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La Chambre haute. Hier en France, aujourd'hui en Europe

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Jean-Marc Guislin

Introduction : présentation de la journée (9 novembre 2009)

Jean-Marc Guislin

Texte intégral

1En France, la Chambre haute a souvent mauvaise réputation. Cela débute avec la Chambre des pairs de la Restauration qui, à en croire Chateaubriand, serait un rassemblement de « vieillards... plus sourds les uns que les autres... »

  • 2 François René de Chateaubriand, Mémoires d’outre-tombe [1849], Paris, Le Livre de Poche, 1990, p.  (...)
  • 3 Emmanuel de Waresquiel, Un groupe d’hommes considérables. Les pairs de France et la Chambre des pa (...)

2 2 . À son sujet, l’historien Emmanuel de Waresquiel parle de « ghetto social institutionnalisé »3 . En 1848, lors des débats constitutionnels, Victor Hugo prononce cette phrase célèbre : « Défense de déposer un Sénat le long de la Constitution ». Selon ses pourfendeurs, la seconde chambre serait en contradiction avec les idéaux d’égalité et d’unité, avec le principe d’unité d’action du législatif. Plus tard, le 12 mai 1879, Clemenceau, se référant à Thiers, estime le Sénat « dangereux » et nuisible à l’équilibre des pouvoirs. En 1937, Léon Blum, sur le point d’être renversé une seconde fois par le Sénat, pose le problème des pouvoirs de la Haute Assemblée :

  • 4 Annales du Sénat, 8 avril 1938.

Messieurs, le Sénat français n’a pas voulu être le Sénat romain, celui qu’on nommait avant le peuple Senatus populusque romanus. Je me permets de le dire au Sénat – c’est mon devoir de le lui dire, même si je heurte en lui des sentiments que je comprends – je redoute pour la concorde républicaine que le Sénat ne se laisse attirer hors de l’usage et des traditions qu’il s’est lui-même créés. Voici qu’il se prépare à émettre pour la deuxième fois, contre un gouvernement représentant la majorité de la Chambre et la majorité du suffrage universel, un vote de décision, un vote de direction politique4

  • 5 Interviews dans Le Monde du 21 avril 1998 et dans le journal télévisé de 20 heures de TF1, le 23. (...)
  • 6 Assemblée nationale, 22 novembre 2002 ; septembre 2005. Le président du Sénat, Christian Poncelet (...)
  • 7 « Les révolutionnaires de Californie », Corine Lesnes, Le Monde, 13 octobre 2009, p. 3. Dans l’Éta (...)

3Encore aujourd’hui les critiques à son encontre, principalement venues de la gauche, vont bon train. En 1998, le Premier ministre Lionel Jospin estime que cette institution est « une survivance des chambres conservatrices », « une anomalie parmi les démocraties » c’est-à-dire « un abus, un écart par rapport à la norme » puisque « les sénateurs ne représentent pas exactement la population »5 . En 2002, Ségolène Royal voit dans le Sénat « le résultat d’un compromis d’un autre âge » et trois ans plus tard, elle le taxe d’« anachronisme démocratique insupportable »6 . En Californie, une association, Repair California, lancée en mai 2009, souhaite promouvoir la convocation d’une convention constitutionnelle afin de modifier la loi fondamentale en limitant les pouvoirs de la minorité, la durée de validité des referendums – notamment à propos de la limitation des impôts, en restreignant la limitation des mandats, en mettant le congrès à mi-temps – notamment en supprimant une des deux chambres7 .

  • 8 À l’initiative du président Poncelet ont été créées une association mondiale et une association eu (...)

4Toutefois le qualificatif « haute » ou l’expression « grand conseil des communes de France » (Gambetta) rappelle qu’elle a rencontré et rencontre toujours certaines faveurs8 . Clemenceau (devenu sénateur du Var) lui-même a évolué :

  • 9 Samuel Tomei, « Clemenceau. Le combattant », Paris, La Documentation française, 2008, p. 46.

Pendant une partie de ma vie, plus près de la théorie que de la réalité, j’ai eu foi en la Chambre unique, émanation directe du sentiment populaire. Je croyais le peuple toujours raisonnable. J’en suis revenu. Les événements m’ont appris qu’il fallait laisser au peuple le temps de la réflexion : le temps de la réflexion, c’est le Sénat. Aussi, ancien adversaire du Sénat, suis-je aujourd’hui sénateur pour ma punition9

  • 10 Qu’il convient de défendre face aux mesures présentées par le gouvernement de Front populaire qui (...)

5En réponse à Léon Blum, cité plus haut, Joseph Caillaux (sénateur de la Sarthe) estime que la Chambre haute ne saurait être une « simple chambre d’enregistrement ». Reprenant la formule de Gambetta, il déclare que « le Sénat est l’assemblée des paysans »10 et ajoute :

  • 11 Annales du Sénat, 8 avril 1938.

Sans doute ce qualificatif lui vaut-il quelques outrages ; mais la Haute Assemblée s’en honore. Elle oppose, en parfait accord avec ses commettants, une dignité et une sérénité parfaites aux attaques dans la rue comme dans la presse, qui ne s’élèvent pas à la hauteur de son mépris11

  • 12 Dominique Bourg, « Démocratie écologique ou fascisme vert ? », Le Nouvel Observateur, no 2349,12-1 (...)
  • 13 Cf. Hubert Haenel, in Le Bicamérisme et la représentation des régions et des collectivités locales (...)

6Encore aujourd’hui, certains estiment qu’une seconde chambre a toute sa place, quitte à la transformer grandement. Ainsi, Dominique Bourg suggère, dans le cadre d’une démocratie écologique, de remplacer le Sénat par une chambre haute, élue au suffrage universel direct et dont « les programmes des candidats concerneraient exclusivement les enjeux de long terme (climat, équilibres naturels, anthropotechniques...)... de telles manière que les opinions puissent s’informer et réfléchir ». L’intérêt des générations à venir serait donc pris en compte. Cette assemblée permettrait d’élargir « le périmètre et l’assise des délibérations parlementaires », de sortir du « train-train démocratique »12. Il a même été envisagé d’établir une seconde chambre au niveau européen puisqu’en 2002-2004, lors de travaux de la Convention sur l’avenir de l’Europe, on a réfléchi à la création d’une telle institution. Le Sénat européen aurait représenté les parlements nationaux auprès de l’Union européenne, contribué au respect du principe de subsidiarité et au contrôle des politiques européennes de nature intergouvemementale, principalement les affaires étrangères et la défense13. L’idée fut abandonnée.

  • 14 Dans certains États comme le Danemark, la Finlande, la Suède ou la Grèce, sont établis des groupes (...)

7D’ailleurs en Europe, le monocamérisme est majoritaire : ainsi tous les petits Etats (à l’exception de la Slovénie), tous les pays baltes et tous les pays Scandinaves n’ont qu’une seule chambre, sans doute parce que la théorie de la représentation s’y accommode mal de la pluralité des chambres14. Toutefois, le parlement est organisé en deux chambres dans tous les États les plus peuplés (à l’exception de l’Ukraine), mais aussi en Tchéquie en en Irlande, souvent en raison de la structure décentralisée de l’État (cas le plus répandu) ou de la prégnance de la tradition constitutionnelle.

  • 15 « La seconde chambre sera conçue de manière à représenter les groupes sociaux et les intérêts prof (...)

8Enfin, parfois, certains ont souhaité que la seconde chambre, un peu dans l’esprit de l’article 33 de l’Acte additionnel de 1815, de la loi du 29 décembre 1831 qui se substitue à l’article 23 de la Charte ou du préambule de la constitution de 1852, représente les intérêts économiques et sociaux, ainsi en France Alexandre Millerand dans les années 1920, Pierre Mendès France en 196215 et Charles De Gaulle en 1969 avec le projet de loi relatif à la création de régions et à la rénovation du Sénat. C’est effectivement le cas – partiellement – dans l’actuelle Slovénie où le Drzavni svet, conseil national, comprend 40 membres élus pour 5 ans au suffrage universel indirect, 18 représentant les milieux professionnels et socio-économiques, 22 représentant les intérêts locaux, qui n’ont qu’un rôle consultatif.

  • 16 Cf. Jean-Noël Jeanneney, in Le Sénat de la Ve République... op. cit., p. 11-12.
  • 17 Le 23 avril 1998, sur TF1, Lionel Jospin, lui-même, a salué les sénateurs comme des « gens courtoi (...)

9Ces différentes remarques négatives ou positives font ressortir l’existence de différents modèles de seconde chambre16 le modèle anglais institutionnalisant le pouvoir des classes dirigeantes minoritaires, le modèle français fondé sur la division des compétences (imagination, action/réflexion, prospective), le modèle américain reposant sur le fédéralisme (représentation de la population/représentation des collectivités fédérées) et le modèle organiciste qui s’appuie sur la double représentativité des citoyens qui ne sont pas seulement des électeurs mais aussi des acteurs économiques et sociaux. Avec une telle diversité, il n’est pas étonnant que la légitimité démocratique et l’étendue des pouvoirs de la seconde assemblée aient varié et varient encore d’un État à l’autre [participer au processus législatif, être une cour de justice – pouvoir que vient de perdre la chambre des Lords –, veiller à l’intégrité et à la pérennité de la loi fondamentale...], même si partout, elle exerce une fonction de régulation du pouvoir législatif. Elle permet de créer un contrepoids à la première chambre élue directement par les citoyens – même si en Espagne (en grande partie) et en Italie (à l’exception des sénateurs nommés à vie), la deuxième chambre est également élue au suffrage universel direct – et supposée, selon certains, trop vulnérable aux entreprises démagogiques. Le double examen des textes législatifs permet de les améliorer sur le plan juridique et formel17 ainsi que d’éviter qu’ils soient votés sous le coup d’une impulsion passagère. Il exige des délais propices à la « réflexion », pour reprendre le terme employé par Clemenceau. Aujourd’hui, alors que l’affirmation des pouvoirs locaux et la reconnaissance de la diversité ne cessent de progresser, la seconde chambre, dont l’objectif est d’assurer une démocratie équilibrée, semble être le réceptacle naturel de ces aspirations et paraît riche de nouvelles potentialités.

  • 18 Parmi les travaux récents, peuvent être signalés, outre ceux de Jérôme Vaillant et de Stephan Mart (...)
  • 19 Dont les actes ont été publiés peu après, dans la collection Les colloques du Sénat, Les actes.

10Les différences et les similitudes évoquées plus haut illustrent les multiples dimensions de cet objet politique pour lequel on constate un regain d’intérêt scientifique18 ainsi qu’en témoignent deux colloques récemment tenus au Sénat : Le bicamérisme et la représentation des régions et des collectivités locales : le rôle des secondes chambres en Europe (21 février 2008), Le Sénat de la Ve République. Les cinquante ans d’une assemblée bicentenaire (3 juin 2009)19. Après la tenue de ce dernier, le programme de cette journée d’études laisse volontairement de côté la période postérieure à 1958 et propose d’analyser la Chambre haute selon trois axes.

  • 20 L’article 24, alinéa 3 de la Constitution de la Cinquième République proclame : « Le Sénat assure (...)

11Le premier vise à préciser la fonction de représentation des chambres hautes : représentent-elles une catégorie de la population ; un territoire comme l’affirment solennellement, actuellement, certains sénateurs – le président Gérard Larcher (UMP, Yvelines), l’ancien Premier ministre Jean-Pierre Raffarin (UMP, Vienne)20 – à propos des projets de suppression de la taxe professionnelle et de réforme des collectivités territoriales ; des intérêts économiques ?... Roger Baury vérifie si « la fournée Villèle » (1827) à la Chambre des pairs – qui a joué un rôle fondamental dans l’apparition du parlementarisme en France – correspond aux trois critères de « l’idéal villéliste : la permanence nobiliaire et patrimoniale, la fidélité royaliste, l’assise départementale ». Matthieu De Oliveira étudie la place occupée par les représentants des milieux économiques à la Chambre haute entre 1800 et 1870, leur rôle dans les débats économiques qui s’y tiennent et dans la remontée des informations sur la situation politique, économique et sociale du pays qu’ils sont censés connaître en raison de leur ancrage territorial.

  • 21 Successivement professeur à l’Université de Swansea et à Oxford (Queen’s College), vice-chancelier (...)

12Le deuxième angle porte l’attention sur le mode de désignation de la seconde chambre qui permet d’opposer la permanence britannique à l’instabilité française. La pérennité de la Chambre des Lords et la longévité de ses membres contrastent évidemment avec les six chambres hautes françaises depuis le conseil des Anciens du Directoire jusqu’au Sénat de la Cinquième République, avec un personnel soumis, depuis 1875, à l’élection. En sont analysés deux exemples particuliers qui confirment qu’il s’agit d’une affaire de notables où le poids des campagnes et les questions agricoles demeurent très importants (Jean-Marc Guislin, Philippe Roger). Lord Morgan of Aberdyfi, étendant son propos bien au-delà du problème de la désignation, démontre que, si l’ancien système de souveraineté parlementaire britannique, à bien des égards, a vécu, la Chambre des lords, toujours non élue, a gardé un pouvoir d’amendement et d’examen des mesures gouvernementales tandis que s’affirme son rôle de protecteur des libertés civiques et d’émetteur d’idées originales. Lord Morgan parle ici en expert à double titre puisqu’il est un historien réputé et un pair actif21.

13Ces deux premiers axes sont donc principalement français et historiques, alors que le troisième élargit l’horizon à l’Europe actuelle et ouvre une perspective comparatiste, chère à JeanLouis Thiébault, en envisageant, tour à tour, les cas allemand, italien, belge, espagnol et britannique. Jérôme Vaillant rappelle que le Bundesrat allemand n’est pas la seconde chambre du parlement mais un organisme constitutif de la fédération. Alessandro Giacone insiste sur les similitudes entre les deux chambres à Rome ainsi que sur le cas particulier des quelques sénateurs nommés et viagers. André Leton retrace les métamorphoses de la Chambre haute belge, chambre aristocratique progressivement démocratisée et, depuis 1993, fédéralisée et spécialisée. Benoît Pellistrandi fait ressortir l’originalité du Sénat espagnol, « résultat d’un compromis réalisé en pleine élaboration de la transition démocratique », votant la loi et représentant les territoires, qui ne cesse d’évoluer en raison du développement des « Autonomies ». Enfin, Elizabeth Gibson expose avec minutie la situation de transition dans laquelle se trouve la Chambre des lords depuis la réforme entamée en 1999 et demeurée inachevée mais qui en a accru la légitimité.

14Avant d’entrer dans le vif du sujet, je tiens à exprimer quelques remerciements. L’Université Charles-de-Gaulle – Lille 3 a été très honorée et j’ai été personnellement très touché par la présence de Lord Kenneth Morgan mais également par celle de Monsieur JeanLouis Thiébault, professeur des Universités en science politique, ancien directeur de l’IEP de Lille qui a tiré les conclusions de cette journée d’études. Notre gratitude va également aux présidents de séance, Odile Parsis-Barubé (Lille 3) et Michel Leymarie (Lille 3), à tous les intervenants venus de Londres, de Liège, de Paris, de Grenoble, de Tours, de Lille (Université Charles-de-Gaulle – Lille 3 et IEP), tous collègues politistes, civilisationnistes et/ou historiens. Enfin, nous savons que cette manifestation scientifique n’aurait pu être organisée sans l’aide technique de l’IRHiS ; à cet égard nous tenons à remercier Martine Aubry, Martine Duhamel et Christine Lefebvre.

15N.B. : Les textes présentés dans ce volume sont les versions des communications révisées et complétées par leurs auteurs, après cette journée d’études, et peuvent donc contenir des informations postérieures à cette dernière.

Notes

2 François René de Chateaubriand, Mémoires d’outre-tombe [1849], Paris, Le Livre de Poche, 1990, p. 446. Si le vicomte concède que « [ses] habitudes et [ses] moeurs étaient plus en rapport avec la pairie » (p. 444), il regrette cependant que « les orateurs qui réussissaient dans cette Chambre [fussent] ceux qui parlaient sans idées, d’un ton égal et monotone... » (p. 446).

3 Emmanuel de Waresquiel, Un groupe d’hommes considérables. Les pairs de France et la Chambre des pairs héréditaire de la Restauration. 1814-1831, Paris, Fayard, 2006, p. 16.

4 Annales du Sénat, 8 avril 1938.

5 Interviews dans Le Monde du 21 avril 1998 et dans le journal télévisé de 20 heures de TF1, le 23. Ces propos suscitent l’indignation du président du Sénat, René Monory (UDF, Vienne) qui saisit le président de la République, gardien des institutions.

6 Assemblée nationale, 22 novembre 2002 ; septembre 2005. Le président du Sénat, Christian Poncelet (UMP, Vosges), réagit vivement aux propos de l’élue des Deux-Sèvres. Ces critiques trouvent, peut-être et en partie, leur origine dans le fait que jamais depuis 1959, la gauche n’a été majoritaire au Sénat ; c’est chose faite depuis le 25 septembre 2011.

7 « Les révolutionnaires de Californie », Corine Lesnes, Le Monde, 13 octobre 2009, p. 3. Dans l’État de New York, certaines personnalités comme Mario Cuomo [ancien gouverneur (1983-1994), démocrate] et Rudolph Giuliani [ancien maire (1994-2001), républicain] épousent une partie de ces idées.

8 À l’initiative du président Poncelet ont été créées une association mondiale et une association européenne des secondes chambres.

9 Samuel Tomei, « Clemenceau. Le combattant », Paris, La Documentation française, 2008, p. 46.

10 Qu’il convient de défendre face aux mesures présentées par le gouvernement de Front populaire qui « apparaissent comme l’expression d’une mystique anti-paysanne ».

11 Annales du Sénat, 8 avril 1938.

12 Dominique Bourg, « Démocratie écologique ou fascisme vert ? », Le Nouvel Observateur, no 2349,12-18 novembre 2009, p. 98-99. Professeur à l’Université de Lausanne [Institut des politiques territoriales et de l’environnement humain], Dominique Bourg a été membre, jusqu’en 2010, du Conseil national du développement durable.

13 Cf. Hubert Haenel, in Le Bicamérisme et la représentation des régions et des collectivités locales : le rôle des secondes chambres en Europe Colloque du Sénat, 21 février 2008, Actes, p. 134. Dans le traité de Lisbonne, il est prévu que, lorsqu’un parlement national est bicaméral, chacune des chambres, à niveau égal, contribue au contrôle de subsidiarité.

14 Dans certains États comme le Danemark, la Finlande, la Suède ou la Grèce, sont établis des groupes d’experts qui peuvent être considérés comme des « substituts au bicamérisme » [cf. Patrice Gélard, « L’Europe du bicamérisme », Le Sénat de la V République. Les cinquante ans d’une assemblée bicentenaire, Colloque du Sénat, 3 juin 2009, Actes, p. 62] ; il en est un peu de même avec le Conseil d’État du Luxembourg.

15 « La seconde chambre sera conçue de manière à représenter les groupes sociaux et les intérêts professionnels, forces nouvelles auxquelles l’État doit reconnaître un rôle et qui doivent participer à son fonctionnement », Pierre Mendès France, La République moderne, Paris, Gallimard, 1962, p. 93.

16 Cf. Jean-Noël Jeanneney, in Le Sénat de la Ve République... op. cit., p. 11-12.

17 Le 23 avril 1998, sur TF1, Lionel Jospin, lui-même, a salué les sénateurs comme des « gens courtois et qui travaillent bien ».

18 Parmi les travaux récents, peuvent être signalés, outre ceux de Jérôme Vaillant et de Stephan Martens (professeur des Universités, Bordeaux III, IFRI) sur le fédéralisme allemand et le Bundesrat, la thèse de droit d’Elizabeth Gibson, « La Chambre des lords ou l’Exception britannique » [Bordeaux IV, Faculté de droit, 2003] ; les 2 volumes de Paul Smith, A History of the French Senate (1870-2004), Lampeter, Edwin Mellen, 2005-2006 ; le livre d’Emmanuel de Waresquiel cité à la note 2 ; l’ouvrage de David Bellamy, fruit de sa thèse d’histoire, Geoffroy de Montalembert, un aristocrate en République 1888-1993, Préface de Jean-Marie Mayeur, Rennes, PUR, 2006.

19 Dont les actes ont été publiés peu après, dans la collection Les colloques du Sénat, Les actes.

20 L’article 24, alinéa 3 de la Constitution de la Cinquième République proclame : « Le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales » ; la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, relative à l’organisation décentralisée de la République modifie l’article 39, alinéa 1er qui prévoit désormais que « les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales... sont soumis en premier lieu au Sénat ».

21 Successivement professeur à l’Université de Swansea et à Oxford (Queen’s College), vice-chancelier de l’université du Pays de Galles, membre de la British Academy depuis 1983, Lord Morgan est notamment l’auteur de l’Oxford Illustrated History of Britain (1983), publié en français chez Armand Colin en 1984 ; nommé pair en 2000, il siège au comité de constitution de la Chambre des lords.

Auteur

Professeur des universités, Université Charles-de-Gaulle – Lille 3, IRHIS (Institut de Recherches historiques du Septentrion, UMR CNRS 8529).

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2012

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