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La Chambre haute. Hier en France, aujourd'hui en Europe

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Jean-Marc Guislin

3ème partie. La Chambre haute dans l'Europe actuelle. Quelques exemples

La Chambre des Lords : une chambre en transition

The recent cycle of House of Lords Reform (1999-2009)

Elizabeth Gibson

Résumé

La réforme de la Chambre des lords – dans sa version contemporaine – a été initiée par le gouvernement travailliste de Tony Blair nouvellement élu en 1997. Ce projet s’inscrivait dans un vaste programme de réformes institutionnelles et, plus largement, de modernisation de la vie politique britannique. En effet, depuis la loi parlementaire de 1949, aucun changement d’envergure n’a affecté cette chambre avant le House of Lords Act de 1999, première étape de la réforme, qui a supprimé le droit de la plupart des pairs héréditaires – à l’exception notable de 92 d’entre eux, soit 10 % – de siéger et de voter à la Chambre des lords. Ainsi est née une Chambre des lords de transition en attendant la seconde et dernière phase de la réforme visant à établir une composition pleinement démocratique de la Chambre haute.

Entre 1998 et 2008 cinq Livres blancs ont été successivement publiés sans qu’aucun ne parvienne à préciser les contours de la nouvelle chambre dans sa forme définitive ; ainsi la réforme de la Chambre estelle restée inachevée. Néanmoins, depuis le House of Lords Act de 1999, la Chambre des lords, forte de son supplément de légitimité – aussi limité soit-il – a réaffirmé avec éclat sa place d’assemblée parlementaire de plein exercice. En outre, sans pour autant renoncer à son rôle de pondération, elle exerce aujourd’hui pleinement, et désormais sans complexe, un « droit de remontrance », incarnant plus que jamais une instance de vigilance, d’alerte et de critique.

Les derniers lords héréditaires ne sont pas les seuls à devoir quitter la Chambre, les Lords juges – Law Lords – les ayant précédés le premier octobre 2009. En application des dispositions prévues par la loi de réforme constitutionnelle de 2005 et au nom du principe cher à Montesquieu de séparation des pouvoirs, une nouvelle cour qualifiée de Nouvelle Cour suprême pour le Royaume-Uni, indépendante du Parlement, vient de reprendre les fonctions exercées jusque-là par le Comité d’appel de la Chambre des lords, intervenant en sa qualité d’instance judiciaire supérieure. Ainsi donc, si la Chambre n’a toujours pas fait l’objet d’un renouveau majeur – du moins démocratique – sur le plan de sa composition, elle a perdu une grande part de ce qui faisait d’elle une « exception » parmi les chambres hautes.

The Reform of the House of Lords was only one aspect of a wider programme of constitutional reforms launched by the New Labour government after it came to power in 1997 with the establishment of new political institutions such as the Scottish Parliament or the Welsh Assembly. They were all sustained by the same idea which was to build democratic institutions based on a wider political representation.

In fact, since the Labour Party committed itself to reforming the House of Lords in its 1997 election manifesto, several schemes for improving the second chamber have been promoted. Each reform proposal has made various claims for how it will produce a more democratic and more legitimate upper house. The present analysis has not the ambition to examine every reform that has been proposed but to focus instead on the proposals that have had the most significant impact on the House of Lords.

Although reform has focused upon the mode and method of composition of the House of Lords, the 2009 half-reformed House is still an appointed legislature thus lacking democratic legitimacy. Nevertheless the upper chamber has seldom played such an influential role in the wider democratic process since the passage of the 1832 Reform Act.

Texte intégral

  • 2 Meg Russell, Reforming the House of Lords: Les sons from overseas, Oxford, Oxford University Press, (...)
  • 3 « Sullied members suspend two peers in first case since 1642 », The Guardian, 21 May 2009.

1Dans son ouvrage de référence consacré à la réforme de la Chambre des lords publié en 2000, Meg Russell, spécialiste britannique de cette institution, écrit avec réalisme : « Les secondes chambres par essence sont objet de polémique car elles offrent un recours aux propositions du gouvernement et aux délibérations de la première Chambre »2. Ce constat, dressé par cet ancien chercheur de la Constitution Unit à Londres, reste ô combien d’actualité neuf ans plus tard, au moment où la seule évocation de la toge rouge et de l’hermine suffit à déchaîner les passions des journalistes3.

  • 4 Gavin Phillipson, « The greatest quango of them all », « a rival chamber » or « a hybrid nonsense?  (...)

2Les critiques de la presse qui alimentent les arguments des détracteurs de la Chambre haute britannique se focalisent sur son absence de représentativité toujours aussi violemment contestée. Ce n’est donc pas la fonction qu’elle exerce en sa qualité de Chambre haute qui est attaquée mais sa composition. En effet, nul ne remet aujourd’hui en cause sa compétence en tant que chambre de réflexion et de pondération, le bien-fondé du double examen des textes, ni « la vérification minutieuse du caractère opératoire de la loi »4. De même, l’affirmation de la Chambre des lords comme gardienne des droits de l’homme vis-à-vis des empiétements du gouvernement sur les libertés publiques – surtout avec la multiplication des dispositifs de lutte contre le terrorisme depuis 2001, est appréciée à sa juste valeur. Ainsi, depuis le House of Lords Act 1999 qui a privé la plupart des pairs héréditaires – à l’exception notable de 92 d’entre eux, soit 10 % – du droit de siéger et de voter à la Chambre haute, cette dernière, forte d’un supplément de légitimité, a réaffirmé avec éclat sa place d’assemblée parlementaire de plein exercice. Cependant, on voit resurgir aujourd’hui des critiques à l’égard de la Chambre des lords car le départ de la plupart des pairs héréditaires n’a pas été suivi de la démocratisation tant attendue de cette institution. Son fondement n’est toujours pas populaire alors qu’une telle réforme avait été promise dès 1911 par le gouvernement libéral de l’époque et la majorité des Communes. Ces derniers s’étaient engagés, dans le préambule de la loi de la même année, à « substituer à la Chambre des lords telle qu’elle existe une seconde chambre fondée sur une base populaire et non plus héréditaire », promesse réitérée depuis par le gouvernement travailliste de Tony Blair, en 1997 et renouvelée par Gordon Brown son successeur depuis juin 2007.

3L’objectif de cette analyse sera par conséquent d’examiner les réformes que la Chambre des lords en transition a connues au cours des dix dernières années depuis le House of Lords Act de 1999, d’en mesurer l’impact, non seulement sur l’exercice de ses fonctions, mais aussi sur la façon dont l’institution est aujourd’hui perçue.

  • 5 Christina Eason, « Women peers and political appointment: Has the House of Lords been feminized sin (...)
  • 6 Le but d’un Livre blanc n’est pas de formuler des conclusions définitives mais d’avancer un certain (...)
  • 7 Christina Eason, op. cit., p. 405.

4La réforme de la Chambre des lords – dans sa version contemporaine – a été initiée par le gouvernement travailliste de Tony Blair nouvellement élu en 1997, soucieux de restaurer, de rénover et de moderniser l’image de la Chambre haute du Royaume-Uni. L’objectif du House of Lords Ad de 1999 était donc, comme le rappelle Christina Eason, attachée à l’Université de Manchester, « d’améliorer la représentation politique au sein de la seconde chambre afin qu’aucune formation ou parti politique n’y détienne une majorité absolue »5. Ce projet s’inscrivait dans un vaste programme de réformes institutionnelles et, plus largement, de modernisation de la vie politique britannique. Le gouvernement avait promis, dans un premier temps, de supprimer les pairs héréditaires de la Chambre des lords, puis, à terme, d’instaurer une Chambre haute élue. Dans ce but, cinq Livres blancs6 furent successivement publiés entre 1998 et 2008 sans qu’aucun ne parvienne pour autant à préciser les contours de la nouvelle Chambre dans sa forme définitive. Ainsi, la réforme de la Chambre est-elle restée inachevée, en tout cas jusqu’à la reprise sinon du processus de réforme, du moins du débat sur la nécessité de réformer la Chambre des lords en 2009. L’initiative, cette fois, n’a pas n’a pas été le fait du gouvernement mais de la presse, qui a contraint ce dernier à prendre position sur la question. En effet, bien que moins touchée que la Chambre des communes par les récentes tribulations de Westminster liées aux malversations financières de parlementaires peu scrupuleux, révélées par une presse virulente à l’égard du Parlement et de ses membres, la Chambre des lords n’a pas été épargnée. Les cas de corruption au sein de la Chambre ont exacerbé le procès en légitimité de la Chambre haute – en dépit de son efficacité accrue en matière d’examen de la norme communautaire et de droits de l’homme. En conséquence, c’est sous la pression médiatique, cette fois, qu’ont été conçus au cours de l’année 2009 des projets de réforme parlementaire relatifs aux structures et procédures des deux chambres ainsi qu’à leurs pratiques. Le scandale autour des pairs corrompus a eu au moins le mérite de nourrir le débat sur la légitimité et les pouvoirs de la Chambre des lords. Le paradoxe, voire l’ironie, est que les réformes amorcées il y a un peu plus de dix ans visaient à rendre la politique « plus propre » et à mettre fin à la composition non démocratique de la Chambre haute en abolissant le principe héréditaire, comme le rappelle Christina Eason7. Néanmoins, il serait quelque peu hâtif d’en conclure que la réforme de la Chambre des lords a été un échec complet.

  • 8 « The Governance of Britain », Cm 7170: TSO, juillet 2007.

5Sous sa forme la plus récente, elle s’inscrit dans le cadre d’un ambitieux projet de réformes institutionnelles présenté par l’équipe gouvernementale de Gordon Brown dès son arrivée au pouvoir en juin 2007, dans un Livre blanc publié durant le mois de juillet de la même année, qui s’intitule The Governance of Britain8, et qui réaffirme la volonté du gouvernement de mettre fin à la présence des derniers pairs héréditaires décrite comme « une anomalie ».

6En fait, depuis que le Parti travailliste s’est engagé à réformer la Chambre des lords dans son programme électoral de 1997, de nombreux projets visant à améliorer la seconde chambre ont été promus. Chaque proposition de réforme a revendiqué à son tour l’établissement d’une chambre à la fois plus démocratique et plus légitime. Loin de prétendre présenter une étude exhaustive des réformes de la Chambre des lords depuis 1999, ce qui serait à la fois trop long et fastidieux, nous nous arrêterons uniquement sur celles d’entre elles qui ont eu le plus grand retentissement sur la Chambre des lords.

7Si les réformes ont porté prioritairement sur le mode et la méthode de composition de la Chambre des lords, la Chambre haute du Royaume-Uni telle qu’elle apparaît en 2009 est une institution à moitié réformée, intégralement nommée – les pairs héréditaires n’ont toujours pas tous été éradiqués puisque 92 d’entre eux sont toujours présents bien qu’en sursis, les pairs spirituels n’ont pas disparu non plus. Cette Chambre, en l’état, reste donc dépourvue de toute légitimité démocratique.

Bref rappel des étapes précédentes

8Depuis la loi parlementaire de 1949 qui prolonge et complète celle de 1911, et en dehors de l’introduction des pairs à vie en 1958, aucune réforme d’envergure de la Chambre des lords ne s’était concrétisée jusqu’au récent cycle de réformes. Le mouvement en faveur de la réforme de la Chambre a, en effet, été relancé par la victoire du Parti travailliste aux élections législatives de 1997, dont le manifeste comportait l’engagement suivant :

  • 9 Manifeste du Parti travailliste, 1997, cité dans Meg Rusell, op. cit., p. 9 [traduction],

La Chambre des lords doit être réformée. A titre de réforme initiale et complète, sans lien de dépendance avec d’autres réformes à venir, le droit des pairs héréditaires de siéger et de voter à la Chambre sera aboli par la loi. Ce sera la première étape d’un processus de réforme visant à rendre la Chambre des lords plus démocratique et plus représentative. Les pouvoirs de la Chambre des lords resteront inchangés9.

  • 10 Modernising Parliament: Reforming the House of Lords, Cm 4183: TSO, 1999.

9Le processus de réforme annoncé dans ce manifeste a véritablement été enclenché avec un premier Livre blanc intitulé « Modernisation du Parlement : Réforme de la Chambre des lords/Modernising Parliament : Reforming the House of Lords »10 élaboré en 1998, et publié par le gouvernement de Tony Blair en 1999, suivi immédiatement d’un projet de loi – le House of Lords Bill visant à mettre fin à la présence des pairs héréditaires à la Chambre, qui une fois voté, prit le nom de House of Lords Act 1999. C’est ainsi que la Chambre des lords contemporaine est entrée dans la première phase de sa réforme – ou période transitoire – lorsque la majorité des pairs héréditaires qui représentaient l’essentiel de la Chambre ont perdu le droit de siéger à la Chambre haute. L’appartenance à la chambre en vertu d’une pairie héréditaire a donc été abolie et la domination structurelle de la Chambre par le Parti conservateur a ainsi disparu. Les pairs héréditaires perdaient, certes, le droit de siéger et de voter à la Chambre des lords, mais en contrepartie les pairs sortants pouvaient dorénavant voter et se faire élire à la Chambre des communes. Parallèlement, des mesures temporaires introduites par un amendement négocié âprement – l’amendement Weatherhill – furent votées afin de permettre à 92 des 759 pairs héréditaires de continuer à siéger, à titre transitoire, en attendant une réforme complète et définitive de la Chambre. Cet amendement était le résultat d’un compromis négocié entre le Lord Chancelier de l’époque, Lord Irvine of Lairg et le leader des pairs conservateurs à la Chambre, Lord Cranborne, à la suite des menaces de la Chambre des lords de faire échouer le projet de réforme. L’amendement Weatherill a contribué à maintenir la nature de la Chambre inchangée. Il devait au fil du temps représenter le grain de sable qui enraya la réforme de la Chambre des lords en conservant un noyau dur de pairs héréditaires quasi inamovibles.

  • 11 Gavin Phillipson, op. cit., p. 352.

10Toutefois, « le programme travailliste de réforme de la Chambre de lords ne devait pas s’arrêter avec le départ des pairs héréditaires » précise très justement Gavin Phillipson, professeur de droit à l’Université de Durham11, même si rien de substantiel ne s’est produit depuis, du moins jusqu’au premier octobre 2009 avec le départ des juges en activité du Comité d’appel de la Chambre des lords et son remplacement par une Cour suprême indépendante. Effectivement, dès le début il était prévu que la réforme de la Chambre des lords se réalise en deux phases : le problème étant de savoir quand et comment allait s’opérer le passage au second stade de la réforme. En outre, rien de précis ni de concret n’était envisagé pour remplacer les pairs héréditaires.

  • 12 « Modernising Parliament... », op. cit.

11Une fois acquise l’abolition du droit des pairs héréditaires de siéger à la Chambre, des propositions devaient être faites en vue de constituer une « Chambre transitoire »/a transitional house12. À cet effet une commission royale fut rapidement nommée afin de réfléchir à la prochaine étape de la réforme de la Chambre haute et de soumettre des propositions. Cette commission – plus connue sous le nom de commission Wakeham du nom de son président, ancien chef de file parlementaire des Conservateurs chargée d’examiner le rôle, les fonctions et la composition de la nouvelle Chambre haute – publia son rapport le 20 janvier 2000. Fort de ses cent-trente-deux recommandations, ce rapport constituait la pierre angulaire de la réforme de la Chambre des lords. Il proposait, en effet, une institution renouvelée dans sa composition, en dissociant la détention d’une pairie du droit de siéger et de voter à la Chambre, et réhabilitée dans ses fonctions. Il s’inscrivait également dans une réflexion plus vaste sur le bicamérisme. Si le rapport Wakeham ne prévoyait pas que la Chambre dans sa forme rénovée soit fondée sur une représentation territoriale proprement dite, ses rédacteurs étaient conscients de l’importance qu’il y avait à y intégrer une composante régionale, les membres régionaux étant amenés à jouer, à l’avenir, un rôle de premier plan entre le Parlement de Westminster et les assemblées issues de la dévolution. Il envisageait une Chambre haute d’environ 550 membres, en majorité nommés par une Commission de nominations indépendante, aucun parti ne devant détenir de position majoritaire au sein de la Chambre :

  • 13 « Recommendation 70: an Appointments Commission, independent of the Prime minister, Government and (...)

Une Commission des nominations, indépendante à la fois du Premier ministre, du gouvernement et des partis devra avoir la responsabilité de toutes les nominations à la seconde chambre13.

12Le rapport Wakeham écartait donc l’idée d’une Chambre élue, ou du moins majoritairement élue. Le choix de membres essentiellement nommés répondait avant tout à la volonté d’avoir à la disposition de la Chambre haute des spécialistes de grande envergure dans des domaines spécifiques, capables de se prononcer sur des sujets hautement techniques. Devaient s’ajouter à ces membres nommés des membres élus directement ou indirectement pour quinze ans – soit trois cycles électoraux – sur une base régionale. Aussi, le rapport Wakeham ne proposait-il qu’une démocratisation partielle de la Chambre haute en majorité nommée mais avec une composante élue, en d’autres termes une chambre hybride, dans un souci d’éviter de donner naissance à une copie conforme de la Chambre des communes et de maintenir la suprématie de cette dernière. Un tel compromis ne pouvait que semer la confusion dans les esprits ainsi que la discorde, ce qui ne manqua pas d’arriver puisqu’il fut suivi d’une vague de protestations notamment de la classe politique. Pour autant, il ne mit pas un terme au processus, du moins aux discussions et propositions sur la réforme de la Chambre des lords.

13Ainsi, les trois Livres blancs postérieurs au rapport Wakeham, publiés entre 2001 et 2007 proposaient tous des variantes de « chambre hybride » depuis une chambre élue à hauteur de 20 % dans le Livre blanc de 2001 – « L’achèvement de la réforme »/Completing the reform – jusqu’à 50 % dans celui de 2007 rédigé sous forme de compromis, et négocié par Jack Straw devenu ministre chargé des relations avec la Chambre des communes. Ces propositions présentaient toutes une certaine vision minimaliste de la Chambre des lords, assemblée délibérative mais cantonnée à sa fonction de révision des textes.

  • 14 House of Commons, Public Administration Select Committee, Continuing the Reform, London, the Statio (...)

14Dans une démarche qui se voulait constructive, la Chambre des communes mit en place une commission d’enquête parlementaire14 dont la mission était délibérément circonscrite à la recherche d’un accord en vue de poursuivre la réforme des Lords. Convaincue qu’une réforme limitée à la Chambre haute ne pourrait venir à bout des dysfonctionnements du Parlement, elle conduisit des travaux dont l’intérêt réside dans la suggestion de renforcer l’institution parlementaire dans son ensemble, à travers ses deux chambres :

  • 15 « We believe that the real task is rather to increase the effectiveness of both chambers in holding (...)

Nous estimons que la véritable tâche consiste plutôt à renforcer l’efficacité des deux chambres pour qu’elles demandent des comptes au gouvernement sur son action et sa politique15.

15Ces propos laissent clairement transparaître que la Chambre des communes a tout autant besoin de réformes que la Chambre des lords. Pour compléter ses investigations, cette même commission voulut savoir quel était le sentiment dominant à l’intérieur des Communes. C’est ainsi que, le 17 janvier 2002, le président de la commission adressa un questionnaire confidentiel et anonyme aux membres des Communes portant sur la réforme de la Chambre haute, en particulier sa composition sur laquelle les différentes propositions avaient jusque-là achoppé. Dans une Chambre de 659 membres, 286 répondirent, dont 165 Travaillistes, 78 Conservateurs, 31 Libéraux-Démocrates, et 12 sans étiquette politique affichée.

16Le poids respectif des partis était donc respecté, avec cependant une mobilisation massive des Libéraux-Démocrates. Au total, 104 députés se prononcèrent pour une Chambre majoritairement élue. Les Libéraux-Démocrates, ainsi que bon nombre de Travaillistes privilégiaient en fait une Chambre intégralement élue. La commission parlementaire proposa donc une Chambre des lords élue à 60 %. Pour distinguer le mode d’élection de celui des Communes, elle suggéra d’élire des représentants des nations et des régions en prenant pour référence les mêmes circonscriptions que pour les élections au Parlement européen, à partir d’un scrutin à la proportionnelle. Dans le but de garantir à la fois une certaine stabilité et une certaine continuité, les membres de la nouvelle Chambre des lords devaient être renouvelés par moitié ou par tiers. Écartant l’idée d’un mandat court, de cinq ans, susceptible d’engendrer des conflits avec la Chambre des communes, la commission opta pour un mandat renouvelable de dix ans, soit la durée théorique de deux Parlements. Sur les 40 % de membres nommés, 20 % seraient indépendants et 20 % désignés par les partis politiques.

  • 16 House of Lords Paper 17, 9 décembre 2002.
  • 17 Une Chambre à 80 % nommée et 20 % élue, une Chambre à 80 % élue et 20 % nommée, une Chambre à 60 % (...)
  • 18 Traditionnellement, la majorité des membres de la Chambre des lords ne participait pas régulièremen (...)

17Cette réflexion se poursuivit dans le cadre, cette fois, d’une commission parlementaire mixte en juillet 2002 chargée de synthétiser les conclusions du rapport Wakeham (janvier 2000), celles du Livre blanc du gouvernement (novembre 2001), et celles du rapport de la commission d’enquête parlementaire de la Chambre des communes (février 2002). Elle publia son premier rapport le 9 décembre 200216. Sa mission consistait à fournir aux Communes et aux Lords des informations sur les enjeux de la réforme en termes de rôles, de conventions, de pouvoirs et de composition de la Chambre haute. La commission paritaire mixte, conformément aux termes de sa mission, passa en revue les sept options offertes pour définir la composition de la Chambre des lords17 à savoir, une Chambre haute entièrement nommée, une Chambre haute intégralement élue, avec entre ces deux pôles, toutes les options intermédiaires. La Chambre qui se dessinait à travers les propositions de la commission paritaire ne devait pas être sensiblement différente de l’ancienne Chambre des lords, dans sa nature comme dans sa taille, c’est-à-dire une assemblée de six cents membres, dont la commission admettait que seuls trois cents18 participent de manière active aux travaux. Se gardant de trancher entre élection et nomination, la commission envisageait la création d’une Chambre mixte avec un quota de 20 % de membres indépendants. Quant aux membres élus, la commission proposait de leur inclure une composante régionale.

  • 19 La Chambre intégralement élue fut rejetée par 17 voix, celle à 80 % par 3 voix seulement, enfin cel (...)

18Dans un premier temps, les deux Chambres organisèrent les 21 et 22 janvier 2003 un certain nombre de débats sur le rapport présent afin de « prendre acte »/take note, des observations de la commission, et avant de procéder le 4 février 2003 au vote proprement dit sur les sept options. C’est en ordre dispersé que la Chambre des communes procéda au vote. Chacun avait été invité à voter selon sa conscience, conformément à la procédure peu courante du « vote libre »/free vote, qui libère de l’obligation de suivre la ligne officielle du parti. Contrairement aux prévisions, les députés rejetèrent à une courte majorité une Chambre élue, qu’elle le soit en totalité ou à 80 %. Ils ne réservèrent pas un accueil plus favorable à l’option prônant une Chambre élue à 60 %, pourtant donnée favorite19. Les députés ne se prononcèrent pas davantage pour une Chambre intégralement ou majoritairement nommée, en dépit des injonctions du Premier ministre de l’époque, Tony Blair. En définitive, ils ne retinrent aucune des sept options. Au-delà du rejet des propositions de la commission paritaire mixte, des voix s’étaient à nouveau élevées lors du vote sur les sept options en faveur d’une possible abolition de la Chambre des lords. Aussi, plus qu’un désaveu pour les réformateurs, ce vote mit en lumière les incertitudes qui continuaient à peser sur le devenir de la Chambre des lords, susceptibles à terme de remettre en cause les éléments qui faisaient la spécificité de cette chambre.

  • 20 Dans ce domaine, les propositions oscillaient entre le scrutin uninominal à un seul tour à la major (...)

19Des différents votes et consultations qui furent organisés par la suite au sein des deux Chambres, on retiendra la réaffirmation de l’opposition des Lords à une Chambre en majorité ou en totalité élue. Ainsi, en 2007, cette dernière vota par 361 voix contre 121 en faveur d’une Chambre entièrement nommée, 102 pairs travaillistes et 143 pairs conservateurs s’exprimant en faveur du statu quo. Aucun des livres blancs publiés jusqu’en 2007 ne parvint à un accord sur la proportion de membres élus et celle de membres nommés, ni sur le mode d’élection à adopter20.

20Il aura fallu semble-t-il un cinquième Livre blanc – le cinquième sur la réforme de la Chambre des lords depuis 1998 – préconisant une Chambre haute largement ou entièrement élue, pour parvenir à un accord sur la nouvelle composition de la Chambre et ainsi mettre un terme au conflit incessant entre tenants de l’élection et partisans de la nomination. Les hésitations entre élection et nomination ne font que refléter les interrogations sur la meilleure façon d’assurer à la nouvelle Chambre des lords la plus grande légitimité possible. Il semble donc que, cette fois, un consensus ait été atteint entre la Chambre des lords – qui pendant longtemps s’est crispée sur le principe de nomination de ses membres – et la Chambre des communes qui, dans l’ensemble, a toujours été plus favorable à une Chambre haute majoritairement ou entièrement élue. Les prochains mois seront décisifs pour déterminer s’il s’agit là d’une véritable sortie de crise ou d’un simple consensus de façade. Il n’en est pas moins vrai que la Chambre des lords telle qu’elle se présente en 2009 demeure une Chambre exclusivement nommée, à moitié réformée, en transition. Le chemin vers une réforme complète et définitive de la Chambre haute du Royaume-Uni paraît encore bien long alors que la Chambre des lords postérieure à la loi de 1999 avait été présentée comme une Chambre de nature provisoire, chargée d’assurer l’intérim entre la phase un et la phase deux de la réforme.

La Chambre des lords en 2009 : une chambre plus audacieuse

21Si un effort de rééquilibrage entre les forces politiques au sein de la Chambre des lords en transition est visible, en revanche, aucune modification en profondeur de sa composition pour en faire une chambre véritablement démocratique n’est intervenue. Quoi qu’il en soit, la Chambre en transition fonctionne beaucoup mieux que cela n’avait été le cas depuis longtemps, notamment dans ses propositions d’amendements des projets de loi. En outre, les Lords se sont affirmés depuis le départ de l’essentiel des pairs héréditaires en 1999, surtout sur les questions de droits de l’homme et d’Etat de droit, au point que l’on peut se demander s’il est nécessaire de faire porter la réforme sur ses pouvoirs. Les Lords, qui ont le sentiment d’être plus légitimes que par le passé, exercent leurs pouvoirs au maximum au risque non pas de coopérer avec la Chambre des communes, mais de la concurrencer, voire d’entraver le fonctionnement du Parlement dans son ensemble. D’aucuns craignent, en particulier, l’abandon par la Chambre des lords de la Convention Salisbury-Addison en vertu de laquelle la Chambre des lords s’abstient de voter contre un engagement du gouvernement clairement exprimé dans son manifeste électoral.

22La Chambre haute a effectivement retrouvé une liberté de manœuvre qu’elle n’avait pas mise à profit depuis longtemps. Ainsi, lorsque les Lords ont de sérieux doutes quant à un projet de loi, à sa logique, à son caractère opératoire, à son agencement, ils n’hésitent plus à en faire part ouvertement, comme ils le firent lorsqu’ils examinèrent le projet de loi sur les cartes d’identité ou sur celui qui visait à étendre à 42 jours la détention sans chef d’accusation de personnes présumées terroristes, les Lords se faisant les défenseurs de L’Habeas Corpus. La Chambre des lords n’hésite plus à défier ouvertement le gouvernement sur des questions politiquement sensibles, les Libéraux-Démocrates orientant le vote d’une manière favorable ou défavorable au gouvernement. Depuis la session 2001-2002 jusqu’à la session 2006-2007, le gouvernement a ainsi connu en moyenne soixante défaites à la Chambre haute.

23La Chambre des lords en transition fait donc montre d’une plus grande assurance vis-à-vis du gouvernement mais aussi par rapport à la Chambre des communes. Il n’en a pas toujours été ainsi, même s’il y a eu des précédents notoires, limités dans le temps, comme à la fin des années soixante-dix.

  • 21 Le gouvernement de Harold Wilson dura deux ans (1974-1976) ; le gouvernement de James Callaghan lui (...)
  • 22 Les impôts locaux traditionnels pesant sur la propriété furent remplacés par une « taxe par tête », (...)

24A partir de 1974, surtout, la Chambre des lords est apparue comme plus contestataire qu’autrefois, profitant de l’absence de majorité stable des gouvernements travaillistes successifs aux Communes21 pour faire entendre sa voix en une sorte de mouvement d’insubordination. Plus surprenante, en revanche, fut l’attitude critique adoptée par les pairs héréditaires à l’égard des réformes de Margaret Thatcher, qui s’attira surtout l’hostilité d’une partie de L’Establishment, dont des juristes et des universitaires, bien représentés aux Lords, mais aussi des prélats anglicans. Ainsi, de mai 1979 à mai 1993, le gouvernement conservateur fut battu 179 fois à la Chambre des lords, les trois-quarts du temps sous Margaret Thatcher. Mais la défaite la plus spectaculaire eut lieu en juin 1984 à propos de la législation supprimant le Conseil du Grand Londres suivie d’un autre revers, en 1988, relatif au projet de loi Local Government Finance Bill créant un nouvel impôt, la poll tax/ »charge communautaire »22. Cette attitude des Lords s’explique principalement par le fait que, à partir de 1979, la Chambre haute s’est voulue la gardienne des grands principes démocratiques de consentement et d’égalité qui lui semblaient menacés par les positions radicales de Margaret Thatcher.

25Cependant, hormis ces périodes de rébellion ponctuelle, la Chambre des lords de manière générale était, ou du moins, était perçue comme timorée ainsi que l’illustrent les propos de Vernon Bogdanor, professeur à Oxford, spécialiste des institutions britanniques :

  • 23 Vernon Bogdanor, The New British Constitution, London, Hart Publishing, 2009, p. 145.

À la fin du XXe siècle, la Chambre des lords était tellement en retrait que c’était un peu comme si, dans les faits, la Grande-Bretagne avait un système de gouvernement monocaméral mais avec deux chambres du Parlement23

  • 24 Anthony King. Does the UK still have a Constitution?, London, Sweet and Maxwell, reprinted 2009, p. (...)

26et ce, en dépit de la création des pairs à vie. Il est vrai que la Chambre des lords veillait à ne pas contredire le gouvernement ou à s’opposer à lui de manière trop ouverte car les Lords redoutaient que leurs pouvoirs, déjà amoindris par les lois de 1911 et de 1949, ne le soient davantage ou, pire, que la Chambre haute elle-même ne soit abolie24.

  • 25 Il est parfois fait référence à ce mouvement en Grande-Bretagne par l’expression ping-pong.

27En effet, en cas d’opposition obstinée des Lords, le gouvernement peut jouer un rôle déterminant en mettant fin à l’égalité des deux Chambres dans le processus législatif et en donnant le dernier mot à la Chambre des communes grâce au recours aux lois de 1911 et de 1949. Le processus législatif prévoit normalement que chaque projet ou proposition de loi fasse l’objet de trois « lectures » au sein de chaque Chambre et qu’il soit voté dans les mêmes termes par les deux Chambres avant d’être soumis à l’approbation du souverain. Le projet de loi est soumis à l’une puis à l’autre Chambre en un mouvement de va-et-vient ou navette25 parlementaire grâce auquel les membres du Parlement élaborent progressivement la loi. Cette procédure législative, qui offre un double examen des textes a été décrite de manière très positive par le Livre blanc publié en juillet 2008 qui la qualifie de « tension créatrice nécessaire à l’élaboration de la loi ». Cependant, cette tension au lieu d’être « créatrice » se traduit parfois par un blocage du processus législatif dû à des divergences profondes entre les deux Chambres. Aussi, lorsqu’un projet de loi a été examiné lors de deux sessions consécutives, qu’il se heurte toujours à l’opposition de la Chambre des lords et qu’un an s’est écoulé depuis la seconde « lecture » à la Chambre des communes, il peut être voté par cette dernière sans l’obtention de l’assentiment des Lords. Les lois de 1911 et de 1949 ont été utilisées en 2005, par exemple pour empêcher que les Lords ne s’opposent à l’interdiction de la chasse à courre. Néanmoins, pour éviter une procédure fastidieuse et longue, la négociation et le compromis sont généralement privilégiés par les deux Chambres.

  • 26 Meg Russell and Maria Sciara, « The policy Impact of Defeats in the House of Lords », The British J (...)

28On notera cependant que les lois de 1911 et de 1949 ne s’appliquent pas aux projets de loi déposés à la Chambre des lords. Comme l’expliquent Meg Russell et sa collègue Maria Sciara : « À l’égard des projets de loi déposés à la Chambre des lords – un tiers des projets de loi – la Chambre des lords bénéficie d’un veto absolu »26. De ce point de vue, les lois de 1911 et de 1949 ne peuvent pas non plus être utilisées envers des dispositions réglementaires prises en application d’une loi ; ainsi les Lords bénéficient-ils d’un pouvoir de veto absolu sur ces derniers, même s’ils l’utilisent rarement.

  • 27 « Parliamentary Reform: What the Lords are for », The Economist, February 10th 2007, p. 35.

29Malgré la hardiesse dont elle a fait preuve au cours de ces dernières années, la Chambre haute britannique demeure fondamentalement non démocratique dans sa composition, comme le dénonce une nouvelle fois avec véhémence la presse à l’instar de l’hebdomadaire The Economist : « Le mode de composition de la Chambre des lords est anachronique et nécessite une remise en ordre »27. Une fois encore, la mise en cause de la Chambre haute est liée à sa composition qui entache sa légitimité.

La Chambre des lords en 2009 : une chambre au déficit démocratique

30La Chambre des lords en 2009, entièrement nommée, comporte toujours différents types de pairs – dont quatre-vingt-douze héréditaires – tandis qu’il existe plusieurs façons d’accéder à la pairie. La plupart des Lords sont aujourd’hui des pairs à vie en vertu du Life Peerages Act 1958 – loi sur la pairie à vie – qui confère à la Couronne, sur les conseils du Premier ministre, le pouvoir de nommer des pairs à vie par lettres patentes. Cette procédure permet au monarque de convoquer un pair à la Chambre afin d’y siéger, de participer aux débats et enfin de voter. En réalité, depuis l’année 2000 une partie des nominations, celles de personnes non affiliées à un parti, a été transférée à une Commission de nomination qui est un organisme indépendant. L’objectif avancé était de faire entrer à la Chambre des lords des « pairs du peuple »/people’s peers ; par ailleurs, il faut souligner que le Premier ministre n’a pas le droit de refuser une nomination retenue par cette commission, sauf en cas de circonstances exceptionnelles :

  • 28 « Awards of peerages will continue to be made by the Queen. In accordance with the normal conventio (...)

L’attribution de la pairie continuera à être l’apanage de la reine. Conformément aux conventions liées à cette prérogative, les noms de ceux qui seront recommandés devront lui être soumis par le Premier ministre. En conséquence, sauf dans des circonstances vraiment exceptionnelles, comme le fait de mettre en péril la sécurité du royaume, les seules nominations sur lesquelles le Premier ministre pourra exercer une influence seront celles de son propre parti28.

31En effet, une clause particulière relativise quelque peu le rôle joué par cette instance de nomination : celle qui permet au Premier ministre, en consultation avec les autres chefs de partis, de continuer à nommer des Pairs inscrits à un parti. Cette clause est d’autant plus significative que ces derniers constituent toujours le plus gros contingent des membres nommés par rapport aux Pairs indépendants. Les membres recrutés de cette façon sont qualifiés de « pairs actifs »/working peers car on attend de leur part une présence assidue ainsi qu’un véritable engagement à participer aux débats et surtout à voter.

  • 29 House of Lords, House of Lords Briefing: Membership, 2008.
  • 30 Comme celle de Peter Mandelson [voir la communication de Lord Morgan supra].

32Le problème qui se pose aujourd’hui est que le seul groupe en expansion est celui des pairs nommés par le Premier ministre d’autant plus qu’il n’existe aucune limite précise quant au nombre de nominations annuelles auxquelles il peut procéder29. En outre, des nominations ad hoc peuvent intervenir qui permettent d’intégrer une personne en qualité de ministre sans qu’elle soit pour autant membre de l’une ou l’autre des Chambres du Parlement. De telles nominations ont été effectuées sous Gordon Brown depuis juin 200730.

33En définitive, la composition actuelle de la Chambre des lords n’échappe toujours pas totalement à l’emprise du Premier ministre et des autres dirigeants de partis, ce qui avait donné naissance, par le passé, à une expression populaire chez ses détracteurs, celle de « Chambre fondée sur le copinage »/House of Cronies. Il ne fait aucun doute que, telle qu’elle apparaît en 2009, la composition de cette Chambre reste très contestée car toujours aussi peu démocratique. Il convient cependant de signaler une exception notoire dans ce domaine en la personne du Speaker ou président de la Chambre des lords qui se trouve le seul membre à y être élu – non par le peuple mais par les Lords eux-mêmes. En effet, à la suite du rapport publié le 18 novembre 2003 intitulé The Speakership of the House of Lords, une élection à la présidence de la Chambre des lords eut lieu le 28 juin 2006 faisant de la Baronne Hayman la première présidente élue de cette Chambre le 4 juillet 2006.

34Toutefois, en 2009, la question de la composition de la nouvelle Chambre des lords dans son ensemble n’est toujours pas réglée. Si la plupart des observateurs – et acteurs eux-mêmes – de la Chambre des lords s’entendent pour dire qu’un changement au niveau de la composition de la Chambre s’impose, ils éprouvent de la difficulté à parvenir à un consensus sur ses modalités.

Points litigieux en matière de composition

35Un dernier Livre blanc a été publié en juillet 2008 dont l’intitulé ne permet plus le doute – An elected Second Chamber : Further Reform of the House of Lords – la Chambre haute dans sa nouvelle version devra être élue en majorité ou en totalité pour des mandats non renouvelables de 12 à 15 ans. En vertu de ce Libre blanc, les élections devraient se tenir en même temps que celles de la Chambre des communes. Pour la première fois il semble donc qu’un consensus attendu depuis longtemps se dessine – même s’il ne s’agit peut-être que d’un consensus de façade à l’heure où les partis doivent resserrer les rangs et se montrer unis pour affronter les élections législatives de 2010 – autour d’une Chambre des lords dotée d’une forte composante de membres élus.

36Si le conflit qui opposait les partisans de l’élection aux tenants de la nomination a apparemment cessé de faire rage, il n’existe toujours aucun consensus sur la proportion de membres à élire – le Livre blanc de 2008 reste muet à ce sujet – ni sur le mode de scrutin ou le calendrier des élections – là, le Livre blanc de 2008 ne fait aucune recommandation. Les Libéraux-Démocrates qui sont depuis longtemps favorables à la réforme de la Chambre des lords et à la représentation proportionnelle – dont le mérite, selon eux, serait d’éviter qu’un parti devienne majoritaire à la Chambre – suggèrent que les élections à la seconde chambre soient organisées en même temps que celles des assemblées issues de la dévolution, c’est-à-dire tous les quatre ans.

37Toutefois, une chose est sûre : il faut trouver un mode de scrutin différent de celui de la Chambre des communes afin de maintenir un éclairage différent sur le processus parlementaire et d’éviter que la Chambre des lords ne devienne la pâle réplique de la Chambre des communes.

38Si donc, jusqu’à une date récente, la priorité a été donnée au renouvellement de la composition de la Chambre des lords, il serait quelque peu illusoire de penser qu’une modification de la composition de la Chambre haute puisse rester sans effet sur ses pouvoirs. Ainsi, il est pour l’heure difficile de mesurer pleinement l’impact du départ des Lords-juges/Law Lords de la Chambre des lords pour une nouvelle Cour indépendante du Parlement le premier octobre 2009. La Chambre des lords, si elle existe toujours, a, semble-t-il, perdu avec le départ des Law Lords une grande partie de ce qui faisait d’elle une chambre à part, voire une « exception » parmi les Chambres hautes.

La fin de la Chambre des lords comme plus haute cour d’appel du pays

39Le 30 juillet 2009 une page importante de l’histoire de la Chambre des lords s’est tournée lorsque les Lords-juges /Law Lords ont rendu leur dernier jugement au sein du Comité d’appel de la Chambre haute avant de quitter le palais de Westminster pour siéger à la nouvelle Cour suprême du Royaume-Uni située de l’autre côté de Parliament Square, dans le Middlesex Guildhall, inaugurée le premier octobre 2009. Ainsi, après les pairs héréditaires ce fut au tour des Lords-juges de quitter la Chambre des lords.

  • 31 White Paper « The House of Lords: Completing the Reform », Cm 5291, paragraph 81. 2001

40La réforme en question a fait, dès le départ, l’objet d’une polémique en partie en raison du coût de la nouvelle cour mais aussi à cause de la manière dont cette réforme a été introduite. De fait, la suppression de la fonction de plus haute cour d’appel du Royaume de la Chambre des lords n’a pas fait l’objet de consultations dans les milieux juridiques. Qui plus est, elle a été annoncée par un simple communiqué de presse le 12 juin 2003, en pleine période de remaniement ministériel. Il convient de rappeler également que cette réforme était contraire à ce que le gouvernement avait promis dans son Livre blanc de 2001 dans lequel il s’engageait à « maintenir les juristes en activité au sein de la Chambre »31 les Lords-juges devant faire partie de la Chambre réformée.

  • 32 Depuis remplacé par le nouveau ministère de la Justice.
  • 33 Martin Kettle, « It took 142 years, but at last Bagehot has got his way », The Guardian, July 30, 2 (...)

41Ainsi, la polémique ne portait-elle pas sur la création d’une nouvelle cour distincte du Parlement mais sur les procédés utilisés pour y parvenir. Le document consultatif publié le 14 juillet 2003 par ce qui était alors le Département des Affaires constitutionnelles32 – bien que lui-même rédigé à la hâte et publié juste avant les vacances parlementaires –, était un peu plus explicite, en ce sens qu’il indiquait au moins ce que ne serait pas la nouvelle Cour suprême. Il précisait qu’en dépit d’un nom prêtant à confusion, la nouvelle cour serait très différente de la Cour suprême fédérale américaine. Comme l’écrivait de son côté le journaliste Martin Kettle dans le quotidien The Guardian, « La Grande-Bretagne n’a pas créé du jour au lendemain une Cour suprême sur le modèle américain »33. Dès le départ, il fut, en effet, hors de question de lui donner le pouvoir d’abroger une loi ou l’une de ses dispositions pour cause d’incompatibilité avec la Convention européenne des droits de l’homme. Il n’a jamais été prévu de faire de la nouvelle cour une cour constitutionnelle. En l’absence de Constitution proprement dite, au sens de norme supérieure du pays, il serait en effet difficile voire impossible d’instaurer une cour constitutionnelle. En outre, la nouvelle Cour suprême doit respecter la souveraineté du Parlement de Westminster.

  • 34 « Lords of appeal in ordinary », plus connus sous le nom de Lords-juges/» Law lords ».
  • 35 David Anderson, « Top level national courts in the wider Europe », in Andrew Le Sueur. Building the (...)

42En fait, ni la composition ni les pouvoirs de la nouvelle cour ne sont fondamentalement différents de ceux du Comité d’appel de la Chambre des lords. La nouvelle Cour suprême statue sur des points de droit d’intérêt général et interprète en dernier ressort les lois. Les seuls changements significatifs concernent le transfert des questions litigieuses en matière de dévolution – devolution issues – du Comité judiciaire du conseil privé à la nouvelle Cour suprême. Lors d’une période de transition, avant la mise en place effective d’une commission indépendante de nomination, les juges siégeant jusqu’ici à la Chambre des lords34, rebaptisés juges de la Cour suprême/Justices of the Supreme Court, siègeront à la nouvelle cour. Le Lord-juge le plus haut placé, ancien président de la Haute Cour, Lord Phillips of Worth Matravers, préside la nouvelle instance judiciaire suprême. Néanmoins, le projet à long terme est de remplacer les Lords-juges par des membres totalement indépendants du Parlement. Il vise aussi par là-même à diversifier la composition de la plus haute cour d’appel du pays. Les Lords-juges, en effet, présentaient l’inconvénient d’avoir tous le même type d’arrière-plan social et professionnel formant ainsi une communauté très homogène certes, mais aussi très exclusive, en particulier à l’égard des femmes à l’exception notoire de Lady Hale et des membres des minorités ethniques35. Le Constitutional Reform Act de 2005 qui stipulait la création de cette nouvelle Cour suprême recommandait la création d’une commission de nominations composée de cinq membres, dont des représentants de l’Écosse, du Pays de Galles et de l’Irlande du Nord sans pour autant prévoir d’auditions pour entériner les nominations des juges de la nouvelle cour – à l’inverse de la Cour suprême fédérale américaine.

  • 36 Lord Bingham, « The Role of the New Supreme Court », Magdalen College Conference, 2008.

43Un juriste européen penserait immédiatement que le principe de la séparation des pouvoirs a présidé à l’instauration de la nouvelle Cour suprême. Dans le même ordre d’idées, il pourrait voir dans cette nouvelle cour la volonté de mettre le Royaume-Uni en conformité avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme qui souligne l’importance d’avoir des juges indépendants et impartiaux afin de garantir un procès juste et équitable. Or, à l’inverse, en tout cas avant 2003, le gouvernement s’est défendu de vouloir appliquer une meilleure séparation des pouvoirs notamment entre le législatif et le judiciaire, proclamant – par la voix de son Lord Chancelier, Lord Falconer, que les Lords-juges sont membres à part entière du corps législatif. Il conviendra cependant de noter que les Lords-juges eux-mêmes se sont toujours soigneusement abstenus de siéger et de voter à la Chambre dans sa fonction de chambre législative. Comme le précisait à ce sujet Lord Bingham36, parlant par expérience, ces derniers étaient déjà suffisamment accaparés par leur fonction au sein du Comité d’appel pour pourvoir s’investir dans le processus législatif. L’un de ses collègues, Lord Hope, pour sa part, constatait non sans amertume :

  • 37 Lord Hope, « The view from over the square », The House (of Lords) Magazine, 20 July 2009, p. 14-15

Le problème dans sa totalité, si tant est qu’il y en ait eu un, aurait pu être résolu de manière beaucoup moins lourde en intégrant au code de procédure de la Chambre des lords une disposition visant à nous empêcher de siéger et de voter37.

  • 38 « Lord Bach in jury’s out on UK’s £56 m Supreme Court », Afua Hirsch, The Guardian, July 16, 2009, (...)
  • 39 Walter Bagehot. The English Constitution. London: Fontana Collins, 1ère éd., 1867.
  • 40 Lord Hope, op. cit., p. 14-15.
  • 41 En particulier depuis l’incorporation de la Convention européenne des droits de l’homme par le Huma (...)

44En définitive, la nouvelle Cour suprême a été, semble-t-il, créée pour des raisons fort différentes à commencer par la volonté de rendre la plus haute cour d’appel du pays à la fois plus visible et plus accessible aux simples citoyens. Ce qui était en jeu était la façon dont le grand public percevait cette institution, comme le souligne Lord Bach : « La nouvelle Cour suprême représente la séparation du pouvoir entre le législatif et le judiciaire consacrée par une séparation matérielle »38. En réalité, la nouvelle Cour suprême a vu le jour pour des raisons avant tout pragmatiques. Il s’agissait en particulier d’offrir aux Lords-juges – puis aux futurs membres de cette cour – des locaux plus adaptés et d’abord plus spacieux, puisque jusque-là les juges du Comité d’appel de la Chambre de lords devaient se contenter d’une petite salle au bout d’un couloir au sein du Palais de Westminster. Ces dispositions matérielles étaient jugées impropres à des juristes éminents amenés à traiter de points de droit d’une grande complexité. En un mot, le Comité d’appel de la Chambre des lords n’était guère perçu comme autre chose qu’un simple « appendice » du Parlement. Ainsi, fallut-il près d’un siècle et demi pour que Walter Bagehot soit enfin entendu lorsqu’il écrivait : « La plus haute cour du pays ne saurait être cachée sous les robes d’une assemblée législative »39. Plus récemment, Lord Hope, quant à lui, se demandait si « cette indépendance matérielle n’allait pas engendrer une plus grande indépendance d’esprit »40. L’évolution du rôle de la plus haute cour d’appel du pays semble abonder dans ce sens, puisque l’on constate que les Lords-juges ont fait montre d’une grande indépendance d’esprit – et d’audace dans leurs jugements en tant que gardiens de la règle de droit et des droits de l’homme41. Il est quelque peu paradoxal qu’au moment où le Comité d’appel de la Chambre des lords s’investit comme jamais auparavant dans les questions de droits de l’homme, il disparaisse au profit d’une nouvelle cour.

45Plus largement, cette réforme soulève des interrogations sur la Chambre des lords elle-même : doit-on redouter qu’elle ne perde son expertise juridique avec le départ des Lords-juges qui pouvaient y éclairer les débats sur des points de droit techniques ? Cette crainte ne semble pas pleinement justifiée dans la mesure où la Chambre dans sa fonction législative conserve dans ses rangs de nombreux avocats et juges confirmés.

46Au total, cette réforme qui apparaissait de prime abord assez symbolique pourrait s’avérer en fait beaucoup plus fondamentale. Dans tous les cas, le consensus l’emporte aujourd’hui sur la nécessité pour la plus haute cour d’appel du Royaume d’être indépendante du Parlement. Cette nouvelle Cour suprême n’est en réalité qu’une étape supplémentaire dans le long processus de réforme de la Chambre des lords.

Perspectives de réforme

  • 42 La réforme des notes de frais, en particulier la diminution des « nuitées » à Londres remboursées, (...)

47Comme on l’a vu précédemment, le processus de nomination à la Chambre des lords encore inféodé au Premier ministre qui peut décider combien de pairs seront créés, à quel moment, et comment ils se répartiront entre les différents partis, reste profondément contestable et contesté. Les discussions se poursuivent plus que jamais sur la nécessité de renforcer les pouvoirs de la Commission de nomination, de l’institutionnaliser par la voie législative au lieu qu’elle soit un simple instrument du Cabinet ainsi que sur la nécessité de passer d’une nomination à vie à un mandat limité dans le temps. Les partisans de la réforme de la Chambre prônent, en particulier, la fin du lien entre l’attribution d’une pairie et l’appartenance à la Chambre afin d’éviter une fois pour toute l’amalgame entre la fonction et l’attribution d’un titre honorifique. En outre, alors que les Chambres hautes dans le monde se caractérisent par leur taille réduite par rapport à la Chambre basse, comme c’est le cas, par exemple, du Sénat américain qui représente le quart de la Chambre des représentants, la Chambre des lords, une fois de plus, se distingue par l’importance numérique de ses membres puisqu’elle est la Chambre haute la plus nombreuse du monde. Le problème est le décalage persistant entre le nombre de pairs qui assistent assidûment aux débats/les working peers – de l’ordre de 400 sur une chambre comptant plus de 700 membres – et tous ceux qui ont le titre de Lord mais s’abstiennent de venir siéger42.

48Quelle que soit la forme que la réforme prendra, elle ne saurait se concevoir indépendamment de celle de la Chambre des communes qui a rarement été aussi critiquée depuis le scandale relatif aux notes de frais des parlementaires. Déjà, une nouvelle autorité de régulation – la Parliamentary Standards Authority – a été mise en place afin de contrôler les salaires et notes de frais des parlementaires. Parallèlement l’idée progresse d’une forme de code de bonne conduite sur lequel chaque nouveau Lord devrait s’engager au moment de son entrée en fonction. Ce scandale a ébranlé le principe d’autogestion des deux Chambres. Le fait d’être une chambre démocratiquement élue n’a pas protégé la Chambre des communes des problèmes de corruption ; aussi, faire de la Chambre des lords une chambre pleinement démocratique ne sera pas suffisant pour régler les problèmes d’éthique de ses membres. Le principe électif ne suffit pas à lui seul à faire d’un organe une institution légitime et démocratique.

  • 43 Dans sa troisième partie consacrée à la Chambre des lords.

49Pour terminer et afin de compléter ce bref aperçu des perspectives de réforme de la Chambre des lords, il est nécessaire de se pencher sur les principales dispositions du Constitutional Reform and Governance Act qui a reçu l’assentiment royal le 8 avril 2010. Dans sa version initiale, ce texte43 envisageait de mettre un terme au système d’élections partielles qui permet de remplacer les pairs héréditaires en sursis depuis 1999, afin de les faire disparaître définitivement de la Chambre Haute. Il prévoyait également d’attribuer des pouvoirs disciplinaires à l’encontre de membres coupables de mauvaise conduite – sous forme soit de suspension soit d’exclusion définitive – et enfin la possibilité pour un pair héréditaire ou à vie de donner sa démission et de renoncer à sa pairie. Tout semblait fait pour faciliter le départ des pairs à vie de la Chambre.

50Or, le texte définitif après avoir fait l’objet de multiples amendements n’est qu’une version fortement édulcorée du texte tel qu’il avait été déposé à la Chambre des communes. En effet, la disposition relative aux pairs héréditaires a été abandonnée leur permettant une fois de plus de passer entre les mailles de la réforme. De même, aucune mesure visant à sanctionner un pair fautif ou à faciliter un départ volontaire de la Chambre n’a finalement été conservée. Aussi, le texte qui était, dès le départ, de conception minimaliste a été vidé de sa substance du moins en ce qui concerne la réforme de la Chambre des lords, ce qui fait quelque peu douter d’une véritable volonté politique de réformer cette dernière.

  • 44 Monica Chariot, « L’impossible réforme de la Chambre des lords », Revue française de Science Politi (...)

51Néanmoins, le nouveau gouvernement de coalition conservateur-libéral démocrate, issu des élections britanniques du 6 mai 2010 et dirigé par David Cameron, affiche, semble-t-il, pour sa part, une volonté de réforme parlementaire. En effet, dans le discours du trône du 25 mai, le gouvernement a annoncé son intention de réformer les deux Chambres simultanément. Il souhaite, pour la Chambre des communes, instaurer une législature d’une durée fixe de cinq ans et réduire de 10 % le nombre des députés, afin d’en améliorer le fonctionnement et d’en diminuer le coût ; pour la Chambre des lords, il envisage qu’à l’avenir, ses membres soient élus en majorité ou en totalité au scrutin proportionnel. Cependant à y regarder de plus près, les intentions du gouvernement apparaissent quelque peu confuses car dans le même temps, il a prévu la nomination de plus de cent pairs à vie conservateurs et libéraux-démocrates afin de faire de la Chambre des lords une chambre plus représentative des résultats obtenus lors des dernières élections. D’aucuns y voient une manœuvre politicienne bien que Conservateurs et Libéraux-Démocrates détiennent déjà une majorité à la Chambre des lords. Toujours est-il qu’une telle mesure ne pourrait au mieux que retarder, voire entraver, une réforme radicale de la composition de la Chambre des lords. Ceci n’est pas sans rappeler l’analyse pessimiste du professeur Monica Chariot qui, déjà en 1969, évoquait « l’impossible réforme de la Chambre des lords »44.

Bibliographie

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Royal Commission On The Reform Of The House Of Lords, Wakeham, Lord, chairman of, A House for the Future, (Cm4534), London, The Stationary Office, January 2000.

Notes

2 Meg Russell, Reforming the House of Lords: Les sons from overseas, Oxford, Oxford University Press, 2000, p. 42. Propos repris plus récemment dans « House of Lords Reform: Are we nearly there yet? », The Political Quarterly, vol. 80, no l, January-March 2009, p. 125.

3 « Sullied members suspend two peers in first case since 1642 », The Guardian, 21 May 2009.

4 Gavin Phillipson, « The greatest quango of them all », « a rival chamber » or « a hybrid nonsense? » « Solving the Second chamber Paradox », Public Law, Summer 2004, p. 356.

5 Christina Eason, « Women peers and political appointment: Has the House of Lords been feminized since 1999? », Parliamentary Affairs, vol. 62, no 3, July 2009, p. 404.

6 Le but d’un Livre blanc n’est pas de formuler des conclusions définitives mais d’avancer un certain nombre de propositions sur lesquelles les différents acteurs de la vie publique auront à se prononcer.

7 Christina Eason, op. cit., p. 405.

8 « The Governance of Britain », Cm 7170: TSO, juillet 2007.

9 Manifeste du Parti travailliste, 1997, cité dans Meg Rusell, op. cit., p. 9 [traduction],

10 Modernising Parliament: Reforming the House of Lords, Cm 4183: TSO, 1999.

11 Gavin Phillipson, op. cit., p. 352.

12 « Modernising Parliament... », op. cit.

13 « Recommendation 70: an Appointments Commission, independent of the Prime minister, Government and the political parties, should be reponsible for all appointments to the second chamber », ibid., 35.

14 House of Commons, Public Administration Select Committee, Continuing the Reform, London, the Stationary Office, 14 février 2002.

15 « We believe that the real task is rather to increase the effectiveness of both chambers in holding the Government to account for its actions and policies ». Ibid, p. 23.

16 House of Lords Paper 17, 9 décembre 2002.

17 Une Chambre à 80 % nommée et 20 % élue, une Chambre à 80 % élue et 20 % nommée, une Chambre à 60 % nommée et 40 % élue, une Chambre à 60 % élue et 40 % nommée, enfin une Chambre à 50 % élue et 50 % nommée.

18 Traditionnellement, la majorité des membres de la Chambre des lords ne participait pas régulièrement aux activités de la Chambre. Ainsi, en 1995, la participation quotidienne était en moyenne de trois cent soixante-treize, ou encore de trois cent soixante-seize en 1996.

19 La Chambre intégralement élue fut rejetée par 17 voix, celle à 80 % par 3 voix seulement, enfin celle de 60 % par 63 voix.

20 Dans ce domaine, les propositions oscillaient entre le scrutin uninominal à un seul tour à la majorité simple et le « vote alternatif » à l’une des deux formes de représentation proportionnelle- le vote unique transférable ou le système de listes ouvert ou fermé.

21 Le gouvernement de Harold Wilson dura deux ans (1974-1976) ; le gouvernement de James Callaghan lui succéda (1976-1979), ce dernier devenant Premier ministre en avril 1976, à la suite de la démission de Harold Wilson.

22 Les impôts locaux traditionnels pesant sur la propriété furent remplacés par une « taxe par tête », « poll tax », à laquelle tous les adultes étaient assujettis.

23 Vernon Bogdanor, The New British Constitution, London, Hart Publishing, 2009, p. 145.

24 Anthony King. Does the UK still have a Constitution?, London, Sweet and Maxwell, reprinted 2009, p. 31.

25 Il est parfois fait référence à ce mouvement en Grande-Bretagne par l’expression ping-pong.

26 Meg Russell and Maria Sciara, « The policy Impact of Defeats in the House of Lords », The British Journal of Politics and International Relations, vol. 10, no 4, November 2008, p. 571.

27 « Parliamentary Reform: What the Lords are for », The Economist, February 10th 2007, p. 35.

28 « Awards of peerages will continue to be made by the Queen. In accordance with the normal conventions for the exercice of the prerogative, the names of those recommended will have to be submitted by the Prime minister... Therefore, except in the most exceptional of circumstances, such as those endangering the security of the realm, the only nominations which the Prime minister will be able to influence are those from his own party ». (Cabinet Office, Modernising Parliament: Reforming the House of Lords, Cm 4183, Londres, janvier 1999), p. 12-33.

29 House of Lords, House of Lords Briefing: Membership, 2008.

30 Comme celle de Peter Mandelson [voir la communication de Lord Morgan supra].

31 White Paper « The House of Lords: Completing the Reform », Cm 5291, paragraph 81. 2001

32 Depuis remplacé par le nouveau ministère de la Justice.

33 Martin Kettle, « It took 142 years, but at last Bagehot has got his way », The Guardian, July 30, 2009.

34 « Lords of appeal in ordinary », plus connus sous le nom de Lords-juges/» Law lords ».

35 David Anderson, « Top level national courts in the wider Europe », in Andrew Le Sueur. Building the UK’s New Supreme Court, Oxford, Oxford University Press, 2007, p. 199.

36 Lord Bingham, « The Role of the New Supreme Court », Magdalen College Conference, 2008.

37 Lord Hope, « The view from over the square », The House (of Lords) Magazine, 20 July 2009, p. 14-15.

38 « Lord Bach in jury’s out on UK’s £56 m Supreme Court », Afua Hirsch, The Guardian, July 16, 2009, p. 11.

39 Walter Bagehot. The English Constitution. London: Fontana Collins, 1ère éd., 1867.

40 Lord Hope, op. cit., p. 14-15.

41 En particulier depuis l’incorporation de la Convention européenne des droits de l’homme par le Human Rights Act 1998.

42 La réforme des notes de frais, en particulier la diminution des « nuitées » à Londres remboursées, compensée par l’augmentation des indemnités journalières devrait cependant inciter davantage de pairs à siéger.

43 Dans sa troisième partie consacrée à la Chambre des lords.

44 Monica Chariot, « L’impossible réforme de la Chambre des lords », Revue française de Science Politique, vol. 19, 1969, p. 793-806.

Auteur

Maître de conférences Droit-Langues, Université François-Rabelais de Tours ; ISCJ (Institut des Sciences Criminelles et de la Justice), Université Montesquieu, Bordeaux 4.

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2012

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