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La Chambre haute. Hier en France, aujourd'hui en Europe

 | 
Jean-Marc Guislin

3ème partie. La Chambre haute dans l'Europe actuelle. Quelques exemples

Le Sénat italien ou le bicamérisme égalitaire

The Italian Senate or the perfect bicameralism

Alessandro Giacone

Résumé

Le système parlementaire italien est fondé sur le principe du bicamérisme parfait. La Chambre des députés et le Sénat ont donc les mêmes pouvoirs. Le Sénat italien se distingue des chambres hautes européennes par un certain nombre d’autres caractéristiques : l’élection au suffrage universel direct de la quasi-totalité de ses membres ; l’abstention considérée comme un vote négatif, souvent responsable de la chute de l’Exécutif ; la présence d’un certain nombre de sénateurs à vie. Ces derniers – ex-présidents de la République, « personnalités ayant illustré la patrie » – ont eu parfois, dans un passé récent, un poids déterminant dans les équilibres politiques. Ces derniers temps, des projets visant à transformer le Sénat en une chambre fédérale des régions ont été proposés mais sont restés lettre morte.

The Italian parliamentary System is based on the principle of perfect bicameralism. The Chamber of Deputies and the Senate have the same powers. Several characteristics make the Italian Senate different from the other lower chambers in Europe: – the senators are elected by direct universal suffrage; – abstention is considered as a negative vote that has often led to the fall of the government; – the presence of a few senators for life (ex-presidents of the Republic, “important persons having illustrated the country”) who, recently, have been a determining factor in the political balances. Recent reform bills aimed at turning the Senate into a federal chamber of regions have failed.

Texte intégral

  • 2 L’art. 33 du Statut de 1848 (la constitution du Royaume d’Italie) donnait au roi la prérogative de (...)

1Avant la naissance de la République italienne (1946), le Sénat du Royaume avait un certain nombre de prérogatives en le fonctionnement actuel qui expliquent partie de la Chambre haute italienne. Installé à Rome depuis 1871 au palais Madame, où il se trouve toujours, le Sénat était composé de membres nommés à vie par le roi2, le plus souvent sur conseil du chef du gouvernement. Dès cette époque, le Sénat avait à peu près les mêmes pouvoirs que la Chambre des députés, dont les membres étaient cependant élus pour une durée limitée par un corps électoral de plus en plus large (en 1912, le gouvernement Giolitti fait adopter le suffrage universel masculin). Pendant la période fasciste, le Sénat continua de siéger, alors que les partis d’opposition avaient d’abord quitté la Chambre des députés (1924) avant d’être interdits par le régime (1926). Dans ce contexte, le Sénat – dont les membres échappent à la tutelle de Mussolini – aurait théoriquement pu devenir un contre-pouvoir. En dépit de l’opposition isolée de quelques personnalités (Benedetto Croce, Luigi Albertini), le Sénat refusa cependant de jouer ce rôle et, jusqu’à la chute du fascisme, se résigna à être une chambre d’enregistrement des lois votées par le pouvoir fasciste.

  • 3 Représenté et non pas exercé, car les lois et les décrets sont alors adoptés au sein du gouvernemen (...)

2Après la fin de la guerre, le pouvoir législatif est représenté3 d’abord par une assemblée consultative non élue (la Consulta nationale entre 1945 et 1946), puis par l’Assemblée constituante (entre 1946 et 1948). Le Sénat ne reprend ainsi ses fonctions qu’en mai 1948, à l’issue des élections législatives du 18 avril précédent. Ses nouvelles attributions sont définies dans la deuxième partie de la Constitution de 1948, même si certains articles ont été modifiés depuis cette date.

Les pouvoirs du Sénat italien

3Le système parlementaire italien est fondé sur le principe du bicaméralisme égalitaire (en italien : bicamerismo perfetto) La Chambre des députés et le Sénat ont les mêmes pouvoirs : ils approuvent les lois et convertissent les décrets-lois ; ils votent et retirent la confiance au gouvernement et exercent une fonction de contrôle sur l’exécutif ; enfin, ils ont un pouvoir de nomination.

4Sur le plan législatif, un projet de loi doit être toujours approuvé dans les mêmes termes par la Chambre et le Sénat, contrairement au modèle français, où l’Assemblée nationale a le dernier mot. Par conséquent, le nombre de navettes entre les deux chambres est plus important que dans la plupart des pays européens, ce qui a aussi pour effet de ralentir le processus de formation des lois. Il existe toutefois deux procédures d’urgence pour adopter une loi ou un décret. L’examen des textes législatifs peut être délégué à une commission, qui examine et procède au vote au nom du Sénat, et qui a donc pleine capacité législative (commissioni in sede deliberante). Tous les sénateurs peuvent proposer des amendements au texte ainsi examiné. Une commission a aussi la capacité de rédiger un projet de texte qui sera soumis à l’Assemblée plénière sans que celle-ci puisse l’amender (commissioni in sede redigente). L’Assemblée plénière procède au vote final par déclarations de vote. Cette procédure, peu utilisée, l’est pour des textes très techniques, urgents et de portée mineure. Au cours de ces deux procédures, le gouvernement ou 1/10e des sénateurs ou 1/5e de la commission peuvent demander que le texte soit examiné selon la procédure normale.

  • 4 Ce fut notamment le cas du 8e gouvernement De Gasperi (juillet-août 1953), du 1er gouvernement Fanf (...)
  • 5 Affaires constitutionnelles, Justice, Affaires étrangères et Émigration, Défense, Budget, Finances (...)
  • 6 Il s’agit de la Commissione Anselmi (1981-1985), qui a pris le nom de sa présidente, la démocrate-c (...)
  • 7 Il s’agit de la « Commission d’enquête sur le terrorisme en Italie et sur les causes de la non-arre (...)

5Conjointement avec la Chambre des députés, le Sénat exerce également une fonction de contrôle à l’égard de l’exécutif, qui se manifeste notamment lors de l’investiture et des votes de confiance. Après avoir prêté serment devant le président de la République, tout nouveau gouvernement doit se présenter en l’espace de quinze jours devant les deux chambres pour obtenir leur confiance. Il est parfois arrivé que seule l’une des deux chambres vote la confiance, ce qui contraint l’exécutif à la démission4. Cela est d’autant plus fréquent que, par une bizarrerie du règlement parlementaire, l’abstention au Sénat équivaut à un vote défavorable : il en ressort que, pour un sénateur, le seul moyen de s’abstenir lors de l’adoption d’une loi ou du vote de confiance, c’est de sortir de l’hémicycle. Le Sénat contrôle également l’action gouvernementale par le biais de commissions permanentes (quatorze à l’heure actuelle5). Il faut également signaler l’existence de commissions bicamérales d’enquête, composées à la fois de sénateurs et de députés, dont la durée dépasse souvent le cadre de la législature : les plus célèbres d’entre elles ont été instituées pour enquêter sur la mafia, sur la loge maçonnique P26 ou sur le terrorisme d’extrême droite et d’extrême gauche7. Enfin, une commission composée de députés et de sénateurs, saisie par le gouvernement, donne ses avis quant à l’éventuelle dissolution d’un conseil régional.

  • 8 Le collège des grands électeurs inclut les sénateurs, les députés et trois délégués pour chaque rég (...)
  • 9 Institués par la Constitution de 1948, le CSM et la Cour constitutionnelle ne virent le jour qu’en (...)

6Le Sénat exerce, conjointement avec la Chambre des députés, un pouvoir de nomination. Réunies en séance commune, les deux assemblées procèdent à l’élection du président de la République8, d’un tiers des membres du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et d’un tiers des quinze juges de la Cour constitutionnelle. Lors des trois premiers tours, le chef de l’Etat doit être élu au moins par les 2/3 du collège électoral, tandis que la majorité simple suffit à partir du quatrième tour. Quant aux membres du CSM et de la Cour constitutionnelle, ils sont généralement choisis sur la base d’un accord entre les partis pour qu’ils reflètent la diversité des opinions politiques. Loin d’être un acte de routine, ces désignations peuvent constituer une source de conflits et de désaccords et bloquer pendant plusieurs mois le fonctionnement des organismes constitutionnels9.

  • 10 La mise en accusation du chef de l’Etat et la délibération de l’état de guerre sont adoptés à la ma (...)

7Pour compléter le cadre, il convient de citer des pouvoirs communs aux deux chambres, mais rarement exercés. La Chambre des députés et le Sénat votent l’amnistie et les remises de peine (indulto) par un vote final à la majorité des 2/3 des membres de chaque chambre. Le Parlement, réuni en séance commune, peut également mettre en accusation le président de la République en cas de haute trahison ou d’atteinte à la Constitution et délibérer sur l’état de guerre, en conférant au gouvernement les pouvoirs nécessaires10.

8Le principe du « bicaméralisme égalitaire » est illustré par une autre caractéristique : comme les deux assemblées disposent des mêmes pouvoirs, elles peuvent être dissoutes (séparément ou simultanément) par le président de la République. Il s’agit là d’une grande originalité du système parlementaire transalpin : à notre connaissance, l’Italie est en effet le seul pays occidental où le mandat de la Chambre haute peut être interrompu par le chef de l’État.

Le mode d’élection

  • 11 Les anciens présidents du Conseil, les membres du dernier Sénat, les députés déclarés déchus en 192 (...)

9Depuis l’entrée en vigueur de la Constitution républicaine (1948), le Sénat est élu au suffrage universel direct. Lors de la première législature, le Sénat incluait également, à titre transitoire, une centaine de sénateurs de droit11. Aujourd’hui, les 315 sénateurs sont choisis par un corps électoral et des modes de scrutin légèrement différents par rapport à la Chambre des députés. Pour élire les sénateurs, il faut en effet avoir 25 ans ou plus, pour être élu quarante ans (jusqu’à il y a quelques années, le seuil d’éligibilité s’élevait à 50 ans). Les constituants ont ainsi voulu différencier le corps électoral, en accordant en quelque sorte une « prime de sagesse » aux membres de la Chambre haute. Cela crée aussi un phénomène curieux, comme s’il existait deux âges de « majorité électorale », le premier fixé à 18 ans (élection des députés), le second à 25 ans (élection des sénateurs).

10Un autre aspect qui différenciait les deux assemblées était la durée de leur mandat. La constitution prévoyait que les sénateurs soient élus pour une durée de six ans, de façon à créer un décalage entre le mandat des députés (cinq ans), celui des sénateurs (six ans) et le septennat présidentiel. Dans les faits, le mandat des sénateurs n’a jamais dépassé cinq ans.

  • 12 Cette loi prévoyait que si une coalition obtenait plus de 50 % des voix, elle se verrait attribuer (...)
  • 13 Qui donna cependant un autre prétexte.

11En 1953, le Sénat fut paralysé pendant plusieurs mois par l’obstructionnisme parlementaire contre la nouvelle loi électorale promue par De Gasperi (que l’opposition définit legge truffa, c’est-à-dire « loi escroquerie12 »). Le débat sur cette loi provoqua la démission de deux présidents du Sénat, Enrico De Nicola13 et Giuseppe Paratore, ce dernier étant remplacé par Meuccio Ruini. La séance qui aboutit au vote de la loi se prolongea pendant trois jours (26-29 mars 1953) et constitue probablement l’épisode le plus agité de l’histoire parlementaire de la République. Dans une confusion extrême, Ruini ouvrit la séance et, après que les rapporteurs eurent renoncé à parler, il demanda de manière impromptue de procéder au vote. En signe de protestation, les sénateurs de l’opposition de gauche se mirent à lancer toute sorte d’objets, et même des tablettes, contre le banc de la présidence. Le vote par appel nominal eut lieu dans le plus grand chaos : les voix de 97 sénateurs de l’opposition, présents dans la salle, ne furent comptabilisés ni parmi les votants, ni parmi les abstentionnistes, et plusieurs communistes figurèrent parmi ceux qui avaient voté en faveur de la loi ! Le président de la République, Luigi Einaudi, accepta toutefois de la ratifier et, afin d’éviter de nouvelles manifestations d’hostilité, il décida de dissoudre le Sénat un an avant son échéance.

  • 14 Jusqu’à aujourd’hui, les deux assemblées ont été dissoutes avant l’échéance naturelle de leur manda (...)

12En 1958, on assista à une nouvelle dissolution anticipée afin de faire coïncider la durée du mandat des deux assemblées. Après avoir consulté les partis, le président Gronchi prit cette décision pour réduire les coûts (et les inconnues politiques) que posait une double campagne électorale à une année d’intervalle. En 1963, la question fut définitivement réglée par une loi constitutionnelle, qui ramènera à cinq ans le mandat du Sénat. Dès lors, la dissolution conjointe des deux assemblées deviendra une règle qui ne connaîtra pas d’exception14.

  • 15 Le terme même de Première République, largement utilisé par les historiens et les politistes italie (...)
  • 16 La constitution italienne prévoit qu’un référendum peut être convoqué à la demande de 500 000 citoy (...)
  • 17 Contrairement au système en vigueur sous la « Première République », les listes sont « bloquées » e (...)
  • 18 Sauf, bien entendu, si la coalition obtient plus de 55 % des voix.
  • 19 Aujourd’hui, 11 régions sont gouvernées par le centre droit et 9 par le centre gauche.

13En soixante-cinq ans d’histoire républicaine, le mode d’élection des parlementaires italiens a changé plusieurs fois : la proportionnelle a été le mode de scrutin qui a caractérisé la « Première République » de 1946 à 199215. En 1993, à la suite d’un référendum d’initiative populaire16, la proportionnelle intégrale fut abandonnée au profit d’un système mixte, où 75 % des sièges étaient attribués selon le mode majoritaire et 25 % à la proportionnelle. En 2005 – à quelques mois de la fin de la législature – le troisième gouvernement Berlusconi fit un retour en arrière, en réintroduisant la proportionnelle avec une prime de majorité17. À la Chambre des députés, la coalition qui arrive en tête au niveau national obtient 55 % des sièges de députés18. Le même système s’applique au Sénat avec une différence de taille : la prime de majorité n’est pas calculée à l’échelle nationale, comme à la Chambre, mais à l’échelle de chaque région. Comme les vingt régions italiennes ont en général un fort ancrage politique (la moitié vote en général pour le centre droit, l’autre moitié pour le centre gauche19), il est existe un risque élevé que les primes de majorité s’annulent mutuellement. Par conséquent, la coalition qui remporte les élections et qui est majoritaire à la Chambre des députés, n’est pas assurée de disposer d’une majorité au Sénat, comme nous le verrons plus loin.

  • 20 Le nombre de sénateurs par région est proportionnel à la population de celle-ci. Aucune région ne p (...)
  • 21 Depuis la loi constitutionnelle n. 1 du 23 janvier 2001 (dite « loi Tremaglia »), qui s’appliqua po (...)

14Les 315 sénateurs élus (hors sénateurs à vie) se répartissent de la manière suivante : 309 sont élus sur base régionale20, tandis que six sénateurs21 représentent les Italiens de l’étranger : un pour chacune des quatre grandes circonscriptions internationales, et deux répartis sur la base des plus forts restes. Le mode d’élection de ces sénateurs représente donc une exception, car il est fondé de facto sur un système majoritaire à un tour, qui favorise les coalitions qui ne présentent qu’un seul candidat. En 2006, le Parti de la liberté de Silvio Berlusconi présenta plusieurs candidats dans la circonscription d’Amérique latine, en dispersant les voix du centre droit. En présentant un seul candidat, le centre gauche parvint à emporter une circonscription qui semblait acquise à ses concurrents et qui s’avéra décisive pour obtenir la majorité au Sénat. La loi électorale confirme ainsi le dicton populaire selon lequel le diable est dans les détails...

Le président du Sénat et son administration

  • 22 La première séance est présidée par le doyen d’âge du Sénat.

15Le Sénat italien est organisé comme la plupart des Chambres hautes européennes, avec un président, des vice-présidents, des questeurs, des secrétaires et des groupes politiques (dont un groupe mixte pour les partis ayant moins de dix parlementaires). Le président du Sénat est élu lors de la première séance de la législature22. Lors des deux premiers scrutins, le candidat à la présidence doit obtenir la majorité absolue des votants ; lors du troisième, la majorité absolue des présents suffit. En cas de quatrième scrutin, on organise un ballotage entre les deux candidats ayant reçu le plus de voix : en cas de partage de voix, c’est le plus âgé qui est élu.

  • 23 Ivanoe Bonomi, Enrico De Nicola, Giuseppe Paratore, Meuccio Ruini, Cesare Merzagora, Ennio Zelioli- (...)
  • 24 Quatre présidents se sont succédé lors de la première législature : Ivanoe Bonomi, décédé en 1951, (...)
  • 25 Après 1953, on ne compte que cinq cas de démission anticipée : Merzagora démissionna en 1967 pour m (...)
  • 26 Par la durée de sa présidence et ses rapports contrastés avec l’exécutif et la présidence de la Rép (...)

16Le président du Sénat a traditionnellement un rôle de modérateur et ne vote pas. Il s’agit en général d’un homme politique prestigieux. En soixante-cinq ans, dix-huit personnalités se sont succédé à la tête du Sénat23. Si l’on laisse de côté la période 1948-1953, marquée par une forte instabilité24, ces personnalités sont généralement restées en place pendant les cinq ans de leur mandat25, voire bien davantage : Cesare Merzagora26 a été président du Sénat sans interruption de 1953 à 1967 ; Amintore Fanfani a été élu à cinq reprises au perchoir du palais Madama (1968, 1972, 1976, 1979, 1985) ; Giovanni Spadolini a rempli deux mandats entre 1987 à 1994. En général, le cursus honorum des présidents du Sénat a été de tout premier plan. Parmi eux, on retrouve plusieurs anciens présidents du Conseil (Bonomi, Fanfani, Cossiga, Spadolini), un ancien (De Nicola) et un futur chef de l’État (Cossiga).

  • 27 La Chambre des députés fut présidé successivement par le socialiste Sandro Pertini (1968-1976), pui (...)
  • 28 Rappelons les diverses incarnations du parti de Silvio Berlusconi : Forza Italia (1994-2001), Parti (...)

17Pendant longtemps, on a assisté à un partage des rôles entre les différentes forces politiques : dans les années 1950-60, le président de la Chambre était généralement un démocrate-chrétien et le président du Sénat un représentant du monde laïque, en général un libéral ; à partir de 1968, le président de la Chambre est issu des rangs de la gauche socialiste ou communiste27 et le président du Sénat des rangs de la DC. Depuis 1994, les coalitions au pouvoir ont toutefois pris l’habitude de confier à leurs représentants le perchoir de deux assemblées, au lieu d’en laisser une à l’opposition. Dès lors, c’est surtout la présidence du Sénat qui a fait l’objet de luttes acharnées et incertaines. En 1994, le candidat de Forza Italia28, Carlo Scognamiglio, l’emporte d’une seule voix sur le républicain Spadolini. En 2006, le candidat du centre gauche, Franco Marini, gagne de justesse (165 voix contre 156) sur Giulio Andreotti, soutenu par les partis de centre droit. L’un des proches de Berlusconi, Renato Schifani, lui a succédé en 2008, en obtenant 178 voix (le quorum étant alors de 162 voix).

  • 29 Il faut signaler que les deux premiers présidents, De Nicola et Einaudi, ne se sont jamais rendus h (...)

18Le président du Sénat est le deuxième personnage de l’État et assure l’intérim (appelé « suppléance ») du président de la République en cas de maladie ou de voyage à l’étranger (empêchement temporaire) ou en cas de mort ou de démission (empêchement définitif). Lorsqu’il se rend à l’étranger, le chef de l’État n’est pas tenu de déléguer ses pouvoirs au président du Sénat. Lors des premières décennies de la République, la suppléance ne fut guère utilisée29. La possibilité se présenta pour la première fois en 1956 : le président Gronchi devait effectuer une visite d’Etats aux États-Unis et au Canada mais, ne souhaitant pas transmettre ses pouvoirs à Merzagora (son ancien rival à la présidentielle de 1955), il préféra nommer une commission de juristes pour examiner la question. Il fallut donc attendre 1967, et le long voyage du président Saragat en Amérique et en Océanie, pour assister au premier exemple de suppléance. Aujourd’hui, avec les moyens modernes de communication et le raccourcissement des visites d’État, l’exercice de la suppléance est tombée en désuétude.

  • 30 Par la suite, Giovanni Leone serait blanchi de ces accusations sur le plan judiciaire et politique.
  • 31 Les raisons de cette démission ne sont pas tout à fait claires. Selon l’explication officielle, Cos (...)

19Dans l’histoire républicaine italienne, on dénombre également trois cas d’intérim pour maladie ou démission du chef de l’État. En 1964, Merzagora assura pendant quatre mois la suppléance du président Segni, victime d’une attaque cérébrale qui le pousserait à la démission quatre mois plus tard. En 1978, le président Leone démissionna six mois avant l’échéance du mandat en raison d’une implication supposée dans l’affaire Lockheed30 et il fut remplacé par Fanfani. En 1992, le président Cossiga démissionna avant le terme de son mandat31 et Spadolini le remplaça pendant deux mois.

  • 32 Plus précisément, Nicola Picella fut successivement secrétaire général de la présidence de la Répub (...)

20Malgré l’importance que son président peut assumer dans certaines circonstances, le Sénat fonctionne avant tout comme un organisme collégial. Équivalent du « bureau » du Sénat français, le conseil de présidence inclut, outre le président, les vice-présidents, les questeurs et les secrétaires. Il s’occupe notamment de la fixation de l’ordre du jour et des rapports avec les autres institutions de l’État. Il existe également un collège de questeurs, une commission (giunta) au règlement et une commission aux élections, qui vérifie les titres des nouveaux sénateurs. Du point de vue administratif, les administrateurs du Sénat sont placés sous la houlette d’un secrétaire général. Plusieurs grands techniciens du droit se sont illustrés à ce poste délicat, situé au cœur de l’intermédiation politique entre les partis et les institutions. Plusieurs secrétaires généraux du Sénat (Nicola Picella32, Franco Bezzi, Gaetano Gifuni) ont assumé par la suite la fonction de secrétaire général de la présidence de la République.

Les sénateurs à vie

  • 33 En 2006, l’ancien président Cossiga présenta sa démission de sénateur à vie, en posant un problème (...)
  • 34 Actes de l’Assemblée constituante, 24 septembre 1947, p. 3022-3023.
  • 35 Le chef d’orchestre Toscanini, nommé en 1949, est le seul à avoir refusé la nomination.

21Nous souhaiterions conclure sur une particularité du Sénat italien, l’existence des sénateurs à vie, que l’on peut comparer aux « inamovibles » de la IIIe République. Comme nous l’avons dit, le Statuto monarchique de 1848 prévoyait que le roi puisse nommer sénateurs à vie (sans fixer aucune limite à leur nombre) des personnes qui avaient honoré la patrie « par des services et des mérites éminents ». En vertu de cette disposition, des personnalités célèbres tels que Manzoni et Verdi avaient pu siéger au Sénat. La Constitution de 1948 garda l’esprit de cette disposition, en prévoyant deux catégories (sénateurs à vie de droit et de nomination présidentielle). Les anciens chef de l’Etat deviennent de droit sénateurs à vie à la fin de leur mandat, sauf s’ils renoncent à cette prérogative33. Le président de la République peut aussi désigner – sans y être obligé – « cinq citoyens qui ont illustré la Patrie par de très hauts mérites dans les domaines social, scientifique, artistique ou littéraire ». Le constituant qui proposa cet amendement, le démocrate-chrétien Antonio Alberti, justifia ce nombre en expliquant que « l’expérience démontre qu’en moyenne une génération ne produit pas plus de cinq génies34 ». Le hut était donc de faire siéger une « petite élite de personnalités éminentes », qui ont marqué l’histoire nationale par leur prestige, dont l’expérience pourra profiter à l’assemblée. Depuis 1948, on dénombre au total 32 sénateurs à vie de nomination présidentielle35 : quatre écrivains (le prix Nobel Montale, les poètes Trilussa et Luzi et l’auteur de théâtre De Filippo), un critique littéraire (Carlo Bo), trois historiens (De Sanctis, Zanotti Bianco, Valiani), trois industriels du secteur automobile (les présidents de FIAT Valletta et Agnelli et le designer Pininfarina), un mathématicien (Castelnuovo), un sculpteur (Canonica), un philosophe (Bobbio) et une scientifique (le prix Nobel de médecine Levi Montalcini).

  • 36 Tels que Merzagora, Leone et Fanfani, candidats malheureux en 1955, 1964 et 1971. On constatera que (...)
  • 37 Sur les seize nominations d’hommes politiques, on dénombre cinq anciens présidents du Sénat (Parato (...)

22La plupart des sénateurs à vie (16 sur 32) sont cependant issus du monde politique : à plusieurs reprises, la nomination est même apparue comme un lot de consolation pour les grands vaincus de l’élection présidentielle36. Puisque la catégorie des « hommes politiques » n’est pas prévue dans la Constitution, leur nomination est justifiée par des mérites dans les domaines social, littéraire ou scientifique. Cela fut à l’origine de polémiques lors de la nomination de don Sturzo en 1952 (expliquée par son action dans le domaine social), mais devint progressivement la norme au fil des décennies suivantes, avec une attention particulière pour les anciens présidents d’assemblées37 et la génération de la Résistance (Parri, Nenni, Ravera, Taviani, Valiani).

  • 38 Giulio Andreotti, Visti da vicino (il meglio delle tre serie), Milan, BUR, 1986, p. 120-121.
  • 39 À titre d’exemple, ce fut le secrétaire du PSI Nenni qui suggéra la nomination de Parri, finalement (...)
  • 40 Après avoir nommé Valiani (12 janvier 1980), De Filippo (26 septembre 1981) et Camilla Ravera (8 ja (...)
  • 41 Cossiga nomma Spadolini le 2 mai 1991 ; Agnelli, Andreotti, De Martino et Taviani le 1er juin 1991.
  • 42 Entretien avec Carlo Azeglio Ciampi, le 18 avril 2007.
  • 43 Entretien avec le président Giorgio Napolitano, le 16 février 2010.
  • 44 Le socialiste Giuliano Vassalli (1915-2009) fut l’un des chefs de la Résistance à Rome. Grand juris (...)

23Depuis le début, le pouvoir présidentiel de nomination a été à l’origine d’une série de controverses juridiques et politiques. Dans un premier temps, on se demanda si le choix de ces personnalités revenait effectivement au chef de l’État ou si celui-ci devait se borner à valider les propositions du gouvernement. La question fur tranchée de manière unilatérale par le président Einaudi qui, le 5 décembre 1949, nomma les deux premiers sénateurs à vie sans consulter au préalable le gouvernement38. Il créa ainsi un précédent qui fut suivi par la suite, même si chaque président a reçu des sollicitations de la part du monde politique39. En 1984, surgit un nouveau débat constitutionnel sur l’interprétation de l’article : « Le président de la République peut nommer cinq sénateurs à vie ». Est-ce l’institution présidentielle qui peut en nommer cinq au total ? Ou chaque chef de l’État a-t-il le droit d’en nommer cinq ? Le président Pertini40 pencha pour cette deuxième interprétation, suivi en cela par son successeur Cossiga41. Dans les années suivantes, on parvint ainsi à une augmentation exponentielle : en 1992 et en 1999, en additionnant les anciens chefs de l’État et les sénateurs de nomination présidentielle, on arriva à un total de onze sénateurs à vie. Les successeurs adopteront une doctrine plus restrictive, de manière à limiter à cinq le nombre de sénateurs à vie de nomination présidentielle. Le président Scalfaro n’en désigna aucun, car toutes les places étaient pourvues. De son côté, le président Ciampi a procédé au renouvellement des cinq sièges de sénateurs à vie qui ont été, successivement, vacants. La doctrine Ciampi marqua également le retour à un certain équilibre entre les différentes catégories : le chef de l’État nomma en effet une scientifique (Levi Montalcini), un poète (Luzi), un industriel (Pininfarina) et deux hommes politiques en raison de leur engagement européen (Colombo et Napolitano)42. L’actuel chef de l’Etat, Giorgio Napolitano n’a procédé pour l’heure à aucune nomination, même si une place est vacante. S’il y en avait deux – explique-t-il – ce serait plus facile, car l’on pourrait respecter un équilibre entre carrière politique et mérites scientifiques43. Parmi les nombreuses candidatures qui lui ont été soumises, le seul dossier qui présentait les deux caractéristiques était celui de Giuliano Vassalli44, qui disparut cependant en octobre 2009.

  • 45 En novembre 2011, le président Napolitano a nommé Mario Monti – économiste, universitaire, ancien c (...)

24En septembre 2010, on dénombre ainsi six sénateurs à vie : deux anciens présidents de la République (Ciampi et Scalfaro) et quatre de nomination présidentielle : les ex-présidents du Conseil Andreotti et Colombo, l’industriel Pininfarina et le prix Nobel de médecine, Rita Levi Montalcini qui, en avril 2009, a franchi le cap des 100 ans45.

Un cas de figure : le second cabinet Prodi ou « le gouvernement des sénateurs à vie »

25Les dispositions concernant les sénateurs à vie peuvent sembler anecdotiques, mais elles ont eu un poids déterminant dans un passé récent. En 1994, le premier gouvernement Berlusconi n’obtint la confiance du Sénat qu’à une voix près, grâce au vote favorable de trois sénateurs à vie (Agnelli, Cossiga, Leone).

  • 46 Souffrant, l’ancien président Scalfaro ne prit pas part au vote.
  • 47 Comme nous l’avons dit, l’abstention au Sénat italien équivaut à un vote défavorable.

26Toutefois, le cas le plus symptomatique fut celui du second gouvernement Prodi (au pouvoir entre mai 2006 et mai 2008). A l’issue des élections du 9-10 avril 2006, le centre gauche ne disposait que d’une voix d’avance au Sénat. En septembre 2006, l’un de ses sénateurs du centre gauche passa à l’opposition : les voix des sept sénateurs à vie devenaient ainsi déterminantes. En général, celles-ci ne manquèrent pas au gouvernement, à quelques exceptions près. Le 21 février 2007, l’exécutif se soumit au vote parlementaire sur le refinancement de la mission militaire italienne en Afghanistan, auquel l’extrême gauche était hostile. L’examen du projet de loi sur les DICO (l’équivalent du PACS) était également inscrit à l’ordre du jour. Trois sénateurs à vie (Ciampi, Colombo, Levi Montalcini) votèrent pour le renouvellement des crédits militaires, Cossiga contre, Pininfarina et Andreotti s’abstinrent46. Ce dernier, dont on attendait un vote favorable, déclara à la presse s’être abstenu par « mégarde » ; en réalité, il s’agissait de montrer de manière préventive une opposition de principe par rapport aux DICO. Finalement, on décompta 158 votes pour, 136 contre, 24 abstentions47. Comme il manquait deux voix pour atteindre le quorum de 160, Prodi remit sa démission, ouvrant une crise gouvernementale. Le chef de l’État décida de renvoyer le gouvernement devant le Sénat. Comme le vote des sénateurs à vie était indispensable, le vote de confiance fut retardé d’un jour, le temps de permettre à la quasi-centenaire Rita Levi Montalcini de rentrer d’un congrès de médecine qui avait lieu à Dubaï. Le 28 février 2007, le gouvernement Prodi II obtint 162 voix contre 157. Andreotti vota pour le refinancement de la mission en Afghanistan, mais le projet de loi sur les DICO tomba aux oubliettes. Dans les mois suivants, le vote des sénateurs à vie s’avéra indispensable à plusieurs reprises, jusqu’à la chute de l’exécutif en janvier 2008.

Les projets de réforme

  • 48 Qui, dès lors, ne seraient plus décomptées parmi les voix défavorables.

27En conclusion, loin d’être une chambre d’enregistrement, le Sénat a souvent exercé une influence déterminante sur la vie politique italienne. Le modèle du bicaméralisme égalitaire lui assure des pouvoirs certainement supérieurs à ceux des Chambres hautes des autres pays européens. Le fonctionnement de cette institution est cependant marqué par certaines anomalies : le fait que l’abstention soit considérée comme un vote négatif ; les seuils d’âge pour accéder à l’électorat actif et passif ; et, de manière générale, le fait que les députés et les sénateurs soient élus avec des modalités presque identiques, ce qui fait du Sénat une sorte de doublon de la Chambre des députés. Depuis longtemps, on évoque des projets de réforme afin de transformer le Sénat en une chambre fédérale des régions (sur le modèle du Bundesrat allemand). C’était l’un des aspects évoqués par la réforme constitutionnelle présentée en 2005 par le centre droit, mais que les Italiens ont rejetée à une large majorité lors du référendum du 25-26 juin 2006. Plusieurs parlementaires ont récemment présenté des projets de loi visant à modifier la valeur négative des abstentions48 ou même à supprimer le droit de vote des sénateurs à vie. La réforme du Sénat est théoriquement à l’ordre du jour, mais les déboires judiciaires de Silvio Berlusconi (et les contre-mesures prédisposées par sa majorité) l’ont fait passer au second plan. La dernière réforme concernant le Sénat remonte ainsi... à la loi constitutionnelle du 9 février 1963.

Notes

2 L’art. 33 du Statut de 1848 (la constitution du Royaume d’Italie) donnait au roi la prérogative de nommer sans limite des sénateurs à vie en distinguant vingt-et-une catégories.

3 Représenté et non pas exercé, car les lois et les décrets sont alors adoptés au sein du gouvernement, tandis que la Consulta, puis l’Assemblée constituante n’ont qu’un rôle consultatif ou limité à certains aspects (comme la ratification du traité de paix ou le vote de la Constitution).

4 Ce fut notamment le cas du 8e gouvernement De Gasperi (juillet-août 1953), du 1er gouvernement Fanfani (janvier-février 1954) et du 1er gouvernement Andreotti (17-26 février 1972, même si celui-ci géra les affaires courantes jusqu’au 26 juin 1972). Les gouvernements qui n’obtiennent pas la confiance des deux chambres sont toutefois considérés comme des exécutifs à part entière, ayant prêté serment devant le chef de l’État : cette disposition explique en partie le grand nombre de gouvernements qui se sont succédé de 1946 à nos jours.

5 Affaires constitutionnelles, Justice, Affaires étrangères et Émigration, Défense, Budget, Finances et Trésor, Instruction publique et Bien culturels, Travaux publics et communication, Agriculture, Industrie Commerce et Tourisme, Emploi et Sécurité sociale, Hygiène et Santé, Environnement et Aménagement du territoire, Affaires communautaires.

6 Il s’agit de la Commissione Anselmi (1981-1985), qui a pris le nom de sa présidente, la démocrate-chrétienne Tina Anselmi.

7 Il s’agit de la « Commission d’enquête sur le terrorisme en Italie et sur les causes de la non-arrestation des responsables des massacres » (connue sous le nom de Commissione stragi), dirigée successivement par les sénateurs Libero Gualtieri (1988-1994) et Giovanni Pellegrino (1994-2001).

8 Le collège des grands électeurs inclut les sénateurs, les députés et trois délégués pour chaque région d’Italie (sauf pour le Val d’Aoste et le Molise, qui ne sont représentés que par un délégué régional).

9 Institués par la Constitution de 1948, le CSM et la Cour constitutionnelle ne virent le jour qu’en 1956, en raison de la difficulté qu’avait le Parlement à choisir leurs membres en période de guerre froide. En 2010, les parlementaires ont bataillé pendant plusieurs mois avant de parvenir à nommer les membres « laïques » (c’est-à-dire nommés par le Parlement) du CSM.

10 La mise en accusation du chef de l’Etat et la délibération de l’état de guerre sont adoptés à la majorité absolue.

11 Les anciens présidents du Conseil, les membres du dernier Sénat, les députés déclarés déchus en 1926, les antifascistes ayant été emprisonnés pendant plus de cinq ans.

12 Cette loi prévoyait que si une coalition obtenait plus de 50 % des voix, elle se verrait attribuer 65 % des sièges.

13 Qui donna cependant un autre prétexte.

14 Jusqu’à aujourd’hui, les deux assemblées ont été dissoutes avant l’échéance naturelle de leur mandat en 1972, 1976, 1979, 1983, 1987, 1992, 1994, 1996 et 2008.

15 Le terme même de Première République, largement utilisé par les historiens et les politistes italiens, est en réalité très contestable, dans la mesure où le pays n’a pas changé de constitution. L’adoption d’un nouveau système électoral a été la seule réforme institutionnelle de taille, avant d’être elle-même effacée en 2005.

16 La constitution italienne prévoit qu’un référendum peut être convoqué à la demande de 500 000 citoyens, après approbation de la Cour constitutionnelle.

17 Contrairement au système en vigueur sous la « Première République », les listes sont « bloquées » et les électeurs ne peuvent plus indiquer leur « préférence » sur le bulletin de vote.

18 Sauf, bien entendu, si la coalition obtient plus de 55 % des voix.

19 Aujourd’hui, 11 régions sont gouvernées par le centre droit et 9 par le centre gauche.

20 Le nombre de sénateurs par région est proportionnel à la population de celle-ci. Aucune région ne peut avoir un nombre de sénateurs inférieur à sept (à l’exception du Molise, qui a droit à deux sénateurs, et de la Vallée d’Aoste, qui désigne un sénateur).

21 Depuis la loi constitutionnelle n. 1 du 23 janvier 2001 (dite « loi Tremaglia »), qui s’appliqua pour la première fois en 2006.

22 La première séance est présidée par le doyen d’âge du Sénat.

23 Ivanoe Bonomi, Enrico De Nicola, Giuseppe Paratore, Meuccio Ruini, Cesare Merzagora, Ennio Zelioli-Lanzini, Amintore Fanfani, Giovanni Spagnolli, Tommaso Morlino, Vittorino Colombo, Francesco Cossiga, Giovanni Malagodi, Giovanni Spadolini, Carlo Scognamiglio, Nicola Mancino, Marcello Pera, Franco Marini, Renato Schifani. Nous excluons de cette liste les doyens d’âge qui n’ont présidé le Sénat que pendant la séance inaugurale de la législature. Notons également que les mandats de Ruini, Zelioli-Lanzini, Vittorino Colombo et Malagodi n’ont eu qu’une nature intérimaire, et que leur durée n’a pas dépassé les six mois.

24 Quatre présidents se sont succédé lors de la première législature : Ivanoe Bonomi, décédé en 1951, Énrico De Nicola et Giuseppe Paratore, qui ont donné leur démission lors de la discussion de la loi électorale majoritaire (voir supra), enfin Meuccio Ruini.

25 Après 1953, on ne compte que cinq cas de démission anticipée : Merzagora démissionna en 1967 pour marquer son désaccord sur la roi régionale ; Fanfani remit son mandat en 1973 (nommé secrétaire de la DC), en 1983 et en 1987 (nommé à la présidence du Conseil). Cossiga quitta le perchoir en 1985 pour accéder à la présidence de la République.

26 Par la durée de sa présidence et ses rapports contrastés avec l’exécutif et la présidence de la République, Cesare Merzagora (1898-1991) n’est pas sans rappeler Gaston Monnerville.

27 La Chambre des députés fut présidé successivement par le socialiste Sandro Pertini (1968-1976), puis par les communistes Pietro Ingrao (1976-1979) et Nilde Jotti (1979-1992).

28 Rappelons les diverses incarnations du parti de Silvio Berlusconi : Forza Italia (1994-2001), Parti de la liberté (2001-2008), Peuple de la liberté (depuis 2008).

29 Il faut signaler que les deux premiers présidents, De Nicola et Einaudi, ne se sont jamais rendus hors d’Italie.

30 Par la suite, Giovanni Leone serait blanchi de ces accusations sur le plan judiciaire et politique.

31 Les raisons de cette démission ne sont pas tout à fait claires. Selon l’explication officielle, Cossiga aurait remis sa démission pour que son successeur puisse être élu par le nouveau Parlement.

32 Plus précisément, Nicola Picella fut successivement secrétaire général de la présidence de la République (1954-55) et secrétaire général du Sénat (1955-1964) avant de retourner au Quirinal pendant deux mandats présidentiels (1964-1976).

33 En 2006, l’ancien président Cossiga présenta sa démission de sénateur à vie, en posant un problème juridique, car cela n’était pas prévu par les règlements. Au bout du compte, le Sénat refusa sa démission.

34 Actes de l’Assemblée constituante, 24 septembre 1947, p. 3022-3023.

35 Le chef d’orchestre Toscanini, nommé en 1949, est le seul à avoir refusé la nomination.

36 Tels que Merzagora, Leone et Fanfani, candidats malheureux en 1955, 1964 et 1971. On constatera que deux sénateurs à vie, Leone et Napolitano, sont devenus par la suite présidents de la République.

37 Sur les seize nominations d’hommes politiques, on dénombre cinq anciens présidents du Sénat (Paratore, Merzagora, Ruini, Fanfani, Spadolini) et deux anciens présidents de la Chambre (Leone, Napolitano). Toutefois, la plupart de ces personnalités ont rempli d’autres fonctions importantes (telle que la présidence du Conseil) qui pourraient tout aussi bien justifier leur nomination.

38 Giulio Andreotti, Visti da vicino (il meglio delle tre serie), Milan, BUR, 1986, p. 120-121.

39 À titre d’exemple, ce fut le secrétaire du PSI Nenni qui suggéra la nomination de Parri, finalement actée par le président Segni. Pietro Nenni, Gli Anni del centro-sinistra, Milan, SugarCo, 1982 p. 232, 254-255, 264.

40 Après avoir nommé Valiani (12 janvier 1980), De Filippo (26 septembre 1981) et Camilla Ravera (8 janvier 1982), Pertini désigna également Bo et Bobbio (18 juillet 1984).

41 Cossiga nomma Spadolini le 2 mai 1991 ; Agnelli, Andreotti, De Martino et Taviani le 1er juin 1991.

42 Entretien avec Carlo Azeglio Ciampi, le 18 avril 2007.

43 Entretien avec le président Giorgio Napolitano, le 16 février 2010.

44 Le socialiste Giuliano Vassalli (1915-2009) fut l’un des chefs de la Résistance à Rome. Grand juriste et avocat reconnu, il fut successivement ministre de la Justice et président de la Cour constitutionnelle.

45 En novembre 2011, le président Napolitano a nommé Mario Monti – économiste, universitaire, ancien commissaire européen – sénateur à vie, juste avant qu’il ne soit pressenti pour succéder à Silvio Berlusconi au poste de président du Conseil, ce qui est effectivement fait le 16 novembre.

46 Souffrant, l’ancien président Scalfaro ne prit pas part au vote.

47 Comme nous l’avons dit, l’abstention au Sénat italien équivaut à un vote défavorable.

48 Qui, dès lors, ne seraient plus décomptées parmi les voix défavorables.

Auteur

Maître de conférences, Université Stendhal, Grenoble 3, GERCI (Groupement d’études et de recherche sur la culture italienne).

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2012

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