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Du Directoire au Consulat 4. L'institution préfectorale et les collectivités territoriales

 | 
Jean-Pierre Jessenne
, 
Pascal Dupuy
, 
Christine Le Bozec

Échelles territoriales

Le territoire : découper ou relier ?1

Denis Retaillé

Texte intégral

  • 1 D. Retaillé, « Localiser, relier, découper, pratiquer la géographie régionale », Historiens et Géo (...)
  • 2 L. Febvre, La terre et l’évolution humaine, Paris, Albin Michel, 1922.

1Un géographe de service devrait pouvoir montrer que ce qui est là devait être... là, l’immanence du territoire à la réception d’une transcendance comme l’État, par exemple. C’est du moins la commande qui lui est souvent adressée selon un partage des tâches qui n’a plus été révisé depuis une vieille fixation académique2. Il suffirait de savoir lire la surface de la terre, de mettre au jour ou de traduire les glyphes qui y sont tracés pour donner au monde des hommes une naturalité justifiant l’existant, en deçà d’une morale éprouvée du point de vue de l’humain, et en deçà de l’histoire.

  • 3 M.-F. Durand, M. Roumegous, « Le fardeau de l’école républicaine », dans « Nouvelles géographies » (...)
  • 4 I. Laboulais-Lesage, Lectures et pratiques de l’espace, l'itinéraire de Coquebert de Monbret, sava (...)
  • 5 J. Labasse, L’organisation de l’espace, éléments de géographie volontaire, Paris, Hermann, 1966.

2Dans le rapport qu’entretiennent l’histoire et la géographie, liées en France dans une même fonction d’édification de la patrie par l’école, la convocation du géographe pourrait s’arrêter là. La géographie descriptive des territoires, asservie au projet de justification de l’ordre politique (des ordres politiques successifs)3, se sépare alors d’une de ses fonctions premières, idéologique et culturelle, c’est-à-dire fondatrice, pour exclusivement s’adonner à la pratique statistique localisée, à la description et au compte notarial qui confortent le cadre dans lequel ils sont commandés. La discipline pratique s’est ainsi retrouvée participant à la fonction politique mais coupée de ses fondements intellectuels4. Ce n’était pas la première fois, déjà avec Vauban... Instrumentalisée à l’école comme dans l’administration, elle n’a été rénovée par l’action, pour cet aspect de l’aménagement et de l’organisation politique qui nous intéresse ici, qu’avec les débats régionaux portant sur la décentralisation et l’organisation de l’espace. C’est la géographie du politique comprenant la géographie appliquée, les deux étant parfois réunies sous le nom de géographie volontaire5.

  • 6 Préfet Harmand, Rapport à Napoléon Ier, 1811.
  • 7 R. Musset, Le Bas-Maine, étude géographique, Thèse Sorbonne, 1917, Laval, Réédition Cantin, 1978, (...)

3Le territoire est cet objet qu’invente la géographie du politique et dont la géographie pratique entretient l’image dans un tableau à double entrée par l’origine et par la fin. À l’origine, et naturelle, il y a la terre qui fonde la définition du territoire. Le découpage en entités administratives, politiques, et parfois culturelles (toutes dimensions parfaitement superposées dans les mêmes limites), cherche à retrouver une perfection antérieure par l’effet d’une annonce qui est une énonciation : un nom, propre de surcroît, rappelant la permanence du sol mais élevant l’objet singulier jusqu’au concept. Cette géographie est un quasi-nominalisme. « Lors de la division du territoire de la France en départements, les commissions s’occupèrent moins de donner au département de la Mayenne une grande étendue que de le composer de toutes les communes où on cultivait le lin, où on le manœuvrait, on le filait, on le convertissait en toile. Sa superficie composait réellement la vaste manufacture dont le centre était Laval, chef-lieu du département, dont les marchés secondaires étaient Mayenne et Château-Gontier, chefs-lieux des deux autres arrondissements. Ces mêmes arrondissements offraient dans les petites villes, chefs-lieux de cantons, des marchés où la fileuse portait son fil et le vendait au comptant, où le fabricant se procurait les fils assortis à sa fabrication »6. « Ainsi fut constitué le nouveau département : il reçut le nom de la rivière de la Mayenne qui traversait les deux parties (la mancelle et l’angevine) en servant de trait d’union »7.

  • 8 L. Gallois, Régions naturelles et noms de pays, Paris, Armand Colin, 1908.
  • 9 M.-V. Ozouf-Marignier, La formation des départements, Paris, EHESS, 1989.

4Miracle de la géographie : sous un même nom, l’ordre des hommes, celui des fleuves et une vieille histoire se recouvrent en une superposition étonnante. Les innombrables hydronymes, relayés par quelques toponymes en montagne, ont ainsi porté des identités nouvelles mais pourtant bien inscrites ; dans l’usage toponymique les Provinces et les Pays ont été en bonne partie supplantés par les départements8. La société qui se créait à ce moment-là échappait à l’ordre ancien des relations entre les hommes par le territoire comme médiation de ce qui constitue une parfaite abstraction mais pourtant support incontestable au regard de sa substance sociétale : la nature qui devait porter toutes les déterminations culturelles, sociales, économiques et politiques. Créer de l’identité par le territoire, découper le territoire sur la base de critères naturels pour la plupart, simplement ajustés ensuite aux contraintes des réalités de l’échange et de la circulation, c’était véritablement fonder l’ordre politique nouveau en éloignant totalement les enjeux du passé (la définition généalogique), stabiliser les enjeux du présent (la définition économique) pour se projeter vers un futur (la définition idéologique)9. Mais le progrès politique initial s’est transformé en négation du politique par l’utilisation bornée et illusionniste (ou totalement naïve) de la géographie pratique.

5Ce n’est pas cette géographie de la preuve naturelle ou de l’inventaire des départements que je pratiquerai ici. Je l’observerai à l’œuvre au contraire. Je ne passerai pas en revue les hydronymes, les bassins qui limitent les sociétés locales, les productions qui les différencient ; je dérogerai au genre érudit. Plus grave, je me permettrai, par ces quelques lignes, de douter de l’éternité de la solution territoriale, non à travers la nécessité de reprendre sans cesse et d’ajuster les limites, mais par l’idée que le principe du découpage lui-même n’est pas universellement ni éternellement adapté. Je voudrais essayer d’observer comment une idée peut précéder sa réalisation et montrer, dans le même temps, pourquoi cette invention du département vit encore comme une tentative réussie de promulguer une identité et une société par le territoire. J’évoquerai, pour finir, l’actualité de quelques idées sur la spatialité d’aujourd’hui, qui pourraient paraître, elles aussi, comme des anticipations de ce qui réalisera (ou non). Il y avait de l’audace dans le découpage départemental et une véritable révolution géographique ; d’autres sont possibles et peut-être nécessaires.

  • 10 J. Lévy, « A-t-on encore (vraiment) besoin du territoire ? », Paris, Espaces Temps, 1993, no 51-52

6Philosophie bizarre, on l’admettra. Une identité ne se promulgue pas, elle se prend. Un vrai problème se pose alors : pourquoi l’idée de circonscription associée aux principes de l’égalité spatiale et de la régularité a-t-elle si bien pris dans sa version la plus nouvelle (départementale) ? Comment l’impératif territorial a-t-il pu s’imposer contre l’exercice de la fonction politique ? Ce sera l’objet d’une première réflexion. En observant, ensuite, comment le territoire n’est pas naturellement l’espace de l’État pas plus que ses subdivisions, ou plutôt comment le territoire n’est plus l’espace de la société malgré la nouvelle et grande attention portée au « local »10, je tenterai une formulation du dilemme politique d’aujourd’hui face au territoire. La solution ne se trouve pas dans l’échelle que l’on sent devenir comme une nouvelle clé de la réflexion politique à travers décentralisation, subsidiarité et gouvernance et qui participe, selon moi, d’une illusion toujours entretenue de holisme territorial face aux sociétés complexes et informées. Il se peut qu’on la découvre par la transformation des métriques d’appréciation des sociétés, par une évaluation différente des liens et des distances.

L’impératif territorial ou le découpage de l’espace contre l’exercice de la fonction politique

  • 11 D. Nordman, Frontières de France, de l’espace au territoire, XVIe-XIXe siècles, Paris, Gallimard, (...)

7La bonne idée du territoire exclusif et exhaustif a facilité l’installation d’un ordre politique nouveau. Elle ne date pas, on le sait, de 1790 et de la départementalisation française, même si la radicalité de cette disposition pousse le modèle à l’extrême. L’impératif territorial s’est formellement dégagé dès les traités de Westphalie lorsque trois principes premiers, radicaux eux aussi, ont été édictés pour mettre fin aux guerres de religion : primauté du politique, réalisation de l’unité « nationale », délimitation des territoires unifiés. Alors que les limites ne sont pas d’abord spatiales, elles le deviennent progressivement, l’impératif territorial se formulant comme la continuité spatiale du territoire à partir de son centre11.

  • 12 D. Nordman, M.-V. Ozouf-Marignier dir., « Le département comme matrice... La pédagogie du territoi (...)

8À l’intérieur comme à l’extérieur, le découpage de l’espace semble régler en une seule fois les questions de l’identité sociale et politique, de l’administration, de l’évaluation et de la mobilisation des ressources. Il s’agit bien de régler et non d’arbitrer, en cherchant la base de l’ordre ailleurs que dans la société et ses fonctions. Pour cela les limites inscrites dans le sol sont utiles en désignant, croit-on, des pays homogènes par lesquels les hommes s’assemblent. Le lien de la Nation passant par l’État et son territoire, lui-même subdivisé dans la continuité et l’égalité d’un même principe, le fondement de la départementalisation était posé bien avant sa mise en œuvre. La Nation et l’État formant lien par les concepts et remplaçant les anciennes institutions d’hommage, le territoire en est le support concret, malgré le haut niveau d’abstraction élevé au-dessus de la société. Et sa matérialité l’emporte sur tout autre appréciation. En fait, avec la disparition du lien personnel, le territoire sert de support aux deux concepts centraux de la fonction politique, souveraineté et responsabilité, médiatisés par la terre et par le lieu. En cela, le découpage des liens anciens par la limite du territoire est fondamentalement un acte révolutionnaire et pas seulement une rationalisation. Mais comment et où faire passer la limite ? Comment la justifier au regard de la société qui est ainsi quadrillée ? C’est ce que doit dire la géographie pratique qui s’exprime avant et après la révolution par les statistiques et les atlas départementaux et fait glisser vers la fonction probatoire la branche encyclopédique et inventoriale de la discipline12. Cette géographie utilitaire est justiciable d’une analyse critique lorsque l’on admet que le territoire pas plus que l’espace ne sont donnés mais qu’au contraire, ils sont des constructions sociales. Il nous faut ramener au jour le fondement doctrinal de ces descriptions apparemment incontestables.

  • 13 J.-J. Rousseau, Discours sur l’origine et les fondements de l’inégalité parmi les hommes, 2e parti (...)
  • 14 M.-F. Durand, J. Lévy, D. Retaillé, Le monde, espaces et systèmes, 2e édition, Paris, Presses de S (...)

9Un paradoxe de la dimension spatiale des sociétés se développe dans le problème de la distance. Depuis le « discours sur l’origine et les fondements de l’inégalité parmi les hommes »13, on peut admettre que la proximité est au départ du contrat fondateur des sociétés civiles et politiques. Les affinités se trient dans un environnement d’interconnaissance avant de se stabiliser sur la base d’une légitimité de la loi que l’on se donne. Mais il est impossible d’être proche au point de se rassembler en un même lieu formant Agora, à moins de se limiter à des dimensions sociales très réduites et de rester fragile face aux pouvoirs impériaux qui se prennent par les territoires. Par la proximité et la distance se pose donc une équation dont les solutions produisent diverses formes de sociétés. Tout est dans le lien qui permet de surpasser la distance au point de la ramener à zéro, c’est-à-dire de créer l’unité sociale malgré les éloignements. La distance physique n’est pas seule en cause. Des distances culturelle, écologique, économique... se cumulent, s’inhibent, se conjuguent ; tout ce qui produit de la société se traduit dans ce qui détermine l’identité et la différence, une distance de type topologique14.

10Aussi, traitant des sociétés, la première question de la géographie n’est-elle pas la question « où ? » à quoi on la réduit souvent. La géographie encyclopédique et érudite, devenue pratique, semble ne devoir répondre que par du savoir consigné dans ses atlas et autres inventaires précieusement établis et restitués sous les formes canoniques de la carte et du tableau. Pour que la réponse à la question « où ? » soit possible, il faut s’être assuré d’abord que l’objet décrit existe comme une unité légitime et en connaître le sens. La première question de la géographie devient donc « Y a-t-il de la distance ? », question préalable nécessaire à la reconnaissance des objets à localiser puis à mesurer. Selon que la réponse est non ou oui, l’objet géographique s’identifie ou se différencie. Autant dire qu’il apparaît dans ces réponses. Les démarches habituelles s’en trouvent inversées quand on ne croit plus que l’extériorité matérielle fonde la société mais que la société, au contraire, est créatrice de son milieu par la définition de l’unité et de la différence (en géographie nous dirons du lieu et de la distance). En clair, il n’existe pas de limite naturelle aux sociétés ni aucune espèce de détermination par le sol. L’inverse se produit, par contre, à tous les moments du trajet d’une société. Le procès mérite d’être rappelé.

  • 15 J.-L. Piveteau, « Le territoire est-il un lieu de mémoire », dans L’Espace Géographique, 1995, 24, (...)
  • 16 J. Gottmann, La politique des Etats et leur géographie, Paris, Armand Colin, 1952.

11C’est celui d’une hypostase de la société par le lieu ou par le territoire. Elle commence par l’affirmation d’une propriété et d’une commensalité exprimant une manière de concevoir l’espace qui n’est pas donné a priori15. L’idée que l’inscription terrestre d’une formation sociale doive être une surface délimitée est très spécifique d’une double culture paysanne et militaire. Ce n’est pas dire une essence individualisante autour du génie particulier d’un peuple comme l’annonce l’idéologie allemande, mais une manière d’envisager l’espace terrestre qui se retrouve ici ou là à travers le monde. De cette idée s’élève une terre transformée en symbole, véritable icône qui exprime mieux que tout la reconnaissance dans laquelle se rejoignent des individus. Il n’est finalement plus besoin de se manifester comme des commensaux matériellement, mais seulement idéalement. Le territoire, à ce moment, suffit à désigner un groupe ; les noms se fondent, puis les couleurs. La métonymie prend la place de l’identité ; elle la raccourcit et l’abstrait du même coup16. Voilà la réussite du territoire puis, plus tard, de toutes les représentations géopolitiques. Elles permettent d’évacuer la différenciation sociale en insistant sur des caractères qu’aujourd’hui on appelle ethniques (sauf en France), à la rencontre du culturel et du politique.

12Retenons que l’holisme territorial présente une grande commodité de mobilisation, que dans la spatialité du soldat et du paysan comme dépassement du groupe de base, il a constitué un outil souvent utilisé au départ de constructions idéologiques déguisées en nature.

  • 17 B. Badie, Les deux États, Paris, Fayard, 1986.

13Fonder ou reconnaître une société dans le territoire ont permis la libération de formes d’identité qui liaient les hommes dans des relations contraignantes : la relation d’homme à homme. Avant le territoire, les identités individualisantes pouvaient être fondées sur les réseaux sociaux de diverses natures, les corporations par exemple, et l’on a pris l’habitude de considérer que la territorialité de la nation marquait un progrès incontestable. La montée de la patrie lui est liée, avec la noblesse qui s’y attache, quels que soient la nature et l’objectif de la mobilisation qui l’animent. Le développement politique, si cela existe, est porté par cette constitution territoriale assortie d’une allégeance prioritaire permettant de hiérarchiser les appartenances : simple question d’échelle comme certains le croient17.

  • 18 Y. Leibowitz, Peuple, Terre, État, Paris, Plon, 1995.

14Le territoire et ses diverses circonscriptions fonctionnent sur ce même créneau politique de la souveraineté qui réunit l’identité (le contenu) et la limite, la légitimité de la représentation ou de la délégation, le pouvoir d’arbitrer et d’orienter. En ce sens aussi, le territoire abstrait ou éloigne des relations concrètes qui font tenir ensemble les individus d’une société au point que le souverain lui-même peut prendre la forme d’une abstraction. C’est la réussite fondamentale de l’État national. Une idée peut prendre le relais du sang, et la liberté s’exprimer mieux, sous la forme du contrat, que l’authenticité indécidable d’une solidarité de famille. Il y a assurément plus de politique, au départ au moins, dans cette territorialité de la société que dans les formes liées aux héritages forcés18.

  • 19 J. Lévy, L’espace légitime, Paris, Presses de Sciences Politiques, 1994.

15La question de l’espace légitime n’en reste pas moins pendante. Je propose d’appeler ici espace légitime l’intersection du politique et du géographique, les deux étant, dans leur forme (spatiale ou non) des produits de la société19. Le territoire de l’État est au centre d’une telle interrogation. Naturelle ou (géo)politique, arbitraire ou bien arbitrée, l’inscription d’une identité dans la terre prend toujours une signification forte qu’il faudrait éviter de laisser passer dans les implicites parce que le territoire exclusif et exhaustif (topographique) n’est pas la forme consubstantielle d’une société.

Les formes de l’espace politique

16Le territoire n’est pas l’espace de l’État : la formule n’est pas facilement recevable. Elle veut dire que l’espace n’est pas d’abord une portion de la surface terrestre, qu’il est une dimension et non pas un objet. Dans cette dimension, une forme peut être dessinée ou se dessiner ; le découpage (maillage) en est une possible, à quoi s’est trouvée assortie l’idée de territoire. Mais il existe d’autres formes de territoires que la surface découpée. Il faut aussi les reconnaître pour les élever en formes possibles de l’espace politique.

17Si le territoire n’est pas l’espace de l’État, c’est que, sauf à géopolitiser la société par le holisme territorial, l’État n’est pas fatalement contraint au territoire obsidional. Mais une fois posé le principe du découpage, on le retrouve en divisions et en agrégations comme seule référence pour toutes les constructions socio-spatiales. « Le premier qui, ayant enclos un terrain, s’avisa de dire : ceci est à moi, et trouva des gens assez simples pour le croire, fut le vrai fondateur de la société civile » affirme Jean-Jacques Rousseau pour démarrer la seconde partie de son discours sur l’origine de l’inégalité. Il fut aussi l’inventeur du territoire assorti de ces deux propriétés d’exclusivité et d’exhaustivité qui fonde la géopolitique. « Que de crimes, que de guerres, de meurtres, que de misères et d’horreurs n’eût point épargnés au genre humain celui qui, arrachant les pieux ou comblant le fossé, eût crié à ses semblables : Gardez-vous d’écouter cet imposteur ; vous êtes perdus si vous oubliez que les fruits sont à tous et que la terre n’est à personne ». La question de la limite se pose alors crûment, la légitimation des décisions et des choix étant souvent cherchée dans la terre physique qui appartient à un autre règne que l’humanité et peut s’utiliser facilement comme justification, presque comme un acquittement des responsabilités.

18Une société n’étant pas une surface, il était difficile d’imaginer que la circonscription, fût-elle inégalement dessinée et adaptée aux réalités singulières dites locales, moulât parfaitement une identité individualisante par le bas et une homogénéité de placement par le haut. Or ce fut la réussite de la territorialisation politique que de régler, par le module, le projet d’un modèle de société : la nation élective dans le cas français départementalisé. La société a été sertie comme société politique du fait que ses délimitations spatiales ont servi à définir son allure, ses propriétés, son contenu. Du même coup, on le notera au passage, des gages étaient laissés aux identités de proximité par les subdivisions, celles qui lient immédiatement les hommes. Mais comme subdivision, la circonscription portait surtout l’unité et l’homogénéité générales du projet dont l’expression politique se place au niveau d’agrégation le plus élevé de la société territorialisée. C’est l’État comme circonscription de la nation qui définit et relie la société politique alors que la subdivision, tout en privilégiant l’administration, court-circuite la fonction politique au niveau local. La fixation du niveau de l’allégeance prioritaire arrive donc comme problème-corollaire de celui de la fixation de la limite.

19Pour résumer nous pouvons poser que la belle naturalité de la circonscription ne fonde pas l’identité légitime en ce sens que le passage de la limite peut toujours être discuté (ce qui ne constitue pas un grave problème bien que ce soit souvent le seul relevé) et en cet autre sens que l’idée même de transformer la société en surfaces, détourne le fonctionnement politique vers l’application administrative sans régler la question du niveau de détermination de l’allégeance prioritaire. La reconnaissance ou le refus d’un département basque illustre la première difficulté ; l’inscription de l’autonomie corse comme exception à la République illustre le second. La géographie pratique peut être convoquée pour une démonstration ou pour une autre ; et elle l’est encore à grand renfort de cartes toujours plus expressives des demandes qu’on leur fait. Dans cette opération de géopolitisation, la géographie pratique ne sert qu’à justifier des surfaces, avec d’autant plus d’autorité qu’elle représente une maîtrise de l’information, et avec d’autant plus de limite qu’elle ne contrôle pas l’idée. C’est ainsi qu’une science convoquée par segments peut alimenter aveuglément une idéologie en aval de tous les implicites qui la fondent (son axiomatique). On le voit à chaque document produit pour appuyer une politique d’aménagement du territoire (les actuelles cartes de la DATAR par exemple tout comme les cartes départementales napoléoniennes). Il est d’ailleurs remarquable qu’à ce moment-là du XIXe siècle débutant se dessinaient, en France, plusieurs options pour la définition d’une science géographique et qu’ici elle ait pris le profil bas mais très chargé de l’inventaire, la question du territoire national étant précocement « réglée ». C’est ailleurs, en Allemagne, que la géographie moderne s’est inventée au long du XIXe siècle, à l’appui d’un autre projet politique d’ailleurs, et par l’inversion de l’ordre des facteurs : le peuple avant le sol.

20Alors qu’une réflexion idéologique et spatiale avait animé les Constituants par une géographie appliquée du politique (le principe d’égalité spatiale de la départementalisation), la mise en place du corps préfectoral, après dix ans d’hésitation, y apportait la touche finale et faisait basculer la géographie dans l’activité pratique du compte notarial et de la naturalisation des circonscriptions stabilisées. Le corps préfectoral à double fonction administrative et politique combinait les deux grandes dimensions d’une société territorialisée en circonscriptions : la compétence administrative pour la surface et le corps, un réseau, pour l’unité. La cohésion d’ensemble en est le résultat, l’État tout simplement, sous cette forme que nous connaissons en France.

21Depuis la géopolitisation des sociétés par l’Etat moderne, l’enjeu placé sur le découpage territorial et le conflit porté sur la bonne limite occultent donc la question de la légitimité politique. Le patriotisme national qui se construit par le concept de souveraineté, relativement abstrait du fait du holisme territorial, peut être opposé à la nécessaire actualité de la solidarité armée du concept très politique de responsabilité. Une balance s’installe : la souveraineté est posée et délimitée, fixée définitivement, cassante ; la responsabilité est par définition calculée, négociée, révisée. De la mesure absolue à la mesure relative, le débat géopolitique change alors de sujet, abandonne l’éternelle question de la bonne limite pour saisir le problème de la bonne dimension, de la bonne échelle. Fédéralisme, décentralisation, subsidiarité, gouvernance : de nouveaux concepts sous forme de slogans ou de mots d’ordre remplissent les discours. Ce n’est peut-être pas la manière convenable de s’adapter.

22Devant l’abstraction et l’éloignement du pouvoir qui s’accompagnent d’une perte de légitimité, on pense communément que la dimension du territoire de décision, d’animation, d’invention politique doit être réduite, pour rapprocher le pouvoir de la responsabilité visible. Plusieurs contresens se développent autour de ce mouvement. Ils sont les conséquences de la conservation du modèle géopolitique du territoire découpé.

23La (bonne) gouvernance est d’abord présentée comme un changement d’échelle dans le gouvernement, le rapprochement du niveau local d’arbitrage. Outre que personne ne sait dire quelle est la dimension du niveau local, très changeante selon les sujets abordés, la question de l’unité par le territoire reste entière, la fiction du holisme par le lieu subsistant. En outre, l’amour récent et immodéré du local dévie souvent vers le localisme « clochemerlesque », les sentiments bornés qui réclament la sécurité d’une identité délimitée. Mais l’impossibilité de conserver une même dimension d’évaluation, de décision, de gestion pour tous les sujets, désigne la nécessité de la subsidiarité comme une solution d’échelle ; la solidarité de proximité et la logique économique du marché, la régulation financière et la sécurité militaire ne se règlent pas dans les mêmes espaces.

24Subsidiarité, décentralisation : le long d’un même axe, deux mouvements de sens contraires sont proposés pour serrer au plus près la réalité multiscalaire de la vie sociale. La décentralisation est la délégation de la fonction politique depuis le haut, qui détient la légitimité, vers le bas, plus proche de la réalité, croit-on. La subsidiarité, à l’inverse, conçoit la remontée de la capacité d’agir depuis le bas qui remet la légitimité et la délégation « contractuelles » à des instances « supérieures » au sens où leur portée est plus étendue. Décentralisation et subsidiarité marquent deux traditions, deux héritages politico-administratifs, deux familles d’États.

  • 20 J. Chevallier et al., La société civile, Paris, PUF, 1986.

25En même temps que s’observe la mise en place de la subsidiarité, beaucoup plus que dans le cas de la décentralisation d’ailleurs, s’observe aussi une variation des domaines concernés par l’arbitrage politique qui n’est pas contenue dans la seule différence de taille. Une ancienne tentative de description et de compréhension de ces domaines séparés avait produit la distinction opératoire de la société civile et de la société politique20. Elles ne font qu’un, en vérité, à ceci près que la société politique est toujours délimitée géopolitiquement par le territoire défini en surface exclusive et exhaustive, alors que la société civile apparaît comme un vaste réseau de réseaux entrecroisés. La gouvernance, plutôt que désigner l’exercice du gouvernement à un niveau d’échelle mieux approprié (mais à quoi ?), devrait alors désigner et désigne progressivement, le gouvernement, l’arbitrage et l’exercice de la fonction politique dans l’entrelacs de ces réseaux. Dans ce cas, le concept de responsabilité prend le dessus sur celui de souveraineté. Mais la transformation révolutionnaire que nous vivons se produit dans l’implicite et dans l’effacement progressif des capacités d’agir des formes installées de gouvernement. Comme le territoire découpé, ce mouvement est justiciable d’une analyse critique. Si la responsabilité se cerne assez bien en matière économique et sociale, et en termes de droit privé, sa légitimité politique et le simple passage à la sphère publique sont difficiles à établir. Dans les deux registres, protection et régulation doivent trouver leur place par la construction d’un nouvel espace public moins géopolitique et plus social, cadre d’énonciation de l’intérêt général.

Trouver le lieu de l’intérêt général

26La légitimité des pouvoirs éloignés se trouve aujourd’hui limitée par la banalisation de l’information. En tout cas sont-ils placés sous les feux de l’actualité et constamment exposés au jugement. Devant les grandes questions, la même banalisation de l’information permet à chacun de jouer de ses multiples appartenances de sexe, d’âge, de religion, de langue, de style etc. sans qu’aucune simplification holiste ne joue plus si facilement son rôle d’identification totale. Dans le même temps, et en contrepoint, la montée des identités culturelles très valorisées du fait de la confusion de l’anti-capitalisme et de l’anti-mondialisme, fait le lit de l’ethnicisation. Parée d’une valeur positive, l’identité ethnique qui s’impose comme une solidarité organique, conduit à retrouver, par l’ethnopolitique, les mêmes ressorts que la géopolitique à la recherche de l’accord parfait du sol et du peuple. La géopolitique partait de la nature et permettait au moins l’abstraction partielle du peuple ; l’ethnopolitique pose le peuple comme nature, retour à la race ou à toutes les formes de « différentialisme » sauvage. Comme la géopolitique, l’ethnopolitique est une négation du politique.

27Derrière les réussites qu’ont constituées le découpage et la circonscription, de gros travers guettent quand les identités ne sont pas aussi franches ni aussi nettement contiguës que l’image du territoire le laisse croire sur la carte. L’ignorance des conditions de production du territoire, l’ignorance plus marquée encore, et parfois volontaire, de la relation construite d’une identité politique et d’un territoire, l’aveuglement devant les fonctionnements sociaux présentent quelques risques : ceux des identités à la fois factices et très fortes d’une mobilisation de terroir, folklorique par certains aspects, souvent exaltée. Pour les déjouer, il faudrait inventer une forme politique radicalement nouvelle du territoire dont probablement le concept de souveraineté ne serait plus le centre. Il faudrait aussi admettre la mutation des spatialités qui s’expriment désormais dans des métriques spécifiques après une mutation fondamentale de la relation géographique.

  • 21 J. Lévy, « A-t-on encore (vraiment) besoin du territoire ? », dans Espaces Temps, 1993, no 51-52, (...)

28Longtemps il avait été possible de pratiquer l’escapisme, la fuite vers les terres libres d’allégeance ; l’espace terrestre en était l’horizon, la « frontière ». Puis la guerre s’est imposée par la coalescence des territoires. Maintenant que la guerre n’est plus possible sinon dans les formes dérivées et partielles de la guerre civile, la solution politique devient plus urgente : nous cherchons à définir l’espace légitime sans plus avoir besoin du territoire21. Se trouve-t-il dans le contrat (privé) dont la primauté est réclamée comme application de la liberté.

29Sans bouleverser quiconque, nous pouvons dire que le monde d’aujourd’hui vit dans un état de déficit chronique de politique : gouvernement selon les lois économiques, rationalité technique des politiques sociales (régulation), absence de projet citoyen... C’est vrai localement ; c’est vrai à la dimension du monde. En conservant l’analyse dans le champ de l’État et du territoire dont le module équilibré est recherché, nous ne pouvons que noter l’épuisement de la bonne solution établie, il y a deux à trois siècles. L’autre solution qui avait été alors esquivée, la ville contre l’État, reprend position mais il est encore difficile de la rendre opérationnelle du fait de la transformation de la ville, elle-même, en territoire. La structuration fondamentale de l’espace géographique est toujours décrite selon cette opposition originelle inchangée.

30La contradiction qui oppose l’État aux filières transnationales de la finance, de la culture mondiale ou de la mobilisation écologiste globale, reprend un thème facile et très idéologique d’une petite géographie tout juste répétée de génération en génération. C’est l’opposition de l’ancrage et du mouvement. Ces catégories descriptives sont facilement reconnaissables et très souvent utilisées dans le savoir commun ; c’est le couple initial du sédentaire et du nomade que l’on retrouve dans le producteur et le marchand, dans le terroir et dans la route, la campagne et la ville. Fabriqué dans une spatialité de soldat et de paysan, l’Etat relève du premier genre, la ville des marchands appartient au second. Le couple conceptuel contemporain du territoire et du réseau rénove le problème dans l’expression mais pas dans le fond : cela reste une vieille affaire.

31Construits sur l’appréciation des territoires, l’idée d’injustice spatiale et les remèdes qu’on y porte sont appuyés sur la mesure de l’allocation des richesses et de l’inégale puissance qui en découle. Aujourd’hui, quand tout devient mobile, la contradiction qui s’impose est celle du mouvement de la richesse opposé à la fixité désirée de l’identité et à l’immobilité des cadres de la souveraineté. Mais la richesse n’est plus seulement matérielle (économie réelle), les mouvements de la transaction généralisée concernent aussi les biens idéels. L’identité est maintenant dotée d’une plasticité déconcertante, au moins selon nos habitudes. Les territoires, les circonscriptions en tout genre perdent la cohésion qu’on leur prêtait, les formations socio-spatiales se libèrent de la terre, et les sédentaires (immobiles) deviennent les défavorisés après que, pendant des siècles, les nomades avaient porté la figure de l’errant et du paria. Une inversion s’est produite en redonnant du sens au couple d’opposition des origines.

32La géographie utilitaire (la géographie pratique d’aujourd’hui qui produit tellement de cartes d’aide à la décision, toutes plus naïves les unes que les autres et fausses dans leur substance même si elles paraissent justes dans leur forme) ne peut plus être appelée à la rescousse. Elle fixe, dresse ces impossibles tableaux qui localisent une action et la limitent en même temps. Quartier difficile, ZEP, Pays : les catégories d’aménagement du territoire ne manquent pas dans les administrations et dans les promesses politiques. Elles n’existent pas seulement en France évidemment, mais en France comme ailleurs il est devenu difficile de mener une politique en phase avec le monde. La myopie territoriale et une grande difficulté à faire concorder des logiques différentes d’acteurs, dès leur spatialité, rendent inopérantes des analyses très conventionnelles qui croient encore que la localisation livre la clé d’un mystère social ou politique appelé « identité ».

33Il reste la géographie du politique qui est une branche actuelle de la pratique scientifique (fondamentale) de la géographie et qui a pour objet, ou pour interrogation, l’espace légitime, pour problème le caractère nomade de l’espace et la définition éphémère des lieux, tout cela résumé dans un mot abrupt : la coprésence (encore une affaire de distances). Tous ces sujets déroutent et montrent que l’enjeu ne se trouve pas dans le découpage qu’il faudrait toujours reprendre, mais dans l’invention d’un nouvel espace du politique, aussi radicalement révolutionnaire qu’ont pu l’être le département ou la circonscription de manière générale, ou encore l’État moderne.

34Cette invention-là ne peut surgir que d’un projet qui sera formulé politiquement sur des fondements idéologiques - tous ces mots ont un sens lourd-. C’est dans le savoir en cours de constitution face au futur, qu’elle prendra racine. Cette géographie rénovée qui redevient science morale et politique n’est plus alors reconstitution mais écriture avancée et projetée du monde. Elle perd son caractère édifiant si utilisé dans la fonction scolaire de justification de ce qui est, pour prendre une allure visionnaire parfois, une fonction de proposition plus prosaïquement. À une condition, cependant, qu’elle ne soit pas ridiculisée en géopolitique. Et là réside la difficulté : la politique n’est pas écrite dans la terre ; elle est exercée par la volonté dans un combat permanent et dans une intersection du politique et de l’espace qui sont tous les deux des productions de la société.

  • 22 J. Habermas, Après l’État-nation, une nouvelle constellation politique, Paris, Fayard, 2000.

35C’est dans l’espace que se mesurent la distance, l’unité ou la différence, la solidarité, tout cela dans l’actualité de la société. Dans la coprésence se règlent les arbitrages et s’exerce la fonction politique. Il y a deux manières de s’identifier : par une généalogie ou par la relation aux contemporains (je dirai maintenant aux coprésents). Si la référence au temps, au futur surtout, mais aussi au passé, est productrice d’idéologie, la référence à la distance est productrice de politique. Devant un tel constat, il est bien dommage que la science (géographique) ne soit qu’instrumentalisée par l’utilisation de ses segments pratiques sans maîtrise des fondements. Il faudra un jour y faire retour. Autant éviter que cela tarde trop, car il reste à redéfinir politiquement l’intérêt général, ce que l’on ne sait plus exactement faire aujourd’hui quand la place est laissée au développement de la charité en s’en remettant à la bonne volonté en même temps qu’à la mauvaise conscience et quand on croit pouvoir laisser au marché le soin d’atteindre la justice fondée sur l’échange comme dans le modèle du droit contractuel22.

36Le déficit de politique exclut d’abord de la parole qu’il faut reprendre. La nouveauté du monde qui prend en défaut la démocratie de représentation- glissement de la fonction politique vers la fonction administrative-, se montre par le retour de la culture au premier plan, intégratrice des autres fonctions après une longue période de primauté du géopolitique, puis une période plus courte d’hégémonie de l’économique. Mais le croisement de la culture et du territoire, fermé à l’universalisme égalitaire, est un désastre géopolitique déjà expérimenté et dont la répétition n’est guère souhaitable bien qu’il se produise de Serbie en Rwanda, Irlande, Palestine ou Cachemire... De manière générale, l’effort vital, aussi bien théorique que pratique, doit porter aujourd’hui sur l’ouverture, le mouvement, l’identité multiple qui s’accordent mal au maintien du cadre fixe qu’est la circonscription. Dans cette direction, tout est à inventer, à un même niveau de radicalité que l’abstraction départementale, et pour un nouveau contrat social établi à la dimension du monde sans doute et dans le respect de la singularité dite locale. Toute la difficulté réside dans la détermination du lieu, le lien social extériorisé.

Notes

1 D. Retaillé, « Localiser, relier, découper, pratiquer la géographie régionale », Historiens et Géographes, 1994, no 346, p. 169-179.

2 L. Febvre, La terre et l’évolution humaine, Paris, Albin Michel, 1922.

3 M.-F. Durand, M. Roumegous, « Le fardeau de l’école républicaine », dans « Nouvelles géographies », Le Débat, Gallimard, Paris, 1996, no 92, p. 58-67.

4 I. Laboulais-Lesage, Lectures et pratiques de l’espace, l'itinéraire de Coquebert de Monbret, savant et grand commis de l’État (1755-1831), Paris, Honoré Champion, 1999.

5 J. Labasse, L’organisation de l’espace, éléments de géographie volontaire, Paris, Hermann, 1966.

6 Préfet Harmand, Rapport à Napoléon Ier, 1811.

7 R. Musset, Le Bas-Maine, étude géographique, Thèse Sorbonne, 1917, Laval, Réédition Cantin, 1978, p. 29.

8 L. Gallois, Régions naturelles et noms de pays, Paris, Armand Colin, 1908.

9 M.-V. Ozouf-Marignier, La formation des départements, Paris, EHESS, 1989.

10 J. Lévy, « A-t-on encore (vraiment) besoin du territoire ? », Paris, Espaces Temps, 1993, no 51-52.

11 D. Nordman, Frontières de France, de l’espace au territoire, XVIe-XIXe siècles, Paris, Gallimard, 1998.

12 D. Nordman, M.-V. Ozouf-Marignier dir., « Le département comme matrice... La pédagogie du territoire, 1793-1814 », dans Atlas de la Révolution française, 4, Le territoire (1), réalités et représentations, 1989, p. 56-65.

13 J.-J. Rousseau, Discours sur l’origine et les fondements de l’inégalité parmi les hommes, 2e partie, 1754, édition Garnier-Flammarion, 1992, p. 222-236.

14 M.-F. Durand, J. Lévy, D. Retaillé, Le monde, espaces et systèmes, 2e édition, Paris, Presses de Sciences Politiques, 1993.

15 J.-L. Piveteau, « Le territoire est-il un lieu de mémoire », dans L’Espace Géographique, 1995, 24, no 2, p. 113-123.

16 J. Gottmann, La politique des Etats et leur géographie, Paris, Armand Colin, 1952.

17 B. Badie, Les deux États, Paris, Fayard, 1986.

18 Y. Leibowitz, Peuple, Terre, État, Paris, Plon, 1995.

19 J. Lévy, L’espace légitime, Paris, Presses de Sciences Politiques, 1994.

20 J. Chevallier et al., La société civile, Paris, PUF, 1986.

21 J. Lévy, « A-t-on encore (vraiment) besoin du territoire ? », dans Espaces Temps, 1993, no 51-52, p. 102-141.

22 J. Habermas, Après l’État-nation, une nouvelle constellation politique, Paris, Fayard, 2000.

Auteur

Université de Rouen - UMR 6063 « Idées »

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2001

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