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Le peuple des villes dans l’Europe du Nord-Ouest (fin du Moyen Âge-1945). Volume I

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Philippe Guignet

Solidarités et politisation des milieux populaires

Le rôle du peuple dans les élections municipales bisontines aux xviie et xviiie siècles : de la ville impériale à la capitale provinciale

Maurice Gresset

Texte intégral

1Voici pas loin d’un demi-siècle, lors d’un colloque tenu à Besançon, un vif débat opposa deux historiens, l’un parisien, l’autre comtois, sur le rôle du peuple dans les élections municipales bisontines. Le premier ne voulait pas croire qu’au milieu du XVIIe siècle encore, ce rôle ait pu rester déterminant. Le second soutenait le contraire. Donnaient-ils tous les deux le même sens au mot peuple ? Ce n’est pas sûr ! Précisons qu’au cours de cet exposé il désignera la partie de la population de la ville la plus nombreuse et la moins favorisée par rapport aux couches privilégiées et aux éléments intellectuels. Essayons d’y voir plus clair en comparant Besançon aux autres villes de la Franche-Comté appelée plus souvent à l’époque Comté de Bourgogne, et en poursuivant l’étude jusqu’à la Révolution, donc bien au delà de la conquête française du pays, qui provoqua un bouleversement dans la situation et les institutions de Besançon.

L’ORIGINALITÉ BISONTINE

Situation au début du XVIIe siècle

  • 1 Quatre à l’intérieur de la boucle du Doubs (St Quentin, St Pierre, Chamars, le Bourg) et trois à l’ (...)
  • 2 C’est Dole où au temps de la réunion des deux Bourgognes ducale et comtale, les ducs valois avaient (...)

2Besançon apparaît alors comme une exception en Franche-Comté et pas seulement par ses institutions municipales. Dix mille habitants répartis en sept quartiers1 ou bannières, contre moins de cinq mille pour les plus peuplées des villes du Comté, mais pas pour autant sa capitale politique2. Besançon est une ville libre dépendant directement de l’Empereur, alors qu’en 1556 le Comté de Bourgogne est passé sous la domination espagnole. Dès 1290 la ville a reçu de l’Empereur une charte de franchises, tandis que les villes comtoises à mairie n’ont reçu leur charte qu’aux XVe et XVIe siècles du comte de Bourgogne. Pas de maire, ni d’échevins et de conseillers à Besançon, mais quatorze cogouverneurs et vingt-huit notables.

  • 3 Pour être éligible, il faut être « originel de la cité » ou y résider depuis au moins vingt ans et (...)

3Pourtant, à la base du système électoral à Besançon comme dans les villes comtoises, on trouve une assemblée des chefs de famille. Dans la cité impériale les chefs de famille se réunissent au matin du 24 juin, dans les villes comtoises, c’est le plus souvent à la fin décembre. Après avoir entendu la messe à l’église St Pierre, et une harangue d’un gouverneur à la maison commune, le Noble hôtel consistorial, ils élisent par acclamation des syndics procureurs, en nombre variable dans chaque bannière. Réunis dans leurs quartiers, les procureurs élisent à leur tour quatre notables, donc vingt-huit pour toute la ville. L’après-midi les Vingt-huit se rassemblent à l’hôtel de ville, se donnent un président, puis désignent chacun deux candidats aux quatorze fonctions de gouverneur3.

  • 4 Magistrat est le terme le plus souvent employé dans les villes comtoises comme à Besançon.

4Le scrutin n’est cependant pas dépouillé tout de suite. Pendant quelques jours, les vingt-huit notables examinent les actes des gouverneurs sortants et rédigent pour leurs successeurs des recommandations : les articles de la Saint-Jean. Dans les villes comtoises au contraire, les chefs de famille élisent directement des notables, en nombre égal à celui des membres du conseil municipal ou Magistrat4 sortant. Ce dernier, en compagnie des notables, élit alors le maire, puis les échevins et les conseillers du nouveau Magistrat.

5Dans les villes comtoises les notables n’ont guère conservé que ce rôle électoral. Il n’en va pas de même à Besançon où les Vingt-huit qui doivent obligatoirement résider dans le quartier qu’ils représentent, se réunissent souvent, veillent à la voirie et à la salubrité de leur quartier, dénoncent les délits aux gouverneurs qui constituent le pouvoir judiciaire et exécutif. Réunis en assemblée, ils ont droit de remontrance sur les actes des gouverneurs qui ne peuvent leur refuser audience. Les Vingt-huit sont appelés au conseil chaque fois qu’il s’y traite une question de haute importance ou qu’on y juge une cause criminelle de quelque gravité.

Évolution jusqu’en 1674

6Jusqu’à la conquête française, Besançon conserve son originalité. Certes les mêmes noms reviennent souvent dans les listes de notables et de gouverneurs, en dépit d’élections annuelles. Ainsi de 1600 à 1604 sur les 70 gouverneurs élus, il n’y en a que six à n’avoir jamais occupé ces fonctions et sur les 140 notables seulement deux. Soixante ans plus tard, de 1660 à 1674, rien que chez les gouverneurs, ils sont quinze, c’est-à-dire plus du double, mais presque tous appartiennent à une famille déjà représentée au Magistrat, sinon toujours par un gouverneur, au moins par un notable.

  • 5 Ils font précéder leur nom de ce titre. D’ailleurs à Besançon les gouverneurs sont reconnus comme n (...)
  • 6 De nouvelles élections eurent lieu, qui ramenèrent seulement un des quatorze ; cependant quatre des (...)
  • 7 pour empêcher « brigues et cabales », dans chaque quartier les notables étaient élus par les habita (...)
  • 8 J.M. Thiébaud, US gouverneurs de la cité impériale de Besançon. Dictionnaire biographique, historiq (...)
  • 9 Arch. mun. Besançon, BB78, f. 165.

7En revanche si le renouvellement des individus, à défaut de celui des familles, s’opère un peu mieux qu’au début du siècle, le niveau social des gouverneurs tend encore à s’élever. Parmi eux les docteurs ès droits ont conquis la majorité, ils passent pour nobles5 et sont renforcés par quelques autres, plus authentiques. Il n’y a plus guère de marchands-banquiers parmi les gouverneurs et encore moins d’orfèvres, comme au début du siècle. Élu en 1648, un apothicaire a dû promettre de vendre son officine pour exercer sa charge. Comptant aussi quelques docteurs ès droits et de rares nobles, le collège des notables se situait moins haut dans l’échelle sociale et se trouva plus d’une fois en conflit avec celui des gouverneurs. En 1651 l’Empereur lui donna même raison et destitua les gouverneurs6. Dès 1609, à la suite d’une réforme abolie quatre ans plus tard7, les gouverneurs avaient déploré dans le collège des notables la conquête d’une passagère majorité par les vignerons de la ville. En 1625 il avait été décidé qu’un tirage au sort reconduirait dans leur mandat dix des quatorze gouverneurs et deux notables sur quatre dans chaque quartier. « La pérennité couplée au hasard était supposée garantir des élections non soumises aux intrigues et aux luttes d’influence »8. En 1645, on limite encore le rôle du peuple en décidant « qu’aucun ne pourra être du nombre desdits sieurs Vingt-huict, qu’il ne possède dans la cité quelques immeubles de valeur considérable »9.

  • 10 Arch. mun. Baume-les-Dames, BB 8, f. 165. Ce règlement du 2 décembre 1647 a été intégralement repro (...)
  • 11 Arch. départ. Doubs, 1 C 403.

8Il n’empêche qu’en 1674, le peuple de Besançon participe encore aux élections, repoussées seulement en juillet par la seconde conquête française, alors que le parlement de Dole, depuis 1647, l’en a écarté dans les autres villes comtoises. Considérant que l’assemblée générale des chefs de famille n’entraîne que « des désordres et des confusions, et en outre de très grands dommages aux villes »10 il l’a supprimée pour l’élection des notables. Désormais, dans les villes divisées en quatre quartiers, le conseil en exercice choisit parmi « les plus apparens et notables entre les bourgeois de la ville jusqu’au nombre du conseil ». Écrits sur des billets, leurs noms sont mis en quatre boîtes, d’où le maire tire un nombre de notables égal à celui du conseil. Après quoi, ancien Magistrat et nouveaux notables procèdent aux élections municipales comme auparavant. Dix ans plus tard le Parlement abolit la division par quartiers pour l’élection des notables et le tirage au sort. Le renouvellement des conseillers ne se fera plus que par tiers et seulement tous les trois ans. En 1665 un nouveau règlement11 revient au tirage au sort pour les notables, dont la liste des éligibles sera dressée par le Magistrat sortant et consignée sur un livre.

Les problèmes posés par les élections bisontines

9Si à Besançon le peuple participe plus longtemps que dans les villes comtoises aux élections municipales, cette participation pose encore des problèmes à l’historien. Qu’en était-il exactement des « brigues et cabales » si souvent invoquées pour justifier de fréquentes retouches au système électoral ? Comment assurer dans une assemblée générale au XVIIe siècle - et même aujourd’hui - la liberté de choix, si le vote est prononcé « à voix haute » ou « par acclamations », comme c’était le cas dans la cité impériale de Besançon pour la première des opérations électorales, le choix des procureurs de chaque quartier ? Et ensuite pour celui des notables, puis des gouverneurs, les boissons, les repas offerts, l’argent distribué n’entraient-ils pas dans la panoplie des arguments électoraux ? L’inégibilité des hôteliers et taverniers, décidée en 1593, renouvelée en 1616, tend à le prouver ! A l’origine des plus violents affrontements électoraux semblent d’ailleurs pouvoir se discerner, tout autant que des tensions sociales, les rivalités entre grandes familles pourvues de clientèles.

  • 12 Carvalho et Kind, op. cit., p. 6.
  • 13 Ce recensement a été publié par l’Institut d’études comtoises et jurassiennes en 1995, sous la dire (...)
  • 14 Histoire de Besançon, dir. C. Fohlen, op. cit., p. 578.

10Tous les chefs de famille venaient-ils voter ? Les registres municipaux mentionnent le rassemblement de « la plus grande et saine partie du commung et peuple de la cité »12. Mais de quelles données quantitatives sûres pouvons-nous disposer pour évaluer la population de chaque quartier et la comparer au nombre de procureurs élus dans chacun ? Le recensement nominatif comtois de 165713 ne comprend pas Besançon, république échappant à l’autorité du parlement de Dole, et de plus les listes de procureurs élus dans chaque bannière ne sont même pas complètes puisqu’elles se terminent toutes par la mention « et autres ». Pour J. Brelot, la fréquentation des élections de procureurs baissa dès la fin du XVIe siècle14. Toutes ces questions ne se poseront plus dès les débuts de la seconde occupation française.

L’ALIGNEMENT SUR LES INSTITUTIONS COMTOISES

La suppression de l’ancien Magistrat (1676)

11Avant même l’annexion officielle de Besançon et de toute la Comté au royaume de France par le traité de Nimègue, Louis XIV avait réorganisé la province entièrement conquise dès juillet 1674.Il avait résolu des problèmes dont les Espagnols avaient esquissé la solution, sans avoir l’autorité suffisante pour l’imposer, en particulier celui de la capitale. Depuis le Congrès de Westphalie, les deux Habsbourg, l’Empereur et le roi d’Espagne, avaient envisagé d’échanger Besançon, ville impériale, contre Frankenthal, une ville du Palatinat aux mains des Espagnols. Mais les Bisontins n’avaient pas été consultés et le gouverneur espagnol des Pays-Bas dut venir en 1664 négocier avec eux. Il en résulta un traité fort avantageux pour la ville qui arrachait à la Comté cent villages environnants et obtenait la promesse de l’installation dans ses murs d’une université et d’une cour de justice pour juger en appel et échapper ainsi à l’autorité du parlement de Dole. Besançon n’avait pas su choisir entre les avantages d’une ville libre et ceux que lui aurait valus le rôle de capitale comtoise. L’Espagne aussi avait promis plus qu’elle n’était capable de tenir. Lors de la première conquête française, Besançon n’avait encore obtenu ni les cent villages, ni aucun des autres avantages promis. Ce fut même Louis XIV qui le premier accorda au Magistrat bisontin le pouvoir sur les cent villages. A leur retour, en août 1668, les Espagnols suspendirent bien le parlement de Dole, rendu responsable du désastre de février, le remplaçant par une cour de justice moins puissante, qu’ils installèrent à Besançon où résidait déjà leur nouveau gouverneur. Mais ils n’allèrent pas plus loin dans la solution du problème de la capitale, n’osant trop mécontenter Dole.

  • 15 Les Bisontins avaient promis à Louis XIV 300000 livres pour ce transfert.
  • 16 M. Gresset, « Louis XIV et le statut de Besançon » dans De l’autonomie des villes, Besançon, 1290-1 (...)

12Bien qu’ayant rétabli le parlement de Dole en 1674, Louis XIV voulait faire de Besançon, plus centrale et plus peuplée, la capitale de la province conquise et il y avait déjà installé intendant et gouverneur. Mais la ville affectait toujours de se distinguer des autres villes comtoises, en particulier par ses institutions. Louis XIV allait-il laisser à son Magistrat le pouvoir judiciaire sur les cent villages comme sur son propre territoire ? En 1674, il avait autorisé les élections suivant la forme traditionnelle, se bornant à demander l’exclusion de deux candidats jugés trop hispanophiles. En 1675, le conseil avait été prorogé jusqu’à nouvel ordre. Finalement coup sur coup, en août 1676 des lettres patentes furent expédiées en Comté. Les premières transféraient le Parlement de Dole à Besançon qualifiée de capitale15. Deux autres expédiées quatre jours plus tard, le 26, causèrent à Besançon le plus vif émoi. Les unes supprimaient les anciennes institutions municipales de la ville et les remplaçaient par de nouvelles à l’instar de celles de Dole : un maire ayant qualité de vicomte-mayeur, trois échevins, seize conseillers et vingt notables élus selon les modalités du règlement donné par le Parlement en 1665. On sait qu’il excluait le peuple des élections. Le maire conservait l’exercice de la haute, moyenne et basse justice sur la ville et les cent villages, mais en première instance seulement. En effet, les autres lettres patentes créaient en Comté un nouveau bailliage, celui de Besançon, avec pour ressort la ville et les cent villages. Les appels de la mairie lui seraient portés et les siens iraient au Parlement. Le nouveau Magistrat fut élu dès le 8 septembre par les gouverneurs de 1674 et les vingt notables choisis par eux. Besançon se retrouvait alignée sur les autres villes comtoises et soumise au même règlement, mais elle avait récupéré son titre de capitale16.

L’introduction de la vénalité des offices, 1692

13Avait donc disparu l’assemblée générale des chefs de famille susceptible de provoquer une cascade de changements des procureurs des quartiers aux notables et aux gouverneurs. L’élimination des électeurs populaires devait conduire à la consolidation d’une oligarchie. Au total, près de deux tiers (63,7 %) des membres du nouveau Magistrat sous Louis XIV, soit ont eux-mêmes déjà siégé à l’ancien, soit descendent de familles qui y ont compté des représentants.

  • 17 M. Gresset, L’introduction de la vénalité des offices en Franche-Comté, 1692-1704, Paris, 1989.

14Une nouvelle mesure était venue consolider l’oligarchie en place. Jusqu’en 1692, la Franche-Comté ignorait la vénalité des offices. La première création d’offices nouveaux en France applicable à la province conquise fut précisément celle des offices de maire et assesseurs, et elle fournit à Louis XIV le prétexte pour transformer les autres charges comtoises, administratives, judiciaires et financières en offices vénaux17. Jusqu’en 1704, les autres fonctions municipales, anciennes ou créées, furent aussi progressivement transformées en offices, et même doublées (ancien et alternatif), voire triplées (mitriennal). On arrivait ainsi à un système aux antipodes des élections par le peuple : les charges municipales étaient désormais détenues par achat légal. Le roi justifiait la mesure dans le préambule de l’édit par le désir d’éviter les brigues et les troubles que suscitaient les élections, comme par la nécessité de placer à la tête des villes des administrateurs expérimentés « tirés d’entre les plus notables bourgeois ».

15En fait à Besançon comme dans la presque totalité des villes comtoises, les offices municipaux créés en 1692 ne trouvèrent pas d’acquéreurs. Contrairement à ses allégations du préambule, le roi désirait d’abord de l’argent. Croyant pouvoir obtenir ainsi la suppression du bailliage qui les avait dépossédés du plus clair de leur pouvoir judiciaire, les membres du Magistrat de Besançon demandèrent eux-mêmes la réunion contre finance des offices nouveaux à l’hôtel de ville. Le roi réclama d’abord 36000 livres, sans pour autant accepter la suppression du bailliage. L’année suivante, il porta même son prix à 39 000 livres. Finalement ce furent les officiers municipaux en exercice qui payèrent chacun leur part de la somme réclamée, obtenant l’assurance d’être maire chacun à leur tour et d’obtenir chaque année le versement des intérêts de la somme payée au roi, sur le revenu de la ville. Les offices créés de 1695 à 1704 furent de la même manière réunis à l’hôtel de ville. La fiction des élections demeurait, cependant tout se passait conformément au règlement de 1665. Le plus souvent, il ne s’agissait que d’une redistribution des sièges, de laquelle l’intendant de la province finit par devenir le principal artisan.

Le rôle de l’intendant

  • 18 Ainsi 16 membres du Magistrat sont qualifiés d’avocats en 1737, mais quatre seulement apparaissent (...)

16Dans les négociations de 1692-1695 avec le Magistrat à propos des charges devenues vénales, l’intendant avait bien montré qu’il était le plus puissant des agents du roi dans la province. Tout au long du XVIIIe siècle, sauf durant l’intermède de la réforme Laverdy (1765-1771), il le demeura. Il n’était pas favorable à l’ingérence du peuple dans les affaires municipales. Malgré de fréquentes suppressions de la vénalité des offices municipaux, suivies, à échéances plus ou moins brèves, de son rétablissement, le pouvoir municipal va être exercé par un groupe d’administrateurs spécialisés, en grande majorité avocats n’exerçant guère ou pas du tout leur profession18, héritiers de ceux qui avaient financé la réunion de 1693, ou acheteurs de leurs droits. Généralement compétents et en bons termes avec l’intendant ils demeurent très longtemps à l’hôtel de ville.

  • 19 Arch. mun. Besançon, BB 138, f. 43.

17Pour procéder aux élections annuelles, plus d’un mois à l’avance le Magistrat en demande la permission à l’intendant. Ce dernier l’accorde en envoyant la liste de ses candidats pour l’année suivante, et ceux-ci sont régulièrement élus. Le remplacement des membres décédés ne pose pas plus de problème. Ainsi le conseiller d’Orival de Villeparoy meurt hors de Besançon le 16 mars 1725. Le lendemain deux échevins viennent en avertir l’intendant et prendre ses ordres. Ils rapportent au conseil que l’intendant a un candidat recommandé par le contrôleur général Dodun et qu’ils l’ont assuré « qu’aucun des messieurs ne manqueraient à luy donner son suffrage »19. Le lundi 19 mars des notables sont nommés et dix-huit d’entre eux tirés au sort pour se joindre au Magistrat. Le candidat de l’intendant, l’avocat Dufrêne est élu et devra rembourser la famille du défunt de la part qu’il avait versée pour la réunion des offices.

  • 20 Sur cette affaire, M. Gresset, « Des assemblées illicites à Besançon en 1737 » dans L’Europe, l’Als (...)

18Durant l’été 1737, il apparaît que le souvenir des élections populaires n’est pas oublié. Supportant mal le logement des gens de guerre, les Bisontins ne sont pas hostiles à la construction de casernes. N’y voyant pas malice, le duc de Duras, commandant en chef, autorise chaque corps de métier à s’assembler pour fixer le montant de sa contribution à cette construction. Des commis nommés se réunissent au palais Granvelle sans avertir le Magistrat, ni l’intendant qui se dispose à partir pour Paris. Celui-ci parti, s’estimant, parce qu’élus, plus représentatifs que les membres du Magistrat, vingt-trois délégués adressent à Versailles un mémoire intitulé Remontrances des citoyens. Le Magistrat « dont les citoyens sont privés à présent de l’élection » y est vivement critiqué. Le secrétaire d’État à la guerre, dont dépend la Comté, fait alors arrêter les expéditeurs du mémoire qui se présentaient, l’un comme « syndic » et l’autre comme « secrétaire des citoyens ». Les assemblées de citoyens sont interdites, les deux prisonniers libérés en septembre et le calme revient20. Cependant moins de trente ans plus tard, les Bisontins sont appelés à des élections municipales par catégorie professionnelle.

DE LA RÉFORME LAVERDY À LA RÉVOLUTION

Les édits d’août 1764 et mai 1765

  • 21 Recueil des Edits et ordonnances... régistrés au Parlement de Besançon, tome IV, Besançon 1771, p.  (...)
  • 22 En 1748, 1756 et 1762 des arrêts du Conseil avaient ordonné la réunion aux hôtels de ville et le re (...)

19François de Laverdy, parlementaire parisien libéral avait été nommé contrôleur général des finances en décembre 1763. Il ne manquait pas d’idées et entreprit plusieurs grandes réformes. Celle des municipalités se fit en deux temps : en août 1764 l’exposé des principes, en mai 1765 seulement les modalités d’application. Les plus nombreux articles concernaient les aspects financiers. Comme le rappelait le préambule du second, il s’agissait de « faire fructifier les revenus et diminuer les dépenses..., rappeler l’ordre et l’économie nécessaires dans toutes les administrations publiques »21, principes que ne saurait désavouer aucun ministre des Finances. Les moyens préconisés pour les villes n’étaient pas nouveaux : liberté d’élire les officiers municipaux, ce qui supposait la suppression des offices vénaux, d’ailleurs déjà bien engagée22 et à Besançon tous les offices étaient remboursés, mais l’intendant avait réussi à maintenir en place les anciens titulaires. Autres moyens préconisés : « Faire délibérer les Notables dans les cas qui intéressent la commune dans la forme de compter de toutes les recettes et dépenses », également fixer invariablement le nombre des officiers municipaux en proportion de l’importance de chaque ville et bourg et enfin donner des règles pour les élections.

  • 23 2 membres du Parlement, 1 chanoine métropolitain, 1 autre ecclésiastique, 2 gentilshommes, 1 membre (...)
  • 24 M. Gresset, « Le Parlement et l’intendant face à l’application de la réforme municipale de Laverdy, (...)

20L’édit d’août ne disait rien de ces règles, chaque ville après réponse à une enquête devait recevoir son propre règlement. Cependant, assez imprudemment, l’édit prévoyait que les élections auraient lieu dans les deux mois suivant sa publication. Or en décembre aucune ville n’avait encore reçu le moindre règlement. Le parlement promulgua donc le 17 de ce mois un arrêt provisionnel pour organiser les nouveaux corps municipaux et les élections. A Besançon on ne revenait pas aux bases territoriales d’avant 1674. Le Magistrat se composerait d’un maire de quatre échevins, huit conseillers et vingt-six notables23, choisis dans tous les corps et ordres de la ville. Cependant « pour cette fois seulement », comme le temps pressait, le Parlement désignait lui-même quarante « principaux habitants » qui se joindraient à l’ancien Magistrat pour élire, maire, échevins et conseillers et ensuite, seuls, élire les vingt-six notables. Tandis que dans la plupart des villes comtoises, l’ancienne oligarchie en bons termes avec l’intendant était balayée, à Besançon, le nouveau maire n’était autre que Joseph Petitcuenot. Encore avocat en 1737, ce dernier avait joué un rôle très actif dans les « assemblées illicites ». Puis devenu conseiller au Parlement, il avait été le chef de file des opposants à l’intendant Bourgeois de Boynes et en conséquence exilé trois ans à Saint-Jean-Pied-de-Port, pendant le « Grand Exil » du Parlement. Le peuple avait toujours soutenu le Parlement dans sa lutte contre le pouvoir central, et au début de 1765 il allait répétant : « Le temps des intendants est fini, celui du Parlement est revenu ! »24.

  • 25 Arch. mun. Besançon, BB 177, f. 37 et suivants.
  • 26 Ainsi, la réduction à 14 du nombre des notables.

21Ainsi défié, Laverdy riposta mais avec modération. Sans souffler mot de l’arrêt provisionnel du 17 décembre, les lettres patentes du 1er février 1765 définirent la composition et les modalités d’élection du Magistrat des villes comtoises. À Besançon un maire, trois échevins élus pour trois ans, douze conseillers élus pour six, trente notables. Ces derniers seraient élus tous les deux ans, dans tous les corps et ordres par des députés préalablement nommés à la pluralité des voix dans les assemblées de chacun de ces corps et ordres. Laboureurs, vignerons et autres cultivateurs figuraient cette fois expressément parmi les classes d’habitants qui élisaient des notables. Chez ceux-ci, avec six vignerons et cultivateurs et quatre petits marchands et artisans, les couches populaires n’étaient pas oubliées, tandis que clergé et noblesse n’obtenaient chacun que deux représentants. Les élections eurent lieu le 19 février25. Quant à Petitcuenot, il avait donné sa démission dès le 8. En y apportant quelques retouches26, l’édit de mai 1765 reprit la plupart des dispositions adoptées pour la Pranche-Comté par les lettres patentes du 1er février.

L’application de la réforme (1765-1771)

  • 27 Arch. dép. Doubs, 1 C 404, Lettre du 1er novembre 1764 à Laverdy.

22Imposée un peu dans la confusion, et - du moins en Comté - dans l’enthousiasme populaire, la réforme de Laverdy accrut-elle le rôle du peuple dans les villes comtoises ? Il semble bien que ce fut le cas à Besançon. Plus que des comptes-rendus lénifiants des délibérations municipales, cette impression se dégage de la lecture des lettres de Lacoré à Laverdy ou à Choiseul. Lacoré, le plus grand intendant éclairé de Franche-Comté, faisait confiance aux équipes municipales dont il contrôlait jusque là l’« élection ». Seules, selon lui, elles étaient capables « de bien diriger les objets multipliés de l’administration d’une grande ville », car au pouvoir depuis longtemps, elles jouissaient d’une longue expérience. Ceci était particulièrement important dans une place forte, capitale d’une province frontière où, en cas de guerre, les ordres du pouvoir central devaient être strictement et rapidement exécutés. C’est pourquoi, dès 1764, il conseillait de ne prendre des mesures « conformes aux dispositions de l’édit [d’août], qu’autant que les circonstances pouvaient le permettre dans cette province ». A Besançon il conseillait de « laisser à peu de choses près, les choses telles qu’elles sont dans le Magistrat »27. Ni le Parlement, ni le ministre ne l’exaucèrent.

23Et pourtant le nouveau système fonctionna. A quelques irrégularités près, les notables furent élus selon les directives des lettres-patentes du 1er février 1765. Peut-être s’estimaient-ils les successeurs des Vingt-huit de la cité impériale, en tout cas ils prirent très au sérieux leurs fonctions de contrôleurs financiers. Les maires se montrèrent à la hauteur de leur tâche et le dernier devint même par la suite conseiller à la Cour des Aides de Paris. Quand elle fut abolie à la fin de 1771, la réforme municipale semblait à peu près entrée dans les mœurs.

  • 28 Arch. de la Guerre, (SHAT au château de Vincennes) Al 3677/60.
  • 29 Arch. dép. Doubs, 1 C 405, mémoire non daté.

24Cependant, lorsqu’il écrivait à Choiseul, particulièrement dans un long mémoire intitulé Sur les difficultés auxquelles l’établissement fait en conséquence des édits municipaux a donné lieu en Franche-Comté28, Lacoré, prenant ses exemples à Besançon, était loin de dresser un tableau idyllique. Il exposait le détail des contestations et difficultés relatives à des problèmes militaires apportées par les municipaux dans huit affaires non terminées. Il concluait en montrant la nécessité « de conserver sous la police et l’administration du commissaire départi certains objets qui en ont été distraits par les édits », constatant que les nouveaux officiers municipaux formaient « à chaque pas des refus, moins pour l’importance de l’objet demandé que pour le plaisir de le contester et la vanité de l’emporter ». Dans un autre mémoire, il dénonçait aussi la renaissance des brigues et cabales : « Les villes, en recouvrant la liberté précieuse des suffrages dans l’élection de leurs officiers, ont vu renaître les rivalités, les brigues et les cabales des citoyens qui ont ambitionné d’y avoir part »29.

Le retour à la vénalité (1772-1789)

  • 30 M. Bordes, L’administration provinciale et municipale en France au XVIIIe siècle, Paris, SEDES, 197 (...)
  • 31 Le Parlement Maupeou avait été installé le 8 août 1771.

25Sans doute pour se procurer quelques nouvelles ressources, mais aussi pour restaurer l’autorité de l’État, Terray qui avait remplacé en 1768 au contrôle des finances Laverdy, abrogea sa réforme en novembre 177130. L’article 2 de l’édit rétablissait les offices municipaux, alors que Maupeou, le principal collègue de Terray au Triumvirat, venait de l’abolir dans les Parlements. L’édit fut enregistré et publié au nouveau parlement de Besançon31 le 27 février 1772. Dès le 4 mars Terray signalait à l’intendant la possibilité de lever de nouveaux offices.

  • 32 On le retrouva sur la liste des vingt suppôts nommés par arrêt du Conseil du 22 juillet de la même (...)

26Encore élu conformément à l’édit de mai 1765, le Magistrat en exercice en 1772 demanda la réunion de ces offices à l’hôtel de ville, tandis qu’un particulier se procurait en avril les provisions d’un office d’échevin32.Un arrêt du Conseil du 22 juillet 1772 rétablit la forme d’administration municipale antérieure à 1765 et autorisa la réunion des offices créés à l’hôtel de ville. Il en coûterait 125000 livres dont le paiement serait réparti entre les vingt suppôts nommés par le roi : un maire, trois échevins, seize conseillers. Parmi ces vingt personnages, cinq seulement avaient siégé à l’hôtel de ville au temps de la réforme Laverdy, dont deux qui avaient déjà occupé des fonctions municipales avant 1765. Cinq autres soit avaient déjà siégé eux-mêmes à l’hôtel de ville avant 1765, soit étaient fils d’anciens magistrats municipaux d’avant 1765. Lacoré avait donc su réintroduire au Conseil de ville des anciens fidèles, d’autant que parmi les dix homines novi nommés par l’arrêt du Conseil, quatre étaient membres de la Sincérité, loge maçonnique fondée en 1764 par l’intendant lui-même. Le peuple était donc totalement exclu des élections même sous cette forme à plusieurs degrés qu’était le scrutin par corps et communautés. Certes il y avait de nouveau vingt notables, mais ceux-ci étaient tirés au sort d’une liste de quarante principaux citoyens, préalablement dressée par le Magistrat lui-même. Les notables étaient d’ailleurs, comme auparavant, réduits au rôle électoral : participer avec le Magistrat en exercice à la redistribution des sièges, baptisée élection, entre les officiers municipaux.

27Sauf pour ces notables, la durée de mandat devint plus longue. La durée de celui du maire dépendait du bon vouloir du roi conseillé par l’intendant, elle fut en moyenne de deux ans, mais s’allongea jusqu’à cinq à la veille de la Révolution. La possibilité de renouvellement du Magistrat se réduisit à celle offerte par les décès et démissions (huit de 1779 à 1783). De 1772 à 1789, les vingt offices du Magistrat de Besançon furent tenus seulement par vingt-huit individus différents, tous avocats au parlement, sauf deux, dont un avocat du roi au bailliage. Neuf étaient apparentés entre eux. Quoiqu’un peu renouvelée, l’ancienne oligarchie municipale s’était donc bien maintenue en place, ne laissant plus au peuple de Besançon que le souvenir de son rôle dans les élections de l’ancienne cité impériale.

  • 33 Archives de la Guerre (SHAT), A226/13, 3 mai 1668 et A226/27, 5 mai 1668.

28En 1668 déjà, le premier intendant français de la Franche-Comté écrivait : « Le peuple de Besançon n’est pas tout à fait sur un si bon pied que le reste de la province... Ils ont retenu je ne sais quel air de liberté et citent à tous rencontres leurs franchises et leurs privilèges »33. Effectivement, à cette époque, la ville impériale, sorte de petite république au sein de la Franche-Comté sous domination espagnole, restait un cas original, où le rôle du peuple demeurait considérable lors des élections annuelles du 24 juin, même s’il paraît difficile de ne pas admettre que des clans familiaux ne se soient pas servis de lui pour assurer leur domination. Bien qu’élus par un suffrage à deux degrés, les Vingt-huit notables, représentant leur quartier de résidence, restaient plus proches du petit peuple que les quatorze gouverneurs qu’ils avaient eux-mêmes élus, et dont ils contrôlaient la gestion à leur sortie de charge. Les conflits entre les deux collèges en témoignent. Mais deux ans après la conquête définitive de Besançon et de la Franche-Comté, Louis XIV jette bas tout cet ancien système pour l’aligner sur celui des autres villes comtoises où, par ses règlements de 1647, 1657 et 1665 le parlement de Dole a supprimé les assemblées générales des chefs de famille et affermi la domination des oligarchies municipales déjà installées.

  • 34 Arch. mun. Besançon, BB 201, f. 90.
  • 35 C. Brelot, Besançon révolutionnaire, Cahier d’études comtoises no 9, Paris, 1966, p. 77-78.

29L’introduction de la vénalité des offices municipaux va encore renforcer cette tendance, tandis que l’intendant de la province conquise instaure son contrôle sur le Magistrat bisontin. Pas plus que celui des autres villes comtoises, le peuple bisontin ne participe désormais aux élections. La réforme Laverdy lui rend timidement quelque pouvoir et l’intendant Lacoré enrage même de voir des notables réellement élus discuter à tout propos le sien. Mais pas plus que les autres utiles réformes des dernières décennies de l’Ancien Régime, celle de Laverdy ne dure longtemps. Il faut attendre 1788 et surtout 1789 pour retrouver des élections. Dès juillet 1789 le Magistrat de Besançon est doublé et pratiquement remplacé par un comité permanent où ses représentants sont d’abord sept sur vingt-huit avant de tomber à deux sur seize34. Et quand, en application de la loi du 14 décembre 1789, de nouvelles institutions municipales électives sont installées, en janvier 1790, les électeurs n’envoient à l’hôtel de ville qu’un seul rescapé du Magistrat d’avant la Révolution35.

Notes

1 Quatre à l’intérieur de la boucle du Doubs (St Quentin, St Pierre, Chamars, le Bourg) et trois à l’extérieur, les plus populaires, (Battant, Charmont, Arènes).

2 C’est Dole où au temps de la réunion des deux Bourgognes ducale et comtale, les ducs valois avaient installé le Parlement et l’Université et où se réunissaient le plus souvent les États de la province, dans l’Histoire de Besançon, publiée en 1964 sous la dir. de C. Fohlen, J. Brelot parle « de 25 à 60 par quartier, puis davantage par la suite », p. 576.

3 Pour être éligible, il faut être « originel de la cité » ou y résider depuis au moins vingt ans et y « posséder maison », G. Carvalho et J.-Y. Kind, Dictionnaire des gouverneurs et notables de Besançon, 1200-1676, Loray, 1994, p. 13.

4 Magistrat est le terme le plus souvent employé dans les villes comtoises comme à Besançon.

5 Ils font précéder leur nom de ce titre. D’ailleurs à Besançon les gouverneurs sont reconnus comme nobles.

6 De nouvelles élections eurent lieu, qui ramenèrent seulement un des quatorze ; cependant quatre des nouveaux élus avaient déjà, plus ou moins longtemps auparavant, siégé à ce collège.

7 pour empêcher « brigues et cabales », dans chaque quartier les notables étaient élus par les habitants d’un autre tiré au sort.

8 J.M. Thiébaud, US gouverneurs de la cité impériale de Besançon. Dictionnaire biographique, historique et généalogique, Centre d’entraide généalogique de Franche-Comté, Besançon, 1996, p. 14.

9 Arch. mun. Besançon, BB78, f. 165.

10 Arch. mun. Baume-les-Dames, BB 8, f. 165. Ce règlement du 2 décembre 1647 a été intégralement reproduit par D. Mischi dans l’annexe I de sa thèse dactyl. soutenue à Besançon en 1997 : Institutions et magistrats municipaux à Baume-les-Dames, 1676-1793, p. 604-607.

11 Arch. départ. Doubs, 1 C 403.

12 Carvalho et Kind, op. cit., p. 6.

13 Ce recensement a été publié par l’Institut d’études comtoises et jurassiennes en 1995, sous la direction de F. Lassus, La population de la Franche-Comté au lendemain de la guerre de Trente Ans, Paris, 4 vol. 

14 Histoire de Besançon, dir. C. Fohlen, op. cit., p. 578.

15 Les Bisontins avaient promis à Louis XIV 300000 livres pour ce transfert.

16 M. Gresset, « Louis XIV et le statut de Besançon » dans De l’autonomie des villes, Besançon, 1290-1990, Actes du colloque de 1990, Paris-Besançon, 1992, p. 153-161.

17 M. Gresset, L’introduction de la vénalité des offices en Franche-Comté, 1692-1704, Paris, 1989.

18 Ainsi 16 membres du Magistrat sont qualifiés d’avocats en 1737, mais quatre seulement apparaissent au tableau de l’ordre, et aucun ne plaide devant une juridiction bisontine durant l’année judiciaire 1738-1739.

19 Arch. mun. Besançon, BB 138, f. 43.

20 Sur cette affaire, M. Gresset, « Des assemblées illicites à Besançon en 1737 » dans L’Europe, l’Alsace et la France. Études réunies en l’honneur du Doyen G. Livet, Colmar-Strasbourg, 1986, p. 112-119.

21 Recueil des Edits et ordonnances... régistrés au Parlement de Besançon, tome IV, Besançon 1771, p. 451.

22 En 1748, 1756 et 1762 des arrêts du Conseil avaient ordonné la réunion aux hôtels de ville et le remboursement des offices municipaux. En Franche-Comté, celui-ci devait être assuré par une taxe sur le sel.

23 2 membres du Parlement, 1 chanoine métropolitain, 1 autre ecclésiastique, 2 gentilshommes, 1 membre de l’Université, 2 officiers, du bailliage, 3 rentiers, 3 négociants et 3 autres habitants.

24 M. Gresset, « Le Parlement et l’intendant face à l’application de la réforme municipale de Laverdy, 1764-1765 », dans Hommage à Maurice bordes, Ann. Fac. Lettres de Nice, no 45, 1983, p. 41-54. Le récent ouvrage de J. Félix sur Le ministère de Laverdy, Paris, Comité pour l’Hist. éco. et fin. de la France, 1999, s’attache surtout aux aspects financiers de la réforme.

25 Arch. mun. Besançon, BB 177, f. 37 et suivants.

26 Ainsi, la réduction à 14 du nombre des notables.

27 Arch. dép. Doubs, 1 C 404, Lettre du 1er novembre 1764 à Laverdy.

28 Arch. de la Guerre, (SHAT au château de Vincennes) Al 3677/60.

29 Arch. dép. Doubs, 1 C 405, mémoire non daté.

30 M. Bordes, L’administration provinciale et municipale en France au XVIIIe siècle, Paris, SEDES, 1972, p. 311 et suiv.

31 Le Parlement Maupeou avait été installé le 8 août 1771.

32 On le retrouva sur la liste des vingt suppôts nommés par arrêt du Conseil du 22 juillet de la même année. Il s’agissait d’Antoine Louis Daclin, qui fut maire de Besançon de 1801 à 1816.

33 Archives de la Guerre (SHAT), A226/13, 3 mai 1668 et A226/27, 5 mai 1668.

34 Arch. mun. Besançon, BB 201, f. 90.

35 C. Brelot, Besançon révolutionnaire, Cahier d’études comtoises no 9, Paris, 1966, p. 77-78.

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Université de Franche-Comté

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