Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Du Directoire au Consulat 4. L'institution préfectorale et les collectivités territoriales

 | 
Jean-Pierre Jessenne
, 
Pascal Dupuy
, 
Christine Le Bozec

Conclusion

L’évolution récente de la fonction préfectorale

Bruno Fontenaist

Texte intégral

1L’institution préfectorale, créée par la loi du 28 pluviôse an VIII, célèbre cette année son bicentenaire.

2Le Président de la République et le gouvernement ont voulu donner à l’événement un relief particulier : « cette année, nous indiquait le Président de la République à l’Elysée le 17 février dernier, nous avons rendez-vous avec l’Histoire. L’histoire de votre Corps... mais aussi celle de l’État auquel vos prédécesseurs ont payé un lourd tribut d’énergie, de courage et de dévouement ».

3J’ai voulu, ici en Seine-Maritime, relier cette célébration à votre colloque international dont le projet scientifique, du Directoire au Consulat, en passant par la Troisième République, vous conduit tout droit à l’époque que nous vivons, balaye deux siècles d’organisation du territoire et s’efforce de donner un sens aux rapports du pouvoir local avec l’État-Nation.

4Je ne me risquerai pas – devant une telle assemblée – à une réflexion historique qui, deux jours durant, a occupé vos débats.

5Je me limiterai à ce que je sais, à ce que je vis – quotidiennement – sans oublier l’héritage qui nous est transmis depuis deux siècles. Je n’ignore pas que la fonction préfectorale ne saurait se définir en dehors du contexte où elle s’exerce : le pouvoir central, le pouvoir local, mais aussi, entre ces deux piliers, une société bien civile qui vit, qui malgré ses adhérences cherche à rattraper son temps. Il existe aussi, des stratégies industrielles et financières, de taille continentale voire planétaire qui, oppressantes et souvent incontrôlables, impriment à ce vieil échafaudage de dangereux mouvements de bascule.

6Lorsque le Premier Consul, à la fin de l’hiver 1800, envoie dans les 83 départements les préfets que la loi désigne comme « seuls chargés de l’administration », il veut ramener la paix après 10 ans de troubles, il veut garantir la sécurité des Français, il veut rétablir l’ordre. Mais il veut aussi, une fois ce préambule accompli, moderniser l’État, et diffuser les lumières de la science partout sur le territoire, y compris dans les campagnes les plus reculées. Chaptal, rapporteur de la loi du 28 pluviôse, lui-même scientifique réputé, résume parfaitement, en des termes révélateurs, le sens de la création du corps préfectoral : « transmettre la loi et les ordres du gouvernement jusqu’aux dernières ramifications de l’ordre social avec la rapidité du fluide électrique ». Deux siècles plus tard, ces objectifs sont encore au cœur de la mission préfectorale.

7Mais restons-en un instant à cette époque d’origine.

8Revenant sur la Constitution de 1791 qui avait conféré un caractère électif à toutes les fonctions publiques, la loi du 28 pluviôse an VIII confie au Premier Consul et à ses préfets le soin de nommer les représentants des départements et des communes.

9Poussée à l’extrême, cette centralisation répond au souci d’un prompt rétablissement de l’ordre public. Il faudra attendre les lois de 1871 et de 1884 pour que départements et communes se voient attribuer de larges compétences et une nouvelle liberté d’administration. Il faudra attendre la Constitution de 1958 pour que soit enfin affirmé le principe de libre administration des collectivités locales : « ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi » dispose son article 72. En même temps il pose en principe constitutionnel la mission du préfet qui « a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».

10De l’administration directe par l’État, à la libre administration des collectivités locales, il aura fallu un siècle et demi. Et encore ! Celles-ci ne sont pas en 1958 débarrassées de la tutelle qui s’exerce « a priori » sur leurs actes. Un quart de siècle à nouveau sera nécessaire pour accomplir la décentralisation.

11Après deux siècles, le vrai tournant sera 1982 : tournant pour les communes, pour les départements et (un peu plus tard...) pour les régions, qui se voient désormais dotées de compétences et de ressources nouvelles, d’un libre pouvoir fiscal et d’une réelle autonomie – dans le cadre de la République et dans le respect des lois. C’est aussi un tournant pour le préfet, car cette réforme appelle une profonde redéfinition du rôle de l’État et, plus encore, de nouveaux comportements et des modalités d’action rénovées.

12Or, dans le même temps, la société a évolué. D’autres acteurs ont fait irruption sur la scène publique : les entreprises, les associations, l’Europe, mais aussi les média. D’autres préoccupations se sont fait jour : la précarité et bientôt l’exclusion, l’environnement et aujourd’hui le développement durable, la délinquance de voie publique et le sentiment croissant d’insécurité, la maturité et le niveau d’éducation des Français qui exigent toujours plus d’explications, plus de transparence, plus de participation. C’est cette lente maturation de la société qui portait en germe la décentralisation.

13La décentralisation n’est pas un accident de l’histoire. Si elle est née à l’occasion d’un événement politique majeur – seul capable de surmonter les résistances à l’intérieur même de l’État – elle était inscrite dans l’évolution de la société : mai 1968, déjà, manifestait la forte attente de participation des citoyens et leur souhait de rapprocher le niveau de décision. Voici donc le profond changement qui s’annonce dès 1982. Après l’administration directe, après l’exercice de la tutelle, voici venir l’État-partenaire.

14Le Président de l’Assemblée nationale dans une communication récente devant l’Académie des sciences morales et politiques sur « le rôle et la place de l’État au XXIe siècle » soulignait ce changement : « J’observe une évolution vers cet État-partenaire, notamment en suivant l’activité des préfets [...]. Fonctionnaires d’autorité par tempérament, par tradition, par excellence, ils ne se considèrent plus désormais – en tout cas plus seulement – comme l’incarnation d’un État principalement donneur d’ordres, mais comme les garants des actions multiples, animations et incitations dans lesquelles la puissance publique est engagée. L’ordre public doit y faire bon ménage avec la protection sociale, la recherche de financements ou la nécessité de la communication. Avec les lois de décentralisation, en 1982, l’État a commencé d’apprendre à partager le pouvoir local, à déléguer son autorité aux différents acteurs qui font vivre notre territoire. Les préfets seront les maîtres d’œuvre locaux de cet État-partenaire ».

15Quelle est donc aujourd’hui, la mission de l’État et – partant – celle des préfets ?

16D’aucuns, ayant exercé avant 1982, ont exprimé des doutes et des regrets, considérant au fond d’eux-mêmes que la fonction avait perdu de son lustre, que la prescription s’effaçait devant le dialogue, que l’autorité cédait place au partage. Ceux-là sans doute ont vécu une autre époque où l’État, État-Providence, grand dispensateur, se mêlait de tout, régulait l’économie, tenait tous les fils – du service public à l’entreprise publique – fort dans ses frontières, à l’abri des compétitions, garant des équilibres.

17La réalité aujourd’hui est tout autre. Les politiques à conduire sont devenues complexes : la lutte multiforme contre les exclusions, la préservation de l’environnement, la lutte contre l’insécurité, la sécurité alimentaire, la politique de la ville, pour n’en citer que quelques-unes sont par nature transversales, et même partenariales. Aucune ne peut être mise en œuvre sans les concours conjugués de nombreux services publics, d’agences et d’institutions périphériques et, bien sûr, sans un partenariat étroit avec les collectivités. Aucune ne peut être conduite sans rassembler les compétences techniques, administratives, financières et sociales de services experts.

18Aussi est-il apparu nécessaire de renforcer la position du préfet. Celui-ci s’est vu explicitement délivrer le statut de « représentant direct du Premier Ministre et de chacun des ministres » dans le département ou la région, devenant ainsi le supérieur hiérarchique des chefs de services déconcentrés de l’État. Cette réforme a rencontré des réticences. Une circulaire du 5 décembre 1986 « relative au code de conduite des administrations centrales en matière de déconcentration » n’observait-elle pas « qu’il arrive que cette disposition soit méconnue et que les services centraux et extérieurs oublient que le préfet est le représentant direct et [...] le seul habilité à s’exprimer au nom du Gouvernement ». Cette sentence n’a parfois pas perdu, aujourd’hui encore, de son actualité ! Mais désormais, le préfet dispose des moyens lui permettant de représenter l’intérêt national face aux pouvoirs locaux. La décentralisation a institué un équilibre entre ces deux formes de légitimité. Le préfet apparaît ainsi comme le véritable partenaire des collectivités locales. Et à ces nostalgiques qui exprimaient doutes et regrets, peut-on répondre qu’aujourd’hui la fonction est plus exaltante, mieux équilibrée... et certainement plus difficile ?

19Car ce n’est plus d’ordonner mais de convaincre qu’il s’agit, ce n’est plus d’exercer en solitaire mais de coordonner, d’animer, d’entraîner, de communiquer. Cela, bien sûr, n’exclut ni l’autorité, ni la fermeté. Nouveaux acteurs (l’union européenne, les collectivités, les associations, les pouvoirs économiques, les acteurs sociaux), nouvelles problématiques mettant en jeu approches multiples et métiers différents, nouvelles exigences de la société civile : telles sont les nouvelles donnes de la fonction.

20Le préfet, représentant de l’État dans le département ou la région, tire sa légitimité des pouvoirs qui lui sont conférés par la Constitution. Dans la haute fonction publique, lui seul est reconnu aussi solennellement. La mise en œuvre des politiques nationales et plus largement la prise en charge des intérêts nationaux, le contrôle des actes des autorités élues, le contrôle du respect des lois sont au cœur de la fonction. Mais les conditions de leur exercice ne sont pas sans importance.

21Au premier rang, le maintien de la paix sociale constitue incontestablement – comme il y a deux siècles – la priorité de l’État. Sur ce champ, l’objectif est clair, la légitimité de l’État à rassembler est incontestable. Voici là réunies, au-delà de la force constitutionnelle, les conditions idéales de l’exercice de la compétence. Assurer la permanence, la continuité de la Nation dans les situations de crise. Au-delà du maintien de l’ordre ou de la sauvegarde des frontières, les crises prennent aujourd’hui des formes nouvelles : sécurité sanitaire, sécurité alimentaire, lutte contre les catastrophes naturelles, crises sociales, prévention des risques, notamment. Le département de la Seine-Maritime est amplement pourvu dans ce domaine et je suis bien placé pour en juger. Le préfet, dépositaire de l’autorité de police administrative générale, dispose de l’ensemble des forces de police de l’État. Il est celui auquel incombe l’organisation de la protection civile. À l’occasion du bogue de l’an 2000 ou, de façon plus spontanée lors des tempêtes de Noël dernier, toutes les préfectures de France ont mis en place instantanément une cellule de veille et de traitement des crises qui, aujourd’hui encore, poursuit son action en vue de réparer les dégâts. L’organisation même des préfectures est conçue pour y faire face : réactivité, disponibilité permanente, solidarité sont les maîtres-mots qui caractérisent les équipes chargées de ces missions fondamentales.

22La préparation de l’avenir, les préoccupations de moyen ou long terme, l’aménagement et la modernisation du territoire sont une autre des priorités de l’État. C’est particulièrement vrai d’une préoccupation, hier ignorée, aujourd’hui majeure, celle du respect de l’environnement et du développement durable. C’est vrai aussi de la mise en œuvre des mécanismes pour l’emploi, de la lutte contre les exclusions. C’est vrai de la préparation des schémas de développement, de l’aménagement de l’espace, de l’avenir et de l’organisation des territoires, de la préparation des contrats de plan, des fonds structurels européens.

23Sans doute, sur ces sujets, les entreprises ont-elles, pour les plus performantes d’entre elles, une vision mondiale, mais celle-ci reste un point de vue particulier, centré sur leurs secteurs d’activité. Sans doute, les collectivités locales disposent-elles, pour les plus clairvoyantes, d’une vision globale prenant en compte tous les aspects de la vie quotidienne, mais celle-ci reste d’abord chevillée à un territoire. Ce n’est donc pas par hasard que l’État reste le principal artisan de la plupart des grands projets développés dans notre pays. La Seine-Maritime en connaît aujourd’hui de nombreux, qu’il s’agisse du projet d’intérêt national « Port 2000 » qui vise à faire du Havre un grand port européen capable de concurrencer Anvers ou Rotterdam, ou encore du projet d’aménagement et de mise en valeur de l’Estuaire de la Seine, ou bien des grands programmes de recherche, de restauration du patrimoine et d’infrastructures. Dans cette œuvre de modernisation, le préfet reste l’acteur central. Les conditions de sa légitimité sont réunies : objectif clair, capacité à rassembler, mise en œuvre au bon niveau.

24D’emblée, la volonté du législateur fut de lui confier un rôle éminent en la matière. Dès l’an VIII, on envoya dans les départements des personnels de haut niveau pour une administration moderne du territoire. On recherchait, dit-on, des hommes « instruits, probes, sages, estimés, riches, laborieux, fermes », selon les qualificatifs-mêmes des fiches de candidature, hommes qui devaient, par ailleurs, avoir « une connaissance de l’économie politique ainsi qu’une expérience de l’administration ». J’hésite à dire qu’on emploierait aujourd’hui exactement les mêmes termes, s’agissant notamment de leur opulence !

25Les préfets participeront à l’entreprise de modernisation de la France tout au long de son histoire. Le baron Haussmann, nommé préfet de la Seine à l’occasion du mouvement de juin 1853, incarne à lui seul cet effort de modernisation et de rénovation auquel est intimement associé le corps préfectoral. D’une manière plus anecdotique qui marque cependant bien la place éminente de la figure du préfet dans l’imaginaire collectif, certains laissent leur nom à des réalisations qui, sans avoir marqué le paysage de notre pays comme l’a fait l’œuvre d’Haussmann, sont pourtant partie intégrante de la culture quotidienne des Français : le préfet Louis Lépine et son célèbre concours, ou encore le préfet Eugène Poubelle.

26Aujourd’hui les préfets conservent plus que jamais cette mission. Ils occupent une place centrale dans l’œuvre de modernisation de l’État, mais il appartient à l’État de mieux s’organiser pour y faire face. La tradition jacobine a conféré au Pouvoir Central une omnipotence qui lui donne un poids déterminant jusque dans les affaires locales. Dans un monde complexe où le besoin de réactivité est une nécessité vitale, un tel mode de fonctionnement doit être réformé. C’est tout l’objet de la déconcentration, complément naturel de la décentralisation, que l’État central parvient mal à réaliser depuis 20 ans, car il se heurte durement à ses propres administrations centrales... jalouses de leurs prérogatives et peu enclines à s’en défaire au bénéfice des préfets. La loi du 6 février 1992, cependant, en application du principe de subsidiarité, avait attribué une compétence de principe à l’échelon déconcentré, ne laissant aux services centraux que les missions qui y seront remplies avec le plus d’efficacité parce qu’elles réclament un point de vue national : « les missions de conception, d’animation, d’orientation, d’évaluation et de contrôle ». Progressivement les préfets se sont vus confier de véritables pouvoirs d’organisation leur fournissant les instruments de leur autorité sur les chefs de services déconcentrés de l’État. Mais il fallait aller plus avant.

27Une réflexion récente, conduite depuis 2 ans sur la modernisation de l’État, et, qui a trouvé sa traduction dans les décisions du Comité Interministériel pour la réforme de l’État du 13 juillet 1999, vient de placer les préfectures au cœur de la modernisation de l’État. Sont désormais engagés des « projets territoriaux » dans chaque département qui témoignent d’une prise de conscience capitale : celle qui consiste à dire que c’est au niveau local que se fera la réforme de l’État. En effet, c’est à ce niveau que sont jugées, chaque jour, en chaque lieu, son efficacité et son utilité au service de nos concitoyens, c’est à ce niveau que sont mises en œuvre les politiques partenariales. La modernisation de l’Etat passe aujourd’hui par le développement des liens horizontaux entre ses administrations. Coordonner, animer les projets, faire travailler ensemble les acteurs de cette nouvelle complexité, telle est aujourd’hui la tâche prioritaire des préfets dans leurs départements.

28Dans une sphère publique où les administrations sont de plus en plus sommées de s’expliquer, le souci de l’usager, (qu’il soit chef d’entreprise, élu, représentant d’association ou particulier) devient une préoccupation centrale de la modernisation. Celle-ci doit participer d’une « démarche qualité » qui éprouve encore des difficultés à se mettre en place. Le préfet apparaît ainsi, non plus seulement comme l’instrument de la modernisation de la Nation, mais bien comme le véritable moteur de la déconcentration, clef d’une réforme nécessaire dans un nouveau contexte d'insécurité, d’exigence et de service public.

***

29Ainsi, parcourant – ou survolant – deux siècles d’histoire, la tradition française, on le voit, peut épouser de nombreuses figures : du centralisme extrême jusqu’à celle d’un État-partenaire que l’on voit aujourd’hui émerger. Le rôle du préfet s’est transformé au fil de cette évolution : d’instrument territorial de l’action de l’État, il est devenu acteur essentiel de la vie locale, animateur des politiques publiques, coordonnateur des projets, mais aussi médiateur, réducteur des tensions et bien sûr – mais cela est permanent – garant de la paix sociale et du respect des lois.

30Ne faut-il pas, avant de conclure, que je me risque à explorer l'avenir ? À tracer quelques perspectives d’évolution du corps préfectoral ?

31Tout d’abord, pour rester en phase avec la société française, nul doute qu’il devra s’ouvrir à sa diversité, notamment se féminiser, mais également recueillir en son sein les plus brillantes personnalités de ces nouvelles composantes de la culture française, déjà présentes ou à venir, émanant d’horizons plus divers. Nul doute qu’il devra prendre en compte les évolutions déjà inscrites dans l’avenir – et même dans le présent : telles que l’émergence des technologies de l’information, des nouvelles formes de communication, d’éducation.

32Mais il devra aussi prendre en compte les pentes naturelles de notre société : le vieillissement de la population et son cortège de problèmes et de solutions, la nécessaire préservation de l’environnement et de nos ressources naturelles, les nouvelles formes d’emploi et d’utilisation du temps libre, la globalisation de l’économie et ses conséquences...

33Il devra de plus intégrer deux évolutions inéluctables : l’élargissement de l’Union Européenne et une nouvelle et substantielle étape dans la décentralisation, aujourd’hui indispensable.

34Il devra gérer tout « l’imprévisible » : nouvelles formes d’atteinte à la paix sociale, nouvelles formes de l’immigration, nouvelles formes de crises... La fonction préfectorale comporte aussi cette « gestion de l’imprévisible »...

35Mais, deux siècles après, on peut sans risque l’affirmer, le préfet restera le garant de la paix sociale et du respect des lois, il gardera cette position centrale d’acteur, de rassembleur incomparable, en vue de la modernisation du territoire.

36Le préfet, s’il l’a jamais été, n’est plus un homme seul, mais bien le responsable d’une équipe. Sans équipe compétente, solidaire, soudée, disponible, il n’aurait qu’une marge d’action limitée. Face à la complexité croissante des missions préfectorales, le rôle de cette équipe ira grandissant de même que le rôle du personnel des préfectures sans lequel le préfet ne pourrait être ce qu’il est aujourd’hui, ni ce qu’il a été par le passé.

37Le bicentenaire, s’il est celui du Corps Préfectoral, doit aussi être célébré comme celui des préfectures et de l’ensemble des agents qui, en leur sein, œuvrent au bien commun, totalement voués au service de nos concitoyens.

Auteur

Préfet de la Région de Haute-Normandie et du département de la Seine-Maritime

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2001

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540