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Du Directoire au Consulat 4. L'institution préfectorale et les collectivités territoriales

 | 
Jean-Pierre Jessenne
, 
Pascal Dupuy
, 
Christine Le Bozec

Commissaires et préfets, itinéraires

Charles d’Herbouville, préfet des Deux-Nèthes (1800-1805)

François Burckard

Texte intégral

1Charles-Joseph-Fortuné d’Herbouville, seigneur de Saint-Jean-du-Cardonnay, était né à Paris en 1756. Orphelin très jeune, il avait été élevé par son tuteur, un bourgeois parisien : c’est à lui qu’il aurait dû son attachement à l’esprit des Lumières, et à son ami le duc de La Rochefoucauld-Liancourt son attirance vers les physiocrates. Il fut d’abord destiné aux armes : de 1771 à 1787 capitaine au régiment de Royal-Navarre, colonel de cavalerie, enseigne des gendarmes de la garde du roi. En juillet 1789 il commanda sous le nom de « général Herbouville » le corps de « Volontaires patriotes » de Rouen.

2En 1787 il fut un des deux procureurs-généraux syndics de l’Assemblée provinciale de Haute-Normandie, première expérience de la vie administrative.

3Il fut ensuite à Rouen président de l’administration départementale de la Seine-inférieure, tâches où il fit preuve du libéralisme et de l’esprit de compromis que nous lui retrouverons plus tard. Mais il démissionna après le 10 août 1792. Emprisonné à Saint-Yon en 1793-1794, il se retira ensuite sur ses terres de Saint-Jean-du-Cardonnay, où il se consacra à l’agriculture et à l’élevage des moutons mérinos, jusqu’à ce que Bonaparte vienne l’appeler. Il avait alors 44 ans.

4Il avait épousé en 1788 Marie-Louise-Victoire Le Bascle, comtesse d’Argenteuil.

5La commission de préfet des Deux-Nèthes, donnée par le Premier consul au comte d’Herbouville, date du 11 ventôse an VIII (1er mars 1800). Noble mais non émigré, ancien administrateur, disposant d’une certaine fortune, d’esprit libéral et conciliant, ayant manifesté des idées avancées en matière d’agriculture, il semblait avoir toutes les qualités nécessaires.

6Le département des Deux-Nèthes avait été créé en 1796 après la conquête française. Son chef-lieu, Anvers, avait été ruiné par la fermeture de l’Escaut au traité de Wesphalie. Le port était dépourvu de quais. Aucun chantier de construction et de réparation de navires. La ville était entourée de fossés successifs. Les remparts ne servaient plus à la défense, ils ne faisaient que gêner les habitants. Mais Herbouville n’était pas homme à se décourager, et avec un bel enthousiasme il écrivait : « L’acquisition d’Anvers et du département... est peut-être la plus importante que la conquête de la Belgique ait procurée à la France... Une ville riche et populeuse, des moyens de prospérité sans cesse renaissans, un grand développement pour l’industrie, et l’entrepôt d’un commerce qui doit réunir les productions du nord et du midi de l’Europe... »

7Avant de voir comment il envisagerait ce grand programme de développement économique, rappelons quelle était la situation politique à son arrivée.

8« Tout, absolument tout est à créer, écrivait-il au consul Lebrun en l’an X, depuis le matériel jusqu’à l’esprit public... Celui-ci ne demande qu’à se former, mais il faut qu’ils voyent les Français comme réparateurs après en avoir vu quelques uns se partager ses dépouilles ».

9Depuis dix ans le statut envisagé pour la Belgique était allé d’un extrême à l’autre : république, intégration à la France à l’intérieur de frontières naturelles, territoire cédé à la France par le traité de CampoFormio en 1797. Après le 18 fructidor, on avait mis en place des hommes ineptes : « nulle expédition dans les affaires, nulle équité dans les décisions ».

10Le département des Deux-Nèthes (246441 habitants) correspondait au nord du duché de Brabant et à la principauté de Malines. Deux sous-préfets : à Malines le citoyen Van der Brauden, homme très riche et n’ayant jamais occupé aucune place ; à Turnhout le citoyen Mesmackers, médecin. Un évêché à Malines, qui couvrait les départements de la Dyle et des Deux-Nèthes.

11Il fallait organiser la Préfecture. Pour secrétaire général, le comte d’Herbouville obtint la nomination du citoyen Rialle, autrefois secrétaire de l’intendance des armées pendant les guerres d’Amérique, fixé à présent au Havre où il faisait commerce avec les colonies.

12Outre un service englobant secrétariat et comptabilité, on créa trois bureaux : l’un pour les impositions, assiette et recouvrement ; le second pour les travaux publics, l’instruction publique, le commerce et l’agriculture, les douanes, les hôpitaux, la mendicité et les secours ; le dernier enfin chargé des militaires et de la police, y compris les passeports et l’émigration. Soit en tout dix-huit personnes, dont les salaires allaient de 50 à 200 francs par mois. A titre de comparaison, le directeur de la poste aux lettres touchait 200 francs pour trois mois, soit le tiers d’un chef de bureau. Le Préfet, quant à lui, touchait chaque mois 1583,41 francs, mais a aussi reçu à diverses reprises des gratifications de 3000 à 12000 francs. Le recrutement des chefs de bureau ne fut pas facile : pas de Flamands qui soit « tant par la façon de concevoir une affaire que par celle de la rédiger » en état d’être chef de bureau. Il ne fut pas plus aisé de trouver des employés. Quant aux Français, si l’on voulait les attirer il fallait les dédommager.

13Nous connaissons le budget du département pour l’an XI. Sur un total de 109 650 francs, les dépenses de la préfecture et des sous-préfectures représentaient 55 % ; - venaient ensuite les dépenses des prisons, pour 21 % ; - les dépenses de l’ordre judiciaire 10 % ; - les dépenses d’instruction publique 7 % ; - enfin les dépenses des enfants trouvés et les secours aux citoyens chargés d’enfants abandonnés seulement 6 %.

14M. d’Herbouville logeait à la préfecture. Un mémoire de fournitures d’un tapissier-miroitier de Paris nous donne le détail des chambres et du mobilier : le mobilier Directoire de toutes les préfectures.

15Le Préfet devait être assisté par un Conseil de préfecture, pour assurer la juridiction contentieuse.

16Un Conseil général fut composé de 21 membres choisis par le Premier consul sur une liste de notables. Dans la France de l’intérieur on choisit d’abord des propriétaires de biens nationaux ; en Belgique, où l’achat de biens nationaux était fort mal vu, ce ne fut guère possible ; le comte d’Herbouville proposa des grands propriétaires, et aussi cinq négociants, trois hommes de loi, deux médecins, un brasseur, un notaire. Comme partout en France, les conseils généraux devaient répartir l’impôt, et donner un avis sur l’état du département. Nous sommes très proches des rapports entre les préfets et les conseils généraux avant la décentralisation.

17Des maires et adjoints devaient être nommés par le gouvernement dans les villes de plus de 5000 habitants, par le Préfet dans les autres communes. Quelques mois après son arrivée, Herbouville rendait hommage aux maires, ces notables choisis par lui, pour l’aide qu’ils lui avaient apportée dans l’organisation du département. On lui reprocha d’ailleurs d’être allé trop loin dans ses rapports avec ses administrés belges : Henri Pirenne a rappelé qu’il s’était fait gourmander parce qu’il « faisait la cour à la ville d’Anvers ». L’organisation des communes fut l’occasion de choix politiques, mais aussi d’innovations administratives : ainsi un plan comptable pour les communes.

18Quant aux institutions judiciaires et financières, elles ne devaient pas plus différer de celles du reste de la France. La nomination des chefs de services relevait des ministères, mais il arriva à Herbouville de donner son avis, jugeant surtout « détestables » les candidats qui lui étaient proposés par le ministère de la Justice.

19Le Préfet ne devait plus être un simple commissaire du gouvernement, mais un véritable gouverneur. Si dès le 17 brumaire an IX le consul Lebrun lui demandait des comptes rendus décadaires très précis, il lui laissa un peu plus tard plus de latitude : « Le Ministre de l’Intérieur vous a marqué quels étaient ses principes généraux d’administration. Tout ce qui est une conséquence de ces principes va de soi-même et n’a pas besoin de consultation ». Peu après son arrivée le nouveau Préfet faisait afficher une proclamation en français et en flamand, où, après avoir opposé les malheurs passés au nouveau gouvernement « fort, juste et sage », il définissait ainsi sa mission : « Défendre la liberté publique, protéger la propriété, la sûreté et la liberté individuelle, faire respecter les lois, garantir le libre exercice des cultes,... favoriser l’agriculture, ranimer le commerce, encourager l’industrie, faire fleurir les arts, et surtout porter une ardente sollicitude dans les hôpitaux, dans les prisons, enfin dans tous les asiles de la misère... ».

Les problèmes rencontrés par le comte d’Herbouville

20Le champ d’activité du comte d’Herbouville dans les Deux-Nèthes fut donc très étendu : problèmes liés à la situation politique ; - problèmes économiques ; - problèmes administratifs ; - police ; - pour compliquer le tout, l’organisation du voyage du Premier consul, et de façon permanente l’entretien de son culte.

Les problèmes politiques

21 Le problème religieux était au premier plan. Un commissaire de la Convention disait en 1793 : « Le Belge ne connaît que l’hostie et l’argent ; le premier mobile l’emporte encore sur le second ». Le comte d’Herbouville sut faire preuve de ferme conciliation. Le Directoire avait fait des ravages sans nuances : le costume ecclésiastique avait été interdit, le culte était licite à condition d’être célébré par des prêtres jureurs, honnis par la population ; l’archevêque de Malines avait été destitué ; la vente des biens d’Église avait fait scandale.

22Il fallait améliorer cette situation. En l’an IX le Préfet rendait compte au consul Lebrun des troubles que tentait de fomenter d’Allemagne l’ancien archevêque, en convainquant les prêtres de refuser l’absolution aux maires et à tous ceux qui participaient à l’administration française. Herbouville sut les persuader de rester. Surtout ne pas demander aux militaires de s’en mêler, suppliait-il à Paris, mes cent gendarmes suffiront. Les prêtres, devenus des citoyens comme les autres (par arrêté du 28 vendémiaire an IX), furent bientôt « moins intéressants depuis qu’ils étaient sans danger », disait le Préfet. Mais le serment exigé resta un point d’achoppement. On lui reprocha de protéger les rebelles. Faux, répondit-il, ceux qui refusent sont reconduits à la frontière ; ceux qui sont à Anvers peuvent officier dans les maisons privées, les cultes sont libres. Dans ce pays les prêtres ont une grande influence, funeste ou bénéfique ; le prince Charles, gouverneur des Pays-Bas, les avait ménagés et son administration fut tranquille ; l’empereur Joseph les menaça et il eut la révolte de 1788.

23Le Préfet intervint dans le même sens pour choisir un nouvel archevêque, en l’an X : un Français de préférence, « agréable à tous les partis ». C’est Mgr de Roquelaure qui fut choisi, « un prélat d’Ancien Régime, jadis aumônier de Louis XVI, qui à 81 ans conservait les allures et les habitudes d’un grand seigneur ».

24Autre problème l’attachement au Saint-Empire. En l’an VIII « les propriétaires paraissaient s’attacher au gouvernement... », mais à Lierre, par exemple, à quelques lieues d’Anvers, on préférait encore les Autrichiens, et on n’y lisait que les gazettes allemandes. Cependant, « sans aimer les Français, on attend une meilleure administration des nouveaux choix du gouvernement ». Herbouville recevait d’ailleurs, l’année suivante, le meilleur accueil lors d’une tournée dans le département : à Turnhout même les habitants étaient venus à sa rencontre et avaient organisé pour lui un grand repas, un bal, des illuminations.

25 Rapports avec les militaires. Le Préfet n’avait naturellement pas les affaires militaires dans ses attributions, à part les réquisitions et la conscription. Jaloux de son autorité, et ayant toujours fait cause commune avec la bourgeoisie anversoise, Herbouville trouvait les militaires plutôt encombrants, en dehors de la gendarmerie qu’il tenait en haute estime. Lorsqu’on lui annonça en germinal an IX l’arrivée à Anvers de quelques troupes : si c’est pour maintenir l’ordre, répliqua-t-il, c’est complètement inutile ; si ce n’est que pour tenir garnison, d’accord, car il y a des casernes, et le commerce local pourra y trouver quelque avantage. Le général de brigade Guénaud, arrivé peu avant Herbouville, se considérait comme la première autorité du département : lors de la proclamation de la paix, il avait raflé l’escorte du Préfet, laissant celui-ci pantois avec ses gendarmes et les civils.

26Lorsqu’il s’agit de fournir du grain à l’armée, notamment au camp de Bruges en l’an XII, le comte d’Herbouville fut résolument du côté des négociants : acheter et non réquisitionner. Il est vrai que l’attitude de l’armée était quelque peu malhonnête, décidant de réquisitionner après avoir laissé le Préfet négocier et même s’engager personnellement pour un achat.

27La situation d’Herbouville à l’égard de l’Armée fut plus difficile lorsqu’au printemps de 1804 la constitution changea. La nouvelle conjoncture n’allait-elle pas réduire les préfets au rôle de directeur des douanes ou des domaines ? Alors qu’on donnait aux militaires de nouveaux titres et de nouvelles prétentions, aux juges « plus de prépondérance », il voyait l’équilibre entre l’administratif et le militaire rompu. On ne parlait des préfets qu’une fois dans la nouvelle constitution, et « avec un sentiment de désobligeance ». « Je respecte le pouvoir suprême, mais je ne m’humilie pas devant les pouvoirs subordonnés ». C’était trop pour un préfet qui s’était donné au développement de son département, et il demandait à « retourner à ses moutons ». Ou alors « un siège au Sénat me semble une retraite ». Anvers aurait du intéresser le gouvernement sous l’angle du commerce et sous celui de la marine ; c’est la marine de guerre qui l’emportait.

28Le nouveau Préfet maritime, Malouet, n’allait pas tarder à confirmer ses craintes. Malouet ayant eu la préséance lors de la cérémonie organisée à Anvers pour le couronnement de Napoléon comme roi d’Italie, Herbouville ne put s’empêcher de lui écrire : « J’ai l’ordre formel de maintenir l’ordre public, j’espère bien que nous ne ferons point d’esclandre... J’ai quinze ans de plus que vous et je suis votre doyen de trente ans dans l’administration... » Mais le ministre de la Marine donna raison à Malouet : les préfets maritimes devaient désormais avoir le premier rang dans tous les ports et arsenaux. Préséance, c’est-à-dire pouvoir de convoquer chez eux et par écrit les autres fonctionnaires, et c’est ce qui sembla encore plus grave pour le comte d’Herbouville.

29 La vigilance à l'égard des émigrés qui cherchaient à rentrer sur le territoire de la République était un des principaux devoirs du Préfet.

30Au passage éventuel à Anvers, il fallait présenter des papiers, et si l’on n’était pas inscrit sur la liste des émigrés, obtenir un passeport provisoire pour deux mois. Sans passeport, les émigrés étaient arrêtés par les gendarmes et envoyés au ministère de la Police. Les fraudes étaient possibles. On vendait des passeports chez certains aubergistes. À Londres, un agent prussien fournissait des passeports pour la Hollande, et pour semer le trouble, l’Angleterre favorisait ces retours clandestins en procurant des louis à un taux intéressant. De Hollande, on passait en Belgique.

31Muni de son passeport provisoire, le non-émigré de retour devait le faire viser à Paris. L’un d’eux a raconté à M. d’Herbouville son attente pendant deux heures dans une antichambre où 200 personnes se trouvaient pour la même formalité. « J’en suis aussi étourdi que si je revenais de l’autre monde... Mœurs, costumes, manières, tout est devenu [étranger] pour moi... « Après ces deux mois le passeport provisoire pouvait être transformé en passeport définitif.

32 « Faire des Belses de bons Français »  : Pour le général, c’était simple : il fallait les mener à la baïonnette. Pour le comte d’Herbouville, on s’attacherait les Anversois – terme qui couvrait couramment l’ensemble des Belges – par la douceur et la confiance. Espoir dans un gouvernement libérateur, confiance en un préfet intègre, crainte des Autrichiens : tels étaient les arguments sur lesquels Herbouville devrait jouer.

33S’ils aimaient le gouvernement, écrivait-il, c’était parce qu’il était « économe, conservateur, et qu’il s’occupe à réparer les maux qu’on leur a faits » ; ils ne désiraient en fait que trois choses : la liberté des cultes, moins d’impôts, et le paiement des rentes constituées sur les états et les corporations supprimées. « Quoique mutins ils sont lents à s’émouvoir... En les touchant avec adresse on est sûr de réussir ». Mais pour cela le Préfet revendiquait une autorité illimitée. « Il m’a fallu sans cesse, ajoutait-il, une contention d’esprit, un travail de négociation qui me tue... ».

34Les archives de M. d’Herbouville contiennent de nombreuses listes des gens dévoués au gouvernement, avec appréciations, souvent de la main du Préfet : « du zèle, du dévouement », une des familles les plus marquantes, « il a toujours aimé les Français » ; ou au contraire, surtout pour les juges : « Jacobins », « Jacobin prononcé », « complice des Jacobins », « vendu à qui veut l’acheter ».

35Une des grandes tâches du Préfet fut de promouvoir et d’exalter le culte du Premier consul, puis de l’Empereur. Tout en fêtant les anniversaires de la République, on exalte d’abord le 18 Brumaire. Ainsi pour le 14 juillet de l’an VIII. Rappelez-vous les malheurs passés. « Lorsque Bonaparte, triomphateur de l’Egypte et vainqueur des Ottomans, s’élance sur les mers... il traverse les flottes anglaises..., il arrive... et le 18 brumaire Bonaparte replace la France au premier rang des puissances de l’Europe ». Pour le 1er vendémiaire : « Ô journée du 18 brumaire,... je te salue ! ».

36En floréal an X, Herbouville fait afficher en français et en flamand le discours appelant les habitants des Deux-Nèthes à voter pour le consulat à vie. Et dans l’adresse envoyée au Premier consul, ces mots, qu’on aurait pu trouver ambigus : « Malheur à ceux qui, pour en réformer les abus, renversent un ancien gouvernement ! Gloire et bénédiction à celui qui le replace sur les vrais fondements, la propriété, le culte, les loix, les mœurs, la liberté, l’abolition des privilèges... ».

37Même ton lorsque la République fait place à l’Empire. « Quinze ans d’expériences et de malheurs ont prouvé la nécessité de concentrer l’action du gouvernement au chef suprême... La France entière a nommé Bonaparte. Le Tribunat s’est fait l’organe de la volonté nationale, le Sénat l’a recueillie et Napoléon est l’empereur des Français ». Inaugurant un an après la place Bonaparte, Herbouville remontait à Charlemagne : son royaume, perdu par ses successeurs, « ne pouvait être soumis que par un héros qui réunît aux grandes qualités de Charles, la supériorité de lumières et de talens ». Napoléon avait uni à l’or de la couronne impériale le fer de la couronne des Lombards.

38Le voyage en Belgique du Premier consul et de Joséphine, pendant l’été 1803 devait être l’occasion de rallier les Belges à Bonaparte, et le Préfet ne négligea rien pour en organiser la mise en scène. La rénovation du port d’Anvers pouvait en résulter.

39La préparation donna quelques soucis au Préfet. Cinq jours avant, un « secrétaire d’Etat » lui écrivait de Gand qu’il aurait besoin d’un logement pour sept personnes, pas trop loin du Premier consul et tout le monde ensemble parce qu’il pouvait avoir besoin des uns et des autres à toute heure du jour ou de la nuit. Le lendemain c’était un autre, etc. Les dépenses furent considérables. « Je suis effrayé de leur montant, écrivait Herbouville. J’en ai cependant éloigné tout ce qu’il m’est possible de payer personnellement ou de faire supporter par les fonds ordinaires de la Préfecture » : 46 850 francs (près de la moitié du budget annuel du département). Herbouville en garda le détail : aménagement de l’hôtel, achat de meubles, etc.

40Et pourtant le voyage fut vite expédié. Un discours préparé pour le débarquement du Premier consul sur l’Escaut ne put être prononcé, bien qu’il n’eût que cinq lignes, tant la marche fut rapide. À Anvers le Préfet dit que depuis longtemps les habitants des Deux-Nèthes voulaient voir « celui dont la main puissante a terrassé les partis, relevé les autels, et terminé la plus terrible des révolutions ». Bonaparte, s’adressant aux autorités civiles, fit cette réponse curieuse : « J’ai parcouru votre ville et je n’ai trouvé que des décombres et des ruines ; elle ressemble à peine à une ville européenne, et j’ai cru me trouver ce matin dans une ville d’Afrique... ». La comparaison entre un passé désastreux et un avenir brillant était vraiment de mise.

Les problèmes économiques

Commerce, contrebande, douanes, industrie

41Le commerce, désormais ouvert vers la France de l’intérieur, était bloqué du côté de l’Angleterre. La lutte contre la contrebande occupa beaucoup le préfet d’Herbouville. Il fallait arrêter le blé venant de Bruxelles et qui arrivait jusqu’en Zélande ; des sacs étaient déposés chez des aubergistes et des meuniers, qui ne savaient jamais qui avait pu les apporter. Herbouville, dès son arrivée, plaça des douaniers et des marins à lui dans des barques, faisant saisir des dépôts même en deçà des 10 km de zone franche, bien qu’il n’en eût pas le droit et qu’il ait reproché aux militaires de le faire. Dans l’autre sens, malgré l’escorte des bateaux, on ne pouvait éviter des fuites vers la Hollande, où des bandes à cheval allaient prendre les marchandises ouvertement. Il fit vider des dépôts frontaliers sans trop se soucier des frontières et des protestations locales, bien conscient de ses excès de pouvoir. En frimaire an X, pourtant, un incident de frontière suscita une plainte de la République batave : un détachement de 70 hommes, gendarmes et douaniers, s’était porté à main armée dans trois villages proches de Berg-op-Zoom. Herbouville revendiqua la responsabilité de cette battue : c’était le quartier général des bandes à cheval, et il se félicitait d’avoir pu saisir des marchandises et arrêter les chefs.

42En dehors de ces actions ponctuelles et vigoureuses, le Préfet préconisa des mesures plus générales : le soutien des rares magistrats intègres ; l’exclusivité à donner aux bateaux neutres, dont les cargaisons auraient été contrôlées au départ de ports neutres (des cargaisons soi-disant prussiennes arrivaient en effet à Anvers, venant directement de Londres) ; l’établissement de la frontière sur des canaux plutôt que sur une ligne sinueuse qui passait au milieu des villages, voire des maisons ; le remplacement des douaniers, véritables brigands, par une sorte de Gendarmerie des douanes, partie à cheval, partie à pied, la « Légion des frontières », dont il ébaucha le projet.

43Inversement, il proposa des mesures concrètes pour développer le commerce et l’industrie : un canal vers la Meuse et le Rhin, pour le transit en direction de l’Allemagne, de la Suisse et de l’Italie ; - l’attraction d’ouvriers anglais, pour fabriquer la mousseline qu’on ne savait faire ni en Belgique ni à Rouen ni à Troyes ; il envoya au consul Lebrun, qui employait déjà « chez lui » dix-huit ouvriers anglais, deux Ecossais, à pied, demandant cependant qu’on vienne les attendre à la barrière Saint-Martin, car si deux Anglais perdus dans Paris avaient demandé les Tuileries, les journaux auraient vite parlé de conspiration !

Le port d’Anvers

44Herbouville, tout en soutenant une entreprise française prête à construire des navires sur l’Escaut, fut surtout passionné par la reconstruction du port d’Anvers.

45Il aurait fallu en bouleverser complètement les dispositions. La ville était trop petite pour un commerce florissant, et les fortifications devenues inutiles : on pourrait donc abattre les remparts, et des fossés d’enceinte faire « un superbe bassin tournant ». Les papiers du comte d’Herbouville abondent en plans et rapports à ce sujet.

46Mais Bonaparte consulta. Anvers fut considéré comme ville de guerre plutôt que comme place de commerce. La perspective d’une belle promenade avec deux obélisques, en l’honneur des armées et du Premier consul, fut sans effet. Et en l’an XII un rapport d’un inspecteur général du Génie nous apprend que l’armée n’abandonnerait pas ses fortifications, que l’arrivée d’eau de mer dans les fossés aurait troublé l’approvisionnement de la ville en eau douce, et qu’il fallait prévoir plutôt le grand bassin à l’emplacement d’une « grande flaque » sur la rive gauche. Herbouville apprit de l’ingénieur en chef des Ponts et Chaussées que les travaux de nivellement avaient commencé : le Préfet n’aurait-il plus autorité sur les ingénieurs des Ponts et Chaussées, écrivait-il avec amertume à Lebrun, comme c’était le cas avant 1789 ? Et de rappeler ses souvenirs de procureur syndic de l’Assemblée provinciale de Haute-Normandie.

Les problèmes administratifs

47Un des premiers était la conscription. Elle fut laborieuse : la Belgique ne l’avait jamais connue. Les conscrits disparaissaient en Hollande. Comme il fut possible d’avoir un congé contre la somme de 300 francs, le Préfet, toujours pragmatique, encouragea cette mesure : au moins enrichirait-elle un peu le Trésor public. De guerre lasse, il finit par confier la conscription à un officier de la Division.

48 La surveillance de la presse avait été recommandée au nouveau Préfet dès son arrivée : plutôt que d’interdire les gazettes de Leyde et de Francfort, très lues à Anvers, faire en sorte que la République batave ne les laissent pas passer la frontière. Et de surveiller ce qui pourrait être dit de l’armée.

49Le Préfet avait à faire rentrer les impôts, mal répartis, il commença par nommer des répartiteurs, choisis parmi « des propriétaires recommandables », et chercha à éviter que les percepteurs ne gardent l’argent pour transmettre à la place « un des nombreux papiers par lesquels on s’efforçait de couvrir la pénurie de numéraire ».

50Dans le domaine de l’enseignement, on lui doit la création d’une école de médecine, gratuite et en français, pour laquelle il fit venir de Paris un « arsenal » d’instruments et de nouveaux mannequins pour remplacer « les vieux phantômes » de Mme Du Coudray.

51Le Préfet d’Herbouville prit enfin des initiatives dans des domaines extrêmement divers. On le voit ainsi s’occuper des dépenses de santé : constatant que le soin des malades relevait d’aides très dispersées, et de coûts variables (58 centimes par malade et par jour à Malines, 8 à Lierre, 200 à Turnhout, 26 à Herentals, petite ville drapière à l’Est d’Anvers), il chercha à réorganiser les soins, en se basant sur les 8 centimes de Lierre.

52Il suivit de près la vie culturelle. Il était, dès messidor an IX, président de la Société d’émulation d’Anvers. Il intervint en faveur des travaux des Bollandistes, pour leur permettre de reprendre leur œuvre. Plus encore, et peut-être pas seulement pour flatter la bourgeoisie marchande d’Anvers, il chercha à redonner leur place à Rubens et à l’Académie des Beaux-Arts. Il fit beaucoup d’efforts pour obtenir le retour des tableaux enlevés par le Directoire et non exposés à Paris.

53Connaissant l’intérêt porté par d’Herbouville pour les problèmes agricoles, on imagine bien qu’il ait porté attention à l’agriculture dans son département des Deux-Nèthes. Il constata qu’un tiers du département, la partie nord, était en friches, bien que des terres aient déjà été gagnées sur les eaux et sur les bruyères, et il proposa le maintien des dispositions d’une vieille ordonnance de Marie-Thérèse encourageant le défrichement par une réduction d’impôts. Il créa une pépinière départementale, et demanda à l’Impératrice de la prendre sous sa protection, et de lui accorder des plants de la pépinière de la Malmaison pour les « naturaliser dans les départements septentrionaux ». Surtout, comme en Normandie, il s’intéressa aux moutons mérinos. Il fit venir son propre troupeau dans son nouveau département, et inversement envoya à l’École vétérinaire d’Alfort une « colonie de brebis flandrines », avec son berger flamand, tant pour la formation du berger que pour l’étude de cette race de brebis.

54Intéressé par la réorganisation du Conseil des arts et du commerce de la Seine, le Préfet d’Herbouville fit faire en l’an XI une étude sur son adaptation éventuelle au département des Deux-Nèthes, entrevoyant ce qu’un tel comité, compétent en matière d’agriculture, d’éducation, de beaux-arts, d’arts mécaniques, de commerce, de fabriques, de chemins, ports, douanes, navigation pourrait lui apporter.

La police

55Nous terminerons ce tableau des interventions du Préfet par son rôle en matière de police. À son arrivée, elle n’était exercée ni dans les villes ni dans les campagnes. La gendarmerie était inefficace car elle n’avait l’appui ni de l’administration ni des juges. Les juges de paix étaient presque tous « détestables », selon ses termes.

56La situation s’améliora vite. Dans sa réponse à un questionnaire (1800 ou 1801), le Préfet donne des précisions sur la gendarmerie : une compagnie composée de vingt-deux brigades à cheval, recrutées un peu partout. Herbouville l’utilisa beaucoup. Pour mettre fin à des bruits d’estaminet sur la perspective d’un débarquement anglais à Ostende, il écrit qu’il lui a fait faire une « promenade militaire », dans un certain nombre de communes, et n’a plus entendu parler de rien.

57Il n’y avait pas de Garde nationale, car tout le monde avait été désarmé après l’insurrection de l’an VII. Pour lutter contre les brigands, le Préfet obligea les maires à désigner des hommes qui à tour de rôle feraient des patrouilles la nuit, armés de fusils de chasse s’ils avaient un permis, sinon de bâtons, de fourches et autres outils, et d’une corne en guise de trompette. « Organisation grossière », reconnaissait-il, mais la seule qui convienne dans un pays où les habitants avaient été trop longtemps « exaspérés ». Il fallait d’abord tenter tous les moyens de persuasion, et lorsqu’ils auraient réussi « proposer l’exécution de la loi ».

58La situation de ce qu’on appelait la « tranquillité publique » n’était pas pire qu’ailleurs : quelques vauriens qui détroussent les gens et qu’on appelle les « garroteurs ». Les milices de nuit furent efficaces. Le plus gênant était la pusillanimité des jurés, qui acquittaient pratiquement tous les criminels ; les témoins faisaient défaut par crainte de représailles ; et quelques avocats utilisaient des moyens malhonnêtes pour faire triompher les brigands.

59Les informateurs du Préfet furent souvent ceux de la gendarmerie. Il en a gardé dans ses papiers des messages. Par exemple : à Bornhem on « n’aime pas les Français mais on les craint ; l’exemple qu’on leur a donné les a guéris... de recommencer une autre révolution ». Ailleurs : « on est content de l’ouverture des églises, mais je crains... que bientôt ils voudront avoir leurs processions et toute leur boutique comme auparavant ». Les informateurs du Préfet fréquentaient beaucoup les auberges et estaminets.

60Les ministres de l’Intérieur et de la Police avaient aussi leurs informateurs qui ont souvent voulu se venger du Préfet pour leur évincement après le 18 brumaire. « Des gens qui n’ont rien à faire », écrivit-il un jour ; En germinal an IX il fut alerté au sujet de l’arrondissement d’Eckeren, où les lois n’étaient pas exécutées, les maires et adjoints ignorants, et les maisons d’arrêt inexistantes. Herbouville eut vite fait de se justifier : Eckeren n’était pas un arrondissement, mais un petit canton aux portes d’Anvers, où il se rendait presque chaque jour, où une maison d’arrêt n’avait pas lieu d’être, et où les maires n’étaient pas plus incultes qu’ailleurs. Herbouville liait ces rapports à la nomination par Fouché, comme commissaire de police à Anvers, d’un certain Oudet de Crouzot, professeur de mathématiques, qui « entretient avec le ministre, écrit-il, une correspondance particulière, et reçoit des fonds pour des dépenses secrettes ».

Comparaison avec certaines fonctions d’Ancien Régime

61Il est intéressant de voir Herbouville comparer sa place de Préfet avec certaines fonctions d’Ancien Régime. À l’avènement de l’Empire il se confia à Lebrun : comment trouvera-t-il sa place, face aux militaires et aux juges ? Les Préfets deviendront-ils des intendants ? « Je n’aurais pas voulu l’être sous l’Ancien Régime », écrit-il. Sans changer de nom, les Préfets ne vont-ils pas être « primés » par des gouverneurs, des sénateurs ou des délégués impériaux ? Un an plus tard, il écrivait, à propos de la mise en jugement d’un adjoint au maire d’Anvers : si la séparation des pouvoirs est un grand et bon principe, les procureurs généraux ne devraient pas pouvoir toucher à un maire sans que le Préfet soit averti ; sinon, c’est dire que le pouvoir judiciaire est supérieur au pouvoir administratif, et les Préfets seront « dans la même position que les intendants vis-à-vis des cours supérieures, d’où le renouvellement de ces querelles interminables qui ont fini par anéantir la monarchie ».

Le départ

62Comme il arrive habituellement, on en parla longtemps avant. En germinal an XII, un correspondant écrivait à Herbouville, alors à Paris, le bruit de son non retour : « On sait même que vous êtes déjà remplacé, et sans le nommer que c’est par un pauvre hère ». Quelques mois plus tard, la fête du Couronnement à Turnhout avait été ternie par la nouvelle du départ du Préfet. « ... Oui, mon aimable Préfet, lui écrivait le sous-préfet le 7 nivôse an XIII, je ne peux m’empêcher de dire d’après les sentiments purs et sincères de mon cœur, que si cette nouvelle doit se réaliser, mes administrés perdront dans vous leur père et moi mon chef chéri... ».

63Ce fut pour Herbouville le temps du bilan. Au 3 frimaire an XIII, les travaux de charpente du quai touchaient à leur fin ; sur la route de Bruxelles 30000 pavés avaient été posés ; une première série de 26 bouées était stockée aux Dominicains pour le balisage de l’Escaut ; les travaux de la pépinière se déroulaient normalement.

64C’est en thermidor an XIII (juillet et août 1805) que les événements se précipitèrent. Le ministre de l’Intérieur annonça à Herbouville sa nomination à Lyon, avec félicitations et remerciements. Suit une série de brouillons de lettres d’Herbouville, plaidant pour son maintien, ou au moins une retraite : « promotion aussi pénible qu’inattendue..., disgrâce honorable », une Préfecture de frontière est plus importante qu’une Préfecture de l’Intérieur, « contre de si grandes et de si belles occupations celles dont le Préfet du Rhône est chargé paraissent bien secondaires et mesquines... Et je suis à cinquante ans obligé de faire un nouvel apprentissage ». Le 16 thermidor : « Mes intérêts de fortune souffrent de mon éloignement. J’ai deux filles dont il faut que je prépare l’établissement... ».

65Mme d’Herbouville s’en mêla activement à Paris, où il semble qu’elle ait souvent séjourné. Le 22 thermidor elle rapportait à son mari ses nombreux rendez-vous, avec M. Miot, responsable de la Police, avec Fouché. « Je t’engage à te résigner, lui écrivait-elle. La circonstance est urgente d’après ce qui se passe ou doit se passer sur les côtes ». Elle lui rapportait aussi les mots aimables de Fouché : « C’est un homme de talent. J’ai dit à l’empereur que depuis son retour tout va à merveille à Anvers ». Nouvelle lettre le 23 thermidor : M. de Champagny, ministre de l’Intérieur, glacial, a chiffonné en sa présence une lettre de son mari. On reconnaissait cependant qu’à Lyon le prédécesseur n’avait pas su rester car il n’avait pas assez de fortune : « Le séjour de Lyon est très cher, les habitans désirent une grande représentation ».

66On sait que M. d’Herbouville finit par céder, puisqu’il fut nommé préfet du Rhône le 3 décembre 1805, et il ne quitta ce poste qu’en 1810. En 1809 il fut fait baron de l’Empire. Sous la Restauration, il devint pair de France, puis marquis-pair héréditaire. En 1815 ou 1816 il fut directeur général des Postes, poste qu’il occupa peu de temps. À l’Orient de Paris, il fut membre de la loge L’Olympique de la Parfaite Union.

67Les appréciations sur son compte, toutes élogieuses dans les papiers qu’il a conservés, le furent aussi dans les mémoires de l’époque, bien que plus nuancées : « Préfet souple et zélé » (Mémoires du comte de Mole), « fort brave homme, avait été sous l’Empire un fort mauvais préfet » (Mémoires d’une femme de qualité sur le règne de Louis XVIII), « nommé jadis le La Fayette de Rouen, depuis royaliste solide, homme d’esprit et de tête, bon administrateur..., froid comme une chaîne de puits et qu’il fallait connaître à fond pour l’apprécier et l’aimer » (Mémoires du baron de Frénilly).

68Le baron de Frénilly nous apprend encore que Mme d’Herbouville mourut en 1829. « Son mari n’eut pas l’air de s’en apercevoir. Huit jours après il était noir, il était hébété ; le surlendemain il était mort ». Il avait 73 ans.

69M. et Mme d’Herbouville avaient eu deux filles : l’aînée, CarolineLouise, née en 1789 (elle avait donc 16 ans quand il quitta Anvers), épousa en 1810 un jeune officier de l’armée impériale, Prosper de Berton, futur marquis de Crillon ; c’est l’une de leurs filles qui entra dans la maison de Polignac, héritant des papiers du marquis d’Herbouville.

SOURCES

70Cette communication repose presque exclusivement sur les papiers personnels du marquis d’Herbouville, empruntés à ses descendants et microfilmés avec leur aimable autorisation en 1971 par les Archives de la Seine-maritime, apparemment inédits. L’activité d’Herbouville comme préfet des Deux-Nèthes occupe les bobines 1 Mi 373 à 1 Mi 384. Elles contiennent principalement les notes et brouillons autographes du Préfet, les lettres reçues qu’il a jugé utile de conserver, quelques documents administratifs. Ces microfilms n’ont pas été utilisés de façon exhaustive pour permettre à cette communication de rester dans les limites imposées.

71Une étude plus approfondie pourrait être fondée sur une nouvelle lecture des microfilms, sur les archives de l’administration centrale (série F des Archives nationales), et sur les archives départementales des Deux-Nèthes éventuellement conservées à Anvers.

72Plutôt que de donner des références isolées au fur et mesure de l’exposé, nous préférons présenter un aperçu sommaire du contenu de chaque bobine, qui ne figure pas dans le répertoire des microfilms des Archives de la Seine-maritime.

73 1 Mi 373 Nomination. Correspondance avec le ministère de l’Intérieur. Candidature au Sénat. Tableaux transportés à Paris pour Mme Bonaparte. Passage du Premier consul. Buste du comte d’Herbouville. Proclamation et discours.

74 1 Mi 374 Correspondance avec les consuls Lebrun et Cambacérès, l’archevêque de Malines, le ministre de France à La Haye.

75 1 Mi 375 – Correspondance avec les ministres des Finances, de la Guerre, du Trésor public, de l’Intérieur (gratifications), de la Police, de la Justice ; avec le général de division Monnet, commandant en Zélande. « Renseignements donnés spontanément ou demandés par le Gouvernement ». Rapport au Conseil général en l’an X.

76 1 Mi 376 – Mémoires sur la Belgique. Ville d’Anvers, avec plans de la ville et du port. Affaires générales du département. Cultes. Armée et marine.

77 1 Mi 377 – Dette de la Belgique. Douanes.

78 1 Mi 378 – Police. Affaires secrètes, actes contre le Gouvernement. Dénonciations.

79 1 Mi 379 – Agriculture. Commerce. Fixation des limites de la France.

80 1 Mi 380 Correspondance administrative.

81 1 Mi 381 ؘ Correspondance administrative.

82 1 Mi 382 – Correspondance administrative. Correspondance « avec divers hommes célèbres et recommandés ». Correspondance avec les habitants des Deux-Nèthes.

83 1 Mi 383 – Administration. Comptes, fournitures pour la Préfecture.

84 1 Mi 384 – Mélanges. Notes du XVIIIe s. (sujets militaires) et de la Révolution à 1804 (agriculture).

Auteur

Directeur honoraire des Archives départementales de la Seine-Maritime

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2001

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