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Du Directoire au Consulat 2. L'intégration des citoyens dans la Grande Nation

 | 
Jean-Pierre Jessenne
, 
Jacques Bernet
, 
Hervé Leuwers

Deuxième partie. Des facteurs d'intégration et de dissociation

La transformation du système de protection sociale en Belgique au début de la période française

Luc Delporte

Texte intégral

1Pour bien comprendre toutes les transformations intervenues sous le Directoire en Belgique et mesurer en quoi la situation dans les départements réunis diffère de celle que connut la France, il est indispensable de tout d’abord évoquer très brièvement la situation des institutions sociales en Belgique à la veille de la Révolution. De même, il paraît peu opportun d’évoquer les transformations intervenues durant le Directoire, sans au préalable faire le point sur la période d’occupation qui précède et qui distingue nettement la situation en Belgique de celle que connut la France. Ce n’est qu’ensuite que l’on peut envisager les transformations qui sont intervenues durant les premières années de l’annexion des départements réunis à la Grande Nation.

2L’objectif de cet article n’est pas d’apporter du nouveau sur le sujet, mais bien de faire ressortir les raisons et la mise en place des transformations durant la période qui fait l’objet de ce colloque.

  • 1 P. Bonenfant, Le problème du paupérisme en Belgique à la fin de l’Ancien Régime, Bruxelles, 1934 ( (...)
  • 2 Un bon ouvrage de synthèse récent concernant la Belgique est La pauvreté dans nos régions du Moyen (...)
  • 3 P. Bonenfant, op. cit., p. 558.
  • 4 Bruneel, « La bienfaisance... » op. cit., p. 33.

3Notre connaissance des institutions sociales dans les Pays-Bas méridionaux à la veille de la Révolution doit beaucoup à l’étude du problème du paupérisme en Belgique de Paul Bonenfant1. A sa suite, de nombreux historiens s’intéressèrent au problème de la pauvreté, aux institutions de bienfaisance et aux pauvres eux-mêmes. Leurs conclusions vont toutes dans le même sens2. « Le paupérisme apparaît en Belgique à la fin de l’Ancien Régime, comme un mal endémique, généralisé et profond »3. Le XVIIIe siècle avait connu une croissance démographique rapide qui n’allait pas sans un appauvrissement des masses4. Bien que les comparaisons soient difficiles en raison du caractère relatif de la notion de pauvreté et du fait que les statistiques disponibles n’enregistrent que les personnes secourues officiellement et non l’ensemble des indigents, le phénomène est bien réel et se laisse appréhender.

  • 5 C. Bruneel, « Un épisode de la lutte contre la mendicité et le vagabondage. La maison de correctio (...)
  • 6 Ruwet, Soldats des régiments nationaux au XVIIIe siècle. Notes et documents, Bruxelles, 1962 (Commi (...)
  • 7 L. Van Buyten, « Drie « doopregisters » van de Leuvense bevolking (1745-1797) », dans Annales de l (...)

4Les plaintes des contemporains face aux cohortes de vagabonds et de mendiants se font de plus en plus véhémentes5 ; l’enrôlement dans les régiments nationaux, sorte d’exutoire pour les masses paysannes appauvries, s’accroît6 ; les abandons d’enfants se multiplient dangereusement7, etc.

  • 8 P. Bonenfant, op. cit., p. 79-248.

5Face à une telle situation, les remèdes proposés par les autorités ne manquent pas, mais sont peu efficaces8 :

  • multiplication infinie d’ordonnances sur la mendicité, le vagabondage, l’organisation des secours publics, mais sans aucun effet ;
  • appel aux ressources nettement insuffisantes des institutions de bienfaisance, d’ailleurs souvent en proie à de graves abus, etc.
  • 9 P. Bonenfant, op. cit., p. 249-454.

6Il faudra attendre 1770 pour que l’on tente une réforme de l’assistance en liaison étroite avec la réforme du système pénal9. Elle aboutira à l’ouverture de maisons de corrections dont l’objectif était à la fois de mettre au travail les pauvres et de remplacer les peines afflictives, totalement inefficaces, par des peines de prison.

  • 10 P. Bonenfant, op. cit., p. 455-557.

7Quelques années plus tard, l’empereur Joseph II tentera d’introduire aux Pays-Bas un plan de réforme envisageant pour la première fois la centralisation des ressources et des secours en une sorte d’assistance d’État10. Les événements troublés de la fin de son règne ruineront ce projet.

8Toutes les tentatives de réformes de la fin de l’Ancien Régime se solderont donc par un échec presque complet. Le paupérisme ne diminua pas, pas plus d’ailleurs que ses manifestations les plus frappantes : la mendicité et le vagabondage.

9Du 26 juin 1794 (victoire de Fleurus) au 9 vendémiaire an IV (1er octobre 1795), la Belgique va connaître 15 mois d’occupation française.

  • 11 H. Hasquin, « De Fleurus à l’annexion à la République : un pays meurtri », dans La Belgique frança (...)

10Bien qu’échappant à la Terreur, elle connaîtra un régime d’occupation très rigoureux, s’accompagnant de pillages, de prises d’otages, de réquisitions continuelles, de contributions extraordinaires, de la saisie de l’argenterie des églises et des fonds publics disponibles et de l’expédition vers la France de tout ce qui pouvait l’être. Les Français introduisirent les assignats, exportant ainsi le chaos monétaire et économique, chaos aggravé par les bouleversements engendrés par la guerre11.

11C’est donc dans un contexte économique et social très peu favorable que les représentants du peuple français voulurent introduire certaines réformes relatives à l’assistance publique dans nos régions.

  • 12 Par exemple P. Verhaegen, La Belgique sous la domination française (1792-1814), Bruxelles, 5 vol., (...)

12Les transformations qui en découlèrent dans l’administration de la bienfaisance ont largement été négligées par les historiens belges, sinon pour énumérer les lacunes de l’organisation nouvelle12.

13Ce que l’on a surtout retenu de l’occupation française, ce sont :

  • les tentatives généreuses mais utopiques de la Convention, pour laquelle l’organisation idéale de la bienfaisance était la centralisation étatique totale ;
  • les lois qui coûtèrent à l’assistance la perte de revenus considérables ;
  • et enfin les lois anticléricales.

14On oublie pourtant l’uniformisation instaurée par les lois du 16 vendémiaire (7 octobre) et du 7 frimaire an V (27 novembre 1796). Et on perd parfois aussi de vue que, si les pertes subies par les institutions de bienfaisance furent bien réelles, elles ne sont pourtant pas imputables aux lois hospitalières spoliatrices, qui ne furent pas appliquées en Belgique, mais aux lourdes taxes exigées par l’armée.

  • 13 L’article fondamental est ici : J. Imbert, « La centralisation administrative des hôpitaux et de l (...)

15Le Directoire doit plutôt être considéré comme une période charnière durant laquelle sera amorcée, avec de nombreux tâtonnements, l’organisation de la protection sociale telle qu’elle se maintiendra durant tout le XIXe siècle13.

  • 14 Archives Générales du Royaume, Administration centrale et supérieure de la Belgique, no 1751. Sur (...)
  • 15 Archives Générales du Royaume, Administration centrale et supérieure de la Belgique, no 1761. Voir (...)

16Le 11 frimaire an III (1er décembre 1794), les représentants du peuple français chargèrent l’Administration centrale et supérieure de la Belgique de procéder par l’intermédiaire des administrations d’arrondissement, et celles-ci par la voie des municipalités de leur ressort respectif, à une enquête sur les institutions de bienfaisance14. Cette enquête15 devait les aider à prendre les mesures nécessaires pour une meilleure administration des biens et revenus des institutions de bienfaisance et pour la répartition et la distribution des secours accordés au nom de la République.

  • 16 Archives Générales du Royaume, Administration centrale et supérieure de la Belgique, no 1747.

17Le régime d’occupation en vigueur explique sans doute la lenteur et la mauvaise volonté avec laquelle les administrateurs des institutions visées se plièrent aux exigences des autorités. Finalement, les représentants du peuple se passèrent des résultats de cette enquête pour promulguer leur arrêté du 1er germinal an III (21 mars 1795)16. Celui-ci devait désormais organiser la bienfaisance publique en Belgique.

18Sans entrer trop dans les détails de cette nouvelle organisation, on peut dire que la charge de l’administration et de l’organisation des distributions et des secours était confiée aux municipalités, conformément à la législation en vigueur en France. On rappellera qu’il ne fut jamais question en Belgique d’une nationalisation et d’une vente des biens hospitaliers en vertu de la loi du 23 messidor an III (11 juillet 1794), ce qui distingue nettement la situation des institutions de bienfaisance belges de leurs homologues françaises.

19Cette nouvelle législation n’aboutit cependant à aucune réforme du système de protection sociale. Beaucoup y ont d’ailleurs vu un retour à une situation proche de celle que l’on connaissait à la fin de l’Ancien Régime.

20Tout au plus, l’Administration centrale et supérieure de la Belgique et les administrations d’arrondissement s’occupèrent de répartir entre les villes les fonds alloués par le gouvernement français, veillèrent à la confection des états des biens charitables et attribuèrent des secours aux malheureux qui s’adressaient directement à elles.

21Quant aux municipalités, elles étaient peu soucieuses de la bonne marche des hôpitaux et du contrôle des fondations charitables. Elles se limitaient à centraliser les renseignements transmis par les receveurs particuliers et s’inquiétaient tout au plus de placer les pauvres dans les hospices ou de les inscrire sur les listes de distribution. Jamais elles n’assurèrent une surveillance efficace de l’emploi des fonds, pas plus qu’elles ne s’efforcèrent de s’assurer des revenus nouveaux ou n’entreprirent de contrôler valablement les receveurs.

22La centralisation administrative au sein des municipalités prévue par l’arrêté du1er germinal an III se solda donc par un échec. Sans doute, la gestion de la bienfaisance et de l’administration hospitalière constituait une matière trop complexe pour les agents municipaux.

  • 17 J. Imbert, « La centralisation... », op. cit., p. 71-104.
  • 18 J. Imbert, « La centralisation... », op. cit., p. 296-308.

23Il fallut attendre les lois du 16 vendémiaire (7 octobre 1796) et du 7 frimaire an V (27 novembre 1796) créant, la première les commissions administratives des hospices civils17, et la seconde les bureaux de bienfaisance18 pour que la situation évolue quelque peu.

24Dès ce moment, les départements réunis et la France évolueront de manière identique.

25Les commissions administratives des hospices civils, constituées de 5 membres, étaient chargées, sous la surveillance étroite des municipalités, de l’administration hospitalière. Très rapidement, elles tentèrent de s’émanciper de la tutelle des municipalités et finirent par imposer leur autonomie de gestion.

26Leur tâche principale fut tout d’abord de récupérer les biens hospitaliers. En Belgique, il ne s’agissait pas tant, comme en France, de récupérer des biens auprès des Domaines nationaux, que de lutter contre les anciennes administrations charitables qui avaient conservé leur emprise sur les biens des pauvres. On y ajoutera toutefois une série de contestations entre les commissions et les directeurs départementaux des Domaines nationaux qui revendiquaient parfois les mêmes biens, par exemple ceux des Alexiens ou ceux des Béguines.

27Une seconde tâche importante consista à mieux gérer les finances des institutions hospitalières. En effet, si les dépenses étaient sensiblement plus élevées que les revenus sous l’Ancien Régime, la situation était devenue catastrophique après la conquête française. Il fallut donc fournir un gros effort pour remédier par tous les moyens à cette situation préoccupante. Il s’ensuivit une série impressionnante de lois affectant au service des hospices ou des orphelins une part des contributions directes, déchargeant les établissements charitables d’une partie de leurs revenus, ou leur procurant de nouvelles ressources.

28Ce train de mesure ne permit toutefois pas de combler les pertes dues aux suppressions des anciennes redevances et aux aliénations consécutives au paiement des contributions de guerre. Les ressources étant limitées et les charges difficiles à comprimer davantage, on chercha à équilibrer les budgets en poussant encore plus la centralisation des établissements, en réduisant le nombre d’employés et en assurant un meilleur contrôle des bénéficiaires, mettant ainsi fin à de flagrantes injustices.

29Parallèlement à la création des commissions administratives des hospices civils, on mit en place des commission ou bureaux de bienfaisance pour régler les secours à domicile. Les étapes de leur centralisation administrative diffèrent en définitive peu de celles de la gestion hospitalière.

30La bienfaisance fut d’abord confiée aux municipalités et utilisa tout naturellement les fonds des anciennes tables des pauvres ou du Saint-Esprit.

31La loi du 7 frimaire an V créa les bureaux de bienfaisance sur le modèle des commissions des hospices civils. Ceux-ci étaient constitués de 5 membres et d’un receveur et avaient pour fonction de gérer les biens des établissements de secours à domicile et de répartir les distributions.

32Comme pour les commissions des hospices civils, des conflits surgirent rapidement entre les bureaux de bienfaisance et les municipalités dont ils dépendaient étroitement. Ils aboutirent à l’émancipation progressive des bureaux de bienfaisance qui, dans les grandes villes du moins, devint effective dès l’an VI.

33Si l’on veut apprécier l’efficacité de cette organisation nouvelle, il convient de distinguer nettement les grandes villes du reste des municipalités.

34Dans les grandes villes, les bureaux de bienfaisance durent également lutter contre la mauvaise volonté des receveurs des anciennes fondations et compter avec l’opposition des agents des biens nationaux. Mais ils parvinrent tout de même à réaliser une certaine concentration des ressources, à restreindre les dépenses, et à une plus juste répartition des secours.

35Dans les petites villes, et plus encore dans les campagnes, la situation était loin d’avoir évolué. Si l’administration de la bienfaisance avait bien changé de mains, les nouvelles structures se révélèrent incapables de modifier la répartition arbitraire des secours, de réaliser une concentration effective des anciennes fondations ou encore de diminuer les frais de gestion. Il est vrai qu’il était beaucoup plus difficile de trouver au sein de ces municipalités des gens compétents, désintéressés et suffisamment dévoués pour mener à bien une telle tâche.

36Une centralisation à l’échelle régionale s’avérait encore nécessaire. Elle verra le jour plus tard, sous le Consulat.

37En conclusion, les transformations du système de protection sociale en Belgique sous le Directoire ne peuvent s’envisager que dans la continuité de la période qui précède l’annexion des départements réunis à la France.

38Abandonnant les principes révolutionnaires du droit aux secours et du financement par l’État de la protection sociale, la période d’occupation se caractérise tout d’abord par la mise en place d’une législation rappelant les pratiques de l’Ancien Régime.

39Cette première phase fit ensuite place, sous le Directoire, à une série de mesures grâce auxquelles tout fut en place sur le plan de la législation et des institutions pour permettre au Consulat de remonter la pente et de redonner une vigueur nouvelle aux établissements de bienfaisance.

40En matière de protection sociale, les transformations du système instaurées par le Directoire sont celles qui seront appliquées durant tout le XIXe siècle.

Notes

1 P. Bonenfant, Le problème du paupérisme en Belgique à la fin de l’Ancien Régime, Bruxelles, 1934 (Académie Royale de Belgique. Classe des Lettres et des Sciences Morales et Politiques, Mémoires, in-8°, 2e série, t. 35).

2 Un bon ouvrage de synthèse récent concernant la Belgique est La pauvreté dans nos régions du Moyen Age à nos jours, éd. par L. de Mecheleer, Bruxelles, Archives Générales du Royaume, 1991. Voir également l’article de synthèse de C. Bruneel, « La bienfaisance publique en Belgique à la fin de l’Ancien Régime, dans Justice et institutions françaises en Belgique (1795-1815). Traditions et innovations autour de l’annexion », Actes du colloque tenu à l’Université de Lille 11 les 1, 2 et 3 juin 1995, Hellemmes, s.d. (L’Espace Juridique. Histoire judiciaire), p. 31-47 qui donne en fin de texte la bibliographie essentielle sur le sujet.

3 P. Bonenfant, op. cit., p. 558.

4 Bruneel, « La bienfaisance... » op. cit., p. 33.

5 C. Bruneel, « Un épisode de la lutte contre la mendicité et le vagabondage. La maison de correction (tuchthuys) de Bruxelles », dans Cahiers bruxellois, t. 11, 1966, p. 29-72.

6 Ruwet, Soldats des régiments nationaux au XVIIIe siècle. Notes et documents, Bruxelles, 1962 (Commission Royale d’Histoire, coll. in-8°), p. 41-43. Voir également J. Ruwet, « Nos régiments nationaux au XVIIIe siècle : une armée de pauvres diables et d’hommes grands », dans Revue internationale d’Histoire militaire, t. 20, 1959, p. 494-506 ; réédité dans J. Ruwet, Pays-Bas et Principauté de Liège aux Temps Modernes. Recueil d’études, Louvain-la-Neuve, 1981 (Travaux de la Faculté de Philisophie et Lettres de l’Université catholique de Louvain, 25, Section d’histoire, 5), p. 115-126.

7 L. Van Buyten, « Drie « doopregisters » van de Leuvense bevolking (1745-1797) », dans Annales de la Société belge d’histoire des hôpitaux, t. 17, 1979, p. 37 ; M. Blom-Verlinden, « Vondelingen en bestede kinderen te Gent en te Antwerpen, 1750-1814 », dans Annales de la Société belge d’histoire des hôpitaux, t. 10, 1972, p. 101-102.

8 P. Bonenfant, op. cit., p. 79-248.

9 P. Bonenfant, op. cit., p. 249-454.

10 P. Bonenfant, op. cit., p. 455-557.

11 H. Hasquin, « De Fleurus à l’annexion à la République : un pays meurtri », dans La Belgique française 1792-1815, Bruxelles, Crédit communal de Belgique, 1993, p. 41-71 (avec orientation bibliographique). On trouvera également l’essentiel de la bibliographie sur cette époque dans C. Bruneel, Des Révolutions à Waterloo. Bibliographie sélective d’histoire de Belgique (1789-1815), Archives et Bibliothèques de Belgique, no spécial 36,

12 Par exemple P. Verhaegen, La Belgique sous la domination française (1792-1814), Bruxelles, 5 vol., 1922-1929.

13 L’article fondamental est ici : J. Imbert, « La centralisation administrative des hôpitaux et de la bienfaisance dans les communes du département de la Dyle », dans Revue d’histoire du Droit, t. 19, 1951, p. 58-104 et p. 296-335. Voir également, du même auteur, « Vers le redressement : le Directoire », dans La protection sociale sous la Révolution française, sous la dir. de J. Imbert, Paris, 1990, p. 419-422.

14 Archives Générales du Royaume, Administration centrale et supérieure de la Belgique, no 1751. Sur cette institution, voir M.-R. Thielemans, « Deux institutions centrales sous le régime français en Belgique. L’Administration centrale et supérieure de la Belgique et le Conseil de gouvernement », dans Revue belge de philologie et d’histoire, t. 41, 1963, p 1091-1135 ; t. 42, 1964, p. 399-441 ; t. 43, 1965, p. 1272-1323 ; t. 44, 1966, p. 500-560.

15 Archives Générales du Royaume, Administration centrale et supérieure de la Belgique, no 1761. Voir J. Imbert, « La centralisation... », op. cit., p. 63-64.

16 Archives Générales du Royaume, Administration centrale et supérieure de la Belgique, no 1747.

17 J. Imbert, « La centralisation... », op. cit., p. 71-104.

18 J. Imbert, « La centralisation... », op. cit., p. 296-308.

Auteur

Université catholique de Louvain

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2000

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