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Les services publics et la Résistance en zone interdite et en Belgique (1940-1944)

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Robert Vandenbussche

Introduction

Robert Vandenbussche

Texte intégral

1Les services publics, dans leurs diversités et leur complexité sont devenus, dans les démocraties modernes, une des armatures les plus fortes des sociétés contemporaines. Depuis le XIXe siècle et surtout depuis la Première Guerre mondiale et la crise des années 1930, leur place et leur rôle se sont étoffés. Sans nul doute, l’administration générale – les fonctions régaliennes de l’État – a développé ses fonctions qui ne sont plus seulement celles de la sécurité et de l’ordre, de la justice et de l’impôt mais qui concernent aussi le travail, l’hygiène sociale. L’essor inégal de la démocratie locale a exigé la mise en place de services (l’école, l’urbanisme) et de régies (les transports, le ravitaillement en eau, l’ébouage). La guerre renforce encore cette action publique quand il s’agit de pallier la défaillance du secteur privé : c’est le cas, notamment, du ravitaillement des populations.

2C’est dans une acception large que le concept de « services publics » a été choisi. À l’évidence, les services publics prennent une grande place pendant la Seconde Guerre mondiale et l’Occupation. Ils sont, aussi, au coeur des paradoxes, des ambiguïtés, des contradictions inhérentes aux « années noires ».

3La mobilisation de l’automne 1939 a généré une évidente désorganisation des services à laquelle les autorités durent suppléer en recourant souvent aux retraités ou aux auxiliaires inégalement compétents. L’invasion, en mai 1940, a provoqué le repli d’un certain nombre de services vers les régions moins exposées dans une grande confusion du moins pour le Nord-Pas-deCalais. La panique parallèle à celle qui affecta les populations civiles, contribua aussi à l’exode des fonctionnaires ou d’élus. Enfin, la défaite militaire entraîne la captivité de certains employés et agents, en France du Nord comme en Belgique.

4La désorganisation des services publics est donc patente à tous les niveaux. Elle dure une très grande partie de la période de l’Occupation puisque tant en Belgique qu’en France, la revendication du retour des prisonniers fonctionnaires est un leitmotiv des autorités. C’est aussi un enjeu dans les relations de l’occupé avec l’occupant puisque l’incapacité des services à assumer leur mission confirme le statut d’infériorité de l’occupé. Dès lors, la restauration des services publics est pour les autorités des régions occupées une préoccupation essentielle car elle doit contribuer à rétablir sinon la réalité de l’État, qui s’est effondré, du moins les procédures d’action de la souveraineté étatique.

5L’autorité d’occupation ne partage pas des préoccupations analogues. Son souci est de gérer le mieux possible le régime d’occupation en faisant en sorte que le calme et l’ordre régnent et que le travail puisse lui permettre de favoriser l’effort de guerre. Si ces préoccupations peuvent être menées en réduisant l’effort allemand, les avantages ne sont pas à négliger. C’est ce qui peut expliquer certaines tentatives de séduction auprès des administrations française et belge.

6Néanmoins, dans les principes et les faits, l’occupant militaire laisse peu d’initiatives aux représentants de chaque autorité nationale. Le commandement militaire de Bruxelles se permet d’écarter ceux des secrétaires généraux qui lui déplaisent et n’hésite pas à exercer sur eux, jusqu’au bout, un contrôle tatillon. Il prend, en outre, les mesures législatives nécessaires à la gestion de l’occupation. Dans les départements du Nord-Pas-de-Calais, l’administration française est mise sous tutelle. En contradiction avec les conventions d’armistice, l’administration militaire allemande s’arroge le droit d’accepter ou de refuser la législation de Vichy. Dans les municipalités, les pressions sur les maires vont croissant. Les maires doivent répondre, au titre des frais d’occupation, aux réquisitions les plus diverses et nommer les personnels auxiliaires chargés d’aider l’occupant à assurer sa sécurité (les gardes des lignes téléphoniques par exemple). Quant aux chemins de fer, la priorité du trafic dépend, dans une large mesure, des décisions allemandes.

7Les membres des services publics, et singulièrement les fonctionnaires, seraient-ils devenus les agents d’exécution de l’occupant ? Auraient-ils été, pour le moins, complices de la collaboration ?

8À l’évidence, une comparaison avec l’occupation allemande de 1914 à 1918, montre qu’à l’occasion de la Seconde Guerre mondiale, l’autorité allemande n’a pas eu besoin d’affecter à la gestion des régions sous sa tutelle un personnel allemand aussi nombreux que lors de la Première Guerre. Elle a pu utiliser les services locaux dans un certain nombre de tâches. La politique répressive est un exemple parmi d’autres. Par ailleurs, à partir du moment où les gouvernants inclinent à la collaboration, ou même, la revendiquent, les agents des services publics et de l’administration publique sont incités à les suivre puisque toute administration repose sur un système hiérarchique qui exige loyauté et obéissance. Refuser cette hiérarchie, refuser de mettre en oeuvre une réglementation élaborée par l’État, revient à commettre une faute professionnelle que la hiérarchie est en droit de sanctionner, ce que les circulaires venant de Vichy rappellent régulièrement.

9La résistance a souvent été « acte de rébellion ». Les fonctionnaires et les agents des services publics, peuvent appartenir à un éventail large des sensibilités politiques, ils ne sont pas, cependant, par formation, par éthique, par fonction, appelés à devenir des rebelles. Ils le sont, d’autant moins, qu’ils partagent la conviction que leur mission est effectuée, au nom de d’État, pour la sécurité d’une vie sociale organisée.

10Par conséquent, la haute administration belge peut s’impliquer dans la stratégie du « moindre mal », accepter des accommodements nécessaires et même inévitables avec l’occupant en considérant que, ce faisant, elle continue à protéger la société. De même, dans la zone rattachée, le préfet Carles peut-il évoquer les rapports corrects qu’il entretient avec l’autorité militaire d’occupation, tout en rappelant, de manière répétitive, la gêne quotidienne qu’impose un contrôle tatillon de l’occupant. De fait, peu de membres du personnel d’encadrement donne leur démission pour protester contre une telle situation. Parmi les fonctionnaires subalternes pèsent des contraintes multiples qu’il ne faudrait pas sous-estimer.

11Les agents des services publics auraient-ils donc été complices de la collaboration avec l’occupant ?

12Que les modes d’action traditionnels des services publics aient pu aboutir à des formes d’adhésion à la collaboration, n’interdit pas des comportements paradoxaux, sinon même, ambigus. Une analyse menée sur le terrain, au plus près des réalités quotidiennes, dans une perspective comparative, permet de constater que les situations sont complexes et que les comportements individuels, derrière une loyauté apparente et affichée, peuvent être multiples et aller de l’inertie à la désobéissance en passant par l’expression de crises de doute. Certains agents se mettent en situation d’être écartés ou recherchent, par exemple, les « fuites professionnelles » à travers les demandes de congés ou de disponibilités. Ces conduites demeurent plus souvent individuelles que collectives et n’engagent pas un service. La chronologie de la guerre et de l’occupation pèse aussi sur les choix car c’est l’exacerbation des conditions imposées par l’occupant qui, souvent, détermine l’engagement.

13Cette réalité vécue par les membres des services publics pourrait-elle être assimilée à la « Résistance » ? La réponse n’est pas unique et doit être nuancée.

14Sans nul doute, la résistance, dans son acception classique, suppose une action collective destinée à entraver l’action de l’occupant. Elle doit être efficace à terme et répondre à des objectifs clairs. Elle suppose, pour maintenir une certaine sécurité des acteurs une évidente clandestinité.

15La désobéissance civique discrète, les conduites strictement individuelles de rejet ne peuvent relever de cette définition classique de la Résistance, elles appartiennent, néanmoins à cette « ambiance générale » qui a permis aux résistants d’agir puisqu’ils ont acquis « la bienveillance » nécessaire à leur activité. Par ailleurs, la « fonctionnalité de la Résistance » (pour reprendre la terminologie initiée par François Marcot) suppose que l’on s’adresse aux personnels adéquats, plutôt qu’au nombre inégalement compétent et que toutes les règles de la discrétion puissent être sauvegardées.

16C’est d’ailleurs ce que revendique, sans doute plus par réalisme que par adhésion à un principe d’organisation choisi, la direction, en France du « Noyautage de l’administration publique » au début de l’année 1944. Encouragée le maintien sur le poste, dans la fonction, de l’agent utile semblait plus opportun et plus pertinent pour préparer l’avenir.

17Enfin, à partir du moment où s’exprime une convergence des actions individuelles, il ne s’agit plus seulement de crise de conscience ou de choix prudents mais de l’expression d’un malaise qui s’approfondit et sur lequel les autorités ne peuvent pas se limiter à porter un regard dédaigneux. L’administration militaire allemande, en dépit du caractère très répressif de ses méthodes, l’a parfaitement compris.

18La confrontation que proposent les historiens belges et français met en valeur la complexité des choix et la difficile lisibilité, parfois, des comportements des agents des services publics.

19Que de nombreux fonctionnaires aient fait le choix de la Résistance est une évidence que rappellent les sanctions administratives ou les condamnations prononcées par les instances de l’autorité d’occupation. Qu’ils aient été minoritaires est une autre évidence ; mais ils l’ont été à l’instar de l’ensemble des groupes sociaux. Ont-ils été résistants en tant qu’agent des services publics ou résistants tout en étant agents ?

20En ce domaine aussi, la réponse doit être nuancée. S’il est vrai qu’il n’apparaît pas – à de rares exceptions près – de « services publics résistants » les « réseaux professionnels » ou les « réseaux de relations » comme le montrent les communications et les témoignages, ont joué un rôle essentiel dans l’affirmation et l’expression de cette « résistance ». Que ce soit au niveau de l’exécutif belge, avec les secrétaires généraux, ou avec les secrétaires de mairies du Hainaut belge ou les enseignants français, le milieu « professionnel » et le milieu « d’influence » servent de domaine d’activité. Dans les secteurs professionnels féminisés – l’enseignement, les services postaux, les services préfectoraux mêmes – la participation des femmes à cette activité résistante est incontestable et remarquable. Mais cette utilisation des « réseaux » n’exclut évidemment pas l’engagement personnel dans une organisation extérieure au service public même si l’action résistante des cheminots se cristallise plutôt dans le cadre du « métier ».

21La publication reprend les communications qui ont été présentées lors du second colloque tenu à Bondues le 31 janvier 2004, en partenariat avec la ville de Bondues, l’association « Souvenir de la Résistance et des Fusillés du Fort de Bondues », les chercheurs belges du CEGES de Bruxelles et le CHRENO. En outre, des témoignages spontanés ont été recueillis, ils sont publiés dans la mesure où des itinéraires identifient plus précisément choix et comportements. Enfin des travaux universitaires en cours fournissent des compléments utiles. Ils donnent lieu à publication avec l’accord de leurs auteurs.

22Le colloque a donné lieu à une communication consacrée aux prêtres. Certes, ils n’appartiennent pas aux services publics tels qu’ils ont définis ni en Belgique, pays de la liberté des cultes ni en France, pays de la laïcité. Mais la période de l’Occupation favorise le retour à un certain cléricalisme et donne aux catholiques, notamment dans le Nord-Pas-de-Calais, un statut, de fait, privilégié. Le préfet régional Caries confère aux autorités religieuses une influence de référence. En Belgique, le clergé est rémunéré par l’État ce qui permet de le situer parmi les « autorités constituées » comme le fait d’ailleurs, un grand témoin résistant comme Paul Struye.

23J’adresse toute ma gratitude à tous les intervenants, tous mes remerciements aux deux présidents de séances Etienne Dejonghe, et José Gotovitch ainsi qu’à à tous ceux qui ont apporté leur concours, en particulier M. le Maire de Bondues, les services de la ville et l’Association « Souvenir de la Résistance et des Fusillés du Fort de Bondues ». Martine Aubry, qui a contribué, au titre du CRHENO, à l’élaboration du colloque et à la publication des actes doit être associée à ces remerciements.

Préfecture régionale de Lille - Appel à la Population Lille 2 mars 1942 - Préfet de la Région : Fernand Caries (Musée de la Résistance de Bondues)

Table des illustrations

Légende Préfecture régionale de Lille - Appel à la Population Lille 2 mars 1942 - Préfet de la Région : Fernand Caries (Musée de la Résistance de Bondues)
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Auteur

Université de Lille 3 - CRHEN-O

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2005

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