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La Chambre haute. Hier en France, aujourd'hui en Europe

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Jean-Marc Guislin

2ème partie. La Chambre haute : mode de désignation. Instabilité française et permanence (?) britannique

Les Lords, passé et présent : le point de vue d’un historien et d’un pair

The Lords, past and present: the point of view of a historian and Lord

Kenneth O. Morgan

Résumé

Le plus surprenant à propos de la Chambre des lords est qu’elle existe toujours. Tant dans sa composition que dans ses pouvoirs, elle est restée une institution forte, malgré la disparition du Lord Chancelier et des Lords-juges. Les effets de l’introduction des pairs viagers à partir de 1958 se sont fait sentir après le départ de presque tous les pairs héréditaires en 1999 qui a donné à la Chambre haute un sentiment de plus grande légitimité ; depuis elle s’est fréquemment opposée au gouvernement. En tant que pair travailliste depuis 2000, j’ai pu observer cette institution à l’œuvre et constater qu’elle remplissait plusieurs fonctions importantes : contrôler le gouvernement, amender et retarder les propositions gouvernementales, intervenir dans la définition et l’examen des mesures « constitutionnelles », contribuer au débat public autour de grandes questions notamment dans le cadre de commissions, permettre la nomination de ministres non issus du parlement... Elle constitue également une tribune pour un segment significatif de l’élite culturelle et intellectuelle britannique. Depuis 1999, la réforme de la Chambre haute est un processus sinueux et les Lords, comme les pauvres, sont toujours parmi nous.

Walter Bagehot, the English political commentator, writing in 1866, thought that the House of Lords had lost its constitutional importance and was in a process of long-term decay. In fact, the untruth of his judgement soon became apparent in the later nineteenth century, both in relation to the composition of the Lords and their powers. Important ministers continued to sit there, a Prime Minister in 1902, a Foreign Secretary as late as 1982, an important Labour minister like Lord Mandelson down to the general election of May 2010. In its wider composition, there have been life peers since 1958, while nearly all hereditary peers departed in 1999. There are many more women and representatives of ethnic minorities. And in its powers, while the Lords are obviously subordinate to the elected House of Commons, they can still delay a bill for one year (as happened over the ending of hunting with dogs) and important powers of amendment and scrutiny of government bills are still actively used. Quite often, the government compromises or gives way altogether. Despite the loss of the hereditary peers, the Lord Chancellor and the law lords, the House of Lords remains an active part of the constitution.

There are several striking instances now of the active role of the Lords. First, its composition is useful for a government to bring in ministers from outside parliament, and both Gordon Brown and David Cameron have recently done so. Secondly, it plays an active part in committee in considering government measures, and does so with particular effect on ‘constitutional’ issues where the Lords stake a special claim. Third, government legislation can sometimes start off in the Lords, as in the Post Office bill in 2009 and the Academies Bill this last summer. Fourth, Question Time enables the Lords, who include many distinguished scientists, lawyers, academics and intellectuals, to hold the government to account. Fifth, despite the creation of the Supreme Court, the Lords play an active legal role, notably on civil liberties issues like asylum-seekers and extradition treaties with other countries. Sixth, there are influential Lords select committees, for instance on the constitution, human rights or Europe. Seventh, the Lords are part of the party System – the main work is done by lords taking the party whips. And finally it is a forum for an intellectual and cultural elite, probably much more able than the Commons of MPs, and with its morale less tarnished than the Commons by recent financial scandals.

Reform of the Lords since 1999 has been a very difficult business. There is a clear tension between trying to create a democratic, elected House of Lords, and one that preserves its detachment and independence of party. There has been no consensus on how the Lords should be reconstructed, while a thorough reform might include complex aspects such as disestablishment of the Church. The powers of the Lords, as a scrutinizing body, seem unlikely to change. Now, however, as part of the programme of constitutional reform proposed by the new Coalition, to satisfy the Liberal Democrat minority within it, there is a proposal for an all-elected second chamber to be created. Its voting System, duration and composition are not yet clear, and it is likely that any such reform will have a slow and troubled passage through parliament. Since the May general election, in fact, far from the Lords being abolished, over fifty more peers have been created, most of them Labour.

If Bagehot were alive today, he would see that the constitution of his day was hardly recognizable. The Cabinet and perhaps the House of Commons are almost ‘dignified’ parts of it now. There is a powerful thrust for judicial review of the work of the legislature. And the unelected House of Lords is not only active and alive but can claim to be reasonably ‘efficient’. It will not go without a fight. Like the poor, it seems, the Lords are always with us.

Texte intégral

Arrière-plan historique

1De prime abord, la Chambre des lords semble être un thème convient davantage au théologien qu’à l’historien. Elle apparaît comme l’exemple classique de vie après la mort. Sa fin a longtemps été envisagée. Walter Bagehot, lors de la rédaction de son célèbre ouvrage The English Constitution en 1866, constatait à quel point son influence s’était réduite au cours du siècle. Avant l’importante loi (Reform Act) de 1832, il s’agissait d’une « Chambre de décideurs » exerçant directement ou indirectement un contrôle sur les parlementaires par la voie du clientélisme. Depuis 1832, la Chambre s’était réduite à « une Chambre de révision au veto suspensif » visant à contrôler les mesures législatives de la Chambre des communes. En outre, composée exclusivement de pairs héréditaires – à l’exception des évêques – elle ne pouvait comporter qu’une forte proportion de personnes intellectuellement limitées, ce qui amoindrissait encore davantage son efficacité. Walter Bagehot rangeait sans hésitation les Lords tout comme la Monarchie dans la partie simplement « honorifique » de la Constitution.

2Ce point de vue est souvent partagé aujourd’hui. Les journalistes en Grande-Bretagne prennent rarement la Chambre des lords au sérieux, préférant se concentrer sur des détails du cérémonial, comme le port de l’hermine lors du discours du trône, plutôt que sur les débats hautement éclairés de la Chambre. Mais ils sont dans l’erreur, tout comme Bagehot lui-même. Les Lords doivent être pris au sérieux. En fait, le caractère erroné du jugement de Bagehot sur les Lords devint manifeste dès la parution de son ouvrage. L’adoption du Reform Act de 1867 généra une radicalisation de la vie politique au sein de laquelle les Lords devinrent progressivement un acteur majeur très politisé et hautement polémique.

3La Chambre reste importante tant en termes de composition que de pouvoir. En ce qui concerne sa composition, d’importants ministres continuent d’y siéger en dépit de la suprématie reconnue de la Chambre élue. La Haute Assemblée comportait encore un Premier ministre à une date aussi récente que 1902 en la personne de Lord Salisbury. Par la suite, une pareille possibilité fut offerte à d’autres comme par exemple Lord Curzon en 1923 lorsque Stanley Baldwin fut nommé Premier ministre conservateur – ou Lord Halifax en 1940 lors des tractations qui permirent à Winston Churchill de prendre la tête du parti. Les Lords comptaient un ministre des Affaires étrangères en la personne du comte Home en 1960 – puis trois et à nouveau quatre en 1970 (même si ce dernier dut renoncer à son titre en 1963 pour devenir Premier ministre sous la nouvelle identité de Sir Alec Douglas-Home). Plus récemment encore, Lord Carrington occupa le poste de ministre des Affaires étrangères de 1979 à 1982 jusqu’à ce qu’il se vît contraint de démissionner à la suite de l’invasion des Malouines. Le Lord Chancelier était par convention Lord jusqu’à 2005. Actuellement il ne s’agit plus seulement d’avoir des membres du Cabinet ministériel aux Lords – au nombre de deux pour le moment. Gordon Brown y a eu recours pour faire entrer plusieurs ministres qui ne siégeaient pas aux Communes. Aujourd’hui, l’un d’eux est Lord Mandelson, personnage puissant, ancien commissaire européen, sans doute deuxième personnage le plus important du gouvernement travailliste. Gordon Brown s’est servi des Lords pour faire entrer une dizaine d’autres nouveaux ministres. Et si les Conservateurs remportent les prochaines élections législatives de 2010, David Cameron agira très certainement de la même manière. On s’attend à ce que l’ancien Chef des personnels (Chief of the General Staff) à la retraite, le général Richard Dannatt soit anobli.

4Outre les ministres, le grand changement en matière de composition des Lords fut l’introduction des pairs à vie en 1958 suivie, quelques années plus tard, de l’admission des femmes. Il ne s’est pas passé grand-chose en termes de composition de la Chambre depuis la loi (Parliament Act) de 1911 adoptée par le gouvernement libéral d’Asquith, même si le préambule de cette loi évoquait une restructuration de la Chambre sur une base démocratique – sans en préciser les détails. Mais le monopole des pairs héréditaires prit définitivement fin en 1958. D’abord avec un effet limité en termes d’influence de la part des Lords car les chefs de file tant du Parti conservateur que du Parti travailliste se sont servis des Lords pour récompenser des parlementaires à la retraite, souvent médiocres, dont la promotion avait pour seul objet de maintenir les effectifs de la Chambre haute. Cependant, depuis la quasi-disparition des pairs héréditaires en 1999 – ils ne sont plus que quatre-vingt-douze – les pairs à vie représentent l’écrasante majorité. La Chambre comprend beaucoup plus d’experts et de spécialistes issus de différentes professions, des scientifiques comme Lord Winston et Lord May, des personnalités du monde des médias comme Lord Puttnam et Lord Bragg, des architectes comme Lord Rogers – concepteur du centre Pompidou – des juristes comme Lord Lloyd et Lord Pannick, et plusieurs anciens Présidents d’Université. Par rapport aux Communes, sur les quelques 750 pairs, les femmes sont plus nombreuses – environ 80 à l’heure actuelle –, les pairs issus de la classe ouvrière plus visibles – pour la plupart des syndicalistes à la retraite –, les représentants des minorités ethniques nettement plus nombreux – la deuxième langue la plus importante est le gujerati, la troisième le gallois – et les personnes handicapées plus nombreuses. Tout cela a renforcé un sentiment de plus grande légitimité et d’assurance depuis 1999, puisque les Lords peuvent affirmer qu’ils sont, en un certain sens, plus représentatifs de la nation que la Chambre des communes élue. En conséquence, ils sont devenus beaucoup plus actifs que le Sénat français actuel, par exemple. Tout cela est très différent du monde décrit par Walter Bagehot.

5Les pouvoirs des Lords ont également été maintenus. À la fin du XIXe et au début du XXe siècle, les Lords se mirent à agir de manière beaucoup plus agressive – en fait de manière indéfendable, en contestant les dispositions votées par la Chambre des communes. La division des Libéraux sur l’autonomie irlandaise (Irish Home Rule) en 1886 marqua le départ de la plupart des pairs anciennement membres du Parti libéral qui se rallièrent aux Conservateurs – ou Unionistes comme on les appelait désormais. Les Lords, dès lors majoritairement conservateurs, et les Libéraux désormais plus ancrés à gauche sous la houlette de jeunes personnalités telles que Lloyd George, se servirent exclusivement de leurs pouvoirs pour mettre à mal les gouvernements libéraux, allant jusqu’à rejeter – de manière catastrophique – le second projet de loi sur l’autonomie de l’Irlande (Irish Home Rule Bill) en 1893. De nombreux projets de loi furent profondément modifiés ou rejetés en bloc, au point de repousser de manière insensée le projet annuel de loi de finances en 1909, qualifié de « Budget du Peuple » par Lloyd George qui souleva l’indignation des Lords par ses nouveaux impôts fonciers et autres propositions radicales. Le Parliament Act de 1911, après d’âpres négociations, devait attribuer aux Communes l’exclusivité des projets de loi de finances et réduire le pouvoir des Lords à celui de suspendre l’adoption des textes pendant une durée maximale de deux ans une fois les projets de loi votés par les Communes. Il s’ensuivit une période très calme dans les relations entre Lords et Communes. Le gouvernement travailliste de Clement Attlee connut lui-même de 1945 à 1951 une période relativement paisible même si le pouvoir des Lords de retarder l’adoption des textes fut réduit à seulement un an en 1949. Il en résulta par la suite une certaine retenue du Parti travailliste à manifester son opposition aux Lords, ce qui ne l’empêcha pas d’intégrer bel et bien l’abolition des Lords dans son programme électoral calamiteux de 1983 (décrit par une personnalité travailliste, Gerald Kaufamn, comme « la plus longue lettre de suicide de l’histoire »). Cette même année, les Travaillistes connurent une lourde défaite infligée par Margaret Thatcher. Lorsqu’ils revinrent aux affaires en 1997, Tony Blair parvint à un accord avec les pairs conservateurs sur le départ de l’ensemble des pairs héréditaires des Lords à l’exception de 92, mais il se garda bien d’introduire par ailleurs le moindre changement radical. Parmi une série d’autres réformes constitutionnelles, l’idée d’une Chambre des lords démocratiquement élue ne progressa que très lentement.

6La Chambre des lords conserve d’importants pouvoirs d’amendement et d’examen des mesures gouvernementales. Puisque nul parti ne dispose d’une majorité aux Lords, le gouvernement Blair a souvent été battu. Lors d’un rare conflit de volontés frontal, l’opposition des Lords sur l’abolition de la chasse à courre dut être surmontée, de manière quelque peu absurde, par le recours au Parliament Act. Le gouvernement de Tony Blair fut débouté sur plusieurs sujets importants parmi lesquels les propositions de limiter le recours au jury d’assises, la pénalisation de l’incitation à la haine pour motifs religieux, certains aspects de la législation anti-terroriste comme des ordonnances de placement sous contrôle judiciaire, le maintien de la fonction de Lord Chancelier et la mise en place de la carte d’identité obligatoire par voie réglementaire. En ce qui concerne le projet de loi relatif à la lutte antiterroriste du 11 mars 2005, les vénérables Lords passèrent la nuit qui sur un canapé, qui sur une chaise, qui sur un lit de camp dans le combat qu’ils menaient contre la proposition de maintenir en détention provisoire pendant 42 jours des suspects sans chef d’accusation. Le gouvernement a aussi été contesté à propos de décrets et d’adoptions de directives gouvernementales. L’une de ces dernières contestations à laquelle j’ai personnellement participé a vu la défaite du gouvernement sur la proposition de créer un « super-casino » à Manchester. Le gouvernement n’a perdu que de trois voix (dont la mienne) mais il n’a plus jamais été question de super-casino.

7En cas de différends entre Communes et Lords, les Lords se soumettent systématiquement en tant que Chambre non élue. Mais la Chambre jouit d’une plus grande influence qu’il n’y paraît. Une forte proportion d’amendements proposés par les Lords tend à être acceptée par le gouvernement après des négociations en coulisse. Il est un domaine, celui de l’examen des textes, dans lequel les Lords sont incontestablement plus efficaces que les Communes ; de très nombreux projets de loi s’accompagnent de kyrielles d’amendements aux Lords mais qui sont introduits par le gouvernement lui-même du fait que le processus d’examen aux Communes, sous la pression des responsables de la discipline de vote des groupes parlementaires, est nettement insuffisant. Ainsi, les Lords conservent-ils des pouvoirs significatifs. En dépit du départ de presque tous les pairs héréditaires, du Lord Chancelier en 2005 et des Lords-juges (pour la Cour suprême) en 2009, la Chambre a conservé un pouvoir important. Les Lords représentent toujours un élément actif de la Constitution britannique, un instrument efficace de contrôle du gouvernement au moment où le prestige des Communes, terni par le scandale des notes de frais des parlementaires, est quelque peu sur le déclin. Le fait qu’aucun parti ne dispose d’une majorité aux Lords signifie que la Chambre haute peut affirmer qu’elle examine les projets de loi dans un véritable esprit d’indépendance et de détachement. L’atmosphère qui y règne, comparée à celle des Communes, est moins conflictuelle, plus consensuelle.

Le point de vue de l’intérieur

8Le docteur Elizabeth Gibson-Morgan explique clairement dans une autre partie de ce recueil les changements qui sont intervenus depuis 1997 et leur signification. Je propose ici la réflexion de quelqu’un qui est pair à vie (travailliste) depuis l’été 2000. À mon avis, une analyse de première main permet de dégager huit points sur lesquels les Lords se distinguent et démontrent leur efficacité.

9Premièrement, comme je l’ai indiqué plus haut, la composition des Lords est extrêmement utile au gouvernement. Gordon Brown, en particulier, s’est servi des Lords comme « pavillon de complaisance » pour faire entrer des ministres de l’extérieur dans ce qui a été décrit comme le « Gouvernement de tous les talents » (d’où le terme « G.O.A.T.S. » [chèvres] attribué par les journalistes aux nouvelles recrues de la Chambre des lords). Cela a soulevé des critiques selon lesquelles un ministre aussi puissant que Lord Mandelson, ministre des Entreprises, du Commerce, des Réformes en matière de régulation, de l’Enseignement supérieur et bien d’autre choses encore dans son très large portefeuille (Minister for Enterprise, Business, Regulatory Reform, Higher Education), ne saurait être mis en question par la Chambre des communes. Lord Adonis, en charge des Transports ne saurait l’être non plus. D’un autre côté, ceux qui ont été promus « G.O.A.T.S » n’ont pas toujours été un atout pour le gouvernement, de même qu’ils n’ont pas toujours manifesté un grand intérêt pour les travaux de la Chambre. La plupart des G.O.A.T.S. sont retournés à leurs anciennes fonctions – Lord Jones, homme d’affaires, Lord Darzi, chirurgien, Lord Mallock-Brown, ancien diplomate, Lord Carter, technocrate, la baronne Vadera, conseillère en économie et d’autres. Un autre ministre, qui n’a pas jusqu’ici fait grande impression, est Lord (Alan) Sugar, homme d’affaires plus connu comme personnalité télévisuelle. L’un des rares ministres à avoir survécu est l’Amiral West of Spitehead, ministre à l’Intérieur chargé des questions de sécurité. De manière satirique, on compare souvent cet ancien officier de marine au héros du célèbre poème « Casabianca » de Madame Hemans :

Le jeune homme se tenait sur le pont embrasé
Que tous sans exception avaient abandonné.
Les flammes dévoraient la triste et sombre épave
Illuminant les morts gisant autour de lui.

10On pourrait voir là, en un certain sens, une métaphore du gouvernement travailliste de Gordon Brown.

11Deuxièmement, j’ai pu constater l’habileté avec laquelle les Lords ont examiné et souvent récusé certaines dispositions des projets de loi gouvernementaux lors de leur examen en commission et du rapport qui suivait. Ainsi, le gouvernement a essuyé pas moins de 283 défaites de la sorte entre 1999 et 2005 et bien davantage depuis. L’un des domaines où les Lords ont été particulièrement actifs est celui des projets de loi dites « constitutionnelles » où les Lords se sont posés comme défenseurs des libertés. De fait, les affrontements les plus spectaculaires entre le gouvernement et les Lords depuis 2000, l’année où je suis devenu Lord, ont tous porté sur des questions de libertés individuelles. Il semble qu’une nouvelle doctrine ait vu le jour qui veut que les Lords revendiquent le rôle de protecteurs des libertés civiques. Lors de différends entre les deux chambres, « la navette parlementaire » entre Lords et Communes après la troisième lecture aux Lords en fin d’examen d’un projet de loi, est un processus d’une subtilité infinie, souvent résolu en coulisse par le biais des « canaux habituels ». On remarquera au passage qu’il n’est pas surprenant que l’étape de l’examen en commission puis du rapport ait donné lieu à des accusations selon lesquelles les Lords seraient prêts à recevoir des pots de vin contre des amendements, les amendements issus des Lords pouvant être lourds de conséquences. Ces accusations ont abouti à la suspension de trois pairs pendant six mois en mai 2009. Néanmoins, d’ordinaire, les Lords font montre d’une grande retenue dans ce domaine, même si le porte-parole des Conservateurs aux Lords, Lord Strathclyde, pensait à une intervention plus musclée lorsqu’il proposa que les Lords s’opposent en bloc aux mesures gouvernementales présentées dans le discours du trône de novembre 2009. Cela s’explique par le fait qu’il percevait comme une tactique insensée la manœuvre visant à faire passer en force un nombre considérable de projets de lois majeurs quelques semaines à peine avant les élections législatives.

12Troisièmement, il arrive qu’un projet de loi important soit présenté aux Lords plutôt qu’aux Communes. C’est ce qui s’est passé pour le projet de loi sur la Poste au printemps 2009 qui proposait de privatiser jusqu’à 49 % le Service postal (Royal Mail). Le gouvernement procéda de la sorte parce que l’atmosphère aux Lords était perçue comme moins conflictuelle qu’aux Communes sur un projet de loi très controversé et largement impopulaire au sein du Parti travailliste. Toutefois, si une telle procédure permet de promouvoir un projet de loi, elle permet aussi à ses détracteurs de fourbir leurs armes. J’ai d’ailleurs moi-même proposé un amendement afin d’empêcher la privatisation du Service postal (Royal Mail). S’il n’a pas recueilli beaucoup de voix, il a, du moins, permis aux adversaires de ce projet de se rassembler. Le gouvernement a fini par retirer l’ensemble du projet de loi.

13Quatrièmement, les Lords demandent de manière efficace et suivie au gouvernement de rendre des comptes surtout au moment des questions quotidiennes posées au Premier ministre. L’exercice est beaucoup plus exigeant qu’aux Communes. Les pairs n’ont pas à se soucier d’impressionner les électeurs de leur circonscription, mais peuvent se concentrer sur le contenu des questions. Puisque les pairs ont tendance à être notoirement plus compétents et mieux informés que les députés, l’exercice qui en résulte est autrement plus redoutable pour les membres du gouvernement.

14Cinquièmement, en dépit de la disparition des Lords-juges et de la création d’une Cour suprême située de l’autre coté de Parliament Square, les Lords ont conservé une fonction juridictionnelle active. Cela tient en grande partie au fait que les Lords comprennent d’éminents juristes (notamment dans les rangs des Libéraux-démocrates dont les Lords Lestor, Carlyle, Thomas et Goodhart) ainsi que des juges de la Cour suprême en retraite tels que Lord Woolf et Lord Lloyd of Berwick. Les Lords ont adopté une définition large de la notion de « constitutionnalité » incluant de nombreuses incursions, sur le plan national, en matière de questions de libertés individuelles, et, sur le plan international, sur des sujets comme l’admission des demandeurs d’asile et les traités d’extradition avec d’autres pays dont les États-Unis. L’adoption de la loi d’incorporation de la Convention européenne des droits de l’homme de 1998 et le développement d’un pouvoir étendu et minutieux de « constitutionnalité » a rendu cette fonction encore plus importante. Les Lords en raison de leur forte représentation des professions juridiques sont tout simplement mieux armés pour traiter de tels sujets. Il est remarquable que nous ayons eu successivement les procureurs généraux Lord Goldsmith puis la Baronne Scotland, tous deux issus des Lords, simplement parce que les Communes ne comprennent plus guère de juristes éminents dans leurs rangs.

15Sixièmement, il existe plusieurs commissions importantes à la Chambre des lords et les pairs participent également à des commissions paritaires mixtes avec la Chambre des communes. En ma qualité d’ancien participant, il me semble que les membres des Lords ont tendance à y jouer un rôle plus important, notamment en raison de leur plus grande assiduité. Les propres commissions de la Chambre des lords contribuent de manière significative au débat public sur de nombreux sujets ainsi qu’à la compréhension générale, notamment les diverses commissions en matière de science, des droits de l’homme, des questions européennes mais aussi la commission sur les affaires constitutionnelles dans laquelle j’ai moi-même siégé pendant quatre ans par le passé. Les rapports des commissions de la Chambre des lords sont largement diffusés et ont une portée considérable auprès du public.

16Septièmement, les Lords sont étroitement liés au système des partis. Je pense que le rôle des pairs indépendants (cross-benchers), non affiliés a un parti, est souvent exagéré. Nombre d’entre eux n’interviennent exclusivement que dans leur spécialité plutôt que dans le fonctionnement général de la Chambre ; certains d’entre eux ne votent que rarement. L’essentiel du travail est effectué par les pairs affiliés à un parti, même s’il s’agit d’un dispositif beaucoup moins partisan et contraignant qu’aux Communes. En conséquence, les pairs entretiennent des liens étroits avec les groupes de pression, les groupes d’intérêt, les médias avec lesquels ils communiquent oralement ou par écrit et, bien sûr, avec l’appareil des partis : ainsi, je participe moi-même aux réunions hebdomadaires du groupe parlementaire travailliste. Tout cela signifie qu’en matière notamment de libertés individuelles, les pairs ont tendance à exercer une influence plus importante sur la vie publique que ce n’était le cas il y a environ quarante ans.

17Enfin, les Lords fournissent une tribune importante à un type d’élite intellectuelle et culturelle, où des hommes et des femmes qui ne participeraient pas autrement au débat public expriment leur propre opinion souvent en qualité d’experts. La conscience qu’ils ont de leur propre importance, en partie renforcée par un sentiment bien légitime de supériorité intellectuelle, s’est développée depuis 1999. Au cours des débats, on fait maintenant référence à la Chambre des communes en utilisant non plus l’expression « l’autre endroit » mais de manière encore plus condescendante celle de « Chambre au bout du couloir » (allusion au couloir reliant les deux chambres où la couleur de la moquette passe du rouge écarlate des Lords au bleu pâle quelque peu fané des Communes). Les Lords affirment, sans doute de manière exagérée, qu’ils sont quasiment aussi représentatifs de l’opinion nationale que les députés à notre époque de référendums et autres moyens de recueillir l’opinion nationale sur des sujets fondamentaux. Mais dans l’ensemble, une explication essentielle à l’efficacité des Lords est la modération dont ils font preuve dans leur façon de se projeter et la retenue avec laquelle ils remplissent leur fonction. Il n’y règne certainement pas l’esprit partisan réactionnaire qui animait les Lords avant le Parliament Act de 1911.

18Le moral au sein de la Chambre des communes a beaucoup souffert au cours des douze derniers mois, après une série de scandales très médiatisés relatifs aux notes de frais des parlementaires, à leurs résidences secondaires, aux prêts subventionnés et autres. La presse s’est emparée de détails pittoresques sur l’usage par les parlementaires de leurs notes de frais à des fins domestiques comme le débroussaillage de la glycine, le nettoyage des douves ou même l’achat de bouchons pour leur baignoire. La Chambre des lords a connu des affaires de ce type (quelque six d’entre eux ont fait l’objet d’une enquête de police) mais elles ont été nettement moins nombreuses. Après tout, puisqu’ils ne sont pas élus, ils n’ont pas besoin de résidences secondaires dans leur circonscription électorale. Les règles d’autorégulation de la Chambre ont fonctionné relativement vite alors qu’il est prévu d’affiner celles-ci consécutivement à l’adoption d’un rapport du groupe de travail du porte-parole du gouvernement dirigé par l’ancien archevêque Eames afin de définir un nouveau code de conduite. Une retombée du scandale des notes de frais, qui a surtout impliqué bien sûr la Chambre des communes mais aussi quelques pairs comme cela est mentionné ci-dessus, est que le système des notes de frais à la Chambre haute est devenu plus précis et que les indemnités financières des pairs vont être réduites. Ces mesures ne sont guère populaires auprès des Lords qui, en fait, ne sont pas rémunérés pour leurs services. Néanmoins, la respectabilité de la Chambre des lords a été nettement moins atteinte – sans doute parce que leur rôle au sein de la Constitution est moins central que celui des Communes. L’Autorité de Régulation des règles et des procédures (Parliament Standards Authority) mise en place ne s’applique qu’aux Communes, les Lords ayant trouvé une tactique de contournement efficace lorsqu’elle a été débattue à la Chambre.

Le processus de réforme de la Chambre des lords : présent et avenir

19La réforme de la Chambre des lords depuis 1999 est un processus très lent et tortueux. La vague de réformes qui se poursuivent au XXIe siècle avec des sujets comme l’adoption de la loi sur la liberté d’information (Freedom of Information Act), et la création d’une (nouvelle) Cour suprême, a laissé la Chambre sereine et imperturbable. Le rapport de la commission Wakeham, A House for the Future – une Chambre pour l’avenir – publié en 2000 faisait plusieurs propositions détaillées en faveur du changement tout en conservant le principe général d’une Chambre nommée, non élue, mais le gouvernent ne mit pas en œuvre ces recommandations. La question de la réforme de la Chambre des lords s’étiola tout simplement sans qu’une conclusion soit en vue. Une succession de livres blancs et de livres verts gouvernementaux sur la réforme de la Chambre des lords suscita des moqueries plus que de l’intérêt et finit par disparaître sans laisser de traces. Le Parti travailliste annonça son engagement en faveur d’une Chambre élue à 80 % ou à 100 % mais sans faire de propositions précises en l’espace de douze ans. La question d’une Chambre des lords élue démocratiquement se dégagea avec une cascade d’autres propositions de réformes au cours de l’été 2009 après le scandale des Communes sur les notes de frais, mais il est difficile de trouver un lien logique entre ces sujets puisque ce sont les représentants élus au sein de la Chambre basse qui ont causé le plus de problèmes et non les Lords. Après presque quinze ans au pouvoir, les Travaillistes dans le discours du trône de novembre 2009 ne parvinrent à proposer que quelques réformes modestes de la Chambre des lords dans un projet de loi de Réforme constitutionnelle et de gouvernance, le Constitutional Reform and Governance Bill, texte fourre-tout et parfaitement incohérent, qui était en discussion à la Chambre des communes à ce moment-là. Une proposition en particulier visait à mettre un terme à la procédure quelque peu absurde d’élections partielles pour le renouvellent des pairs héréditaires. Un projet de loi devait être publié par la suite afin de préciser dans le détail l’idée du gouvernement de créer une Chambre des lords majoritairement ou totalement élue, mais il était à l’évidence prévu pour le programme électoral suivant et c’est l’imminence des élections législatives qui imposa le sujet comme une priorité toute relative. La vérité est que les Conservateurs comme les Travaillistes restent très flous sur la question de la réforme de la Chambre des lords. David Cameron a déclaré qu’il soutient une Chambre essentiellement élue, mais tout le monde sait que, virtuellement, tout pair conservateur est opposé à cette idée, alors que David Cameron a lui-même déclaré que l’économie, l’Afghanistan, l’Europe, l’écologie et d’autres sujets devant être abordés en priorité, la réforme de la Chambre des lords ne serait qu’un « sujet de fin de mandat » pour son parti. Les Travaillistes, pour leur part, n’ont pas été très clairs, quand ils passaient sous silence les divergences au sein du parti et du gouvernement à ce sujet, de nombreuses personnes redoutant qu’une Chambre haute élue démocratiquement (peut-être sur la base d’une représentation proportionnelle) ne se pose en rivale beaucoup plus contestataire de l’autorité des Communes. Une telle réforme, qui ferait de la Chambre des lords une rivale plus qu’un partenaire, pourrait aggraver le problème au lieu de le résoudre. Il n’existe tout simplement de consensus ni entre les deux grands partis, ni au sein de chacun. Le parti des Libéraux-démocrates, plus petit, a été le seul à s’engager clairement en faveur d’une Chambre des lords démocratique. De nombreux hommes politiques estiment que toutes les solutions possibles – une Chambre entièrement nommée, une chambre entièrement élue ou une Chambre hybride comprenant les deux types de pairs – sont susceptibles de soulever des critiques. Pour eux, il est plus sûr et plus simple de ne rien faire.

20Cependant, un nouvel élan significatif s’est manifesté après les élections législatives de mai 2010. La nouvelle coalition des Conservateurs et Libéraux-Démocrates dirigée par David Cameron sembla se soumettre à la position des Libéraux-Démocrates en matière de réforme de la Chambre des lords. La proposition immédiate de créer jusqu’à éventuellement 96 nouveaux pairs libérauxdémocrates et 77 nouveaux pairs conservateurs se dégagea afin de refléter la répartition des voix aux élections législatives. Gordon Brown créa également 29 nouveaux pairs travaillistes en usant de sa prérogative de Premier ministre sortant – 16 nouveaux pairs conservateurs et 9 nouveaux pairs libéraux-démocrates étaient également prévus. Des projets d’abolition des pairs dans leur ensemble coexistaient de manière contradictoire avec la création prévue de nombreux nouveaux pairs. Il fut décidé de mettre en place une commission multipartite afin d’élaborer, d’ici décembre 2010, un projet en faveur d’une Chambre entièrement ou partiellement élue, prônant probablement un seul mandat assorti de mesures pour protéger les pairs existants. Une Chambre fondée sur un principe démocratique pourrait en fin de compte voir le jour. Cependant tout projet était susceptible de se heurter à la critique et à la contestation à l’intérieur du Parti conservateur (surtout chez les pairs conservateurs) mais aussi dans le parti d’opposition travailliste. Nombre de parlementaires se plaignaient de ce qu’une Chambre des lords renouvelée, dominée par les partis politiques et leurs chefs de file, ne soit que la copie de la Chambre des communes et ne prive la Chambre des lords de sa prérogative essentielle : l’indépendance de jugement dans l’examen des textes de loi et le contrôle du gouvernement. Il est probable que la réforme de la Chambre des lords sera une disposition controversée du programme de la Coalition en matière de réformes constitutionnelles. La saga est encore loin d’être terminée.

21En conséquence, malgré tous les débats, la réforme de la Chambre des lords n’a guère progressé depuis 1999 en dépit des impulsions démocratiques que la Grande-Bretagne moderne a connues dans d’autres domaines. Aucun modèle alternatif spécifique de Constitution n’a été proposé. Le cheminement a été très sinueux, sans but précis – on peut parler de voyage sans véritable destination. Une raison essentielle tient à la réticence des hommes politiques à aborder des questions plus larges. Par exemple, la réforme de la Chambre des lords pourrait mener à un débat et à des divergences considérables à propos de la séparation de l’Église anglicane et de l’État (puisque les évêques siègent aux Lords du fait de leur appartenance à l’Église officielle). L’idée de faire de la Grande-Bretagne une république pourrait même être soulevée puisque l’abolition du principe héréditaire au sein du palais de Westminster pourrait remettre en cause ce même principe en vigueur au palais de Buckingham à quelques encablures de là. Personne n’est tenté par des controverses de ce genre.

22Les débats, tels qu’ils existent depuis 2000, ont porté sur la composition de la Chambre. Il semble peu probable que le pouvoir des Lords soit modifié de manière significative – ou soit modifié d’une quelconque manière – en partie parce que « mes nobles collègues » s’acquittent de leur mission d’examen et de contrôle des mesures gouvernementales avec une réelle efficacité. C’est d’ailleurs l’efficacité des procédures d’examen des textes au sein des Communes et non des Lords qui a récemment fait l’objet d’un débat, notamment après l’excellent rapport (du 28 novembre 2009) de la commission présidée par le docteur Tony Wright, député, sur la réforme des procédures aux Communes et leur système de commissions. Les perspectives de réforme des Lords de quelque nature qu’elles soient dépendent, en partie bien sûr, du changement de majorité de mai 2010. Mais elles seront aussi déterminées par les scénarios à venir – jusqu’ici non perceptibles – comme une éventuelle réforme du mode de scrutin et l’adoption d’une forme de représentation proportionnelle. Il pourrait y avoir également des scénarios plus visionnaires tels que la création d’une Grande-Bretagne fédérale résultant de la dévolution à l’Écosse, au pays de Galles et à l’Irlande du Nord, ou peut-être même l’adoption d’une constitution formelle, écrite sur le modèle de celles issues des régimes français successifs entre 1789 et 1958, au lieu de la Constitution britannique traditionnelle telle qu’elle existe, informelle, non écrite. Mais ce sont là des sujets à très long terme, si tant est qu’ils se concrétisent un jour. Ces derniers – y compris peut-être la réforme des Lords – ne verront guère le jour dans un avenir proche.

23Si Walter Bagehot était encore de ce monde, que penserait-il de la pérennité de la Chambre des lords ? Il serait sans aucun doute très surpris de constater qu’après les régimes quasi-présidentiels de Thatcher, Blair et Brown, la Constitution britannique sous sa forme traditionnelle a en grande partie disparu. L’ancien système de souveraineté parlementaire claire, caractérisé par un Cabinet dirigé par un Premier ministre qui gouverne grâce au pouvoir majoritaire, a vécu. L’univers constitutionnel décrit en termes traditionnels par Bagehot puis par des autorités en la matière plus proches de nous comme A.V. Dicey ou le professeur Ivor Jennings, s’est effondré, définitivement semble-t-il. Big Ben résonne toujours au-dessus des décombres. Bagehot verrait en 2010 le Cabinet, la fonction publique, et peut-être la Chambre des communes elle-même comme des composantes « honorifiques » du système de gouvernance britannique. Il percevrait le pouvoir judiciaire comme beaucoup plus affirmé qu’à son époque de par son pouvoir de « contrôle de constitutionnalité », remettant en cause la forme ancestrale de souveraineté parlementaire par sa propre définition de la prééminence du droit. Cependant, Bagehot constaterait aussi l’existence d’une Chambre des lords pérenne, toujours non élue, non démocratique, voire anti-démocratique, qui se porte bien et qui aujourd’hui revendique à juste titre d’être considérée comme une partie « efficace » de la Constitution ellemême. Elle a survécu à toutes les transformations politiques du siècle dernier. De même qu’il y aura toujours des pauvres, il y aura toujours une Chambre des Lords. En vérité c’est ce que mon vénérable mentor à Oxford, A.J.P. Taylor appellerait « l’un de ces étranges rebondissements de l’histoire ».

Bibliographie

Bibliographie

Walter Bagehot, The English Constitution (1866, Fontana édition 1963).

Vernon Bogdanor (ed.) The British Constitution in the Twentieth Century (Oxford University Press for the British Academy, 2003).

Vernon Bogdanor, The New British Constitution (Oxford University Press, 2009), Tim Finch and Carey Oppenheim (eds.), A Future for Politics (Institute for Public Policy and Research, 2009).

Elizabeth Gibson, La Chambre des Lords ou l’Exception Britannique (Thèse de doctorat, Université de Bordeaux, Faculté de Droit, 2003).

Anthony King, The British Constitution (Oxford University Press, 2007).

Meg Russell, Reforming the House of Lords: Lessons from Overseas (Oxford University Press, 2000).

Meg Russell and Maria Sciara, The House of Lords in 2005: a more Representative and Assertive Chamber? (Constitution Unit, University of London, 2006).

Andrew Tyrie, Sir George Young and Roger Gough, An Elected Second Chamber: a Conservative View (Constitution Unit, University of London, 2009).

Auteur

Ancien vice-chancelier de l’Université du Pays de Galles, professeur honoraire au Queen’s College de l’Université d’Oxford, professeur invité au King’s College depuis 2010, membre de la British Academy depuis 1983, membre de la Chambre des lords (pair viager) depuis 2000, sous le titre Lord Morgan of Aberdyfi. Adresse : Rt. Hon. Lord Morgan, House of Lords, London, SW1A OPW.

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2012

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