Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Du Directoire au Consulat 4. L'institution préfectorale et les collectivités territoriales

 | 
Jean-Pierre Jessenne
, 
Pascal Dupuy
, 
Christine Le Bozec

Commissaires et préfets, itinéraires

De l’intendant au préfet : pérennité et remise en cause des commissaires de l’État

Michel Biard

Texte intégral

Je tiens à remercier Bernard Gainot (Université de Paris I - IHRF) qui a bien voulu me faire part de ses découvertes sur les conventionnels devenus commissaires du Directoire.

  • 1 L’Encyclopédie (...), Paris, 1751 (reprint Pergamon, 1969), t. I, p. 705-711.
  • 2 « Ce mot vient de committere, qui proprement signifie envoyer ensemble, et aussi charger quelqu’un (...)
  • 3 Dictionnaire de Trévoux, op. cit.
  • 4 « Il se prend aussi quelquefois pour un employ qu’on exerce comme y ayant esté commis pour un temps (...)
  • 5 « Quand ils furent assemblez, il leur exposa la teneur de sa commission ». (Dictionnaire de l’Acadé (...)

1« La première ordonnance où l’on trouve le terme de commissaire employé, commissarii, est celle de Saint-Louis en 1254 ; depuis ce temps il est devenu d’un usage fréquent »1 Ce jugement porté par l’Encyclopédie en 1751 trouve des échos dans la plupart des grands dictionnaires des XVIIe et XVIIIe siècles. Dans leur définition des termes commission et commissaire, les divers auteurs s’accordent sur au moins quatre points. Tout d’abord l’idée même de commissaire suppose en général l’envoi de plusieurs individus chargés d’une mission similaire, mais en différents points du territoire2. Ces commissaires sont d’autre part « ...des personnes choisies, à la prudence et à la capacité desquelles on a confié le soin de quelque chose »3. Leur envoi en mission est en principe considéré comme extraordinaire, donc limité dans le temps, mais dès le XVIIe siècle l’extraordinaire a pu devenir ordinaire avec la pérennisation progressive du rôle des intendants (mais en l’occurrence c’est bien l’intendance et non la personne de l’intendant qui s’est inscrite dans la durée)4. Enfin, ultime point de convergence des dictionnaires, l’idée que le commissaire a reçu des pouvoirs précis qu’il doit être à même d’exhiber et qu’une autorité supérieure peut révoquer à tout instant5.

2En ventôse an VIII, les premiers préfets envoyés dans tous les départements du territoire français, choisis avec soin par le Consulat afin d’occuper un poste auquel ils n’avaient aucune assurance de rester attachés dans la longue durée, tous nantis de pouvoirs identiques, prennent donc place dans une liste déjà longue de commissaires envoyés en mission au nom du service du pouvoir central. Sans remonter aux racines médiévales de l’institution, bornons nous à rappeler que l’historiographie traditionnellement insiste sur le lien fondamental entre intendants d’Ancien Régime et préfets. Or c’est dans l’action et la remise en cause des intendants, mais aussi dans les expériences révolutionnaires, avec les représentants en mission puis les commissaires centraux du Directoire, que puisent ceux qui en 1800 créent le corps préfectoral, jouant sur la pérennité de la méthode tout en essayant d’éviter le renouvellement des erreurs et abus. Contribuer à accroître la force de la France en assumant les aspects jugés positifs de l’héritage afin de mieux éviter les errements politiques, tel semble être le message délivré en l’an VIII comme l’atteste une proclamation de Lucien Bonaparte adressée aux préfets :

  • 6 Circulaire adressée aux préfets par Lucien Bonaparte le 21 ventôse an VIII (citée par P. Henry, His (...)

« Vous êtes appelés à seconder le gouvernement dans le noble devoir de restituer à la France son antique splendeur [...] La Révolution est finie : une ligne profonde sépare à jamais ce qui est de ce qui a été [...] Votre mission s’étend à toutes les branches de l’administration intérieure. Vos attributions embrassent tout ce qui tient à la fortune publique, à la prospérité nationale, au repos de vos administrés [...] »6

****

  • 7 « On dit que Quinette est nommé préfet de la Somme ; Richard, ex-conventionnel, préfet du Nord ; et (...)
  • 8 NO du 29 pluviôse an VIII (BNF, microfilm D.59).
  • 9 L’Ami des Lois, no du 16 ventôse an VIII. Certains journaux sont beaucoup plus précis et évoquent d (...)
  • 10 Voir notre tableau en annexe.
  • 11 Le Mémorial de Sainte-Hélène témoigne de ce souci : « [...] ils étaient eux-mêmes des empereurs au (...)
  • 12 Même si quelques-uns ne s’en éloignent guère (Lamarque, ex-représentant de Dordogne, est nommé dans (...)

3Dès le mois de pluviôse an VIII la presse s’est faite l’écho des rumeurs sur la nomination de tel ou tel comme préfet. Si plusieurs quotidiens n’hésitent pas à mentionner des noms près de deux semaines avant que la liste officielle soit rendue publique7, le Journal des débats préfère rester imprécis pour mieux insister sur les principes : « On assure que quelques nominations de préfets sont déjà faites, et particulièrement pour les grandes villes, telles que Lyon [...] Il paraît constant que les Consuls ne prennent point les préfets dans les départemens dont ils leur confient l’administration »8. Dès lors que la presse publie les premières listes de préfets nommés, les journalistes concentrent leur propos sur les qualités requises pour un tel poste : « ...le talent le plus à souhaiter à tous ceux qui sont appelés à gouverner les peuples, est celui de découvrir les hommes capables de les seconder et de remplir toutes leur vues [...] choisir est tout, gouverner est peu de choses »9. On le sait, les premiers préfets sont alors nommés directement par le Premier Consul qui retient leurs noms dans un tableau composé de la synthèse des diverses listes dressées parmi lesquelles celle de son frère, Lucien, qui semble avoir davantage retenu son attention. Jean Tulard a depuis longtemps montré que la place importante des anciens députés de la période révolutionnaire, loin d’avoir avant tout un sens politique fort, était due à une certaine pénurie de personnel politique apte à remplir ces importantes fonctions. Parmi les préfets désignés le 11 ventôse an VIII figurent douze conventionnels qui ont été représentants en mission entre 1793 et 1795, auxquels s’ajoutent de l’an IX à l’an XIII neuf autres anciens missionnaires de la Convention, puis enfin trois nouveaux venus nommés aux Cent-Jours10. Ce sont au total vingt-quatre préfets qui ont eu une expérience, plus ou moins longue, de représentant en mission, douze ayant siégé sur les bancs de la Plaine, onze Montagnards et un Girondin. Parmi eux, deux ont de plus connu une autre expérience comme envoyés du pouvoir central en faisant office de commissaires du Directoire (Jean-Pierre Duval et Jean-Baptiste Lacoste). Là où les représentants en mission, au moins au printemps et à l’été 1793, opéraient fréquemment dans le département qui les avait élus, la règle suivie en ventôse an VIII marque un retour aux principes qui furent valables pour les intendants dès le règne de Louis XIV et pour les représentants en mission à partir de l’automne 1793 : éviter que le commissaire de l’État ne se rende dans sa région d’origine11. Le cas d’un ancien représentant en mission transformé en préfet sous le Consulat et l’Empire était délicat à manier car il fallait éviter tout à la fois de le nommer dans son ancien département d’élection, mais aussi dans les départements qui lui avaient été confiés en tant que missionnaire. Ainsi, à part le cas isolé d’André Dumont nommé dans le Pas-de-Calais (mais cela se produit aux Cent-Jours, soit dans une situation d’exception), les préfets nantis d’un passé de représentant en mission ne sont point envoyés dans leurs anciennes terres politiques12. Le contraire eut été difficilement envisageable sous peine d’une perte de crédibilité, voire d’affrontements là où les cicatrices n’étaient pas refermées. Comment imaginer Charles Delacroix, missionnaire montagnard en l’an II, opérant une prudente reconversion vers la réaction aux lendemains de thermidor, qui retournerait sur les mêmes lieux ? Il était de fait plus prudent de le dépêcher vers les Bouches-du-Rhône, à des centaines de kilomètres de ses bases politiques, où il était à même de mieux faire oublier ses passions initiales :

  • 13 Notice des principaux travaux d’utilité et d’embellissement dont Marseille est susceptible ; lue le (...)

« Les ruines qu’a causées la révolution politique heureusement terminée par la sagesse et l’énergie du Gouvernement, nous rappellent les destructions opérées, il y a quinze siècles par la révolution religieuse »13.

  • 14 Trois des sept colonnes sont bien entendu dédiées à la gloire des héros militaires tombés au combat (...)

4À l’issue de cette envolée lyrique qui rejette dos à dos le vandalisme révolutionnaire et le vandalisme du christianisme primitif contre les monuments païens, le préfet des Bouches-du-Rhône réconcilie le passé et le présent puisque sept colonnes antiques exhumées dans la cité phocéenne sont choisies pour orner les places publiques avec un programme iconographique qui n’est guère innocent14.

5Réconcilier le passé (mais pas n’importe lequel) et le présent est justement au cœur de la fonction préfectorale telle qu’elle est conçue en l’an VIII. En bien des aspects, le préfet du Consulat plagie méthodes et objectifs de ses prédécesseurs, intendants comme représentants en mission, tout en ayant soin de garder à l’esprit les remises en cause qui ont concouru à leur disparition. Œuvrer avant tout comme agent politique départi par le pouvoir central vers les provinces, être un intermédiaire politique et culturel entre ledit pouvoir et les Français, se transformer en instrument d’un savoir d’État, être toujours attentif aux enjeux de l’image réservée à l’homme public, telles sont les quatre facettes principales qui, par-delà les ruptures du temps qui passe, composent le visage du commissaire de l’État.

  • 15 Pour un exemple de ce type de département, cf. B. Recher, Les représentants en mission dans les Côt (...)
  • 16 Intervention de Daunou au Tribunat le 23 pluviôse (L’Ami des Lois, no du 24 pluviôse an VIII).
  • 17 « Le préfet sans surveillant fera revivre le despotisme du régime intendanciel ; il falloit, comme (...)

6L’agent politique envoyé par Paris est dès l’an VIII assigné à un poste fixe, chaque département accueillant un préfet comme autrefois chaque généralité ou intendance accueillait un intendant nommé par le roi. Chaque portion du territoire national est ainsi placée sur un pied d’égalité théorique là où la Convention pendant près de trois ans avait, par l’envoi des représentants en mission, privilégié la vision d’une France diverse, des régions géographiques fortement labourées par ses missionnaires coexistant avec des terres délaissées pour diverses raisons15. Comme ses prédécesseurs, le préfet entretient une liaison forte avec la ville siège du pouvoir, même si Paris a ici supplanté Versailles puisque la distinction entre la Cour et la Ville a péri avec l’Ancien Régime. Cette liaison repose sur une confiance réciproque entre le gouvernement et ses envoyés, confiance qui assure au préfet l’essentiel de sa puissance, mais aussi confiance toujours fragile car, comme l’intendant ou le représentant en mission, le préfet est susceptible d’être révoqué ou muté. La mutation fait d’ailleurs partie du jeu de la carrière. Comme autrefois l’intendant pouvait rêver de se rapprocher du « soleil » de Versailles, le préfet du Consulat et de l’Empire sait que son avancement est basé sur une sélection individuelle qui lui vaudra d’obtenir Paris, Lyon, Bordeaux, Rouen, ou d’être confiné dans les préfectures les plus obscures, celles où il aura quelque mal à concilier l’intérêt personnel de sa carrière et l’intérêt de l’État. À cet égard, l’expérience des représentants en mission était tout autre puisque non seulement les députés n’avaient pas de carrière (au sens strict) à mener, mais que de plus ils avaient l’assurance de ne guère rester en mission dans les mêmes lieux. Pour autant, liens essentiels entre centre et périphéries, ils ont tous dû imposer leur autorité face à des pouvoirs concurrents. Les intendants, non contents de devoir prendre en compte l’enchevêtrement des circonscriptions administratives, trouvaient en face d’eux des gouverneurs aux pouvoirs encore importants et des parlements soucieux de défendre les « libertés » provinciales. Les représentants en mission, dès le printemps 1793, eurent à s’imposer face aux administrations locales. Forts de l’autorité qui leur était confiée par la Convention, puis par le Comité de salut public, ils eurent, en plusieurs vagues successives, recours aux « épurations républicaines » pour obtenir des élus locaux qu’ils soutiennent leur action là où beaucoup en 1793, voire plus tard, tentaient de la contrarier. L’institution créée en l’an VIII, dès sa naissance, tient compte de ces enseignements et supprime les pouvoirs concurrents à l’échelle locale. Déjà le Directoire avait choisi de faire surveiller chaque administration départementale élue par un commissaire représentant le pouvoir central, le Consulat va plus loin en supprimant l’élection du Conseil général et en réduisant ses pouvoirs, et plus encore en faisant disparaître le recours à l’élection pour les maires qui sont désormais nommés. À chaque niveau du découpage territorial, l’État possède un agent principal nommé, le préfet pour le département, le sous-préfet pour l’arrondissement, le maire pour la commune. Nul besoin d’un commissaire extraordinaire pour surveiller les pouvoirs locaux, le principe admis est celui suggéré en pluviôse an VIII par Daunou : « administrer doit être le fait d’un seul homme »16, formule qui s’impose en dépit des critiques de quelques isolés qui dénoncent un retour au système des intendants17.

  • 18 Circulaire de Lucien Bonaparte du 24 germinal an VIII (citée par P. Henry, op. cit.).
  • 19 « Le jour que les préfets furent présentés au premier consul, il dit à celui de Paris : citoyen Fro (...)
  • 20 Certains détiennent de véritables records comme les anciens conventionnels de Bry (qui reste en pos (...)

7Outils majeurs d’une réduction à l’obéissance, les préfets doivent cependant avoir l’habileté nécessaire pour agir aussi comme des intermédiaires politiques et culturels. Certes ils « [...] sont les organes de la loi et les instruments de son exécution [et...] n’ont le droit de proclamer ni leur propre volonté ni leurs opinions [...] »18, mais ils doivent se tenir à l’écoute des citoyens comme ont pu le faire avant eux la plupart des représentants en mission, à cette nuance importante, que ces derniers étaient directement les élus de la Nation. Pour obtenir l’obéissance, pour maintenir l’ordre, pour assurer la stabilité des institutions nouvelles, les préfets s’efforcent d’apparaître comme des hommes de bien, des hommes dévoués à la res publica, des hommes qui ne songent qu’à l’intérêt supérieur de l’État-Nation et se placent délibérément au-dessus des partis. Tel est en tout cas le message que Napoléon Bonaparte s’efforce de faire prévaloir en l’an VIII auprès des préfets : oublier « ...les personnes pour ne [s’]occuper que de la chose »19. Néanmoins la parole est ici plus aisée que l’acte et nombre de préfets, à vouloir remplir ce rôle d’arbitre, d’homme sage, d’auditeur attentif, vont tisser rapidement des liens individuels, construire des réseaux de sociabilité et, pour peu qu’ils restent en poste longtemps20, devenir homme du département et non pas seulement homme du pouvoir central. Comment ne pas songer ici au précédent créé par certains intendants comme Basville qui a rempli sa tâche en Languedoc de 1685 à 1718 ? L’homme du roi s’était mué en homme de la province ; le préfet, s’il parvient à s’insérer en profondeur dans les tissus vitaux du département, peut à son tour être porteur d’ambiguïté. En théorie rouage majeur de l’effort centralisateur et organe de l’intérêt général, il se transforme presque en contrepoids à la centralisation dès lors qu’il consacre une part de son énergie à tenir compte des intérêts locaux et surtout à plaider leur cause auprès du pouvoir central.

  • 21 M.-N. Bourguet, Déchiffrer la France. La statistique départementale à l’époque napoléonienne, Paris (...)

8Or c’est justement ici qu’intervient la troisième facette du personnage. Tout comme l’intendant ne manquait pas d’entreprendre la tournée de sa généralité pour mieux informer Versailles, tout comme les représentants en mission jouaient souvent de leur connaissance du terrain pour influer sur la création et l’application des lois, le préfet est conçu comme l’instrument d’un savoir d’État indispensable à la bonne marche du gouvernement. Chaque année, il est tenu d’effectuer une tournée d’inspection du département et d’en rendre compte au ministère de l’intérieur. Pour rassembler ce savoir local destiné à être intégré dans un savoir national, le préfet s’appuie sur des bureaux dont les employés ont par la force des choses effectué leur carrière sous la Révolution, voire sous l’Ancien Régime. Cette continuité joue un rôle clef dans le maintien de la grande tradition de l’enquête qui court des intendants aux préfets, en passant par les divers écrits des représentants en mission. Désormais aux rapports qui tenaient trop souvent de la simple littérature descriptive doit succéder le temps des annuaires statistiques réalisés département par département avant de faire l’objet d’une compilation à l’échelle nationale. Par leur inlassable activité, le préfet et ses hommes deviennent les chevilles ouvrières de la constitution d’une « mémoire centrale de l’État »21. Et, au moins en théorie, c’est au nom de ce savoir que le gouvernement est placé dans une situation favorable pour adopter les « bonnes » mesures, celles qui peuvent imposer la décision nationale sans trop heurter les particularismes locaux. La meilleure façon d’intervenir pour le préfet, la solution idéale pour se concilier l’opinion publique locale, est alors de se montrer au grand jour comme un personnage au cœur d’un pouvoir qui se donne à voir.

  • 22 « Leur habit sera bleu, veste et culotte blanche ou pantalon de même couleur, écharpe rouge à frang (...)
  • 23 Circulaire de Lucien Bonaparte aux préfets des départements, s.l, n.d. (BNF, Lb43 489).
  • 24 H. de Balzac, Scènes de la vie parisienne. Les Marana, Paris, Club français du livre, 1963, t. VI, (...)

9Sous l’Ancien Régime, tout particulièrement au XVIIIe siècle, beaucoup parmi les intendants aimaient à s’afficher comme hommes de culture, notamment en jouant le rôle de mécène. Ainsi Jacques de Flesselles est-il resté dans la mémoire collective des Lyonnais comme celui qui avait organisé nombre de fêtes et surtout comme un amateur éclairé assidu au Grand Théâtre de Lyon, l’endroit idéal par excellence pour voir et être vu. Les représentants en mission dès 1793 n’ont pas été en reste et ont multiplié, dès que l’occasion s’en présentait, les fêtes populaires, les spectacles de rue, convaincus qu’ils étaient du rôle du peuple comme acteur et spectateur. Ils ont aussi eu soin de se mettre en scène, notamment grâce au costume particulier qui les désignait aux citoyens (d’autant plus important s’ils se rendaient en des lieux où ils étaient physiquement inconnus), mais aussi de mettre en scène leur communication politique. Ce souci de l’image à donner du pouvoir a bien sûr été transmis par le Directoire au Consulat. Le préfet se remarque lui aussi par son costume qui rappelle les trois couleurs chères à la Nation22, mais il doit également, à en croire Lucien Bonaparte, peser chacun de ses mots car sa parole est celle de l’État : « ...adressez à vos administrés [...] un langage qui vous montre tels que vous devez, que vous voulez être dans le cours de votre magistrature [...] »23. Homme public par la nature de sa fonction, chacune de ses apparitions aux yeux des citoyens doit être préparée avec soin et avec le respect d’un cérémonial en cours de constitution. Il suffit de relire les œuvres des écrivains du XIXe siècle pour se convaincre du rôle des préfets comme animateurs de la vie culturelle et de la sociabilité locales dont l’un des points d’orgue est souvent la réception qu’ils offrent à l’élite de leurs administrés. C’est d’ailleurs peut-être précisément ici que d’aucuns les prennent en défaut et les vouent aux gémonies pour avoir trop voulu paraître, à l’instar de Balzac qui n’hésite alors pas à tremper sa plume dans le vitriol pour décrire une bonne société confite dans le conformisme et dans laquelle « [...] les préfets étaient devenus des vizirs »24.

*****

  • 25 Necker, De l’administration des finances de la France, 1784, t. III, p. 379-383 (cité par F.-X. Emm (...)
  • 26 Archives parlementaires (...), t. III, p. 223 (article 6 du cahier).

10La remise en cause de l’image de l’homme de pouvoir peut être la première étape d’une remise en cause de la fonction dans sa globalité. L’exemple des intendants l’atteste bien puisque c’est justement dans la seconde moitié du XVIIIe siècle, à un moment où leur importance politique tendait à décliner, que leur image s’est dégradée au point d’en faire des cibles rêvées pour tous ceux qui contestaient le pouvoir en place. Des écrits les plus humbles, notamment les pamphlets anonymes, à la prose des auteurs les plus célèbres, la dénonciation enfle contre ces hommes de pouvoir « ...timides devant les puissants, et arrogants devant les faibles » (selon la formule de Necker25). Elle se retrouve dans certains cahiers de doléances tel celui de Montigny-en-Ostrevent, dans la Flandre intérieure, où les habitants ont tenu à stigmatiser les hommes du roi : « Les intendants des provinces sont parfaitement inutiles à l’État. Ce sont des sangsues qui sucent le peuple ; on en demande la suppression »26. De l’accusation à l’agression, la marge peut être tenue et les intendants l’ont vite compris dès lors qu’en juillet 1789 l’intendant de Paris est devenu l’un des premiers suppliciés de la Révolution.

11La remise en cause des représentants en mission est venue d’une façon différente. Comme aux lendemains de la mort de Robespierre et de ses amis, la Convention a continué à utiliser massivement les représentants en mission, il a fallu séparer le bon grain de l’ivraie afin de sauvegarder l’institution tout en lâchant en pâture quelques noms à une opinion publique conditionnée. Dès lors ce ne sont pas les missionnaires en tant que tels qui ont été l’objet d’attaques, mais certains d’entre eux, ceux qui prêtaient le plus à la dénonciation en raison de leur participation à des actes répressifs. Dans ce registre, Carrier est apparu comme le bouc émissaire idéal d’une Convention amnésique et soucieuse de rejeter ses propres décisions sur une poignée d’individus. D’autres ont été choisis en fonction de leur refus d’adhérer au nouveau cours politique bien davantage qu’en raison de leurs actes sur le terrain tandis qu’un Barras ou un Fréron criaient plus fort que les autres pour mieux jeter un voile pudique sur leurs propres missions. De ce moment thermidorien est assurément née la légende noire des représentants en mission qui, dans toute une littérature, persiste à ne les décrire que comme des êtres sanguinaires.

12L’image des préfets ne s’est-elle pas suffisamment dégradée pour aboutir à de semblables remises en cause ? Leur efficacité collective visant à maintenir la stabilité des assises d’un État fort a-t-elle plaidé en leur faveur ? Faut-il mettre en avant la symbiose progressive entre une classe politique naissante et une haute fonction publique dévouée au service de l’État ? Est-ce finalement le caractère plus administratif que directement politique du corps préfectoral qui a joué là où les représentants en mission s’inscrivaient dans une autre veine, celle de l’utopie politique ? Nous nous garderons bien de trancher, mais en tout état de cause le constat s’impose après deux cents ans d’histoire des préfets : même si la fonction préfectorale a connu bien des évolutions dans les dernières décennies du XXe siècle, même si des remises en cause ont pu atteindre des individus, la pérennité l’a emporté puisqu’à travers les différents changements de régime de 1800 à 2000 les préfets ont su non seulement s’inscrire de manière durable dans la vie politique et administrative française, mais aussi lier leur destin à celui des départements. Sans doute la remise en cause de ce cadre territorial serait-elle pour eux le début de la fin, mais cela semble pure fiction !

Annexes

ANNEXE. Des représentants en mission aux préfets

Le recensement des anciens conventionnels devenus préfets sous le Consulat ou l’Empire a parfois donné lieu à des versions très fantaisistes dans la mesure où les listes données dès 1800 ont souvent brouillé les pistes. Ainsi en est-il de la toute première, intitulée Liste générale et officielle de tous les noms, qualités et demeures des 97préfets, nommés dans toute l’étendue de la république, par le Ier Consul Bonaparte, en exécution de la Loi du 28 pluviôse dernier, avec le nom des départemens où ils doivent exercer leurs fonctions, s.l.n.d., [Paris, an VIII] (BNF, Lf 136294). En effet, cette liste donne les noms des nouveaux préfets, dans l’ordre alphabétique des départements, avec une référence à leur expérience politique, or nombre d’anciens conventionnels ne sont pas indiqués en tant que tels. Ainsi en est-il de Bailly ou Lamarque indiqués comme ex-députés à la Législative ; de Cochon de Lapparent, Delacroix et Quinette mentionnés comme anciens ministres ; ou encore de Harmand, Le Tourneur de la Manche, Pelet de la Lozère, Musset et Richard pour lesquels l’ancien rôle de député est tout simplement omis.

Naturellement d’autres listes ont permis de compléter ce travail qui dès lors a pu être recoupé avec la composition de la Convention nationale et surtout avec nos propres dépouillements sur les représentants en mission. Ce sont au total vingt-quatre préfets du Consulat et de l’Empire qui ont eu une expérience de représentant en mission, de quelque durée qu’elle soit, entre 1793 et 1795. S’ajoutent à ces hommes quinze autres anciens représentants en mission qui ont été à un moment ou à un autre sous-préfet (Blanqui, Castilhon, Cherrier, Chiappe, Delamarre, Drouet, Girot-Pouzol, Mallarmé, Mauduyt, Pénières-Delzors, Pocholle, Robert, Roux, Ruelle et Serres), tandis que d’autres ont officié plus modestement, mais pas forcément de façon moins efficace, comme conseillers de préfecture (citons par exemple Bouchereau, Chauvin, Lefiot ou encore Rivery).

NB : Quarante-quatre anciens conventionnels ont également été commissaires du pouvoir exécutif sous le Directoire. Parmi eux vingt-deux avaient été représentants en mission : Beauchamp, Bonnet (de l’Aude), Chabanon, Danjou, Dherbez-Latour, Drouet, Duval, Garnier-Anthoine, Gauthier, Gentil (du Loiret), Isoré, Joubert, Lacoste, Lecointe-Puyraveau, Le Malliaud, Mallarmé, Mathieu, Pelissier, Réal, Richaud, Servière, Thirion.

Aucun de ces vingt-deux anciens représentants du peuple n’est choisi en ventôse an VIII et seuls deux (Jean-Pierre Duval et Jean-Baptiste Lacoste) sont devenus plus tard préfets, ayant ainsi la particularité pour le moins originale d’avoir été successivement représentant en mission, commissaire central du Directoire et préfet. Cet itinéraire exceptionnel mériterait sans nul doute des investigations plus poussées, notamment pour Lacoste dont l’action comme représentant en mission s’est inscrite dans une longue durée (dans le Cantal et la Haute-Loire en mars et avril 1793 ; aux armées de la Moselle et du Rhin de fin juillet 1793 à juin 1794 ; à l’armée du Nord d’août 1794 à février 1795). Deux autres conventionnels (Drouet et Mallarmé) ont été représentant en mission, commissaire du Directoire et sous-préfet.

Notes

1 L’Encyclopédie (...), Paris, 1751 (reprint Pergamon, 1969), t. I, p. 705-711.

2 « Ce mot vient de committere, qui proprement signifie envoyer ensemble, et aussi charger quelqu’un de quelque chose, le commettre à quelque chose, lui en donner le soin. » (Dictionnaire universel françois et latin, vulgairement appelé Dictionnaire de Trévoux, Paris, édition de 1771, t. II, p. 723-725). Le Dictionnaire de l’Académie française, dans sa première édition (1694), à titre d’exemple, écrit : « 11 a reçu commission d’aller en tel lieu ». L’édition de 1798 évoque plus directement le cas des intendants : « Commissaire départi dans une telle Province » (ces deux éditions ont été consultées sur le site internet mis en place par Mark Olsen (ARTFL Project, http://duras.uchicago.edu/cgi-bin/ACAD 1694 et 1798). Cet outil est extrêmement précieux et d’usage aisé, mais il n’indique point les pages des articles mentionnés.

3 Dictionnaire de Trévoux, op. cit.

4 « Il se prend aussi quelquefois pour un employ qu’on exerce comme y ayant esté commis pour un temps ; Et alors il s’oppose à Office. Charge [...] il est allé en commission. On l’a envoyé en commission. Le temps de sa commission expire bientost. Il est hors de sa commission, il est de retour de sa commission. » (Dictionnaire de V Académie française, édition de 1694, op. cit.) ; « Exercer une charge par commission. C’est-à-dire l’exercer seulement pour un tems et sans en avoir le titre. » (Dictionnaire de la langue française, ancienne et moderne, de Pierre Richelet, Lyon. 1728, t. 1, p. 501-502) ; « Quelquefois ce terme a été employé pour signifier des personnes qui ne sont chargées que pour un temps, de certains emplois extraordinaires et limités. » (Dictionnaire de Trévoux, op. cit.).

5 « Quand ils furent assemblez, il leur exposa la teneur de sa commission ». (Dictionnaire de l’Académie française, édition de 1694, op. cit.). Pour le Dictionnaire de Trévoux, les commissions « [...] doivent contenir l’étendue des fonctions du pouvoir que le Roi accorde. Ces commissions sont ordinairement données sans limitation de temps, et sont révocables à la volonté du Roi. » (Ce qui, bien sûr, constitue par excellence une limitation potentielle dans le temps !) ; L’Encyclopédie, pour sa part, note ; « Le commissaire, c’est-à-dire celui qui est commis, pour le fait dont il s’agit, doit avant d’y procéder faire apparoir de sa commission, et en faire mention dans l’acte ».

6 Circulaire adressée aux préfets par Lucien Bonaparte le 21 ventôse an VIII (citée par P. Henry, Histoire des préfets, Cent-cinquante ans d’administration provinciale, 1800-1950, Paris, 1950).

7 « On dit que Quinette est nommé préfet de la Somme ; Richard, ex-conventionnel, préfet du Nord ; et Cochon, préfet de Versailles » (L’Ami des Lois, no du 30 pluviôse an VIII ; BNF, Le876). Informations partielles puisque si les trois anciens conventionnels sont bien choisis en ventôse, les destinations géographiques données par le journal sont fausses pour deux d’entre eux (seul Quinette est effectivement nommé dans la Somme).

8 NO du 29 pluviôse an VIII (BNF, microfilm D.59).

9 L’Ami des Lois, no du 16 ventôse an VIII. Certains journaux sont beaucoup plus précis et évoquent des cas individuels, ainsi le Journal des Hommes libres de tous les pays qui écrit à propos du choix de Buffault pour la Saône-et-Loire : « Le citoyen Buffaut aura moins de peine qu’un autre à attacher ce département au gouvernement : il est très peuplé de républicains. » (no du 15 ventôse an VIII ; BNF, Lc2 739).

10 Voir notre tableau en annexe.

11 Le Mémorial de Sainte-Hélène témoigne de ce souci : « [...] ils étaient eux-mêmes des empereurs au petit pied, mais comme ils n’avaient de force que par l’impulsion première dont ils étaient les organes, qu’ils ne tenaient nullement au sol qu’ils régissaient [souligné par nous], ils avaient tous les avantages des anciens grands agents absolus, sans aucun de leurs inconvénients. »

12 Même si quelques-uns ne s’en éloignent guère (Lamarque, ex-représentant de Dordogne, est nommé dans le Tarn ; Quinette, ex-représentant de l’Aisne, se rend dans la Somme ; Musset, que ses missions ont conduit dans le Puy-de-Dôme, le Cantal et la Corrèze, est choisi pour la Creuse).

13 Notice des principaux travaux d’utilité et d’embellissement dont Marseille est susceptible ; lue le quinze frimaire an dix, à la Séance Publique du Lycée, par le citoyen Charles Delacroix, Préfet du département des Bouches-du-Rhône, s.l., n.d., (BNF, microfiche Lk7 22022).

14 Trois des sept colonnes sont bien entendu dédiées à la gloire des héros militaires tombés au combat. La première est consacrée à la mémoire du général Joubert tué à la tête de l’armée d’Italie (bataille de Novi, août 1799) ; la seconde au général Desaix qui a aussi trouvé la mort sur le sol italien (bataille de Marengo, juin 1800) ; la troisième colonne est réservée à un autre général tué au combat (non nommé), tous trois permettant de glorifier un autre général, celui-là bien vivant ! Les quatre autres colonnes sont vouées à la gloire de la cité : un buste d’Homère couronne l’une pour évoquer ses origines grecques, un globe terrestre placé sur la seconde rappelle son important rôle commercial, une troisième colonne commémore le courage des habitants lors de la peste de 1720, enfin la dernière porte un buste de Puget, artiste né dans ses murs.

15 Pour un exemple de ce type de département, cf. B. Recher, Les représentants en mission dans les Côtes-du-Nord, mars 1793 - brumaire an IV. Des représentants absents, un département « circonvoisin », Université de Paris I, Mémoire de maîtrise, 2000, sous la direction de M. Biard et F. Brunnel.

16 Intervention de Daunou au Tribunat le 23 pluviôse (L’Ami des Lois, no du 24 pluviôse an VIII).

17 « Le préfet sans surveillant fera revivre le despotisme du régime intendanciel ; il falloit, comme on l’a fait dans les chefs du gouvernement, lui donner deux adjoints pris dans le conseil de préfecture, qui n’auraient eu que voix consultative, et qui l’eussent remplacé en cas de maladie. Ce mode eut réuni les avantages d’une administration collective sans être exposé à ses inconvénients. » (Intervention de Ganil au Tribunat le 25 pluviôse, rapportée par le Journal de Paris du 26 pluviôse an VIII ; BNF, microfilm D.80).

18 Circulaire de Lucien Bonaparte du 24 germinal an VIII (citée par P. Henry, op. cit.).

19 « Le jour que les préfets furent présentés au premier consul, il dit à celui de Paris : citoyen Frochot, je vous ai nommé à la préfecture de Paris, parce que je savais que malgré les persécutions que vous avez éprouvées, vous avez, dans vos fonctions administratives, oublié les personnes pour ne vous occuper que de la chose. » (discours rapporté par l’Ami des Lois dans son numéro du 21 ventôse an VIII).

20 Certains détiennent de véritables records comme les anciens conventionnels de Bry (qui reste en poste dans le Doubs de 1801 à 1814) et Thibaudeau (préfet des Bouches-du-Rhône de 1803 à 1814).

21 M.-N. Bourguet, Déchiffrer la France. La statistique départementale à l’époque napoléonienne, Paris, 1988 ; I. Laboulais-Lesage, Lectures et pratiques de l’espace. L’itinéraire de Coquebert de Montbret, savant et grand commis de l’État (1755-1831), Paris, 1999.

22 « Leur habit sera bleu, veste et culotte blanche ou pantalon de même couleur, écharpe rouge à franges d’argent. Le collet, les poches et paremens de l’habit seront brodés en argent selon le dessin des habits du gouvernement ; ils auront une arme ; chapeau français brodé en argent. » (L’Ami des Lois, no du 20 ventôse an VIII).

23 Circulaire de Lucien Bonaparte aux préfets des départements, s.l, n.d. (BNF, Lb43 489).

24 H. de Balzac, Scènes de la vie parisienne. Les Marana, Paris, Club français du livre, 1963, t. VI, p. 486.

25 Necker, De l’administration des finances de la France, 1784, t. III, p. 379-383 (cité par F.-X. Emmanuelli, Un mythe de l’absolutisme bourbonien : l’intendance, du milieu du XVIIe siècle à la fin du XVIIIe siècle (France, Espagne, Amérique), Aix-en-Provence, 1981).

26 Archives parlementaires (...), t. III, p. 223 (article 6 du cahier).

Auteur

Université de Paris I-Panthéon-Sorbonne. IHRF

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2001

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540