Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

La Chambre haute. Hier en France, aujourd'hui en Europe

 | 
Jean-Marc Guislin

3ème partie. La Chambre haute dans l'Europe actuelle. Quelques exemples

Le Sénat dans l’Espagne actuelle : un témoin des dynamiques territoriales et des ambiguïtés politiques de la transition démocratique (1978-2009)

The Senate in present-day Spain: a witness of the regional process and of political ambiguities during the democratic transition period (1978-2009)

Benoît Pellistrandi

Résumé

La seconde chambre espagnole fait l’objet d’un intense débat politique. Conformément à la Constitution de 1978, elle doit être une chambre de représentation territoriale. Cependant l’évolution des statuts d’autonomie des Communautés modifie les équilibres territoriaux offrant à la vie politique espagnole des lignes de fuite complexes et ambiguës. La communication présente successivement l’architecture du Sénat et sa place dans le dispositif constitutionnel, puis sa composition ainsi que le reflet qu’il donne des grandes tendances de la vie parlementaire et enfin la question de sa réforme, objet de nombreux débats et prises de parole.

The Spanish second chamber gives rise to a large political debate. According to the 1978 Constitution, it must be a chamber of territorial representation. However the evolution of the statute of autonomy of provinces changes the territorial balances providing Spanish political life with complicated and ambiguous prospects. This paper deals with: – the architecture of the Senate and its place in the constitutional System; its make-up and the reflection of the high tendencies of the parliamentary life it gives; – the question of its reform which prompts many debates and speeches.

Texte intégral

  • 2 Manuel Santirso, Progreso y libertad. España en la Europa liberal (1830-1870), Barcelone, Ariel, 20 (...)

1L’histoire du sénat en Espagne s’inscrit parfaitement dans une histoire européenne des secondes chambres. Nul ne pourra s’étonner de ce constat : la vie politique espagnole participe pleinement des transformations qui affectent l’Europe des XIXe et XXe siècles. Le lent cheminement du libéralisme est comparable aux trajectoires du libéralisme français, voire même anglais2. Les constitutions libérales de 1812 et 1931 n’avaient pas créé de seconde chambre, tandis que les textes de 1845 et 1869 faisaient du Sénat une chambre aristocratique et de notables destinée à soutenir le pouvoir royal face aux excès de la Chambre basse. On est là face à une problématique du libéralisme et de l’histoire parlementaire propre à quasiment toute l’Europe. La présence ou non d’un Sénat devient ainsi un marqueur politique des textes constitutionnels et permet le départ entre libéralisme « modéré » (pour reprendre le terme espagnol « los moderados » qui en français serait assimilé aux libéraux doctrinaires) et libéralisme « progressiste » (los progresistas). Il existe une troisième option que l’on trouve dans les textes de 1837 et 1869 qui envisageaient le Sénat comme une seconde chambre de réflexion. Il ne s’agissait plus de contrebalancer les ardeurs d’une chambre basse mais bien de compléter le dispositif législatif en permettant une seconde lecture des textes par une chambre élue, elle aussi, mais qui, par la limitation de ses pouvoirs, se voulait délibérément plus sereine. Aucune de ces trois voies n’est aux origines du Sénat espagnol actuel.

  • 3 En 1976, Manuel Fraga Iribarne a regroupé dans l’Alliance populaire (AP) plusieurs petits partis co (...)

2Comme seconde chambre, le Sénat espagnol d’aujourd’hui n’est pas au cœur de l’actualité parlementaire et politique. Il n’est pourtant pas un cimetière des éléphants, même si l’élection, en 2008, par le parlement de Galice, de l’ancien ministre franquiste et fondateur du Parti Populaire (PP)3, Manuel Fraga Iribarne (88 ans), pourrait laisser croire le contraire. L’année 2009 offre effectivement un contre-exemple : l’actuelle nunméro trois du PSOE (parti socialiste ouvrier espagnol), Leire Pajín a été élue sénatrice, à l’âge de 33 ans. Elle y représente la communauté autonome de Valence. Un ancien ministre de Franco, une jeune femme née tout juste après l’accession de Juan Carlos au trône : on a là un résumé ou un symbole des dynamiques de la vie politique espagnole depuis 1978 faite d’une transition démocratique exemplaire et de la consolidation de la démocratie, d’un chevauchement entre élites d’un ancien régime et forces montantes d’une Espagne profondément transformée, d’une décentralisation considérable de l’Etat et d’une interrogation sur l’articulation entre Etat central et Communautés autonomes. Approcher, même sommairement, le Sénat espagnol d’aujourd’hui nous place face à tous ces thèmes, ce qui justifie la pertinence d’une étude des secondes chambres et nous conduit au cœur des ambiguités politiques et territoriales de la transition démocratique.

3L’instrument de la transition fut la loi de 1976 pour la Réforme politique à partir de laquelle le franquisme allait être démantelé depuis sa propre législation. Cette loi crée un Sénat. Aussi les élections constituantes du 15 juin 1977 servent à élire des députés et des sénateurs – ce qui constitue sans doute une originalité dans la pratique d’une élection constituante. Le Sénat s’est trouvé formé par deux cents sénateurs élus et quarante sénateurs désignés par le roi (des personnalités du champ politique, économique, social et culturel – mais pas militaire). S’est-il « auto-prolongé » dans la Constitution qu’il a contribué à écrire ? Au départ, en 1976, cette chambre devait être une chambre conservatrice modérant les ardeurs des députés. Elle était, par sa composition – quatre sénateurs par province –, plus représentative de l’Espagne rurale que de l’Espagne urbaine. L’existence d’une seconde chambre était ainsi un gage donné aux conservateurs, inquiets d’une possible dérive monocamérale qui avait toujours caractérisé les périodes révolutionnaires. À l’origine du Sénat de 1978 on trouve donc une démarche de compromis dictée par la cartographie complexe des forces politiques et sociales d’un pays qui sortait de près de quarante ans de pouvoir personnel du général Franco.

4Pour présenter la position, le rôle, la fonction et la signification du Sénat espagnol actuel, sera présentée d’abord sa place dans le dispositif constitutionnel avant d’aborder sa composition et le reflet qu’il donne des grandes tendances de la vie parlementaire. La question de sa réforme, objet de nombreuses prises de parole et de débats actuels sera évoquée dans un troisième temps. Ils éclairent les interrogations que ne manque pas de susciter le positionnement incertain du Sénat dans l’Espagne d’aujourd’hui.

I. Le Sénat dans la constitution espagnole

  • 4 Pour une approche en français voir Pierre Bon, Les Autonomies régionales dans la Constitution espag (...)
  • 5 L’alinéa 5 de l’article 69 prévoyait en effet la désignation de sénateurs par les différents parlem (...)

5Dans l’avant-projet constitutionnel de janvier 1978, le Sénat était pensé comme la chambre représentant les parlements des Communautés autonomes. En effet, pour répondre à une très ancienne question politique, les constituants étaient en train de faire le choix de la décentralisation et de créer ce qu’on appelera plus tard l’État des Autonomies4. Les Communautés autonomes étaient appelées à devenir le nom désignant l’institution régionale assumant des compétences nombreuses transférées par l’Etat aux régions. Dans le schéma initial, le Sénat était sans pouvoir de contrôle sur le gouvernement. Il ne pouvait pas être dissous. Le Sénat était l’organe de représentation des Autonomies. Mais dans le texte de 1978, cette position audacieuse – elle équivalait à reconnaître le caractère fédéral de l’Espagne – était abandonnée au profit du maintien d’une seconde chambre traditionnelle. Cependant on lui attribuait des compétences dans le champ de l’organisation territoriale en lui réservant des prérogatives législatives précises et en organisant sa composition pour qu’il reflète la décentralisation. Au fur et à mesure que les statuts d’autonomie étaient rédigés et entraient en vigueur, les parlements régionaux étaient appelés à désigner des sénateurs les représentant5. Aussi, la voie d’élection des membres de la Chambre est-elle double. Le Sénat espagnol présente la caractéristique de compter des sénateurs élus au suffrage universel direct et des sénateurs élus au suffrage indirect. Cette distinction fait du Sénat une institution changeante entre 1979 et aujourd’hui. Cette assemblée, envisagée dans la Constitution comme une « chambre de représentation territoriale » (article 69.1), a vu son périmètre s’élargir. Non seulement, les élections en affectent la composition, mais celle-ci s’est enrichie de sénateurs supplémentaires au fur et à mesure que se développaient les statuts d’autonomie des communautés régionales.

6Comme chambre élue au suffrage universel direct, son mandat est de quatre ans et son renouvellement est intégral. L’élection directe des sénateurs se déroule en même temps que les élections législatives. Ainsi peut-on en toute rigueur parler d’élections générales puisqu’il y a renouvellement complet des deux chambres à la même date. Il y a eu de 1979 à 2008, neuf élections générales ce qui permet d’avoir une série électorale dont on peut maintenant apprécier des permanences, des ruptures, des nouveautés. Le mode de scrutin est identique pour les deux chambres : un scrutin proportionnel corrigé par la loi d’Hondt qui est un mécanisme de calcul de répartition des sièges. Chaque province élit quatre sénateurs, quelle que soit sa population. Les grandes îles (Grande Canarie, Majorque, Tenerife) élisent trois sénateurs ; les autres îles (Ibiza-Formentera, Minorque, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote et La Palma) un sénateur. Les villes autonomes de Ceuta et Melilla envoient chacune deux sénateurs à Madrid.

7L’autre mode de désignation des sénateurs est la voie indirecte par le biais des parlements régionaux. Leur nombre est fixé en rapport avec la population des Communautés autonomes selon la règle suivante : chaque communauté désigne au moins un sénateur, leur nombre est complété par tranche de million d’habitants. Actuellement, cinquante-six sénateurs sont désignés par cette voie : l’Andalousie compte 9 sénateurs, la Catalogne 8, Madrid 7 et Valence 5. Ces cinq grandes communautés se taillent donc la part du lion : c’est une logique démographique parfaite. Les Canaries, Castille-Léon, la Galice et le Pays Basque désignent 3 sénateurs chacun. L’Aragon, les Asturies, les Baléares, Castille-La Manche, l’Estrémadure, Murcie ont droit à 2 sénateurs chacun. La Cantabrie, la Navarre et la Rioja en ont chacune un.

8Une approche régionale permet d’affiner la lecture du Sénat espagnol. Si par exemple, la Rioja, la moins peuplée des Communautés autonomes, compte 5 sénateurs (4 au suffrage universel direct et 1 au titre du parlement régional), Madrid en compte 11, mais la Catalogne en a 24 (16 pour les quatre provinces -Barcelone, Gérone, Tarragone, Lérida et 8 pour le Parlament [parlement de Catalogne]) et l’Andalousie 41 (cette communauté compte 8 provinces). Ainsi les équilibres démographiques et politiques sont reflétés par la composition du Sénat qui, même s’il part sur une base d’égalité des territoires, finit par redonner aux ensembles régionaux leur poids dans l’ensemble national. La conjugaison assez complexe du principe d’égalité et des spécificités régionales qui est la marque du système institutionnel espagnol est donc plus visible au Sénat qu’aux Cortès. C’est tout à fait normal puisqu’il s’agit bien d’une « chambre de représentation territoriale ».

9Lors de la première législature (1979-1982), les sénateurs désignés par voie autonome n’étaient que 10 (7 pour la Catalogne et 3 pour le Pays Basque). Ils étaient 46 lors de la deuxième et troisième législatures (1982-1986,1986-1989), 47 lors de la quatrième législature (1989-1993) avec l’addition d’un sénateur supplémentaire pour Murcie en juillet 1991, 48 pour la cinquième législature (1993-1996), 51 pour les sixième, septième et huitième législatures (1996-2000, 2000-2004, 2004-2008) avec des gains pour Madrid et Valence. On comprend bien comment le périmètre du Sénat s’est progressivement élargi.

  • 6 Article 66.2 de la Constitution : « Les Cortès générales (Congrès des Députés et Sénat) exercent le (...)

10Sur le plan du fonctionnement législatif, le Sénat joue un rôle de seconde chambre ou Chambre haute en partageant avec les Cortès le rôle de voter la loi. En cas de désaccord les députés ont le dernier mot6. En revanche, il a des fonctions propres liées à la politique territoriale. Il a des pouvoirs équivalents à la Chambre des députés en ce qui concerne le développement des statuts d’autonomie et il peut se prononcer avant les députés sur quelques points très précis liés à ce thème :

  • pour autoriser les accords de coopération entre les Communautés autonomes (article 145 alinéa 2 de la Constitution). Ce point est très important puisqu’il s’agit de veiller à l’interdiction de fédération entre les communautés (article 145.1) ;

  • pour la dotation et la régulation du Fonds de compensation interterritorial créé par l’article 158.2 dans le but de « corriger les déséquilibres économiques interterritoriaux et de rendre effectif le principe de solidarité » ;

  • pour apprécier le besoin d’harmoniser les dispositions législatives et normatives des différentes communautés ;

  • pour obliger le cas échéant le gouvernement d’une Communauté autonome à remplir ses obligations constitutionnelles et légales (article 155). Ici le vote du Sénat à la majorité absolue est la voie pour obliger le président de la Communauté en cause à appliquer les lois nécessaires à la défense de l’intérêt général.

11Ces compétences sont extrêmement importantes puisqu’elles placent les débats techniques, mais hautement politiques, d’abord devant le Sénat. Ce choix est logique avec la spécialisation voulue de cette Chambre haute. Cependant, c’est seulement pour la dernière spécialisation (l’obligation faite à un gouvernement régional de corriger si besoin sa législation), que le Sénat a compétence exclusive. Sur les trois autres, il partage sa compétence avec la Chambre des députés.

  • 7 Ce plan ou « proposition pour la cohabitation au Pays basque » prévoyait la création d’un Etat basq (...)

12Pour autant, cette situation, bien qu’inscrite dans la Constitution, ne s’est traduite concrètement dans le fonctionnement du Sénat que progressivement au fur et à mesure du développement des statuts d’autonomie entre 1979 et la fin des années 1980. La relance du débat au début des années 2000 avec la réforme du statut de la Catalogne – en partie censurée par le Tribunal constitutionnel dans sa sentence de septembre 2010 – et les polémiques autour du plan Ibarretxe, du nom du lehendakari [président de la Communauté autonome basque], prévoyant une évolution considérable de la situation au Pays basque7, ouvrent ainsi une nouvelle phase de la vie politique espagnole, d’où le titre de cette communication.

13Un dernier point à signaler : le Sénat a un rôle équivalent à la Chambre des députés en ce qui concerne la réforme de la Constitution. Le mécanisme est volontairement lourd : les deux chambres doivent voter à la majorité des trois cinquièmes un texte semblable. Puis elle sont dissoutes. Les nouvelles chambres doivent revoter la révision constitutionnelle dans les termes votés par la précédente législature. Certaines dispositions (le préambule, le chapitre II [la Couronne] et la section 1 du chapitre I [sur les libertés publiques]) doivent être votées à la majorité des deux tiers de chacune des chambres.

II. La vie parlementaire

14Pensée comme seconde chambre, le Sénat était dans l’esprit de ses concepteurs destiné à être une chambre plus conservatrice du fait de la surreprésentation des campagnes conservatrices. Le fait que la province de Léon envoie quatre sénateurs, autant que celle de Barcelone, en témoigne. Pourtant, ce compromis, dans le contexte de la conjoncture politique de 1977-1978, a-t-il fonctionné ?

  • 8 Union du Centre démocratique, parti politique du centre et centre droit, fondé au début de 1977 par (...)

15Il faut pour répondre à cette question observer les résultats électoraux et l’on constate alors que la composition du Sénat est à peu près équivalente à celle de la Chambre des députés. En 1979, l’UCD d’Adolfo Suarez8 gagne les élections : elle obtient 168 députés et 115 sénateurs. En 1982, 1986 et 1989, le PSOE remporte la majorité absolue à la Chambre des députés, mais aussi au Sénat (124, 114 et 102 sièges respectivement). En 1993, le PP passe devant le PSOE (90 sièges contre 86) alors que le PSOE l’emporte à la Chambre des députés. Cette situation se renouvelle en 2004 et 2008 : alors que les socialistes ont la majorité à la Chambre, c’est le Parti populaire qui a le groupe parlementaire le plus nombreux au Sénat avec 102 sénateurs contre 81 socialistes et 101 contre 89 en 2008. En 1996, le PP a obtenu la majorité absolue au Sénat (112 contre 61 pour le PSOE) et en 2000 la majorité absolue dans les deux chambres.

16Sur neuf législatures, trois (1993, 2004 et 2008) voient une discordance entre la majorité des députés et celle des sénateurs. Cela n’a pas empêché les gouvernements socialistes de gouverner. La négociation budgétaire s’en est trouvée parfois un peu plus complexe, mais peu s’en faut. Cela a surtout constitué un handicap important sur quelques sujets cruciaux, notamment l’évolution du modèle territorial espagnol. En revanche, six législatures voient une coïncidence entre les deux chambres.

17On pourrait donc être amené à penser que l’existence d’une chambre plus conservatrice a fini par se réaliser. Cependant, ce n’est pas le maintien d’une surreprésentation rurale qui a donné au Parti populaire la prééminence au Sénat mais au contraire son implantation croissante dans les grandes villes notamment Madrid et Valence. Cette situation se complète par la constitution de grands fiefs territoriaux du Parti populaire dans ces Communautés autonomes qui permettent aux parlements régionaux de désigner majoritairement ensuite des sénateurs populaires (même si le choix des sénateurs élus au suffrage indirect repose sur un consensus parlementaire qui permet aux oppositions d’être représentées et évite la représentation monopolistique de la Communauté par le parti majoritaire). Le Parti socialiste bénéficie d’une situation analogue en Andalousie (où il gouverne sans interruption depuis 1980 !), mais aussi en Estrémadure ou en Castille-La Manche. Ainsi les campagnes se sont-elles montrées plus socialistes qu’attendues. Résultat pourtant prévisible au regard des traditions historiques, sociales et économiques de chacune de ces trois régions.

18Une autre manière d’étudier la place du Sénat dans la vie politique espagnole consiste à s’intéresser de près à ses membres. Qui sont les sénateurs ? À quelle étape du parcours politique intervient l’élection au Sénat ? Que signifie-t-elle ? Quels grands sénateurs se sont progressivement imposés sur la scène parlementaire.

19Seules quelques réponses peuvent, ici, être esquissées et il faudrait considérablement compléter le propos pour dessiner la vie parlementaire au Sénat. Si les présidents du Sénat ont été des figures respectées mais secondaires dans un premier temps avec le centriste Cecilio Valverde (sénateur de Cordoue) et le socialiste Jose Federico de Carvajal (sénateur de Madrid, qui a enchaîné deux mandats de 1982 à 1989), progressivement les présidents se sont un peu plus imposés. Ce fut le cas avec Juan José Laborda Martin (sénateur de Burgos, 1989-1996). Il a été le sénateur le plus vétéran enchaînant une présence au Sénat de 1977 à 2008. La domination du groupe populaire va modifier sensiblement la donne avec la flamboyante présidence d’Esperanza Aguirre (Madrid), première femme à occuper ce poste. Elle réussit à s’y construire une bien meilleure image que celle qu’elle avait laissée lors de son passage au gouvernement et passe ensuite du Sénat à la présidence de la Communauté autonome de Madrid. Son prédécesseur Juan Ignacio Barrero Valverde (1996-1999) fut envoyé, en vain, à la conquête de l’Estrémadure tandis que son successeur était l’ancien président de Castille-Léon, Juan José Lucas (2002-2004).

20Le choix de Javier Rojo pour présider le Sénat à partir de 2004 doit se lire en fonction de l’évolution même de l’institution. Membre du Parti socialiste d’Euskadi, Javier Rojo a été député d’Alava de 1982 à 1993, puis sénateur depuis 1993. Sa condition de socialiste basque le place au cœur de la problématique de l’évolution des statuts d’autonomie. Pour la première fois, un parlementaire issu d’une des « nationalités historiques » occupait des fonctions aussi éminentes. Les socialistes manifestaient ainsi leur souhait de voir s’accélérer la réforme du Sénat.

21De manière générale – mais la remarque vaut pour l’ensemble des parlementaires espagnols –, les sénateurs sont plutôt jeunes (entre 50 et 60 ans) avec, cependant, une tendance au vieillissement depuis deux ou trois législatures. Cela est dû aux réélections nombreuses. Ainsi le porte-parole du groupe populaire Pio Garcia Escudero est sénateur depuis 1993 (il a alors 41 ans), celui du groupe socialiste Joan Lerma a actuellement 60 ans. Sa première élection remonte à 1993 aussi. Il est intéressant de noter que Lerma est sénateur désigné par la Communauté de Valence (dont il fut le président), tandis que Garcia Escudero, anciennement désigné par la Communauté de Madrid, est passé en 2004, puis en 2008, par le suffrage universel.

22Le Sénat est ainsi à la fois un vivier de jeunes talents et un lieu de semi-retraite politique pour anciens présidents de régions. En ce sens, il existe une tendance au corporatisme de la classe politique qui recherche pour ses membres des positions officielles de repli digne. C’est ainsi par exemple qu’il faut interpréter la désignation de Manuel Fraga par le parlement de Galice. Mais réduire le Sénat à cette seule fonction serait une double erreur de lecture. Elle reviendrait à sous-estimer à l’extrême le rôle de cette seconde chambre dans l’équilibre institutionnel espagnol et surtout elle ferait l’impasse sur les évolutions et les débats actuels sur l’indispensable adaptation du Sénat.

III. Les évolutions et les désirs de réformes

23Lorsqu’il est créé et pensé dans le cadre de la rédaction de la Constitution, le Sénat doit être la chambre territoriale de l’Espagne. Le choix d’une certaine indétermination dans sa composition à travers les deux modes d’élection traduisait au dire d’un des plus éminents juristes espagnols, le regretté Francisco Tomás y Valiente, vilement assassiné par l’ETA en février 1996, « une indécision voulue à un moment où la forme finale de l’État dans son volet des Autonomies n’apparaissait clairement à personne ». Aussi est-il normal que l’évolution de ce territoire espagnol, dont l’organisation relevait, là aussi, de la très complexe opération de sortie du franquisme et de construction de la démocratie, ait des conséquences sur le Sénat, tant dans son fonctionnement que dans son inscription plus générale dans les institutions. En 1989, le quotidien El Mundo estimait qu’une piscine était plus indispensable que le Sénat et plaidait pour la transformation de celui-ci en piscine municipale à Madrid ! Dans le courant de l’année 2010, il a été décidé que les débats parlementaires au Sénat pourraient se faire dans les langues régionales. Il a donc fallu créer un service d’interpétariat qui coûte entre 6 et 8 millions d’euros par an. Inutile de dire l’incompréhension d’une partie de la population qui, dans un contexte de crise économique violente, a vu là une dépense inutile et uniquement justifiée par la classe politique elle-même. Ces deux exemples, dans lesquels le populisme joue un rôle évident, soulignent que la lente métamorphose du Sénat en chambre territoriale n’est pas encore acquise et qu’elle reste difficilement compréhensible pour une partie de l’opinion. Que plus de trente ans après sa création, le Sénat demeure objet de débats n’est pas sans révéler une extraordinaire ambiguïté.

24Trois nationalités sont dites historiques : la Catalogne, le Pays basque et la Galice. Ces trois régions avaient obtenu, sous la Seconde République, des statuts ou des pré-statuts d’autonomie. Leur redonner cette identité a constitué l’un des paris de la transition en faisant de l’héritage politique, juridique et institutionnel de la Seconde République un des fondements de la décentralisation. La Constitution a prévu ensuite deux voies pour l’accès à l’autonomie : une voie dite rapide et une dite lente. Cette disposition intermédiaire a fonctionné de 1979 à 1996. Mais en 1996, les Communautés autonomes avaient quasiment toutes les mêmes compétences et avaient obtenu les transferts de la part de l’Etat (avec une différence sensible pour les communautés à langue propre : Catalogne, Valence, Pays basque, Galice, Baléares). D’où la relance, partie de Catalogne, puis relayée dans un contexte très différent par le Pays basque, d’un débat sur les Autonomies qui a abouti à la rédaction controversée d’un nouveau statut pour la Catalogne et à l’échec du plan souverainiste de Juan José Ibarretxe.

25Le Sénat, sans être l’épicentre de ce débat, en a été l’un des théâtres. D’abord parce qu’il a dû se doter des instruments nécessaires à sa spécialisation territoriale. En 1982, le règlement du Sénat a autorisé la création de « groupes territoriaux » qui, à côté et sans exclusion des groupes parlementaires, peuvent réunir les sénateurs d’une même région. Ils doivent être au moins trois pour composer un groupe territorial. Dans un premier temps, ces groupes ont été bi- ou multi-partisans. Ils sont aujourd’hui insérés dans la logique des groupes parlementaires. Le PP et le PSOE disposent chacun de dix groupes territoriaux. Dans la première phase de l’histoire du jeune Sénat démocratique, il existait plusieurs groupes parlementaires socialistes (socialistes catalans, andalous et basques) qui reflètaient le caractère fédéral du PSOE. Aujourd’hui la logique majoritaire masque un peu cela sur le papier (notamment pour ne pas donner l’impression d’une hégémonie de l’opposition du Parti populaire), mais les réalités territoriales jouent un rôle majeur dans l’équilibre du groupe parlementaire

26Le 11 janvier 1994, le Sénat se dote d’une commission parlementaire dite « Commission générale des Communautés autonomes ». Cette commission est formée par 52 membres contre 26 pour chacune des 20 autres commissions sénatoriales. À ses travaux, tous les sénateurs désignés (par les Communautés autonomes) sont invités à participer, qu’ils en soient ou non membres. Le gouvernement central, lui aussi, est invité à s’exprimer devant cette commission, mais également les gouvernements autonomes et les présidents de Communauté peuvent en demander sa convocation. Les Communautés autonomes peuvent donc par cette commission devenir co-productrices législatives pour tout ce qui concerne le fonctionnement de la décentralisation en participant à la rédaction des recommandations émises par la Commission. Un débat sur « l’état des Autonomies » est organisé par la Commission. Il fait pendant au débat sur l’état de la nation qui, lui, se tient devant les députés. On le voit, la Commission générale est devenue l’observatoire des Autonomies et constitue la pointe la plus avancée de l’évolution du Sénat vers une chambre territoriale.

27Pour autant, tous les constitutionnalistes soulignent qu’en dépit de sa spécialisation, le Sénat reste dominé, y compris dans les questions territoriales, par le dernier mot qui revient toujours à la Chambre des députés. Le Sénat n’a pas non plus été le lieu d’où est sortie une réflexion sur les différents statuts des Communautés autonomes aujourd’hui. Si elles étaient différenciées au début, le maintien de ces singularités a-t-il encore un sens ? Oui selon les Catalans et les Basques. Non répondent les Communautés autonomes dites de voie lente.

  • 9 Francesc Pau i Vall (coord.), El Senado, cámara de representatión territorial. III Jornadas de la A (...)

28Le débat sur le Sénat est permanent depuis une bonne vingtaine d’années. Lors de l’inauguration des journées d’études de l’Asociación española de Letrados de Parlamentos autour du thème « Le Sénat, chambre de représentation territoriale » en 19959, l’intervention inaugurale non seulement s’interrogeait sur l’utilité de cette seconde chambre mais, plus encore, elle se terminait en affirmant son inutilité. Depuis, de nombreux ouvrages et des revues de droit ou de sciences politiques ont consacré des monographies à ce sujet sans qu’émerge un consensus.

  • 10 Ignacio Gonzalez Garcia, « Recension » dans Revista de estudios politicos, 144, abril-junio 2009, p (...)
  • 11 Cas qui s’est produit en 1979, 1993, 1996, 2004 et 2008.
  • 12 « En España, la auténtica Câmara territorial es el Congreso de los Diputados. Pero sólo al alcance (...)

29Dans ce thème de la réforme du Sénat se lisent des débats politiques de fond qui révèlent les ambiguïtés de la transition démocratique ou du moins les divers horizons possibles d’un développement politique ultérieur dont la trajectoire était volontairement laissée dans le flou de l’avenir. Mais jusqu’à présent, cet avenir tarde à se dessiner et ces atermoiements reflètent les différentes attentes des forces politiques espagnoles. Le Sénat lui-même rechigne à une réforme. Surtout, les sénateurs eux-mêmes n’arrivent pas à créer le consensus politique nécessaire. Les juristes font remarquer, à très juste titre me semble-t-il, que la transformation du Sénat ne manquerait pas d’entraîner une réflexion sur la composition de la Chambre des députés10. D’autant que le pouvoir de cette dernière donne aux partis nationalistes, notamment en l’absence de majorité absolue d’un seul groupe11, un pouvoir décisif. Selon l’ancien président du Sénat, Juan José Laborda, « la véritable chambre territoriale est la chambre des Députés. Mais seulement pour les partis nationalistes »12. C’est là en effet que les représentants nationalistes peuvent véritablement arracher au gouvernement des concessions décisives qui transforment l’application des statuts d’autonomie. On l’a vu en 1993, lorsque les nationalistes catalans négocièrent avec les socialistes de Felipe Gonzalez la cession de 15 % de l’impôt sur le revenu collecté en Catalogne et affecté au financement de la Generalitat, le gouvernement autonome. En 1996, ce taux monte à 30 % : c’est le résultat cette fois-ci d’une négociation entre le Parti populaire de José Maria Aznar et les mêmes nationalistes catalans de Convergència i Unió (CiU). En 2010, pour assurer le passage de son budget 2011, le gouvernement Zapatero a concédé aux nationalistes basques de nouvelles sources de financement pour le gouvernement autonome. Le Sénat, dans cette configuration, assiste impuissant à la transformation des équilibres en raison des rapports de forces politiques et non en raison d’un schéma cohérent, organisé et planifié de réforme générale de l’État des Autonomies.

30Il n’y a pas de réforme idéale : les débats techniques et juridiques des juristes, politologues et intellectuels oublient la dimension politique des rapports de forces qui habite ces débats, la vie parlementaire. Une grande inertie politique freine donc les initiatives puisque celles-ci ne sont en fait que des tentatives de modification de rapports de forces. En réalité, le problème posé par le Sénat n’est pas celui du Sénat mais celui de l’État des Autonomies. On peut débattre à l’infini d’un Sénat à l’image du Bundesrat allemand (représentation des gouvernements régionaux), d’une solution à l’autrichienne (représentations des parlements régionaux), la vraie question posée est celle de l’évolution de l’Espagne vers le fédéralisme ou non.

*

31Ainsi l’examen rapide de l’exemple espagnol nous met en présence de deux caractéristiques majeures :

  1. le Sénat espagnol actuel est une institution jeune (33 ans)

  2. c’est une institution hybride au sens où elle est le résultat d’un compromis réalisé en pleine élaboration de la transition démocratique où les compromis et les équilibres ont compté autant que les objectifs recherchés.

32Dans ces conditions, le Sénat espagnol traduit les ambiguïtés du processus et subit de plein fouet les dynamiques politiques territoriales d’une Espagne nouvelle, profondément divisée politiquement, fracturée géographiquement par des clivages partisans durables (il n’y a pas eu un seul ministre nationaliste catalan ou basque depuis 1977, la Catalogne comme le Pays basque ont été des régions abandonnées longtemps aux seuls nationalistes) et pourtant désireuse de consolider une formule politique qui a pour elle d’avoir consolidé la paix et accompagné une période de progrès économique et social sans précédent.

Annexes

ANNEXE

1. Les groupes parlementaires au Sénat au cours de quelques législatures.

1979 : UCD : 123 sénateurs ; socialistes : 42 + 23 (Andalous) +13 (Catalans) = 78 ; groupe des sénateurs basques : 14 ; groupe mixte13 : 23.

1982 : Catalans au Sénat : 14 (on y trouve des élus UCD des Canaries !) ; groupe mixte : 20 ; groupe populaire : 69 ; groupe des parlementaires basques nationalistes : 10 ; groupe socialiste : 163.

1986 : CDS14 : 14 ; groupe populaire15 : 76 ; CiU : 13 ; groupe mixte : 38 ; groupe des parlementaires basques nationalistes : 10 ; groupe socialiste : 165.

1989 : CiU : 15 ; CDS : 12 ; groupe mixte : 22 ; groupe populaire : 101 ; groupe des parlementaires basques nationalistes : 13 ; groupe socialiste : 142.

2000

2004

2008

PP

127

102

101

PSOE

61

81

89

PSC-ERC-IV16

12

12

CiU

4

4

8

EAJ-PNV17

2

6

6

CC18

3

5

2. Sénateurs désignés par les Communautés autonomes (2008)

Andalousie : 5 PSOE, 4 PP

Aragon : 1 PP, 1 mixte

Asturies : 1 PSOE, 1 PP

Baléares : 1 PP, 1 mixte

Canaries : 1 PSOE, 1 PP, 1 mixte

Cantabrie : 1 PSOE

Castille-La Manche : 1 PP, 1 PSOE

Castille-Léon : 2 PP, 1 PSOE

Catalogne : 4 PS et alliés, 3 CiU, 1 PP

Valence : 3 PP, 1 PSOE

Estrémadure : 1 PP, 1 PSOE

Galice : 1 PP, 1 PSOE, 1 mixte

Madrid : 4 PP, 3 PSOE

Murcie : 1 PP, 1 PSOE

Navarre : 1 mixte

Pays Basque : 1 mixte (nationaliste basque), 1 PSOE, 1 PP

La Rioja : 1 PP

Total : PP 24, PSOE 18, CiU 3, mixtes 6. Cinq sénateurs doivent encore être désignés.

Notes

2 Manuel Santirso, Progreso y libertad. España en la Europa liberal (1830-1870), Barcelone, Ariel, 2008.

3 En 1976, Manuel Fraga Iribarne a regroupé dans l’Alliance populaire (AP) plusieurs petits partis conservateurs dirigés par d’anciens franquistes ouverts à la transition démocratique. En 1989, l’Alliance populaire s’est transformée en Parti populaire (PP), regroupant la droite et le centre droit.

4 Pour une approche en français voir Pierre Bon, Les Autonomies régionales dans la Constitution espagnole de 1978 (en collaboration avec F. Moderne), Paris, Editions Economica, 1981, 169 p. ; Id., « Espagne : l’État des Autonomies », dans C. Bidégaray (dir.), L’État autonomique : forme nouvelle ou transitoire en Europe ?, Paris, Economica, 1994, p. 113-133.

5 L’alinéa 5 de l’article 69 prévoyait en effet la désignation de sénateurs par les différents parlements des Commuanutés autonomes au fur et à mesure de la mise en application des statuts d’autonomie.

6 Article 66.2 de la Constitution : « Les Cortès générales (Congrès des Députés et Sénat) exercent le pouvoir législatif de l’État, approuvent son budget, contrôlent l’action du gouvernement et ont les autres compétences que leur attribue la Constitution ».

7 Ce plan ou « proposition pour la cohabitation au Pays basque » prévoyait la création d’un Etat basque librement associé à l’Espagne.

8 Union du Centre démocratique, parti politique du centre et centre droit, fondé au début de 1977 par le chef du gouvernement, Adolfo Suarez, regroupant des démocrateschrétiens, des sociaux-démocrates, des libéraux, des conservateurs (anciens franquistes partisans de la transition démocratique).

9 Francesc Pau i Vall (coord.), El Senado, cámara de representatión territorial. III Jornadas de la Asociación Espanola de Letrados de Parlamentos, Madrid-Barcelone, Tecnos/Asociación Espanola de Letrados de Parlamentos, 1996.

10 Ignacio Gonzalez Garcia, « Recension » dans Revista de estudios politicos, 144, abril-junio 2009, pp. 213-217. « Tras tres décadas de desarrollo autonómico, una eventual revisión de la composición, estructura y funciones del Senado, en aras de convertirlo en la Câmara de representación territorial que manda la Constitución, obligaría, en mi opinion [Ignacio Gonzalez Garcia] a repensar asimismo la actual configuration del Congreso de los Diputados – y no solo en sus funciones sino también en su composición – para, en justo equilibrio dentro del complejo Cortès Generales hacer de él una Câmara de representaciôn popular exenta de los importantes correctivos territoriales que hoy lo caracterizan ». On ajoutera à ce dossier la prise de position de l’ancien président du Sénat, Juan José Laborda : « El congreso es la Cámara de representación territorial » dans El imparcial (journal électronique : www.elimparcial.es [http://www.elimparcial.es/nacional/el-congreso-es-la-camara-de-representacion-territorial-71312.html (28/09/2010)]

11 Cas qui s’est produit en 1979, 1993, 1996, 2004 et 2008.

12 « En España, la auténtica Câmara territorial es el Congreso de los Diputados. Pero sólo al alcance de los diputados nacionalistas », [http://www.elimparcial.es/nacional/el-congreso-es-la-camara-de-representacion-territorial-71312.html (28/09/2010)].

13 On appelle mixte le groupe des « non-inscrits ».

14 Centre démocratique et social fondé en 1982 par Adolfo Suarez après son départ de l’UCD.

15 Groupe de l’Alliance populaire.

16 Partit dels Socialistes de Catalunya – Esquerra Republicana de Catalunya (socialistes et gauche républicaine de Catalogne = autonomistes catalans de gauche).

17 Euzko Alderdi Jelzalea – Partido nacionalista vasco (parti nationaliste basque).

18 Coalicion Canaria = Coalition canarienne (nationalistes canariens de centre droit).

Auteur

Professeur de classes préparatoires au Lycée Hélène Boucher, Paris.

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2012

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540