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La Chambre haute. Hier en France, aujourd'hui en Europe

 | 
Jean-Marc Guislin

3ème partie. La Chambre haute dans l'Europe actuelle. Quelques exemples

Le Sénat de Belgique

The Senate of Belgium

André Leton

Résumé

Le Sénat de Belgique est une institution dont l’évolution est originale. Comme dans d’autres pays où il y avait une « seconde chambre » de caractère aristocratique, elle a connu une démocratisation progressive pendant les XIXe et XXe siècles. Cette transformation s’est faite par étapes et par des compromis entre les principaux courants politiques. Mais, de manière remarquable, son évolution a aussi suivi la transformation progressive de l’État belge jadis unitaire, voire jacobin, en un Etat fédéralisé sur base d’entités régionales et communautaires. Le Sénat de Belgique est ainsi devenu l’institution réunissant les représentants du pouvoir fédéral et des entités fédérées qui composent aujourd’hui l’État belge.

After the Belgian revolution of 1830, the Constituent Assembly of the young Belgian state chose a parliamentary monarchy with a two-chamber System. The Chamber of Representatives was to represent the nation as a whole, the Senate mainly the large landowners. The Senate became progressively a democratized chamber. The reforms were the result of a series of separate compromises between the political forces to arrive at the two-thirds majority required to change the Belgian constitution. But under the influence of tension between Dutch-speaking and French-speaking communities, the Belgian state began a federalization process in which the Senate became step by step a deliberative chamber integrated in a new federal state structure.

Texte intégral

1L’évolution du sénat de Belgique est assez spécifique car cette institution a non seulement été transformée, comme bien d’autres « secondes chambres », pour devenir plus démocratique, mais elle a aujourd’hui été fondamentalement modifiée en vue de représenter les entités fédérées actuelles au sein de l’État belge. Pour présenter cette double évolution, il est opportun d’examiner d’abord cette institution quand elle était une chambre aristocratique (1), puis sa démocratisation progressive (2) et enfin sa transformation en chambre spécialisée et fédéralisée (3).

I. Une chambre aristocratique (1831-1893)

2La création du Sénat de Belgique est liée aux troubles révolutionnaires qui ont conduit à la création de l’État belge en 1830 par scission des Pays-Bas issus en 1815 du Congrès de Vienne et dont les pourtours étaient proches de l’actuel Benelux.

L’action de différents groupes sociaux

3Cette révolution est née de la conjonction de plusieurs oppositions. Les mécontentements à l’égard de la politique du royaume des Pays-Bas étaient de plus en plus forts dans la future Belgique, à la fois dans les milieux catholiques et dans les milieux libéraux, sur différents dossiers (les questions scolaires et religieuses, la politique des langues, les limites à la liberté d’expression, l’autoritarisme du roi Guillaume d’Orange...) tandis que les milieux populaires ont, à ce moment, exprimé aussi leur malaise.

4Commencés à Bruxelles le 25 juillet 1830 avec l’épisode de La Muette de Portici, les troubles ne semblaient pas mettre en péril l’unité des Pays-Bas mais pendant tout le mois d’août, ils se sont étendus aux autres villes et, progressivement, les autorités de l’État ont perdu le contrôle de la situation.

5Des notables locaux ont réagi en vue de rétablir l’ordre ou au moins d’endiguer le mouvement. Ils sont apparus plus en phase avec les événements que ne l’étaient les autorités de l’Etat et notamment le roi Guillaume d’Orange.

6Le 3 septembre, le fils du roi, venu de La Haye, rencontre les autorités civiles et militaires à Bruxelles et accepte de soumettre à Guillaume d’Orange la demande d’une « séparation administrative » des provinces belges au sein du royaume. Ce dernier ne répond pas et renvoie le dossier aux états généraux.

7Le 11 septembre, pour pallier le vide du pouvoir, des personnalités catholiques et libérales issues de la noblesse et de la bourgeoisie créent à Bruxelles une « Commission de sûreté » qui s’efforce de calmer les esprits.

8Après l’échec, le 23 septembre, d’une tentative de reprise en mains par la force conduite par le second fils du roi qui s’est heurté à une vive résistance armée des révolutionnaires, des personnalités belges créent le lendemain à Bruxelles une « Commission administrative provisoire » pour faire face à l’effondrement des autorités du royaume.

9La nuit du 26 au 27 septembre 1830, les troupes hollandaises se retirent ; le régime politique de Guillaume d’Orange s’est effondré dans les provinces belges, sauf à Anvers et Gand. La « Commission administrative provisoire » devient un « Gouvernement provisoire ». La voie d’une solution au sein des Pays-Bas est abandonnée à Bruxelles et la formation d’un nouvel Etat indépendant, la Belgique, est désormais l’option choisie officiellement par un décret du 4 octobre du « Gouvernement provisoire ». La proclamation faite à Anvers deux jours plus tard par le prince d’Orange de l’acceptation par le roi et par les états généraux d’organiser une « séparation administrative » des provinces belges, de composer l’Administration des provinces belges avec seulement du personnel belge, d’accepter les revendications belges des dernières années sur les questions d’enseignement et de langues, de liberté de presse, etc... arrive trop tard pour arrêter le processus déjà lancé de l’indépendance de la Belgique. Le même jour, le Gouvernement provisoire a chargé une commission d’élaborer un projet de constitution pour le nouvel État.

10Un « Congrès national » est élu le 3 novembre au suffrage direct censitaire et capacitaire, pour mettre au point et adopter la Constitution. Il adopte aussi les décrets irréformables du 18 novembre (indépendance du peuple belge) et du 24 novembre 1830 (exclusion à perpétuité de la Maison d’Orange-Nassau du trône de Belgique). La Constitution est votée et promulguée le 7 février 1831.

11Le choix se porte sur un Parlement bicaméral avec une Chambre des représentants et un Sénat. Les débats dans l’assemblée constituante sont vifs mais ce schéma est adopté par une large majorité : 128 voix contre 62. Ce vote traduit la recherche d’un équilibre entre le souci de démocratie et le respect de certaines réalités socio-économiques de l’époque.

Pourquoi un Sénat ?

12Le choix d’avoir une seconde chambre, le Sénat, répond à des motivations multiples.

  • 2 Cité par Jean Stengers, « La Constitution de 1831 et son application », in L'Histoire du Sénat de B (...)

13Une première raison est que le Sénat serait moins impulsif que la Chambre des représentants. Cette conviction était manifestement présente dans nombre d’interventions lors du débat sur le Sénat au Congrès national. L’historien Jean Stengers rappelle l’intervention du baron de Leuze : « Je suppose que le chef de l’Etat est jeune et superbe et nourri dans un rang où l’on puise toujours l’orgueil avec le sang. Ce prince irritable aime la gloire des armes. Il veut faire des conquêtes. Il lui faut de la chair à canon. Il demande cent mille hommes. Si vous n’avez qu’une chambre, ils seront accordés parce qu’elle aussi sera jeune et superbe, et, comme l’ancienne Rome, voudra conquérir l’univers. Mais si vous en avez deux, l’autre chambre les refusera parce qu’elle aura l’âge de la sagesse et qu’elle craindra de voir trembler la terre qu’elle possède. Ainsi, Messieurs, si vous n’avez qu’une chambre, vous aurez la guerre et ses horreurs, si vous en avez deux, vous conserverez la paix et ses douceurs ! »2.

14Une autre raison de la création d’une seconde chambre est que le Sénat serait de nature à rassurer les puissances étrangères. La création de la Belgique modifiait la carte de l’Europe telle qu’elle avait été convenue entre les puissances de l’époque. Il semblait important à certains intervenants de ne pas prendre le risque d’inquiéter, voire d’irriter davantage les puissances étrangères au moment où l’existence du nouvel Etat n’était pas encore acceptée par tous en Europe. Certes, dans cette perspective, une des mesures les plus importantes était de ne pas faire de la Belgique une république car cela aurait trop déplu en Europe. Mais d’autres gages de modération pouvaient être donnés, et notamment le choix d’un parlement bicaméral inspiré du modèle anglais. C’est qu’à cette époque, le souvenir de la Révolution française était encore vif et ses assemblées uniques, notamment la Convention, n’étaient pas perçues dans certaines capitales comme un exemple à suivre.

15Mais la décision de créer une seconde chambre exprimait aussi le choix de tenir compte des réalités économiques et sociales de l’époque. Le Sénat serait un moyen d’intégrer dans le système politique les grandes familles terriennes dont l’influence locale était considérable. Sans une telle solution, le risque était que ces grands propriétaires, si importants localement, ne se tiennent à l’écart des institutions, ce qui aurait affaibli le régime politique, ou qu’au contraire, ils n’investissent une assemblée unique, freinant alors l’expression politique d’autres composantes de la population. C’est ce que voulait dire le député Paul Devaux au Congrès national quand il lança sa formule restée célèbre : « Si vous voulez avoir une chambre démocratique, votez pour le Sénat ! ».

Une chambre de notables

16Lors de la création du Sénat de Belgique, il est décidé d’avoir un corps électoral identique pour les députés et pour les sénateurs. Le système électoral est de type censitaire.

17Le mandat des sénateurs est de 8 ans alors que celui des députés est de 4 ans. Il y a des conditions d’éligibilité spécifiques au Sénat. Pour devenir sénateur, il faut être âgé d’au moins 40 ans. Cette disposition subsistera jusqu’à la fin du XXe siècle.

  • 3 Cf. Éric Meuwissen : Richesse oblige. La Belle Époque des Grandes Fortunes, Bruxelles, Racine, 1999

18Le cens électoral a été fixé à un niveau élevé, ce qui était de nature à limiter fortement le nombre de citoyens répondant aux critères. Pour cette raison, des dérogations ont été prévues pour les provinces où le nombre de citoyens répondant aux critères d’éligibilité n’atteignait pas une certaine proportion de la population. Des travaux d’historiens ont montré qu’en pratique, les propriétaires fonciers étaient presque les seuls à payer suffisamment d’impôts pour être éligible au Sénat3.

19Le petit nombre d’éligibles dans certaines provinces pourrait aussi expliquer le temps, parfois limité, consacré par les sénateurs à leurs activités politiques au XIXe siècle.

20De 1831 jusqu’à la révision de la Constitution de 1893, le Sénat a presque toujours eu en son sein une majorité de nobles. En plus de 60 ans, le Sénat n’a eu que 9 présidents, dont 8 étaient issus de la noblesse. Ils étaient souvent de riches propriétaires terriens.

21Ce maintien de la noblesse à la présidence du Sénat durera quasiment un siècle : le baron de Stassart (1831-1838), le baron de Schiervel (1838-1848), le prince de Ligne (1852-1879), le baron de Tornaco (1879-1880), le baron de Sélys-Longchamps (1880-1884), le baron d’Anethan (1884-1885), le comte Charles de Merode Westerloo (1885-1892), le baron Henri t’Kint de Roodenbeke de Nayer (1892-1899), le duc d’Ursel (1899-1903), le comte Henri de Merode Westerloo (1903-1908), le vicomte Simonis (1908-1911), le baron de Favereau (1911-1922), le comte Arnold t’Kint de Roodenbeke (1922-1928). Durant cette période le Sénat n’a eu que pendant quatre années un président non issu de la noblesse : le bourgmestre libéral de Tournai Augustin Dumon-Dumortier (1848-1852).

L’impact des pertes de territoires

22Le 21 juillet 1831, Léopold de Saxe-Cobourg-Gotha, veuf de l’héritière du trône d’Angleterre, prête serment à Bruxelles et devient roi des Belges. Il avait mis comme condition à son acceptation que la Belgique trouve un accord avec les puissances étrangères sur sa reconnaissance internationale, en principe par le Traité des XVIII articles négocié à la conférence de Londres et signé par la délégation belge. Le nouvel État semble désormais constitué. Mais le 2 août 1831, l’armée hollandaise envahit la Belgique. Elle n’est repoussée qu’avec l’aide de l’armée française appelée au secours par le nouvel État. Une nouvelle conférence internationale tenue à Londres sous l’égide des puissances impose de nouvelles conditions pour la reconnaissance de l’indépendance de la Belgique (Traité des XXIV articles). Bien que nettement plus favorable aux Pays-Bas, ce nouveau traité est rejeté par Guillaume d’Orange qui le trouve encore insuffisant tandis que la Belgique, en position de faiblesse, l’accepte.

23Cette insécurité juridique maintient une grande vulnérabilité de la Belgique dont la survie comme État indépendant n’est pas assurée. Cette situation durera jusqu’en 1839 et aura d’importantes répercussions politiques au Parlement belge où prévaudra « l’unionisme », attitude visant à dépasser les clivages afin de faire cause commune pour défendre les intérêts du nouveau pays.

24En 1839, les Hollandais acceptent les XXIV articles. Le royaume de Belgique accède ainsi à la reconnaissance internationale et est désormais assuré de sa survie. Cependant l’entrée en vigueur des XXIV articles signifie aussi pour la Belgique la perte d’importants territoires : la moitié orientale du Luxembourg et le Limbourg sur la rive droite de la Meuse ainsi que la ville de Maastricht. Cette séparation touchera le Sénat au plus haut niveau.

25À ce moment, le président du Sénat est le baron de Schiervel dont la circonscription de Roermond, dans le Limbourg, doit être restituée aux Pays-Bas. Comme d’autres personnalités qui joueront un rôle important dans le nouvel État (Henri de Brouckère, lui aussi élu dans une circonscription du Limbourg, ou Jean-Baptiste Nothomb, élu dans le Luxembourg), il choisira de rester belge et se présentera à Tongres dans une autre circonscription.

Le Sénat au XIXe siècle

  • 4 Cf. Frank Swaelen, Avant-propos, in L'Histoire du Sénat du Sénat de Belgique..., op. cit.

26Il est incontestable qu’au XIXe siècle, c’est la Chambre des représentants qui est le centre de la vie politique. Clairement, beaucoup de sénateurs ne se consacrent pas à la politique à temps plein. Entre 1831 et 1893, sur plus de 3 500 projets de loi transmis par la Chambre des représentants, seulement une centaine ont été amendés par le Sénat et seulement une vingtaine de propositions de loi ont été déposées par des sénateurs4.

27Durant cette période, les équilibres entre les institutions ont cependant évolué en fonction des rapports de forces politiques. Les deux assemblées, Chambre des représentants et Sénat, ont été de plus en plus au cœur du processus de gestion de l’État au fur et à mesure que l’influence du roi déclinait et que les forces politiques se structuraient et se dotaient de programmes de plus en plus différenciés.

28Au Sénat comme à la Chambre des représentants, les premières années après l’indépendance ont été celles de « l’unionisme ». Un consensus s’est dégagé dans les milieux politiques belges pour éviter d’affaiblir par des divisions internes la position de la Belgique au niveau international. Concrètement, les clivages politiques ne s’exprimaient qu’avec beaucoup de modération, le souci de trouver des compromis largement soutenus au Parlement était bien présent. Cette situation donnait, de facto, une marge de manœuvre au roi et à ses ministres. Par ailleurs, durant ces années, le roi Léopold apparaissait, par ses relations dans différentes cours d’Europe, par son savoir-faire militaire et son expérience internationale, comme un atout pour défendre les intérêts du pays auprès des puissances étrangères.

29À partir de 1839, après que la Belgique a obtenu sa pleine reconnaissance internationale, les forces politiques commencent à se libérer de leur retenue. En 1846, un pas majeur est franchi, qui voit la mise en place d’un véritable parti politique : le parti libéral. Et en 1848, le gouvernement est composé seulement de ministres libéraux. L’unionisme a vécu. L’influence du roi décline inexorablement et la Chambre des représentants et le Sénat sont au centre des enjeux politiques puisque la majorité dans les assemblées impose désormais sa ligne politique au pays. Les libéraux dominent nettement la vie politique de 1857 à 1870. Puis les catholiques imposent une politique plus conservatrice. Les libéraux reviennent au pouvoir en 1878 avec des projets de plus en plus radicaux qui amènent une « guerre scolaire » et même la rupture des relations avec le Saint-Siège, mais en 1884, les catholiques gagnent les élections et gouverneront seuls pendant plus de trente années.

II. Une chambre progressivement démocratisée (1893-1993)

30La première révision de la Constitution est faite en 1893. La mesure centrale est l’adoption du suffrage universel masculin tempéré par le vote plural. Le droit de vote est accordé aux hommes âgés de plus de 25 ans. Un vote supplémentaire est accordé aux pères de famille ayant atteint l’âge de 35 ans et habitant un logement pour lequel sont dus 5 francs d’impôt personnel au moins, ainsi qu’aux propriétaires d’un immeuble d’une valeur de 2 000 francs ou d’une rente de 1 000 francs. Deux votes supplémentaires sont accordés aux détenteurs d’un diplôme de l’enseignement supérieur ou de fin d’études secondaires. Le maximum de votes est de trois votes par personne.

31Le Sénat n’est pas contesté mais doit s’adapter aux nouvelles réalités.

1893 : Une évolution limitée

32Il était clair que la modification du corps électoral ne serait pas sans incidence sur la composition des assemblées et, en particulier, le Sénat risquait d’être bien différent de ce qu’il était depuis sa création et cette perspective pouvait amener à rompre certains équilibres sur lesquels reposait le fonctionnement du pays.

33La réforme du Sénat fut l’occasion de débats enflammés au Parlement car les ténors politiques avaient compris que selon ce que deviendrait le Sénat, le bouleversement qu’allait apporter le suffrage universel, même tempéré par le vote plural, serait plus ou moins contenu. La réforme du Sénat pourrait, le cas échéant, atténuer l’impact sur les décisions politiques qu’amènerait inéluctablement la nouvelle composition du corps électoral. La modification de l’octroi du droit de vote et la réforme du Sénat pouvaient être les éléments d’une même problématique.

34Les réformes finalement adoptées pour le Sénat peuvent apparaître modestes par rapport à l’ampleur prise par les débats qui ont eu lieu à leur sujet. Mais le système constitutionnel belge oblige à de larges consensus. Ainsi, pour réviser la Constitution, il faut une majorité des deux tiers dans les deux assemblées. Majoritaires, les catholiques n’avaient cependant pas une majorité des deux tiers, ce qui rendait indispensable un accord avec l’opposition libérale. Une telle situation conduit à des accords de compromis composés de mesures modérées acceptables par les différentes parties qui ont négocié l’accord.

35La réforme du Sénat en 1893 repose sur quelques mesures qui ne transforment par radicalement l’institution.

36À côté des sénateurs élus directs siègeront désormais des sénateurs choisis par les conseils provinciaux (les provinces ont conservé les limites territoriales des anciens départements français). Ces sénateurs choisis par les conseils provinciaux ne sont plus soumis à aucune condition de cens.

37Pour les sénateurs élus directs, le cens d’éligibilité est maintenu mais son niveau est sensiblement abaissé.

38Le corps électoral devient différent entre la Chambre et le Sénat. Désormais, il faut être âgé de 30 ans au minimum pour pouvoir voter pour le Sénat alors qu’il suffit d’être âgé de 25 ans pour pouvoir voter pour la Chambre des représentants.

39À l’expérience, cette réforme a assez peu modifié le profil des sénateurs. Pourtant, quelque chose a changé dans le jeu des institutions. Politiquement, le Sénat apparaît davantage comme un contrepoids face à la Chambre des représentants désormais plus démocratisée. Si le Sénat de 1831 s’était révélé quelque peu passif, celui issu de la réforme de 1893 deviendra progressivement plus actif, au moins en amendant un peu plus souvent les textes adoptés par la Chambre des représentants. Il ne faut toutefois par surestimer les résultats de la réforme : la Chambre des représentants conserve sa suprématie et, plus démocratique, apparaît comme le cœur de la légitimité politique.

  • 5 Cf. Micheline Libon et Jean-Pierre Nandrin, « Le Sénat de 1893 à 1918 », in L'Histoire du Sénat de (...)

40Le Sénat reste aussi à la traîne dans le travail législatif : de 1894 à 1912, sur 953 lois promulguées, seulement 25 ont été amendées par le Sénat5.

1921 : Des transformations substantielles

41Après la victoire de 1918, pour assurer la cohésion sociale en temps de paix après l’effort collectif du temps de guerre, il est décidé d’accorder sans délai le suffrage universel masculin pur et simple et d’abaisser à 21 ans l’âge requis pour voter.

42Pour ne pas perdre de temps et mobiliser le pays pour la reconstruction, les premières élections après la guerre sont organisées sur cette base, alors que selon le prescrit constitutionnel, il aurait fallu d’abord élire les nouvelles Chambres selon les anciennes règles électorales puis adopter le suffrage universel pur et simple et enfin élire les Chambres selon les nouvelles règles.

43Une réflexion s’engage aussi sur le rôle du Sénat. Avec la nouvelle démocratisation de la vie politique, il n’est plus envisageable de maintenir le Sénat tel qu’il était depuis 1893.

44Par ailleurs, la vie politique ne se limite plus aux catholiques et aux libéraux : il faut tenir compte désormais du Parti ouvrier belge (POB). Aux élections de 1919, à la Chambre des représentants, les catholiques ont 73 sièges, le POB en obtient 70 et les libéraux 34. Il y a 9 élus divers. Ce sont ces forces politiques qui devront se mettre d’accord sur un compromis susceptible d’obtenir un vote à la majorité des deux tiers dans chaque assemblée, comme l’exige la procédure de révision de la Constitution.

45De nombreuses idées circulent concernant le futur du Sénat. À la différence de 1893, sa suppression est même envisagée mais semble vite politiquement irréaliste. En revanche, les projets de réforme émanant de la Chambre des représentants et du Sénat paraissent très antagonistes. Il semble particulièrement difficile de trouver un accord susceptible d’être voté à la majorité des deux tiers.

46Grâce à une réelle volonté des acteurs politiques d’aboutir à un compromis, une solution peut cependant être trouvée. Sans surprise, le cens est aboli : il n’était plus politiquement acceptable à l’heure du suffrage universel pur et simple. Comme le voulait le POB, l’âge minimum pour voter pour le Sénat est abaissé à 21 ans et le nombre de sénateurs élus directs est augmenté.

47Mais les milieux conservateurs obtiennent des compensations.

48Une troisième catégorie de sénateurs est créée : à côté des sénateurs élus directs et des sénateurs choisis par les conseils provinciaux siègeront désormais des sénateurs cooptés par leurs pairs. Outre son rôle de filtrage pour l’accès au Sénat, cette disposition est présentée comme l’opportunité de faire siéger des personnalités parmi les plus brillantes, que ce soit par leur valeur scientifique ou les services qu’elles ont rendus au pays ou toute autre réalisation exemplaire.

49Un autre filtrage est créé par l’obligation, pour être sénateur, de relever d’au moins une catégorie parmi une liste inscrite dans la Constitution :

  1. les ministres, anciens ministres et ministres d’Etat ;

  2. les membres et anciens membres de la Chambre des représentants et du Sénat ;

  3. les porteurs d’un diplôme de fin d’études délivré par un établissement d’enseignement supérieur ;

  4. les anciens officiers supérieurs de l’armée et de la marine ;

  5. les membres et anciens membres titulaires des tribunaux de commerce ayant été investis d’au moins deux mandats ;

  6. ceux qui ont exercé au moins pendant dix ans les fonctions de ministre des cultes dont les membres jouissent d’un traitement à charge de l’État ;

  7. les membres titulaires et les anciens membres titulaires d’une des académies royales et les professeurs et anciens professeurs d’un des établissements d’enseignement supérieur dont la loi détermine la liste ;

  8. les anciens gouverneurs de province ; les membres et anciens membres des députations permanentes ; les anciens commissaires d’arrondissement ;

  9. les membres et anciens membres des conseils provinciaux ayant été investis d’au moins deux mandats ;

  10. les bourgmestres et anciens bourgmestres, échevins et anciens échevins de communes chefs-lieux d’arrondissement et de celles ayant plus de 4 000 habitants ;

  11. les anciens gouverneurs généraux et vice-gouverneurs généraux du Congo belge, les membres et anciens membres du Conseil colonial ;

  12. les anciens directeurs généraux, les anciens directeurs et les anciens inspecteurs généraux des divers ministères ;

  13. les propriétaires et usufruitiers de biens immeubles situés en Belgique dont le revenu cadastral s’élève au moins à 12 000 francs ; les contribuables payant annuellement au trésor de l’État au moins 3 000 francs d’impôts directs ;

  14. ceux qui, en qualité d’administrateur-délégué, directeur ou à un titre analogue, ont été placés pendant cinq ans à la tête de la gestion journalière d’une société commerciale belge par actions dont le capital est libéré à concurrence d’au moins un million de francs ;

  15. les chefs d’entreprises industrielles occupant, d’une façon permanente, au moins 100 ouvriers et des entreprises agricoles comprenant au moins 50 hectares ;

  16. ceux qui, en qualité de directeur-gérant ou à un titre analogue, ont été placés pendant trois ans à la tête de la gestion journalière d’une société coopérative belge comptant, depuis cinq ans, au moins 500 membres ;

  17. ceux qui, en qualité de membres élevés, ont exercé pendant cinq ans les fonctions de président ou de secrétaire d’une mutualité ou d’une fédération mutualiste comptant, depuis cinq ans, au moins 1 000 membres ;

  18. ceux qui, en qualité de membres effectifs, ont exercé pendant cinq ans les fonctions de président ou de secrétaire d’une association professionnelle, industrielle ou agricole comprenant, depuis cinq ans, au moins 500 membres ;

  19. ceux qui, pendant cinq ans, ont exercé les fonctions de président d’une chambre de commerce ou d’industrie comprenant, depuis cinq ans, au moins 300 membres ;

  20. les membres des conseils de l’industrie et du travail, des commissions provinciales d’agriculture, des conseils de prud’hommes, ayant été investis d’au moins deux mandats ;

  21. les membres élus d’un des conseils consultatifs institués auprès des départements ministériels.

50Le filtrage était néanmoins compensé par l’inscription dans le Constitution d’une indemnité de 4 000 francs et le libre parcours sur les voies de communications exploitées ou concédées par l’État.

51Chaque camp pouvait trouver des motifs de satisfaction dans le compromis négocié.

52Quels ont été les effets de la réforme de 1921 ?

53Le Sénat apparaît plus démocratique et plus légitime même si cette démocratisation est tempérée par la création des sénateurs cooptés et par les 21 catégories.

54Le Sénat devient plus dynamique que jadis. Une longue évolution tout au long du XXe siècle va conduire le Sénat à jouer un rôle de plus en plus important de « chambre de réflexion » dans la mise au point de nouvelles législations concernant notamment des « questions de société » (divorce, régimes matrimoniaux, interruption volontaire de grossesse, etc...).

III. Une chambre spécialisée et fédéralisée (depuis 1993)

55Avec l’accentuation des conflits communautaires à partir des années 1960, l’État belge est de plus en plus transformé en un État fédéral reposant sur les Communautés et les Régions. Or, dans les États fédéraux, la seconde chambre est classiquement le lieu où siègent des représentants des entités fédérées.

56En 1993, le Sénat est modifié dans le sens d’une représentation des Communautés.

57Cette réforme est accompagnée d’une réflexion sur ce que peut apporter le Sénat dans un pays comme la Belgique et il apparaît de plus en plus comme ayant vocation à être une chambre de réflexion.

Un allégement des tâches pour le Sénat

58La Chambre des représentants et le Sénat avaient des compétences quasiment identiques et les textes législatifs devaient être approuvés dans les mêmes termes par les deux assemblées. Désormais est prévue une répartition des compétences entre la Chambre des représentants et le Sénat.

59Une nouvelle classification de compétence législative est établie :

601o) Certaines matières sont de la compétence exclusive de la Chambre des représentants :

  • adoption des budgets ;

  • vote du contingent de l’armée ;

  • les naturalisations ;

  • les lois relatives à la responsabilité des ministres fédéraux.

612o) D’autres matières restent de la compétence commune de la Chambre des représentants et du Sénat. Il s’agit de matières particulièrement importantes :

  • la révision de la Constitution ;

  • les lois relatives à la structure, au fonctionnement et aux institutions de l’État ;

  • les lois qui attribuent des compétences à des institutions internationales ;

  • les lois spéciales par lesquelles les autorités fédérales pourraient se subroger à des autorités régionales qui ne respecteraient pas leurs obligations internationales ;

  • les lois relatives au Conseil d’État ;

  • les lois relatives à l’organisation des cours et tribunaux ;

  • les lois relatives à la ratification d’accords de coopération entre les niveaux de pouvoir en Belgique.

62Pour ces matières de compétence commune, les textes doivent toujours être votés dans les mêmes termes par la Chambre des représentants et le Sénat. Le fonctionnement des deux institutions est donc, pour ces matières, resté celui qui prévalait pour toutes les matières depuis la création du Parlement belge. Quelques petites modifications sont cependant intervenues, comme l’obligation de déposer les projets de ratification des traités non plus au libre choix du gouvernement d’abord devant la Chambre des représentants ou d’abord devant le Sénat : désormais, c’est toujours devant le Sénat que doivent être d’abord déposés les textes relatifs à la ratification des traités internationaux.

633o) Dans certaines matières, le Sénat a un « droit d’évocation » et d’amendement mais la Chambre des représentants peut décider en dernier ressort. Le Sénat ne doit donc plus examiner tous les textes adoptés par la Chambre des représentants : il peut, pour certaines matières, s’en saisir s’il le désire et, le cas échéant, y apporter des modifications. Une concertation est prévue dans cette hypothèse entre les deux assemblées. Cependant, dans ces matières, dans l’éventualité d’un désaccord persistant, la Chambre des représentants dispose désormais du droit de décider en dernier ressort.

64La prépondérance de la Chambre des représentants est affirmée : elle seule exerce désormais le contrôle politique sur le gouvernement. Concrètement, c’est désormais seulement devant la Chambre des représentants que le gouvernement engage sa responsabilité politique, soit en répondant à des interpellations, soit de sa propre initiative. C’est désormais seulement la Chambre des représentants qui peut par un vote faire tomber un gouvernement ou obliger un ministre à démissionner (ce qui, en pratique, amènerait d’ailleurs les autres membres du gouvernement à démissionner aussi par solidarité gouvernementale).

65Cette nouvelle disposition permet aussi, lors de la formation d’un nouveau gouvernement après peut-être une très longue période de négociations, de ne pas devoir se présenter successivement devant les deux assemblées et de passer encore plusieurs jours de débats dans chacune d’entre elles avant d’obtenir le vote de confiance qui permet d’entrer en fonction. Avec l’allongement du temps moyen de formation des gouvernements, les journées et les soirées nécessaires pour recommencer devant la seconde assemblée le débat qui venait d’avoir lieu dans la première, souvent avec les mêmes arguments, étaient ressenties comme inutiles et, par le retard que cela amenait pour le gouvernement qui attendait de pouvoir entrer en fonction, apparaissaient nuisibles au fonctionnement de l’État.

Une transformation profonde mais peut-être inachevée

66Désormais, le Sénat a une nouvelle composition

67Le nombre de sénateurs a été réduit de 184 à 71.

  • 40 sénateurs sont des élus directs (25 néerlandophones et 15 francophones).

  • 21 sénateurs sont désignés parmi les élus des conseils de Communauté (10 néerlandophones, 10 francophones et 1 germanophone).

  • 10 sénateurs sont cooptés (6 néerlandophones et 4 francophones).

68Au minimum 7 sénateurs doivent habiter Bruxelles.

69Pour mémoire, les enfants du roi peuvent devenir sénateur de droit (c’est le cas actuellement pour le prince Philippe qui est l’héritier du trône, la princesse Astrid et le prince Laurent).

70Quels sont les effets de la réforme de 1993 ?

71La prééminence politique de la Chambre des représentants est devenue une réalité à la fois de droit et de fait. Mais cela ne signifie pas nécessairement un amoindrissement du rôle du Sénat qui en a profité pour confirmer sa vocation à faire un travail législatif de qualité.

72Le Sénat est un lieu de rencontre de parlementaires du pouvoir fédéral et des entités fédérées, ce qui peut être considéré comme donnant à cette assemblée une valeur ajoutée.

73La réduction du nombre de sénateurs a entraîné la fusion de circonscriptions électorales pour permettre la bonne application de la représentation proportionnelle. Cette mesure a conduit à l’adoption pour le Sénat de grandes circonscriptions avec pour conséquence que les ténors politiques aiment être candidats au Sénat pour bénéficier d’une plus grande circonscription électorale qu’à la Chambre. Ils peuvent ainsi se prévaloir d’avoir obtenu un grand nombre de voix, ce qui contribue à leur donner un poids politique important au sein de leur parti.

74Toutefois à plusieurs reprises dans les années 2000, le Premier ministre Guy Verhofstadt (1999-2008) a déclaré qu’il estimait que la réforme du Sénat était encore à parfaire et a invité les élus à y réfléchir, notamment dans une commission chargée de préparer une prochaine réforme de l’État. L’évolution du Sénat de Belgique ne semble donc pas arrivée à son terme, surtout dans un pays qui se divise de plus en plus en différentes entités. Il est toutefois pertinent de penser que le Sénat de Belgique restera un lien entre les composantes de ce pays aussi longtemps que l’État belge existera.

Notes

2 Cité par Jean Stengers, « La Constitution de 1831 et son application », in L'Histoire du Sénat de Belgique de 1831 à 1993, Bruxelles, Racine, 1999.

3 Cf. Éric Meuwissen : Richesse oblige. La Belle Époque des Grandes Fortunes, Bruxelles, Racine, 1999.

4 Cf. Frank Swaelen, Avant-propos, in L'Histoire du Sénat du Sénat de Belgique..., op. cit.

5 Cf. Micheline Libon et Jean-Pierre Nandrin, « Le Sénat de 1893 à 1918 », in L'Histoire du Sénat de Belgique… op. cit., p. 119.

Auteur

Professeur invité de science politique à l’Université de Liège.

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2012

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