ministre ne pouvant prendre la parole que devant la Chambre à laquelle il appartient. En fait, le grand bénéficiaire de cette réforme fut lord Home qui n’aurait jamais pu devenir Premier ministre, s’il n’avait été autorisé à se faire élire à la Chambre des communes en échangeant son titre contre le nom roturier de sir Alec Douglas-Home.

14La composition de la Chambre haute, comme l’a démontré la communication d’Elizabeth Gibson, a été profondément modifiée par le House of Lords Ad de 1999. Elle compte actuellement 721 membres. La plupart d’entre eux (603) sont nommés à vie par la Reine sur la proposition du Premier ministre. Mais il subsiste encore des lords héréditaires, même s’ils ne sont plus que 92. Ils ont été choisis parmi l’ensemble des Lords par leurs collègues et les groupes parlementaires de la Chambre des lords. Dernier vestige de la composition traditionnelle : vingt-six membres de l’Église Anglicane sont également membres de droit. Le nombre des Lords n’est pas fixe, et il est en fait susceptible de modifications particulières.

15Les mêmes transformations ne sont pas intervenues dans les Etats fédéraux. Dans un pays caractérisé par le fédéralisme, la première chambre représente tous les électeurs et la seconde assemblée représente l’ensemble des collectivités régionales ou provinciales. En général, la représentation de chaque État au sein de cette chambre est identique à celle des autres États (ex : États-Unis, Suisse). Le fédéralisme américain établi en 1787 s’est attaché à respecter l’égalité de principe des États. La Chambre haute, le Sénat, est formée de deux sénateurs par État, quelque soit le chiffre de la population. Il y a donc une chambre sur deux dans laquelle le principe de l’égalité des États reçoit une consécration formelle. En Suisse, la seconde assemblée (le Conseil des États) est aussi une assemblée fédérale. Les cantons y sont représentés, chacun à raison de deux députés et un député par demi-canton, quelque soit le chiffre de la population cantonale (soit au total 46, depuis le 1er janvier 1979, date de création du canton du Jura). Le mode d’élection des membres du Conseil des États varie selon le canton considéré : suffrage populaire, parlements cantonaux ou Landsgemeinde (assemblées populaires).

16Toutefois comme cette règle aboutit à des résultats choquants sur le plan de l’équité, lorsque la fédération est composée de collectivités territoriales d’importance très inégale, elle est parfois écartée par certaines constitutions fédérales. En Allemagne, les Länder disposent au Bundesrat, étudié par Jérôme Vaillant, de trois à cinq sièges en fonction de leur population. Le Bundesrat n’est pas composé de membres élus, mais de représentants des gouvernements régionaux. Les représentants des Länder ne peuvent voter que globalement. Les Länder délèguent leurs ministres, qui sont de véritables spécialistes des questions administratives, ce qui donne à cette assemblée un caractère technique important.

La transformation des pouvoirs de la seconde assemblée

17Dans les États unitaires, les secondes assemblées découlent d’une détermination politique de contrôler la volonté populaire telle qu’elle s’exprime dans la première assemblée, celle qui est élue au suffrage universel direct. La création d’une Chambre haute a eu pour objectif de protéger le gouvernement contre les pressions de la Chambre basse élue au suffrage universel. L’institution d’une seconde assemblée se trouve donc également expliquée par la volonté d’obtenir la modération du parlement par sa division en deux chambres opposées ou concurrentes.

18Lorsque les pouvoirs d’empêcher dont disposaient les secondes chambres ont gêné le bon fonctionnement du système politique, les assemblées élues au suffrage populaire n’ont pas admis la concurrence d’une assemblée dont la composition leur paraissait moins démocratique que la leur et qu’elles considéraient comme illégitime. Les chambres populaires ont donc constamment souhaité obtenir une diminution des pouvoirs des secondes chambres.

19L’histoire de la Chambre des lords illustre ce type d’évolution. Jusqu’en 1911, la Chambre des lords disposait encore, en matière législative, de pouvoirs égaux à ceux de la Chambre des communes. Toutefois, la réforme électorale de 1832 avait considérablement réduit l’influence politique des Lords et la possibilité qu’avait le roi de pratiquer des fournées de lords en cas d’obstruction de leur part, a conduit la Haute Assemblée à une attitude réservée dans l’usage de ses pouvoirs, surtout en matière de finance et de fiscalité. La Chambre des lords s’était donné un rôle propre et original : celui de gardien du mandat confié à la Chambre des communes par les électeurs. Dès lors qu’une réforme votée par la Chambre des communes figurait au programme du parti majoritaire lors des précédentes élections, elle n’y faisait pas obstacle. Mais elle n’admettait pas de réformes nouvelles, de telle sorte que le parti majoritaire était obligé de recourir à de nouvelles élections pour les lui faire accepter.

20Les choses changèrent en 1909 quand le parti libéral fit adopter par la Chambre des communes un projet de réforme fiscale atteignant directement les Lords, tous titulaires de grosses fortunes. La Chambre des lords s’opposait à ce projet. Menacés d’une fournée de pairs nommés à vie par le roi, les Lords ont été obligés d’accepter, avec le budget, les premières réductions de pouvoir. A partir de 1911, les lois budgétaires et les projets financiers de la Chambre des communes ne pouvaient plus être refusés par les Lords. Un mois après leur transmission à la Chambre des lords, ils pouvaient être présentés à l’approbation royale (Parliament Act de 1911). En 1949, le conflit éclate à nouveau à propos de la réalisation du programme politique du gouvernement travailliste. La Chambre des lords refuse la nationalisation des industries sidérurgiques. La réplique est immédiate : désormais le veto de la Chambre des lords sur les projets non financiers ne pourra excéder un an (Parliament Act de 1949).

21Une troisième réforme a été refusée en 1969. Le gouvernement travailliste d’Harold Wilson proposait de réduire à six mois seulement la durée du pouvoir d’obstruction des Lords et surtout retirait le droit de vote reconnu à tous les Lords pour le réserver à 230 d’entre eux désignés par les partis politiques et le gouvernement. Ce projet a été retiré par le Premier ministre après qu’une dissidence dans les rangs des parlementaires travaillistes lui eut montré que l’extrême gauche préférait la Chambre des lords telle qu’elle était, symbole du conservatisme impuissant, à une Chambre des lords rénovée qui aurait risqué de concurrencer la Chambre des communes par la crédibilité de ses travaux et sa représentativité.

22L’évolution du Sénat français est beaucoup moins nette. Sous la Troisième République, le Sénat apparaissait comme une pièce maîtresse du régime. À l’origine, il est la condition mise par le Centre droit à la reconnaissance de la République. À ce Sénat résolument conservateur, sont attribués des pouvoirs considérables. Il avait d’abord, en matière législative, le même rôle que la Chambre des députés. Aucune loi ne pouvait être adoptée sans son accord. Il était associé à l’exercice par le président de la République du droit de dissolution de la Chambre des députés. Enfin et surtout, prérogative tout à fait exorbitante pour une seconde assemblée, il pouvait renverser le gouvernement (article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875). C’est ainsi qu’il renversa le premier gouvernement radical homogène de Léon Bourgeois en 1896, le gouvernement du Cartel des gauches d’Edouard Herriot en 1925, et les gouvernements du Front populaire constitués par Léon Blum en 1937 et 1938. L’aspect conservateur de la politique sénatoriale conduisit l’Assemblée constituante élue en 1945 et dominée par une majorité SFIO-PCF à se monter hostile au principe même du bicaméralisme et à adopter le 19 avril 1946 un projet de constitution de type monocaméral. Mais ce projet fut rejeté par le référendum du 5 mai 1946. Le texte définitif de la Constitution de 1946 rétablit le bicaméralisme, mais en créant toutefois une seconde assemblée aux pouvoirs moindres, le Conseil de la République. La pratique de la Quatrième République devait cependant reconstruire un bicaméralisme plus authentique. Cette évolution fut essentiellement la conséquence du retour en force des partis du centre et de droite et de la rupture entre les socialistes et les communistes. La réforme constitutionnelle de 1954, à l’initiative du cabinet Mendès France, donna à la seconde assemblée un rôle législatif plus actif.

23Il faut attendre l’élaboration de la Constitution de 1958 pour assister à une véritable tentative de restauration d’une seconde assemblée dotée de vastes pouvoirs. Le texte constitutionnel fait à nouveau du Sénat une des pièces maîtresses de ce régime pour faire échec à l’Assemblé nationale. Mais une détérioration très rapide des rapports entre le Sénat et le président de la République est intervenue (1962). Par la suite, le général de Gaulle essaya même, en 1969, de supprimer celui-ci à l’occasion d’une nouvelle réforme constitutionnelle. La réconciliation n’est intervenue que sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing. Traditionnellement dominée par les centristes, cette assemblée constituait en effet à ses yeux l’image qu’il se faisait de la chambre idéale. Il a été systématiquement tenu compte des amendements proposés par le Sénat. De 1974 à 1978, le gouvernement n’a donné qu’une seule fois le dernier mot à l’Assemblée nationale dans le vote de la loi. Mieux encore : pour la première fois depuis l’entrée en vigueur de la constitution, le Premier ministre, Raymond Barre, a demandé au Sénat l’approbation d’une déclaration de politique générale, le 28 mars 1977 conformément à l’article 49, alinéa 4. Le Premier ministre recherchait auprès de la seconde assemblée le soutien politique que sa majorité à l’Assemblée nationale se montrait réticente à lui accorder. Mais en 1981, à l’occasion de l’élection de François Mitterrand à la présidence de la République et de la nomination d’un gouvernement de gauche, il s’est souvent transformé en chambre d’obstruction et d’opposition systématiques. Certes les pouvoirs du Sénat sont limités, il ne peut pas renverser le gouvernement, il ne peut pas empêcher le pouvoir majoritaire (président de la République, gouvernement, Assemblée nationale) de réaliser des réformes législatives contre son gré. Mais il dispose d’armes pour modifier les rythmes législatifs, donc politiques. Le Sénat peut se lancer dans l’obstruction, rendre les sessions extraordinaires interminables. Mais, depuis la fin des années 1980, en fonction des situations successives d’alternance ou de cohabitation, le Sénat est devenu une chambre de réflexion et d’inflexion.

  • 4 Cf. Renaud Dehousse : « Le paradoxe de Madison : réflexion sur le rôle des Chambres hautes dans le (...)

24Dans les États fédéraux, l’idée d’une représentation des États fédérés était une justification suffisante de l’existence de la seconde assemblée pour qu’il soit impossible de réduire sensiblement leurs pouvoirs. La participation des États fédérés à la direction de la politique fédérale s’opère par le biais de leur représentation au sein des instances fédérales chargées d’élaborer cette politique. Les États fédérés sont toujours représentés au sein du parlement de l’État fédéral. Ils le sont également parfois au sein du gouvernement4.

25Aux États-Unis, le fédéralisme peut être défini comme « vertical », c’est-à-dire que l’État fédéral et les États fédérés possèdent des pouvoirs propres et indépendants, dont chaque niveau assume en principe l’entière responsabilité, de la législation jusqu’à la mise en œuvre. Mais ce principe d’autonomie est corrigé par celui de la coordination et des contrôles réciproques. Ce qui fait que dans la pratique, en particulier le niveau fédéral est amené à intervenir fréquemment transformant le fédéralisme classique de la Constitution en un « fédéralisme coopératif ».

26Le fédéralisme allemand est aussi un « fédéralisme coopératif ». Pourtant, il repose sur des principes d’organisation différents. En Allemagne, le fédéralisme est de nature « horizontale » en ce sens que les compétences législatives propres des Länder sont réduites à peu de choses (la police, l’enseignement, l’organisation des collectivités locales). Pour le reste, la grande majorité revient à l’État fédéral, à qui la Constitution permet d’intervenir de 3 manières :

  • de manière exclusive dans les matières énumérées à l’article 73 (affaires étrangères, défense, monnaie, commerce, douanes...).
  • de manière concurrente, dans 23 domaines fixés par l’article 74.
  • par voie de fixation de « règles générales » dans des matières telles que le statut de la presse ou les principes généraux de l’enseignement supérieur.

27Dans la pratique, ces trois catégories ont perdu de leur singularité. La législation « concurrente » est devenue la compétence quasi exclusive de l’État fédéral, grâce à l’article 72 qui dispose que, dans les matières relevant de la législation concurrente, les Länder ont le pouvoir de légiférer tant que et dans la mesure où la Fédération ne fait pas usage de son droit de légiférer.

28Le Bundesrat, en tant qu’expression et porte-parole des Länder, peut proposer des textes ou opposer son veto aux textes :

  • soit de manière absolue, pour les lois fédérales.
  • soit de manière relative pour les autres (le veto pouvant alors être surmonté par un vote à la majorité qualifiée au sein du Bundestag).

29En pratique, le Bundesrat a fait preuve d’un usage modéré tant de son droit d’initiative que de son droit de veto. Celui-ci n’a empêché l’adoption d’une loi que rarement, c’est dire si le compromis s’est substitué au pouvoir formel du veto. Ce n’est donc pas au niveau législatif qu’il faut rechercher la capacité des Länder à décider ou infléchir les politiques. Mais c’est dans le processus d’exécution et de mise en œuvre des décisions, notamment celles prises par l’Etat fédéral, qu’il faut rechercher cette capacité des Länder. En effet, ces derniers ont une suprématie incontestée en matière administrative. L’essentiel des politiques fédérales et les politiques des Länder sont mises en œuvre par les fonctionnaires de chaque Land, le plus souvent de manière sectorielle sous l’autorité des ministres du Land.

30En fait, la division passe entre le pouvoir législatif d’une part, détenu pour l’essentiel par l’Etat fédéral, et d’autre part l’exécution, l’administration des décisions tant fédérales que fédérées, confiées quasi exclusivement aux Länder. Donc à priori le pouvoir législatif propre des Länder est résiduel et les compétences législatives exercées concurremment par l’État fédéral et les Länder ont été en fait presque totalement prises en charge par Berlin.

  • 5 Cf. Renate Mayntz and Fritz W. Scharpf, Policy-making in the German federal bureaucracy, Amsterdam (...)

31Toutes les études de politiques publiques ont fortement souligné combien la phase de la mise en œuvre et d’application était cruciale. Elle nécessite une étroite coordination entre les décideurs et les exécutants, ces derniers devenant parties prenantes de la décision pour en garantir une bonne exécution5. La séparation des pouvoirs ne signifie plus que chaque institution soit autonome et indépendante dans son propre domaine, mais au contraire que les différentes institutions qui permettent de faire fonctionner le mécanisme politique sont entre les mains d’autorités diverses et concurrentes. De telles constructions sont à la fois source d’un relatif immobilisme politique en même temps que producteurs de consensus.

  • 6 Cf. Yves Mény, Dix ans de régionalisation en Europe : bilan et perspectives, 1970-1980, Paris, Cuj (...)

32Mais les relations entre les deux chambres sont également à prendre en compte. Le Bundesrat a des pouvoirs non négligeables, qui ont surtout été utilisés pour contrebalancer les inévitables tendances au centralisme du Bundestag. Lorsque l’opposition, en minorité au Bundestag, acquiert la majorité au Bundesrat à la suite d’élections régionales et de changements gouvernementaux dans les Länder, la seconde assemblée devient un instrument de lutte politique. De toute façon, des conflits entre représentants du Bundestag et du Bundesrat appartenant à une même majorité peuvent survenir lorsque les intérêts fédéraux et ceux d’un Land ne coïncident pas. La domination d’un même parti dans les deux chambres n’empêche pas de vifs débats à propos de la réduction des compétences des Länder par l’Etat fédéral du fait des politiques européennes, négociées et acceptées par le gouvernement fédéral. Mais dans cet équilibre entre l’Etat fédéral et l’Etat des partis, ce sont les partis largement nationalisés qui tendent à exercer l’influence majeure6.

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  • 7 Cf. George Tsebelis and Jeannette Money, op. cit.

33Ces exemples montrent que l’étude des relations entre les deux chambres dans le cadre du vote de la loi est importante pour une question qui est souvent négligée dans l’étude des parlements7. Le bicaméralisme est généralement considéré comme égalitaire (Italie, États-Unis, Suisse) ou comme inégalitaire (France, Allemagne). Dans les pays à bicaméralisme égalitaire, il y a navette jusqu’à ce que le texte législatif soit adopté par les deux chambres dans les mêmes termes. Dans les pays à bicaméralisme inégalitaire, la prééminence de l’assemblée élue au suffrage universel direct est admise. Mais, dans beaucoup de cas, il y a le jeu normal de la navette dans le cadre de la procédure législative. En cas de désaccord entre les deux assemblées, une procédure de conciliation prend place. Celle-ci fait intervenir une commission mixte, qui est chargée d’établir un texte commun qui est ensuite approuvé par chaque assemblée. En cas de désaccord persistant, le gouvernement peut alors donner le dernier mot à l’assemblée populaire, c’est-à-dire demander à cette dernière de statuer définitivement. Cette éventualité permet de résoudre un conflit persistant entre les deux assemblées, en donnant le dernier mot à cette assemblée issue du suffrage populaire. Mais la pratique est différente. Il y a, en fait, deux modes de relations qui peuvent se présenter : l’un est fondé sur la coopération entre les deux chambres, et réduit les cas de conflit ; l’autre est basé sur la non-coopération. Il est donc nécessaire d’analyser et de mesurer le rôle de la seconde chambre pendant toute la procédure législative. Les conflits peuvent être nombreux dans le cas du bicaméralisme égalitaire et conduire ainsi à un immobilisme législatif. En revanche, dans le cas du bicaméralisme inégalitaire, une grande partie des lois adoptées définitivement sont votées en termes identiques par les deux assemblées par le jeu de la navette. Les commissions mixtes aboutissent la plupart du temps à un accord.

34Les secondes chambres sont donc devenues des assemblées plus démocratiques et des instances de réflexion et d’inflexion, c’est pourquoi il est nécessaire désormais d’analyser le jeu subtil des relations avec la première chambre élue au suffrage universel direct dans le cadre du bicaméralisme.

Notes

2 Cf. Jean Mastias et Jean Grangé, dir, Les secondes Chambres du Parlement en Europe occidentale, Paris, Economica, 1987 ; « Le Sénat », revue Pouvoirs, no 44,1988 ; « Des Sénats » Revue Internationale de Politique Comparée, vol 6, no 1, printemps 1999.

3 Cf. George Tsebelis and Jeannette Money, Bicameralism. Cambridge, Cambridge University Press, 1997.

4 Cf. Renaud Dehousse : « Le paradoxe de Madison : réflexion sur le rôle des Chambres hautes dans les systèmes fédéraux » Revue du Droit Public, no 3, 1990.

5 Cf. Renate Mayntz and Fritz W. Scharpf, Policy-making in the German federal bureaucracy, Amsterdam, Elsevier, 1975.

6 Cf. Yves Mény, Dix ans de régionalisation en Europe : bilan et perspectives, 1970-1980, Paris, Cujas, 1982 ; Yves Mény (dir.), Centres et périphéries : le partage du pouvoir, Paris, Economica, 1983.

7 Cf. George Tsebelis and Jeannette Money, op. cit.

Auteur

Professeur émérite de sciences politiques, ancien directeur de l’IEP de Lille.

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2012

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