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Du Directoire au Consulat 4. L'institution préfectorale et les collectivités territoriales

 | 
Jean-Pierre Jessenne
, 
Pascal Dupuy
, 
Christine Le Bozec

Commissaires et préfets, itinéraires

Le Préfet Beugnot : un itinéraire entre Paris et les départements

Christine Le Bozec

Texte intégral

1Il ne sera ici aucunement question de présenter une biographie, même courte, de Jean-Claude Beugnot, 1761-1835, premier préfet de Seine-Inférieure. Il ne s’agit que de repérer tout au long de son parcours quelques zones de pertinence qui peuvent éclairer la singularité d’une individualité que son exemplarité de groupe permet de révéler. Lorsque Beugnot fit partie de la première fournée de préfets, nommés le 2 mars 1800, il avait 39 ans et était exemplaire de tous ceux à qui la rupture révolutionnaire avait offert un destin en en faisant des hommes politiques, des administrateurs, les deux souvent parallèlement ou alternativement.

2Depuis sa libération le 10 thermidor an II (juillet 1794), l’ancien député à la Législative avait repris ses activités d’homme de loi à Bar-sur - Aube. Mais cet apparent éloignement ne doit pas conduire à considérer que le ci-devant Lieutenant général de bailliage avait abandonné l’idée de poursuivre une carrière politique. Aux Annales troyennes, journal modéré attaché à l’ordre, il collaborait aux rubriques finances et politique étrangère. En l’an III (1795), il avait été élu président de l’Administration municipale de Bar-sur-Aube, puis assesseur du juge de paix en l’an VII (1798) mais sans être parvenu en germinal an V (mars 1797) à retrouver une fonction élective nationale.

3Ce ne fut qu’en l’an VIII (1799) que les recommandations de son compatriote Beurnonville le ramenèrent à Paris, d’abord dans les coulisses, aux côtés de Lucien Bonaparte. Dans un premier temps, ses attributions ne furent guère définies, il exerçait une sorte de secrétariat général hors-cadre au ministère de l’Intérieur, une situation qui correspondait bien aux manies d’intrigue qu’affectionnait le frère du Premier Consul. Et celui-ci, très impressionné par la capacité de travail et par l’énergie de Beugnot, lui fit rapidement une entière confiance pour remettre de l’ordre dans le ministère. Mais à ce moment paraissait la loi de pluviôse an VIII créant le corps préfectoral. Désormais les deux hommes allaient s’atteler aux nominations des 98 futurs préfets. Pour son compte, Jean-Claude Beugnot aurait souhaité le département de la Seine, Bonaparte le réservant à Frochot, il obtint la Seine-Inférieure.

4Cette nomination consacre son retour sur la scène politique nationale, au premier plan, après cinq années d’activités locales discrètes. Cette fonction nouvelle l’autorisait à poursuivre, de nouveau nationalement, une trajectoire au sein d’un groupe politique dont l’accord s’était réalisé sur un socle minimal, celui d’une France libérale attachée aux valeurs de 1789-1791 et au maintien de l’ordre social. Déclinons pour mémoire ces valeurs : séparation des pouvoirs politiques de l’État, tolérance religieuse, liberté de penser, d’écrire et de croire, non-intervention de l’État dans la sphère du privé, défense de la propriété privée, liberté de commerce et d’entreprise, égalité de tous les citoyens devant l’impôt, mais pas d’égalité politique, le suffrage est plus envisagé comme une fonction que comme un droit, ni d’égalité sociale, respect des droits naturels, un État garant des libertés de chacun et enfin une possible mobilité sociale individuelle qui ne remet pas en cause l’équilibre social.

5Avant la Révolution, la formation juridique de ce fils de notaire royal et receveur des Domaines l’avait conduit à acquérir une charge de Procureur syndic d’élection puis en 1788 celle de lieutenant général de Bailliage à Bar-sur-Aube. Il s’agissait là de charges d’envergure moyenne, et Beugnot était alors à l’image de la masse des jeunes bourgeois cultivés de son âge, bloqué, sans possible ascension sociale. En 1789, la rivalité entre Bar et Chaumont expliqua son échec aux États généraux, les Chaumontois refusant de le députer à cette Assemblée. Nommé commissaire pour la formation du département de l’Aube cette même année, il est Procureur général syndic du département en 1790. Ainsi l’homme de dossiers devient désormais homme de terrain.

6Le 8 septembre 1791, élu à l’Assemblée Législative, il siège parmi les Constitutionnels. Bien plus tard dans ses Mémoires, il affirme avoir correspondu discrètement avec le Château en mai-juin 1792 et être demeuré fidèlement aux Tuileries jusqu’à minuit le 10 août. Ensuite politiquement, il se tait. Arrêté en octobre 1793, pour les uns pour cause de sympathie avec le fédéralisme, pour les autres pour modérantisme affirmé, emprisonné à la Conciergerie puis à la Force, il est libéré après thermidor an IL En 1795, en l’an III donc, il se proclame, comme tous les monarchistes constitutionnels, comme tous les modérés, à l’instar des Thermidoriens un républicain sincère. Il est, certes, de ces « républicains du possible », « du tant que c’est possible », des républicains « mous » dont la vision de la République demeure strictement utilitaire, intéressée, issus de ce groupe libéral se réclamant du juste milieu donc d’un mythique centre, celui des « honnêtes gens » de l’an III. Il se prononce pour une « liberté sage et bien ordonnée » ainsi que pour ajoute-t-il « la tranquille jouissance de ce qu’il possédait ». Ordre et propriété, voilà les maîtresmots. Cet ancien Feuillant, monarchiste constitutionnel avéré, n’hésitait pas à se réclamer de la Gironde, républicaine, quelques mois avant Brumaire.

7Finalement, il était exemplaire des anciens Législateurs tels que les a décrits Aulard : des libéraux, vrais fils de la Révolution, qui ont horreur de l’Ancien Régime, qui pensent qu’un roi est un possible ou un idéal mais qui n’ont aucun attachement dynastique. Aulard explique et justifie leur attitude, leurs prises de position, souvent inconfortables, comme le résultat d’un « solide esprit bourgeois et libéral ». De fait, ils s’accordent sur la défense des valeurs de 1789, sur celle de l’ordre social issu de la Révolution, sur le respect de la propriété, sur l’antifanatisme des Lumières, sur un nécessaire civisme et la défense de la patrie, désespérément en quête de stabilité politique.

8Beugnot était un pur produit, archétypal, de cet ensemble, dans son exact droit-fil lorsqu’il reçut la préfecture de Seine-Inférieure. Il correspondait aux critères recherchés, pour le choix des futurs préfets, des hommes autour de la quarantaine, ayant participé à la Révolution, tous de juste milieu, attachés à l’ordre et aux convictions républicaines souvent plus affichées que bien réelles. De fait les trois-quarts de cette première fournée furent constitués de 76 anciens élus modérés, issus des assemblées révolutionnaires. Six à dix années d’expérience révolutionnaire les avaient façonnés. À ce moment, leur légitimité d’administrateur et d’homme politique leur paraissait assurée. Allons plus loin, ils avaient acquis la certitude de constituer un « corps » politique détaché de l’ensemble de la Nation auquel le droit de la gouverner et de la gérer semblait désormais dévolu et réservé. C’est sur ces critères que Beugnot fut recommandé par Talleyrand qui lui trouvait « Du mérite, des connaissances étendues dans l’Administration », par Cambacérès qui pensait que c’était « un très bon choix » et par Lebrun qui ajoutait « On en dit du bien ». En mars 1800, qu’attendait-on d’un préfet ? Selon la phrase maintes fois rabâchée : « De ne voir en France que des Français ». C’est-à-dire :

9Qu’il mette au service du nouveau régime ses talents, son expérience locale et nationale d’élu et d’administrateur. Qu’un homme de dossiers sache croiser celui de terrain. Qu’il œuvre à la reconstruction du lien politique et social, ou à son rétablissement. Qu’il soit capable d’utiliser ses capacités de gestion locale donc ses talents d’administrateur sur le terrain et les acquis d’une carrière politique nationale donc son savoir et son expérience d’élu pour rétablir la confiance et créer ou retrouver les conditions du consentement politique. Il devait mettre son savoir-faire au service des particularités locales. Quelles étaient-elles à Rouen ?

10Je ne parlerai pas de son action à Rouen, qui est du fait de mon collègue. Beugnot fut « parachuté » dans une ville importante, riche, « industrielle », commerçante, anciennement parlementaire et toujours archiépiscopale dont la démographie médiocre ne reflétait guère la réelle importance. Economiquement, stratégiquement, militairement, culturellement la proximité des relations Rouen/Paris et Rouen/Angleterre avait structuré des attitudes de craintes et parfois de rejets. À un conservatisme social affirmé, il fallait ajouter un frôlement, à peine un flirt avec le fédéralisme, puis avec la Contre-Révolution, mais les possibilités aisées d’intervention parisienne lui avaient fait raison garder et écarté les réelles tentations. Pour compléter ce cadre général, il faut préciser que cette ville à la réputation modérée n’a jamais été exempte d’émotions populaires violentes sous l’Ancien Régime. Mais aussi, que l’impulsion de la Société populaire avait radicalisé les masses en l’an IL Qu’enfin, si les problèmes religieux n’avaient pas déchiré les populations, ni conduit à des affrontements, les autorités municipales avaient, tant qu’elles le purent, protégé les prêtres réfractaires. D’ailleurs, sur ce problème précis, le préfet n’eut pas gain de cause contre l’archevêque Cambacérès, frère du futur Archichancelier d’Empire, qui imposa à Rouen le retour de nombreux réfractaires. À cette occasion, il écrivit : « Je ne crois pas que le retour des prêtres soit un moyen de consolider le gouvernement » mais il dut ravaler ce qu’il déclarait à l’Assemblée législative en 1791 : « Quand on considère les troubles excités par les prêtres, on sent la nécessité de faire une loi répressive ».

11Donc en arrivant à Rouen, le préfet, ne trouva pas une situation explosive mais plutôt une ambiance sourde, toute faite de sous-entendus. Comme les autres préfets, Beugnot était un « notable de fonction parachuté » dont le rôle était, entre autres, d’apprivoiser la notabilité locale. Nous pouvons supposer qu’il accomplit convenablement sa tâche puisqu’il demeura six années en poste et assura avec succès la visite du Premier Consul en Normandie en octobre-novembrel802. Il avait dû réellement laisser de bons souvenirs et réussir à obtenir ce consentement tant recherché en l’an VIII puisqu’en 1815, il fut élu député par la Seine-Inférieure.

12Quelques mots suffiront pour rappeler les points forts de son long parcours qui continue de révéler son exemplarité de groupe marquée de quelques touches, quelques parcelles de singularité qui construisent le « personnel » de sa personne. D’ailleurs ce sont les écarts à la norme qui justifient celle-ci. Passons en revue ses fonctions, positions et distinctions qui ponctuent son itinéraire. Dès l’abord, cette longévité biologique est en soi une singularité. Conseiller d’État en 1806, on lui confie l’organisation des finances dans le royaume de Westphalie en 1807 puis dans le grand duché de Berg en 1808. Rentré en France en 1813, après Leipzig, vexé il refuse, le 16 décembre 1813, la préfecture du Nord qu’il trouve désormais bien trop modeste et indigne de ses talents.

13Bonaparte le convoqua alors pour lui rappeler que l’Empereur devait être servi partout avec le même zèle. À propos de ce refus, Napoléon laissa tomber ce commentaire « Ce pauvre Beugnot a la manie des grandeurs. C’est l’air de Cassel qui veut cela. Le voilà devenu aussi bête et aussi vain que Murat ». Ce trait correspond à la réputation de vaniteux qui lui fut généralement faite.

14Il passe alors au service des Bourbons. Commissaire pour l’Intérieur et les Cultes en avril 1814, il représente Louis XVIII pour l’élaboration de la Charte, dirige la Police puis la Marine. Il suit le roi à Gand, les mauvaises langues ajoutent, en traînant les pieds, Directeur général des Postes, après Waterloo, il se retire avec le ministère Talleyrand en septembre 1815. Il devient alors ministre d’Etat et membre du Conseil privé. Élu à la « Chambre introuvable », il lutte contre les mesures extrémistes, il est réélu par les mêmes départements, mais se retire en 1823 après avoir combattu des projets qui lui semblaient bien peu libéraux.

15Parallèlement il avait poursuivi sa vie de notable local. En 1811, il fait partie des Trente plus imposés de son département, en 1812, il en présidait le collège électoral, puis de nouveau en 1815. Bien qu’il fît peu de séjours en Haute-Marne, il en fut membre du Conseil général en 1821 où il siégea régulièrement à partir de 1823.

16Ses distinctions : Chevalier d’Empire en 1808, comte en 1809, il reçut la Légion d’honneur la même année. Grand-Croix en 1821, le 27 janvier 1830, la Restauration en fait un pair et baron, ainsi qu’un directeur des Manufactures et du Commerce. Il se retire définitivement en juillet et abandonne toute activité nationale. Sa toute récente pairie ne fut pas enregistrée par le nouveau régime. Il meurt en 1835. Père de trois enfants, il avait épousé la fille d’un ancien conseiller du roi. Il laissait une belle fortune arrondie par l’achat de biens nationaux et par celui d’une verrerie qui lui rapportait de coquets bénéfices. Apparemment les soucis de sa carrière politique ne l’avaient jamais empêché de songer à sa fortune.

17Tout au long d’une carrière qu'il mit au service de la Révolution, du Consulat, de l’Empire et des deux Restaurations, il demeura l’homme d’un groupe refusant toutes mesures extrêmes. Monarchiste constitutionnel, dès 1791, il s’opposa aux risques de déstabilisation tels ceux que pourrait provoquer une entrée en guerre. En 1815, le Directeur de la Police qu’il était devenu ne toucha pas au corps préfectoral. C’est son successeur, Montesquiou qui s’y attellera. Avec la minorité constitutionnelle, en 1816 il soutient Decazes mais se retire après 1823, choqué par les outrances de la passion ultra. Au passage, il faut noter une tâche, une fausse note dans cette volonté de juste milieu. Pour tenter d’amadouer la duchesse d’Angoulême qui lui reprochait son passé anticlérical, il avala une couleuvre. En 1814, pour des raisons d’ordre moral, il fit fermer les cafés le dimanche. Dans ses Mémoires, Madame de Chastenay, la nièce d’Herbouville, ne se priva pas de railler à ce sujet, l’homme de 1791 qui craignait et dénonçait les manigances-prêtres.

18Élu et administrateur local et national, distingué pour de hautes fonctions gouvernementales, décoré, il fit partie de ce groupe politique libéral qui considérait que lui revenait désormais le gouvernement et la gestion de la Nation. Il appartenait aux élites nouvelles, certes ballottées mais installées, issues de la Révolution, amalgamées aux anciennes qui avaient accepté la France nouvelle. Il était aussi un notable reconnu par son département d’origine. Homme révolutionné, habillé de neuf, il fut symbolique de la France bourgeoise et libérale qui se mettait chaotiquement, mais sûrement, en place au cours de cette phase de transition qui s’achève en 1830. Il en a, certes, assuré les contradictions et les palinodies, mais a œuvré à sauver l’essentiel des acquis libéraux de la Révolution française.

Auteur

Université de Rouen - GRHIS

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2001

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