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Du Directoire au Consulat 2. L'intégration des citoyens dans la Grande Nation

 | 
Jean-Pierre Jessenne
, 
Jacques Bernet
, 
Hervé Leuwers

Deuxième partie. Des facteurs d'intégration et de dissociation

Fiscalité et citoyenneté sous le Directoire ou la déroute de l’État sans fisc

Claudine Wolikow

Texte intégral

  • 1 Daubermesnil aux Cinq-Cents, 4 frimaire an V-24 novembre 1796, Le Moniteur universel, no 69, p. 27

Ne saurons-nous jamais trouver des impôts compatibles avec le régime républicain ? 1

  • 2 Le Trosne, Ephémérides du citoyen, nov. 1767, cité par G. Weulersse, Le mouvement physiocratique en (...)
  • 3 M. Touzery, L’invention de l’impôt sur le revenu. La taille tarifée 1715-1789, Paris, Comité pour (...)
  • 4 Darigand (avocat à la Cour des Aides), L’Anti-flnancier ou Relevé de quelques-unes des malversation (...)
  • 5 Mémoire donné au Roi par M. Necker en 1778 (publié en 1781), repris ici de L’Encyclopédie méthodiqu (...)

1« Puisse la nation française, après avoir donné à l’Europe l’exemple d’affranchir les paysans serfs, lui donner l’exemple de rompre les fers du système fiscal »2. La professionnalisation du fisc3 qui, depuis le début du XVIIIe siècle, a insidieusement accompagné l’alourdissement des prélèvements étatiques, est devenue, dès la création du vingtième en 1749, l’une des cibles majeures de la « guerre de l’impôt » (M. Touzery) déclarée par les Messieurs des Cours, Cour des Aides en tête, bientôt rejoints par la mouvance physiocratique, qui a trouvé sur ce terrain son ancrage le plus solide et le plus durable. Avec la publication retentissante en 1760 de la Théorie de l’impôt, exposée par l’Ami des Hommes sous le contrôle étroit du docteur Quesnay, l’épure fiscale tracée par les Économistes s’est imposée jusqu’à la décennie révolutionnaire comme matrice obligée de l’analyse et de la prospective en matière de finances publiques. « Un impôt unique une fois établi, le soin de sa répartition et de sa levée abandonné à la Nation même, sous l’inspection des seuls tribunaux ordinaires, le tout sans frais, que manquera-t-il au bonheur des peuples ? »4. Le pouvoir de séduction de l’impôt territorial universel et unique s’est en effet révéle plus fort que les critiques auxquelles l’argumentaire physiocratique résistait mal, tant la perspective d’une légitime disparition de tous les impôts indirects avait conquis l’opinion. L’apparente simplicité d’un prélèvement uniforme et équitable sur le produit net des terres, et sa gestion bénévole par les propriétaires fonciers eux-mêmes, faisaient miroiter l’avenir radieux d’une administration autant civique qu’économique, étrangère aux vexations et exactions de l’armée du fisc, discours désormais convenu auquel même un Necker juge bon de sacrifier, en dressant l’inventaire effrayant des nombreuses cohortes des « hommes de l’impôt » : « Subdélégués, officiers d’élection, directeurs, receveurs, et contrôleurs de vingtièmes, commissaires et collecteurs de taille, officiers des gabelles, voituriers, buralistes, huissiers, piqueurs de corvée, commis aux aides, aux contrôles, aux droits réservés [...] »5.

  • 6 Mirabeau marquis de, Précis de l’organisation ou Mémoire sur les Etats provinciaux, deuxième versio (...)
  • 7 Formulation de Morellet, cité par G. Faccarello, « Le legs de Turgot : aspects de l’économie polit (...)
  • 8 Rapport de La Rochefoucauld d’Enville à l’Assemblée nationale le 11 septembre 1790, au nom du Comi (...)
  • 9 Julien Souhait aux Cinq-Cents, 18 pluviôse an IV-7 février 1796, Le Moniteur universel no 143, p.  (...)
  • 10 Morellet d’après G. Faccarello, op. cit., loc. cit.
  • 11 Procès-verbal des séances de l’Assembléeprovinciale de Champagne tenue à Châlons dans les mois de n (...)

2Le refus des pratiques d’inquisition fiscale et l’aspiration à une administration « ni coactive, ni arbitraire »6 jetaient l’opprobre sur l’impôt de quotité « sans solidarité ni répartition » (abbé Baudeau), associé aux vingtièmes et à leurs escouades honnies de contrôleurs et de préposés, lié à une déclaration des revenus suscitant dissimulation et contrôle soupçonneux, où personne n’a « intérêt de vérifier si son voisin était ou non taxé comme il devait l’être [...] »7. Le procès de l’individualisme fiscal en recouvre un autre, également né des joutes anti-absolutistes : la fixation a priori d’un taux fixe de prélèvement sur les revenus personnels assigne à la recette, tel un mandat en blanc, un montant discrétionnaire, indéterminé et indéfini, qui confine à l’arbitraire, et soustrait l’État, sommé d’annoncer d’abord la hauteur de ses besoins pour y ajuster le montant des contributions, au contrôle public de ses finances, toutes choses qui condamnent l’impôt de quotité comme « le propre des gouvernements absolus, qui ont intérêt à diviser les citoyens »8. À l’inverse, l’impôt de répartition ou « impôt collectif »9, qui oblige les assujettis à se partager eux-mêmes une charge fixée d’avance, met les contribuables en concurrence, les contraint à dire la vérité et à converger vers l’égalité proportionnelle ; il forme en lui-même un instrument de contrôle mutuel, solidaire et pacifique, qui satisfait de plus à l’exigence de publicité des opérations. Cette forme de tribut est « l’impôt absolu », où « l’intérêt de tous est toujours réuni contre l’injustice d’un seul »10. Au plan tactique de surcroît, dans la lignée du plan de municipalités de Turgot de 1775, confier la répartition de l’impôt aux contribuables eux-mêmes constitue pour l’État le moyen le plus sûr, le plus rapide et le plus économique d’obtenir la connaissance et la maîtrise de l’assiette, à commencer par le cadastre général promis par le monarque depuis 1763. L’argumentation, amplement développée par les remontrances de la Cour des Aides présidée par Malesherbes de 1750 à 1775, reprise par les bureaux princiers de l’Assemblée des notables de 1787, est largement adoptée et diffusée par les Assemblées provinciales formées à la fin de la même année, comme dans la généralité de Champagne, où l’assemblée réunie à Châlons négocie l’abonnement forfaitaire des vingtièmes pour en assurer la transformation en impôt de répartition : « Qui ne voit d’abord combien il importe que l’impôt du vingtième perde à jamais son caractère de quotité qui isole les contribuables, ne laisse subsister entre eux aucune correspondance, et ôte à la répartition générale l’utile surveillance de l’intérêt personnel »11.

  • 12 Mirabeau marquis de, Supplément à la théorie de l’impôt, La Haye, 1776, p. 93.
  • 13 Mémoires secrets de Bachaumont, 19 sept. 1768, cit. par G. Weulersse, op. cit., t. I, p. 164.
  • 14 L’An 2440... (1770), chapitre XXXIX, Les impôts, Ed. France Adel, Paris, 1977, p. 241.
  • 15 Brun de la Combe abbé, Lettre à M. le Président de l’Assemblée nationale, 17 octobre 1789 (B.N. Lb3 (...)
  • 16 Fragments d’institutions républicaines, éd. A. Liénard, Paris, Seuil-Politique, 1976, p. 279-290 (s (...)
  • 17 Duport à l’Assemblée, 1er oct. 1789 (débat sur la contribution patriotique), Archives parlementair (...)

3Dans les deux dernières décennies de l’Ancien Régime, « l’État sans fisc », dérivé de la thèse de l’impôt universel et unique, et déduit de la conviction que « certainement le peuple ira de lui-même au-devant de la levée de l’impôt »12, devient le mot d’ordre et l’horizon ultime ou le point de fuite des projets de réforme de la « manutention de la Finance »13 et de reconstruction du lien social. Dans un chapitre spécifique de L’An 2440 - Rêve s’il en fut jamais, Louis-Sébastien Mercier annonce en 1770 la disparition du receveur général et de ses troupes, remplacés dans la cité future par des coffres-forts mobiles, disposés aux carrefours pour recevoir l’offrande volontaire des citoyens, délaissant ainsi « à la bonne foi du peuple le tribut qu’il doit payer »14. En 1789, le moment paraît enfin venu d’inscrire « l’extirpation radicale de l’hydre du fisc »15 à l’ordre du jour. En l’an II, l’objectif en reste clairement énoncé chez Saint-Just : « Il s’agit de simplifier le système et la perception des tributs [...] Il s’agit d’ôter de la perception la dureté du fisc [...] Voici donc le but qu’il nous semble qu’on pourrait se proposer d’atteindre [...], asseoir équitablement les tributs sur tous les gains, sur tous les produits, par un moyen facile, sans fisc et sans agents nombreux, lever tous les tributs en un jour dans toute la France »16. Diffusée et popularisée par quarante années de débats et combats, la figure de l’État-sans-fisc, sous-jacente dans les cahiers de doléances, éclaire autant les principes et le détail de la législation révolutionnaire que les comportements et les agissements des nouveaux contribuables, en faveur desquels les Déclarations des droits de l’homme érigeaient le consentement fiscal en attribut essentiel de citoyenneté. « Le désordre et l’état désastreux des finances ont été considérés par nos commettants comme les moyens les plus efficaces d’assurer la Constitution »17.

  • 18 Adresse de l’Assemblée nationale à ses Commettants (rédigée par Mirabeau), 6 octobre 1789, Archive (...)
  • 19 Benard-Lagrave aux Cinq-Cents, 11 pluviôse an IV-31 janvier 1796, Le Moniteur universel, no 136, p (...)

4La levée de la contribution patriotique, votée dans l’enthousiasme le 6 octobre 1789, en répugnant à toute inquisition fiscale et en confiant « l’évaluation des revenus [...] à la conscience de chaque citoyen »18, devait constituer la première confrontation sérieuse du rêve avec le réel, et assez vite indiquer combien le risque était grand de verser de l’État-sans-fisc à l’État-sans-impôts. « On ne peut se dissimuler que depuis quelques années, on a voulu s’habituer à ne point payer d’impôts »19. Ce désaveu sévère infligé en l’an IV au laisser-aller fiscal imputé aux trois premières assemblées révolutionnaires donne en partie la mesure de la détresse notoire des finances publiques sous le Directoire, comme celle des efforts d’assainissement et de redressement incarnés par le ministre Ramel, titulaire des Finances pendant presque toute la période. Les années directoriales apparaissent ainsi comme celles de la décomposition douloureuse de l’épure physiocratique et du retour dubitatif à la contrainte et au pluralisme fiscal, sans renoncer pour autant au principe du consentement citoyen.

DES IMPÔTS AUX CONTRIBUTIONS : « LES CONVENTIONS AMIABLES D’UNE SOCIÉTÉ FRATERNELLE »20

  • 20 Conclusion de l’Adresse aux Français du 24 juin 1791, dans C. Bloch, Les contributions directes. I (...)
  • 21 Cf. la Déclaration du Roi concernant les formes de la répartition et levée des Tailles, et les con (...)

5Dès le 17 juin 1789, la déclaration constitutive de l’Assemblée nationale condamnait les impositions en vigueur comme « toutes illégales et, par conséquent, nulles », par défaut de consentement de la Nation. Au cours de la séance royale du 23 juin 1789, le monarque exprimait sa volonté « que le nom de tailles soit aboli ». Mais la nouvelle ère fiscale ne devait pas commencer avant le 1er janvier 1791, date fixée pour la relève de l’ancien régime par un nouveau système, élaboré sous les auspices du Comité de l’Imposition, formé seulement le 18 janvier 1790. Dans l’interim 1789-1790, les commettants se montrent assez peu empressés d’acquitter leurs tributs, et par extension, pas davantage les arriérés touchant aux années 1787 et 1788, la pratique de la collecte étendant généralement le recouvrement d’un exercice sur deux années pleines, avec prescription de trois ans21. L’an I de la liberté creusait ainsi ce que Ramel devait dénommer le « grand arriéré ».

  • 22 Exception notoire chez S. Rials, La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Hachette, 198 (...)
  • 23 « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution c (...)
  • 24 « Les citoyens ont droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de l (...)
  • 25 « Nulle contribution ne peut être établie que pour l’utilité générale. Tous les citoyens ont le dr (...)
  • 26 Art. 16 : « Toute contribution est établie pour l’utilité générale ; elle doit être répartie entre (...)
  • 27 Art. 8 qui inscrit parmi les conditions d’accès à la citoyenneté l’obligation de payer « une contr (...)
  • 28 Formulation empruntée au texte du serment des commissaires de la Trésorerie nationale rédigé par C (...)
  • 29 Adresse aux Français de l’Assemblée nationale, 24 juin 1791, dans C. Bloch, op. cit., loc. cit.
  • 30 Proposée par Defermon le 7 décembre 1790. L’orthographe initiale de contribution mobiliaire se mai (...)
  • 31 Instruction de l’Assemblée nationale du 13 janvier 1791 sur la contribution mobilière, dans M. Duv (...)
  • 32 Selon les termes du préambule de la loi du 13 janvier 1791 qui crée la contribution mobilière, en (...)
  • 33 M. Minoret, La contribution personnelle et mobilière..., op. cit., p. 127.

6En y consacrant deux articles généralement peu commentés22, la Déclaration des droits de l’homme de 1789 est la plus explicite sur les liens noués entre citoyenneté et fiscalité. L’article 13 assimile les citoyens aux contribuables, débordant par avance les limites de la citoyenneté active23. À titre de garanties, l’article 14 énumère soigneusement les différents domaines d’application du principe du consentement fiscal, laissant à la loi le soin de définir les limites, les formes et les moyens du refus et du recours, individuels ou collectifs24. La Déclaration de 1793 est plus concise, par son article 20 qui circonscrit à lui seul le champ de la souveraineté fiscale25. En l’an III, encore plus succincte, la Déclaration reste muette sur l’exercice du consentement ; elle évince en apparence le citoyen du contribuable26, mais le texte constitutionnel comble en partie l’écart27. Toutefois, durant toute la période, le laconisme constitutionnel est amplement compensé par le flot des adresses et instructions des assemblées, qui expliquent et commentent inlassablement leurs décisions financières à l’aune des principes de la justice fiscale. Le respect du consentement, d’un bout à l’autre de la chaîne des opérations, depuis la fixation du contingent national jusqu’à l’établissement des cotes individuelles, la règle impérieuse de l’égalité proportionnelle dans la répartition, le refus de recourir à la contrainte pour la perception, dessinent les contours d’une démocratie fiscale qui comptait essentiellement sur la pédagogie et l’émulation pour faire affluer les » dons du peuple [...] dans la caisse commune »28. Malgré les facilités que pouvaient procurer à la Trésorerie des rentrées courantes, qui, par nature, ne s’arréragent point, le respect des principes et l’exécration de l’armée du fisc condamnaient inexorablement les impôts sur la consommation, effectivement balayés (F. Hincker) en deux temps, avec le soutien et la participation active des redevables, au printemps 1790 pour la gabelle, puis au printemps 1791 pour les aides, octrois et droits d’entrée. En même temps, le rejet de l’inquisition fiscale, l’observation religieuse de « la sainte loi de la liberté domiciliaire »29, minaient dès sa création les fondements mêmes de la nouvelle contribution mobilière30, dont l’assiette se dérobait à l’inventaire et au contrôle, en compromettant la possibilité d’établir un prélèvement proportionnel incontestable sur les revenus autres que les revenus fonciers, seuls à présenter une base visible et mesurable. « Il est impossible de soustraire aux yeux de l’administrateur une propriété foncière, un champ ou une maison ; mais les revenus d’industrie sont faciles à cacher »31. Il est alors convenu que les revenus d’industrie ou mobiliers des particuliers se présument d’après la valeur locative des habitations, estimation qui échappe difficilement à l’arbitraire qu’il s’agissait en priorité de bannir. Aussi l’Assemblée constituante avance-t-elle sur la défensive, en taxant modestement, quatre à cinq fois moins que la richesse foncière32, l’insaisissable et fugitive richesse mobilière. Les patentes, qui devaient mettre à contribution les revenus commerciaux, présentaient des faiblesses analogues, et furent en effet encore moins bien acceptées. La prime accordée à la fiscalité directe, dont l’État attendait en 1791 près des deux tiers de ses ressources33, s’avérait d’emblée des plus précaires.

  • 34 Instruction de l’Assemblée nationale du 8 janvier 1790, relative à l’accès à la citoyenneté active (...)
  • 35 Décret du 13 janvier-18 février 1791, Art. 12, dans Duvergier, Collection complète des lois..., t. (...)
  • 36 Le Moniteur universel, réimpression, t. 27, p. 576. Les patentes sont classées contributions indire (...)
  • 37 L’impôt foncier est resté impôt de répartition jusqu’en 1890. Cf. G. Tournie, « Propriété, impôt e (...)
  • 38 Archives parlementaires, LXII, p. 267-268, repris dans L. Jaume, Les déclarations des droits de l’ (...)
  • 39 Institués par la loi du 26 septembre 1791.

7Encore convient-il de s’entendre sur les termes. Si la pensée physiocratique a largement fourni la source de la « langue fiscale » (Necker) encore en vigueur de nos jours, les formes et la pratique du prélèvement ne vont pas sans introduire quelques distorsions avec le sens actuel des mêmes mots. Contribution directe s’entend en effet « de toute imposition foncière ou personnelle, c’est à dire assise directement sur les fonds de terre, ou assise directement sur les personnes, qui se lève par les voies du cadastre ou des rôles de cotisation (...] »34. Ainsi le décret de création de la contribution mobilière enjoint-il d’inscrire « les citoyens qui ne sont pas en état de payer la contribution des trois journées de travail (et donc dispensés de l’acquitter) [...] soigneusement et sans exception à la fin du rôle »35. En l’an IV, la sphère de la fiscalité directe se trouve même rétrécie, d’après la liste des contributions indirectes dressée par Dubois-Crancé, « consistantes en droit de timbre, patentes, enregistrement, douanes, contributions mobiliaires, taxes somptuaires »36. Autrement dit, les « vraies » contributions directes, et par conséquent les plus justes, sinon les seules légitimes, sont les impositions de répartition, les taxations de quotité sombrant dans le même discrédit que les impôts sur la consommation. L’anti-individualisme fiscal devait, comme on sait, largement survivre à la période révolutionnaire37, et le rôle de répartition, liste nominative des cotisants, s’avérait voué à représenter et matérialiser la communauté fiscale, épousant elle-même physiquement les contours du nouveau souverain, réel ou potentiel, auquel s’identifie le « corps fiscal » dans le projet de Déclaration des droits politiques et sociaux présenté par Romme en avril 179338 À la collecte d’Ancien Régime, synonyme de prélèvement contraint et forcé sous la menace des huissiers et garnisaires, devait succéder une recette libre et volontaire, comme aux collecteurs, violateurs des domiciles et désignés d’office depuis 1716, devaient succéder des percepteurs39, que le principe du consentement fiscal généralisé amenait à recruter au moyen de l’adjudication annuelle - au plus bas enchérisseur - du montant des mandements fixés pour chaque commune, en excluant le recours aux porteurs de contrainte, associés aux violences de l’armée du fisc.

  • 40 L’Adresse de l’Assemblée nationale aux Français, sur ses travaux, 16 février 1792 (rédigée par Cond (...)

8Dressant les comptes de l’ancien et du nouveau régime le 24 juin 1791, l’Assemblée constituante, dans une longue Adresse aux Français, optimiste et même jubilatoire malgré la crise politique provoquée par la fuite du roi, promettait à ses concitoyens des contributions « modérées au-delà de [leurs] espérances », en prévoyant une réduction de 183 millions par exercice, équivalent à plus du tiers (37,5 %) de la masse déclarée des impôts d’Ancien Régime40.

LES GARANTIES OFFERTES AU CORPS FISCAL : GAGES OU PIÈGES ?

  • 41 Loi du 13 janvier 1791 sur la contribution mobilière, C. Bloch, op. cit., no 177.
  • 42 Loi sur la contribution foncière de l’an VII, ibid., no 661.
  • 43 Dupont de Nemours à l’Assemblée nationale, 24 septembre 1789, Archives parlementaires, IX, p. 147.
  • 44 Lavoisier, De la richesse territoriale de la France, Texte et documents présentés par J.-Cl. Perrot(...)
  • 45 Ibid., p. 126
  • 46 Circulaire Ramel, 24 thermidor an IV-11 août 1796, C. Bloch, op. cit., no 519.
  • 47 Ibid.
  • 48 Rapport de Guyton-Morveau sur les dégrèvements cit. par M. Minoret, La contribution personnelle et (...)
  • 49 Voyages en France..., éd. H. Sée, Paris, A. Colin, 1931, t. III, p. 1076-1077 (rédigé en février 17 (...)

9Le principe du vote annuel du montant de chaque imposition, dicté « par la nécessité de prévenir des accroissements de contributions trop fréquents sous l’Ancien Régime »41 constitue la première des garanties accordée à la nation. Pour « rassurer le contribuable contre les abus de la répartition »42, une seconde règle s’impose au législateur, tenu de fixer, chaque année également, un taux maximum de prélèvement, seuil au-delà duquel les particuliers comme les collectivités territoriales seraient fondés à se pourvoir en décharge, selon la procédure du rappel à l’égalité proportionnelle. L’estimation du montant ordinaire des dépenses publiques au cours de la Révolution n’a guère varié des 600 millions annuels retenus par l’Assemblée constituante. Le souci d’équité autant que le réalisme financier rendait pressante l’évaluation du revenu national imposable, « grande ressource très inconnue »43, objet de l’étude commandée en 1791 à Lavoisier, avant de déterminer le premier contingent de la contribution foncière, dont on attendait l’essentiel des recettes. L’expertise avait conclu à un revenu net de 1 200 millions, atteignant juste le double des dépenses publiques44. Comme on sait, la majorité constituante a préféré désavouer la prudence du savant et surestimer (de moitié) le revenu territorial, plutôt que de relever le taux du prélèvement abaissé au sixième, soit la moitié de « la proportion légitime et naturelle » préconisée par Quesnay dans son Tableau économique : « ce déficit à combler sera une tâche pénible que l’Assemblée nationale léguera aux législatures qui doivent lui succéder. Elle aurait prévenu cet inconvénient si [...] elle eût décrété que l’imposition foncière pourrait être portée jusqu’au cinquième du revenu net, comme le Comité /de l’Imposition] l’avait proposé »45. Par volontarisme, la Constituante n’a pas seulement engagé la spirale d’un déficit chronique, les contributions directes ne pouvant couvrir que le tiers ou, pour les plus optimistes, la moitié des dépenses. Le niveau retenu du sacro-saint taux maximum créait d’avance un contentieux structurel permanent en décharge, forçant nécessairement à des révisions ultérieures, voire même rétrospectives, à la hausse, particulièrement mal acceptées des contribuables, qui entendaient bien s’en tenir à la lettre des premiers engagements. En janvier 1795, la Convention thermidorienne devait relever au cinquième le taux de la contribution foncière pour l’exercice 1791, comme l’avait fait l’Assemblée législative pour l’exercice 1792, et la Convention pour les exercices 1793, 1794, et celui de l’an III. Pour l’an V et l’an VI, le taux n’est fixé qu’à la fin de l’an VII, mais cette fois au quart du revenu, renouant ainsi avec la quotité fixée pour la contribution patriotique, avant d’en revenir au cinquième pour l’an VII et l’an VIII. Quel que soit cependant le taux nationalement retenu, l’estimation des forces contributives, revenu foncier net ou valeur locative des immeubles d’habitation, est laissée à l’appréciation des contribuables et de leurs élus locaux, qui s’empressent de les sous-évaluer, pour parer d’avance à toute surcharge : « partout, on cherchera à cacher la vérité et affaiblir les estimations [...] ; les administrateurs chercheront à plaire à leurs concitoyens en s’enveloppant dans des calculs hypothétiques toujours au-dessous de la vérité »46. Le montant des impositions est ainsi voué à toujours dépasser le taux-plafond de référence, entretenant dans le même mouvement la spirale des réclamations ou des refus de paiement. Comme toute demande en décharge doit être soumise pour aboutir à l’avis favorable de tierces parties homologues voisines, peu pressées de convenir d’une surcharge qu’elles devraient amortir « parce qu’aucune contrée n’a offert de prendre une portion contributive plus forte »47, les procédures de dégrèvement s’enlisent dans l’impasse. Au 1“août 1792, les trois-quarts des départements se plaignaient déjà, et réclamaient une réduction globale du sixième du montant des impositions de l’exercice 179148. Observateur incisif, A. Young ne s’est pas privé à la même époque de dénoncer violemment « les agissements d’une démocratie pure », inspirés selon lui par les errements des Économistes : « Ainsi, répartitions annuelles, trouble annuel, querelles et aigreurs annuelles, oppressions annuelles, telles doivent en être les conséquences [...] »49.

  • 50 Cit. par M. Minoret, La contribution personnelle et mobilière..., op. cit., p. 236.
  • 51 Ibid., p. 219 (2 février 1792).
  • 52 Circulaire du 10 février 1793 cit. par M. Minoret, op. cit., p. 230.
  • 53 J.-P. Poirier, op. cit., p. 66.
  • 54 Long rappel historique sur la Trésorerie aux Cinq-Cents par Camus, au nom de la Commission des Dép (...)
  • 55 Circulaire du ministre des Contributions, 8 août 1792, C. Bloch, op. cit., no 313.

10L’assemblée des représentants ne maîtrise en effet que la détermination de la nature et du montant des subsides, alors que l’assiette, la répartition et le recouvrement relèvent au premier chef des communes. « Nous travaillons comme des forçats depuis près d’un an à la répartition des contributions et nous sommes aussi avancés que les premiers jours de notre travail » avoue en juin 1792 telle municipalité de Saône-et-Loire50. Au déficit et au contentieux permanents s’ajoute l’engrenage des arriérés, relancé par la lourdeur et la complexité, réelle ou prétextée, de la confection tant des matrices que des rôles nominatifs définitifs, et aggravé par la lenteur de la perception et celle des versements effectués par les receveurs. Les auxiliaires professionnels créés pour venir au secours des municipalités débordées, commissaires aux rôles en juin 1791 ou inspecteurs et visiteurs de rôle en octobre suivant, bien souvent recrutés parmi les anciens préposés ou contrôleurs de vingtièmes, sont généralement accueillis fraîchement comme suspects d’incarner « la fiscalité ressuscitée » (Lasource)51 et de chercher à usurper le pouvoir des administrateurs locaux. « Il est bien temps que nous n’ayons plus à nous occuper des rôles de 1791 », soupire le ministre Clavière en février 179352, alors que l’exercice 1791 n’est pas à moitié recouvré. En outre, l’indépendance statutaire de la Trésorerie nationale ajoute à l’opacité des finances publiques et à la faiblesse des moyens de gouvernement. Échappant totalement à l’exécutif, surveillée, mais non administrée par l’assemblée des représentants, la Trésorerie reste jusqu’en fructidor an V maîtresse absolue de la connaissance de la recette effective comme de l’exécution des dépenses ; avec trente bureaux occupant moins de trois cents commis à sa création, en mars 1791, et plus de mille en l’an II53, elle est devenue « une si vaste machine [...] qu’il faut un temps considérable pour étudier la multitude d’ateliers qui la composent »54. Le cours ordinaire des finances est tellement perturbé et occulté qu’il fait désespérer de jamais en saisir l’état au vrai et instaure l’exception en règle : « Chaque mois, la Caisse de l’Extraordinaire est obligée de venir au secours du Trésor public »55.

LES ALLÈGEMENTS FISCAUX DE LA RÉPUBLIQUE CONVENTIONNELLE

  • 56 N. Hermann-Mascard, « Finalités modernes pour un impôt révolutionnaire : l’emprunt forcé de l’an I (...)
  • 57 F. Hincker, « L’idéologie économique à l’œuvre dans les débats et les décisions concernant la fisc (...)
  • 58 R. Schnerb, Les contributions directes à l’époque de la Révolution dans le département du Puy-de-D (...)
  • 59 Circulaire adressée sur ordre du Comité aux administrateurs de district par la Commission des reve (...)

11Si l’on s’en tient à la structure formelle de l’ordinaire, les mesures adoptées au cours des premières années républicaines en matière de finances publiques épousent au plus près l’épure physiocratique, en même temps qu’elles jettent le doute sur la justesse des fondements mêmes du régime fiscal constituant, ouvrant, après l’interim 1789-1790, une nouvelle parenthèse qui ne se ferme pas avant le débat constitutionnel de l’an III. La répartition individuelle des contributions retourne en décembre 1792 à la compétence exclusive des municipalités, grâce à la suppression des agents de l’inquisition fiscale, les inspecteurs et visiteurs de rôle créés un peu plus d’un an auparavant pour aider à mettre en route le nouveau système. Avec l’appui libéral de la Gironde, les patentes, doublement condamnées pour déroger à la règle de l’égalité proportionnelle et produire une recette négligeable, sont supprimées en mars 1793 sur rapport de Ramel qui, par la même occasion, met en cause l’assiette de la contribution foncière, en annonçant un « plan d’organisation du cadastre général ». En août suivant, la Convention propose l’étude du remplacement de la contribution mobilière, finalement amputée et muée en impôt de quotité en frimaire an II, sans contingent assigné d’avance, tandis que l’introduction partielle du paiement en nature de la contribution foncière, destiné à alimenter les greniers d’abondance, ajoute au flou comptable. L’année 1794 se caractérise par un vide complet, puisque la Convention en la circonstance a « oublié » de voter les contributions courantes de l’exercice, qui ne sont pas fixées avant nivôse an III-janvier 1795, avec changement de l’année fiscale pour l’aligner sur le calendrier républicain ; il est vrai toutefois que le rendement de l’emprunt forcé, lancé (après rapport de Ramel, encore) sur des bases opposées aux principes constituants56, y supplée en partie. En 1793-an II, la négligence fiscale commande autant le discours que la pratique ; de même que « les Montagnards se sont peu exprimés sur la fiscalité »57, le constat paraît s’imposer que » La Terreur ignora à peu près le recouvrement des contributions ordinaires »58. Il faut attendre messidor an II pour que le Comité de Salut public songe à dresser un bilan incertain des douze impositions mises en recouvrement depuis 179159.

  • 60 Instruction d’accompagnement du Décret relatif aux contributions directes de 1794 (vieux style), 23 (...)
  • 61 Ibid.
  • 62 Décret du 3 messidor an III-21 juin 1795, art. 20, dans C. Bloch, op. cit., no 440.
  • 63 Décret du 4 thermidor an 111-22 juillet 1795 portant établissement de patentes pour l’exercice de (...)
  • 64 Décret du 2 thermidor an III-20 juillet 1795, dans C. Bloch, op. cit., no 441.
  • 65 Art. 162 : « Le Directoire est tenu, chaque année, de présenter, par écrit, à l’un et à l’autre Co (...)
  • 66 Les art. 302-314, qui concernent les contributions, réservent l’avenir : « Le Corps législatif peu (...)

12La période thermidorienne poursuit d’abord dans la même voie, ou plutôt succombe un instant à la « paralysie fiscale » (R. Schnerb) ou à un regain d’utopie, avec la conviction d’entrer dans une ère de probité généralisée, définitivement purgée de tout contentieux : « Tout est changé. La République a succédé à la Monarchie. La vérité doit prendre la place du mensonge [...] »60. Promise à une totale disparition dès le début de l’an III, la contribution mobilière, ou ce qu’il en restait, est effectivement rayée en nivôse de l’exercice 1794, conjointement à l’extinction simultanée d’office de la masse des réclamations déposées depuis 1791 par les communes sur cet objet. « La contribution mobilière était déjà condamnée dans l’opinion publique ; injuste dans ses résultats, elle grevait les citoyens peu fortunés ; ceux qu’elle aurait dû atteindre trouvaient le moyen de s’y soustraire »61. L’orthodoxie physiocratique paraît devoir l’emporter avec l’exclusivité de l’impôt territorial, uniformément relevé du sixième au cinquième du produit net. Moins de six mois plus tard, l’achèvement du débat constitutionnel marque le retour à davantage de réalisme et de rigueur financière. En messidor, la Convention charge son Comité des Finances de « présenter ses vues sur un mode d’imposition des propriétés que la contribution foncière ne peut atteindre »62, prélude au rétablissement successif des patentes et d’une contribution personnelle (ou « taxe de citoyen ») et de taxes somptuaires, décrété les 4 et 7 thermidor suivants63, au lendemain même du vote de la contribution foncière pour l’an III64, tandis que l’Acte constitutionnel adopté en fructidor soumettait l’exécutif à présenter, avant la lettre, son budget annuel65, et réunissait plus de vingt articles sous le titre XI consacré aux Finances66.

  • 67 Bourdon aux Cinq-Cents, 7 prairial an IV-26 mai 1796, Le Moniteur universel, p. 1012.
  • 68 Ramel aux Cinq-Cents, 11 pluviôse an IV-31 janvier 1796, Le Moniteur universel, réimpression, t. 27 (...)

13Si les Thermidoriens ont fait la preuve de leurs bonnes intentions pour l’avenir, ils n’ont en tout état de cause guère trouvé les moyens de les mettre en pratique, renvoyant au Directoire la tâche pénible et ingrate de mettre fin aux « grandes vacances » fiscales commencées en 1789. « La Convention négligea de faire payer l’impôt »67. À la veille d’entrer en charge des Finances, tentant de faire le point sur la contribution foncière, « la plus importante des rentrées », Ramel évaluait les arriérés cumulés de 1791 à l’an III à treize milliards, soit plus de 80 % de la masse des cinq exercices68.

L’ACTIVISME FISCAL DU PREMIER DIRECTOIRE

  • 69 Statistique établie d’après le corpus réuni par C. Bloch, Les contributions directes.op. cit., qui (...)
  • 70 Circulaire Ramel relative aux recouvrements, 8 thermidor an VI-26 juillet 1798, C. Bloch, op. cit. (...)
  • 71 Circulaire Ramel du 24 thermidor an IV-11 août 1796, C. Bloch, op. cit., no 519
  • 72 Mise en recouvrement du deuxième acompte provisoire d’un cinquième sur les contributions de l’anné (...)

14À s’en tenir au domaine des contributions directes, le Directoire se place en tête du palmarès de l’activité législative et réglementaire de toute la décennie révolutionnaire, les circulaires d’explication et d’exhortation inspirées par le zèle ministériel, aux quatre cinquièmes signées par Ramel, fournissant à elles seules moitié des textes produits69. « À mon arrivée au ministère, la situation des contributions directes n’était pas connue ; les différents modes de perception y avaient jeté la plus grande confusion [...] Nulle autre époque n’a présenté cette série vraiment effrayante de contributions arriérées, qui surchargent les contribuables, fatiguent les administrateurs, nuisent au Trésor public »70. Impulsé par la communication ministérielle, sur un mode tantôt persuasif (avec les administrateurs de département, élus du peuple), tantôt autoritaire (avec les commissaires du Directoire exécutif), l’activisme fiscal se déploie simultanément et brutalement sur quatre fronts distincts, largement négligés jusque-là : la connaissance des recettes et de l’encaisse effectifs, qui engage la bataille avec les percepteurs, receveurs, et plus encore avec les commissaires de la Trésorerie ; le rattrapage du retard pris par le calendrier fiscal sur le calendrier civil, avec l’ambition que les impôts fixés pour une année soient acquittés dans l’année même, ce qui suppose que le Corps législatif les ait préalablement votés à temps ; la chasse aux arriérés et la liquidation des impayés, apparemment concurrentes, dans le court terme, de l’objectif précédent ; enfin l’endiguement et le règlement de l’imposant contentieux émanant des recours en décharge et dégrèvement déposés par les contribuables depuis 1791, tâche non moins rude dans la mesure où « Il résulte de mes aperçus que la contribution foncière devrait être réduite de moitié pour faire droit à toutes les demandes »71. Périodisation politique classique et conjoncture fiscale s’emboîtent étroitement autour de l’an V, marqué par la renaissance timide de la fiscalité indirecte, la restauration de la contrainte en matière de perception, et le retour effectif à la monnaie métallique, épreuve de vérité décisive. Il n’est sans doute pas indifférent que les fatidiques élections de germinal, précédées par dix-huit mois de harcèlement des contribuables, aient précisément coïncidé avec la première échéance fiscale exigible exclusivement en numéraire72.

  • 73 L’exercice 1794-an II a été voté en nivôse an Ill-janvier 1795, exigible par tiers en pluviôse, ve (...)
  • 74 Dubois-Crancé aux Cinq-Cents, 4 ventôse an IV-23 février 1796, Le Moniteur universel, no 159, p. 5 (...)
  • 75 Autre argument donné par Siméon aux Cinq-Cents, le 14 floréal an IV-3 mai 1795, Le Moniteur univer (...)

15Le premier Directoire connaît en effet un véritable emballement fiscal, avec le chevauchement des recouvrements de quatre exercices en deux ans73, indépendamment de la chasse aux arriérés et de la levée de l’emprunt forcé, qui court de frimaire an IV à ventôse an V. Cette bousculade, épuisante pour les faibles moyens des administrations départementales et municipales, rend difficile la révision et la mise à jour des rôles, et excite en conséquence le flot des réclamations ; elle se rattache en l’an IV à la volonté politique impatiente de retirer de la circulation, par tous les moyens, un maximum de papier-monnaie pour le brûler et relever la valeur du signe monétaire, dont l’avilissement est imputé au premier chef à la légèreté et à la négligence passées des contribuables, de leurs administrateurs et de leurs représentants. « L’assignat ou la mort » s’exclame Dubois-Crancé, qui n’exclut pas un recours salutaire aux moyens coercitifs pour sauver du naufrage la monnaie républicaine, l’enfant de la Révolution74. Apparemment insensibles aux enjeux de cette grande manœuvre, qui incite par ailleurs à enfler démesurément le montant des arriérés, les percepteurs sont pour lors jugés nonchalants et les agents municipaux insouciants. La rentabilité financière de l’opération apparaît aussi douteuse que difficilement mesurable, tant la diversité des modalités de paiement admises sème le flou. Au terme de longs débats, l’illustre Vauban à l’appui, la contribution foncière pour l’an III et l’an IV est perçue pour moitié en nature (en grains et fourrages), moyen imparable de pourvoir aux subsistances comme de prohiber les arrérages75, et le reste concurremment en numéraire, en assignats, mandats, coupons de l’emprunt forcé ou bons de réquisition [...] Le brouillard entourant le bilan effectif des recettes ne se dissipe guère avant le retour à la monnaie métallique, préparé depuis le début de l’an V.

  • 76 Loi relative aux dépenses ordinaires et extraordinaires de l’an V, 17 brumaire an V-6 novembre 179 (...)
  • 77 Très longue circulaire de Ramel sur la question, 26 brumaire-16 novembre (avec Résumé final !), C. (...)
  • 78 Ibid.
  • 79 Ibid.
  • 80 Réal aux Cinq-Cents, 11 brumaire an V-ler novembre 1796, Le Moniteur universel, no 47, 17 brumaire (...)
  • 81 G. Lefebvre, La France sous le Directoire (1795-1799), éd. J.-R. Suratteau, Paris, Éditions social (...)
  • 82 Loi relative à la contribution foncière de l’an V, qui instaure des commissaires-répartiteurs char (...)
  • 83 Circulaire Ramel sur l’inéxécution des lois relatives aux contributions directes, 2 pluviôse an V- (...)

16L’an V introduit un nouveau cours, plus régulier et plus ordonné, du moins en apparence. Amplement commentée, l’adoption en brumaire des premières lois de finances76 est célébrée comme une grande victoire qui « fait véritablement époque dans notre législation en matière de contributions publiques »77. Sous la pression des rapports ministériels et des messages de détresse des Directeurs, la majorité du Corps législatif s’est finalement décidée à sauter le pas mental, et à faire violence au corps fiscal, en restaurant la contrainte pénale comme moyen de prélèvement, reniement public manifeste de la promesse d’État-sans-fisc. Pour désarmer l’insoumission fiscale, « cette résistance partielle à la volonté générale », la loi établit formellement une chaîne de responsabilités solidaires entre administrateurs, receveurs, percepteurs (dont le nombre est estimé à 48 000) et contribuables, menacés, en cas de défaillance, d’un arsenal de sanctions « graduées et rigoureuses », dont le gouvernement, au demeurant conscient de prendre l’opinion à contrecourant comme de la faiblesse de ses moyens d’exécution, tient à faire savoir qu’il « en pense faire l’application »78. La décision de flanquer les municipalités indolentes de commissaires aux rôles à la charge des communes récalcitrantes ne représente pas le plus saisissant des moyens de répression, mais l’envoi d’une escorte de gendarmerie chez les percepteurs « traîneurs »79, et surtout le retour des garnisaires chez les contribuables impénitents, quand bien même « l’Assemblée constituante avait jugé inutile et immoral ce moyen coercitif »80, signifie bien hautement la résurrection prochaine de l’armée du fisc. Encore fallait-il que ce dispositif sévère fût mis en œuvre sur le terrain, impliquant la coopération des acteurs, les receveurs requérant contre les percepteurs, et ceux-ci contre les contribuables. Ce ne fut guère le cas avant le 18-Fructidor81, d’autant plus que, dans l’attente des changements électoraux, le Corps législatif, auquel Ramel s’était empressé d’adresser ses félicitations, ne se détermina pas à procéder à la répartition effective des contributions entre les départements et à en préciser les modalités locales avant le printemps et l’été suivants82. Aussi le ministre dut-il faire assez piteusement machine arrière83.

  • 84 Exemple du Discours sur les finances, le crédit, la nécessité des contributions et les avantages d (...)
  • 85 Le 3 frimaire an V-23 novembre 1796, Le Moniteur universel, no 66, p. 263.
  • 86 Art. 306 : « Les contributions de toute nature sont réparties entre tous les contribuables à raiso (...)
  • 87 Roger Manin aux Cinq-Cents le 20 germinal an IV-9 avril 1796 (à propos des loteries), Le Moniteur (...)
  • 88 Cf. Defermon aux Cinq-Cents, au nom de la Commission des Finances, 18 brumaire an V-7 novembre 179 (...)
  • 89 Loi de finances du 17 brumaire an V-6 novembre 1796, art. 7 & dernier pour les contributions indir (...)
  • 90 Loi de finances du 9 vendémiaire an VI-30 septembre 1797, qui distingue 20 postes différents de re (...)
  • 91 Cité par G. Faccarello, « Le legs de Turgot : aspects de l’économie politique sensualiste de Condo (...)

17Au terme de longs et âpres débats sur les principes constitutionnels, entamés dès le début de l’an IV sous couleur de rétablissement des loteries84, l’acceptation formelle de la fiscalité indirecte achève, au nom du réalisme, de consommer la rupture avec les analyses et les concepts de la cohorte fiscale. Crénières, s’adressant aux Anciens au nom de la Commission des Finances « ne cache point qu’il ne parle qu’au nom de la majorité de la commission, dans laquelle on a fait entendre la doctrine des économistes. Ceux-ci, lassés de l’inutilité de leurs calculs et de leurs déclamations, se reposeront et jouiront seuls du produit net de leurs idées »85. Les objections classiques qui condamnaient les impositions indirectes comme injustes au regard des principes d’égalité, de proportionnalité86, et de consentement libre et volontaire87, pour lors relativisées par les contestations sans nombre et sans fin qui compromettaient la répartition et le rendement des contributions directes, sont finalement levées, exception faite des méfaits inévitables à attendre du rétablissement d’une seconde armée sans uniforme, celle des commis. La contrainte budgétaire prescrit un retour bien médité et tempéré au pluralisme fiscal, et condamne irrévocablement les fictions comptables de l’Assemblée constituante, en réhabilitant le sérieux des calculs de Lavoisier88. La possibilité, au plan national, d’étendre le champ de la fiscalité indirecte à concurrence du déficit budgétaire creusé par les impositions en vigueur, et celle de restaurer « quelques impôts de localité, soit d’entrée, soit d’octroi » en cas d’insuffisance des sous additionnels, prennent force de loi avant la fin de l’an V89, amorçant pour la période du second Directoire la diminution absolue et relative du poids de la fiscalité directe. Foncière et mobilière ne montent plus qu’à 41,3 % des recettes attendues en l’an VI90. Évincé de la science, le discours physiocratique disparaît en douceur, et ne semble plus dès lors servir qu’à alimenter la paranoïa anti-fermière des propriétaires, comme y invite la question mise au concours par l’Institut le 15 vendémiaire an VIII (7 octobre 1799) : « Est-il vrai que dans un pays agricole, toute espèce de contribution retombe en dernier terme sur les propriétaires fonciers, et, si l’on se décide pour l’affirmative, les contributions indirectes retombent-elles sur ces mêmes propriétaires avec une surcharge ? »91.

MANIÈRE DOUCE OU MANIÈRE FORTE : L’INEXTINGUIBLE CONTENTIEUX FISCAL

  • 92 Circulaire Ramel sur les lois de finances de brumaire an V déjà citée.
  • 93 Art. 190, al. 1er : « Les administrateurs sont essentiellement chargés de la répartition des contr (...)
  • 94 Art. constit. 317, al. 1er : « Les commissaires de la Trésorerie sont chargés de surveiller la rec (...)
  • 95 Cf. les explications fournies par Camus aux Cinq-Cents, au nom de la Commission des dépenses, 24 g (...)
  • 96 Loi du 22 brumaire an VI-12 novembre 1797, Instruction du même jour, Circulaires aux administratio (...)
  • 97 Chassiron aux Anciens, 25 vendémaire an VI-16 octobre 1797, Le Moniteur universel, no 25, p. 224.
  • 98 M. Bruguière, Gestionnaires et profiteurs de la Révolution, Olivier Orban, 1986, p. 128.
  • 99 Circulaire Ramel du 17 thermidor an VI-4 août 1798, C. Bloch, op. cit., no 630.

18« Trop longtemps, nous avons eu à gémir de l’inefficacité des moyens employés pour assurer le prélèvement des contributions »92. Mise à l’ordre du jour gouvernemental et débattue tout au long de l’an V, la formation d’agences spécialisées dans la confection des rôles et la perception des impôts directs suscite au sein des Conseils des controverses houleuses et passionnées, qui ne relèvent pas seulement des manœuvres dilatoires ou du chantage financier auxquels l’opposition royaliste se livre avec application. Coup de grâce porté à l’État-sans-fisc, la perspective d’une professionnalisation de la levée des deniers publics troublait autant les consciences républicaines qu’elle menaçait de violer l’Acte constitutionnel, dernier rempart politique et éthique dressé en son article 19093 contre la « renaissance du fisc », au centre de tous les débats de pluviôse et germinal an V, en pleine effervescence électorale. Le projet ministériel était à double détente. Il visait autant à améliorer l’étendue et la rapidité de la perception qu’à s’émanciper de l’impérieuse tutelle financière de la Trésorerie nationale, seule apte à connaître du mouvement réel des recettes94, en contournant ou doublant l’autorité de ses commissaires et commis par l’établissement de liaisons directes entre les futures agences et le Ministère des Finances, nouveau pas mental à franchir qui bousculait les principes consacrés de l’administration financière révolutionnaire95. Le procès d’inconstitutionnalité instruit avant comme après les élections de germinal an V, les accusations lancées contre Ramel par la nouvelle majorité et la guerre engagée avec la Trésorerie, font repousser ce premier projet, que le ministre, maintenu en fonction après le 18-Fructidor, ne s’avise pas de remanier ni de ressortir avant les premiers jours de l’an VI, alors que les Conseils, lassés par deux ans de débats, ont fini par se décider à rétablir la loterie ! Complément organique à la loi de finances de l’an VI, la création des agences nouvelle manière lève l’obstacle constitutionnel opposé au premier projet, comme Ramel s’efforce de le démontrer dans la longue instruction et les trois circulaires - pas moins - qui accompagnent l’envoi de la loi96. Selon toute apparence, les agences sont mises au service des élus locaux, départementaux, municipaux et communaux, religieusement maintenus seuls maîtres, à leur niveau respectif, des évaluations et taxations consignées sur les matrices et rôles, mais soulagés à l’avenir de l’exécution « des détails purement mécaniques ». Transformés en agents généraux ou particuliers des contributions, les commissaires du Directoire exécutif sont intégrés au dispositif mis en place ; chargés d’activer, surveiller et coordonner répartition et recette, ils deviennent responsables de la régulation du système fiscal, maîtres d’œuvre à la fois de l’apurement du contentieux avec les contribuables, « objet de la plus grande importance », et de l’engagement des poursuites contre leurs concitoyens ou les percepteurs passibles de contrainte, supplément de tâches ou abus de pouvoir qui fournirent aux opposants à la loi leur dernière position de repli, « parce qu’elle livre les contribuables, pour la perception, et pour le dégrèvement surtout, aux agens du gouvernement qui sont les ennemis les plus déclarés du gouvernement et des gouvernés [...] »97. En contrepartie du « service » rendu, la tutelle ministérielle sur les corps administratifs s’appesantit, le gouvernement n’ayant pas renoncé à secouer le joug de la Trésorerie, qui « rentre dans le rang » après Fructidor98. Comme agents généraux, les commissaires centraux doivent désormais au ministre - ainsi qu’à la Trésorerie, constitution oblige - des comptes rendus décadaires de l’état des recouvrements dans leur département, tandis que la loi organique de frimaire an VI sur le règlement des dépenses locales en « débarrasse » désormais la même Trésorerie. Résultat de laborieux compromis, les agences directoriales réduisaient le personnel professionnel à un rôle d’auxiliaires subalternes, tandis que les administrateurs et les percepteurs locaux conservaient en dernier ressort la maîtrise des opérations, et que les commissaires du Directoire exécutif étaient placés en première ligne du harcèlement fiscal. Exaspéré dix mois plus tard par la lenteur des changements et la résistance passive des autorités locales, Ramel n’avait d’autre ressource que d’enjoindre aux administrateurs de département de bien vouloir siéger quatre heures d’affilée tous les matins des jours impairs afin de s’occuper exclusivement des rentrées fiscales, déplorant que 8 départements seulement (sur 98) soient à jour, et que « depuis quatre-vingt six décades », 42 n’aient répondu à la correspondance ministérielle que par « un silence obstiné »99. Aussi cette solution boiteuse, qui n’apportait à chacun qu’une médiocre satisfaction, ne fut-elle pas, avant même le 18-Brumaire, considérée comme définitive.

  • 100 Loi sur la contribution foncière du 18 prairial an V-24 avril 1797, C. Bloch, op. cit., no 564.
  • 101 Ibid.
  • 102 Loi relative à la répartition et à la perception de la contribution personnelle, mobilière et somp (...)
  • 103 R. Schinerb, Les contributions directes à l’époque de la Révolution dans le département du Puy-de- (...)
  • 104 M. Reinhard, Le département de la Sarthe sous le Régime Directorial, Saint-Brieuc, 1935, p. 199 et (...)
  • 105 Ibid., p. 397.
  • 106 Sainthorent aux Cinq-Cents, 17 brumaire an VII-7 nov. 1798, dénonçant la loi du 14 thermidor an V (...)

19Si les efforts gouvernementaux ont réussi peu ou prou à améliorer la rentrée et la gestion des ressources publiques, le premier comme le second Directoire se sont révélés impuissants, malgré une intense production législative, à désamorcer et même à enrayer la spirale du contentieux qui oppose l’État aux contribuables. Le retour à la monnaie métallique, conjugué à l’affaissement des prix agricoles consécutif aux bonnes récoltes des années 1796-1798, alourdit le poids de l’impôt et déclenche à partir de l’an V un premier emballement de réclamations que le Directoire tente de prévenir en y ajustant les procédures du consentement fiscal : les administrateurs départementaux, à l’égard des municipalités, et les municipalités, à l’égard des communes, acquièrent le pouvoir de réviser les évaluations du produit net et de modifier en conséquence la répartition des contingents de la contribution foncière, lourde tâche qui devait faire disparaître les inégalités les plus criantes100. Concernant la fixation des cotes individuelles au sein des communes, le principe du vote à la majorité absolue des suffrages est introduit pour trancher souverainement des cas litigieux au sein de commissions ad hoc formées, pour la foncière, par des répartiteurs communaux101, et pour la mobilière, simultanément refondue selon une assiette incertaine et un barème hautement complexe, par des jurys d’équité102. Présentées comme autant de cadeaux offerts aux contribuables, les nouvelles dispositions tournent à l’inverse de l’effet recherché, comme le législateur devait le reconnaître assez rapidement. Loin de produire la détente espérée, elles attisent les conflits et sèment la division entre collectivités comme entre individus. S’agissant de l’impôt foncier, la sous-estimation généralisée de la valeur du produit net fait que le sacro-saint taux maximum de prélèvement est dépassé dans l’écrasante majorité des cas, justifiant autant de recours collectifs ; de plus, munis de leur pouvoir de révision des estimations, les administrateurs départementaux et municipaux n’ont guère hésité à décharger leurs chefs-lieux aux dépens des campagnes environnantes, accroissant ainsi les disparités et les rancœurs au lieu de les réduire, comme dans le Puy-de-Dôme103 ou dans la Sarthe, où le contentieux double de l’an V à l’an VI104. Quant à la contribution mobilière, jamais bien acceptée depuis sa création, sa nouvelle version provoque une véritable levée de boucliers et suscite « autant de plaignants que de cotisés »105, tant sa répartition se révèle un casse-tête inextricable, et les décisions des jurés d’équité (estimés à 200 000-300 000 individus), accusés de ressusciter l’arbitraire des assesseurs d’Ancien Régime, soulèvent d’animosités. « Nous voulons moraliser l’impôt en éloignant de son application les passions que quelques jurys d’équité apportaient à cette opération. Dans plus d’une localité, les passions ont occasionné de funestes résistances au recouvrement »106. L’expérience de la délibération et de l’arbitrage au sein du corps fiscal tournait au cauchemar, et se manifestait à l’attention ministérielle au long de l’an VI par un tarissement jugé affligeant des rentrées courantes et arriérées, à l’origine d’un recours effectif aux moyens coercitifs, jamais vu de mémoire révolutionnaire.

  • 107 Circulaire Ramel aux commissaires du Directoire exécutif, 15 floréal an VI-4 mai 1798, C. Bloch, o (...)
  • 108 Circulaire Ramel sur le mode de contrainte à décerner aux contribuables, 21 prairial an VI-9 juin (...)
  • 109 Circulaire Ramel sur les irrégularités et retards de divers départements, 16 brumaire an VII-6 nov (...)
  • 110 Conclusions convergentes chez M. Minoret, op. cit., M. Reinhard, op. cit. R. Schnerb, op. cit., et (...)

20À bout de patience et à court de trésorerie, Ramel se décide à sévir pour de bon avec une rigueur accrue, en jouant de l’autorité que la loi vient de lui donner sur le personnel des nouvelles agences. À titre d’avertissement, douze commissaires agents généraux convaincus de retard étaient privés d’un mois de traitement107, tandis que la menace des porteurs de contrainte et garnisaires se précisait pour les contribuables108. Une pluie de sanctions tombe en brumaire an VII, qui s’en prend « à l’infidélité des percepteurs, à l’insouciance des préposés, à la torpeur des receveurs », et conseille vivement à ces mêmes contrevenants de se garder d’exercer des représailles intempestives sur la masse imposable « avec l’intention de rendre le gouvernement odieux »109. Vue d’en-haut comme vue d’en-bas, la répression rencontre en effet assez vite ses limites politiques et sociales. Même chapitrés par le ministre, les administrateurs locaux auraient été bien mal inspirés d’accabler de poursuites les contribuables ruraux qu’ils chargeaient si généreusement d’impôts, et la pénurie, prétextée ou réelle, de candidats-garnisaires ne servait qu’à masquer leur tactique. Au pic répressif de l’an VI, observé dans la prose ministérielle comme sur le terrain110, succède alors en l’an VII une nouvelle phase d’activisme législatif et gouvernemental pour faire accepter la contrainte fiscale par des moyens plus persuasifs et plus paisibles, tenant compte des critiques et des réactions exprimées par les citoyens-redevables.

  • 111 Loi du 3 nivôse an VII-23 décembre 1798, C. BLOCH, op. cit., no 676.
  • 112 Loi du 3 frimaire an V1I-23 novembre 1798, C. Bloch, op. cit., no 663.
  • 113 Loi du 2 messidor an VII-20 juin 1799, C. Bloch, op. cit., no 702.

21Un des premiers résultats - sinon le premier stimulant - de la résistance du souverain à la pression contributive est la diminution effective des prélèvements directs, stabilisés en l’an VII un sixième en dessous des normes fixées par l’Assemblée constituante, avec un différentiel d’un tiers pour la contribution mobilière, mais d’un huitième seulement pour la contribution foncière. Grâce à la relève grandissante assurée par les taxations indirectes, discrètement saupoudrées de manière à les rendre moins voyantes et moins onéreuses que sous l’Ancien Régime, les impôts directs ne forment plus que 40 % (au lieu des 62 % prévus en 1791) des ressources publiques. Les leçons ont été tirées des récriminations engendrées par les procédures adoptées en l’an V. L’assaut de protestations qui avait accueilli en l’an V la nouvelle version (la troisième depuis 1791) de la contribution mobilière inspire la dernière et durable refonte de nivôse an VII, assise sur un contingent réduit et une assiette moins équivoque, qui entraîne la disparition des jurys d’équité, alors que les commissions communales de répartiteurs, délibérant et votant à la majorité des suffrages, sont maintenues pour établir la contribution foncière, sans que les administrateurs départementaux ne puissent plus rectifier d’autorité la distribution établie par les municipalités entre les communes. Le souci de la prévention et du règlement du contentieux apparaît à travers la prolixité et la précision de la loi : 68 articles pour exposer le mode d’assiette, de perception et de dégrèvement de la contribution personnelle, mobilière et somptuaire111 ; 154 pour fixer la répartition et la perception de la contribution foncière112, record battu par les 236 articles consacrés aux réclamations en la matière et au mode d’emploi du sacro-saint rappel à l égalité proportionnelle113, maintenant ainsi la contestation au cœur même de la loi fiscale. La pédagogie ministérielle suivait le mouvement, livrant en moins de trois mois un feuilleton de six circulaires d’explication méthodique des principes et du détail de « l’ordre de marche des opérations ».

***

  • 114 Circulaire Ramel du 24 thermidor an IV-11 août 1796, C. Bloch, op. cit., no 519.
  • 115 Le département de la Sarthe sous le Régime Directorial, op. cit., p. 204.
  • 116 Constitution de l’an VIII, art. 45 : « Le gouvernement dirige les dépenses et les recettes de l’Ét (...)

22« Chacun, me suis-je dit à moi-même [...], reconnaîtra que la République ne peut point exister sans impôt »114. En matière de finances publiques, la période directoriale se présente, en dépit des apparences, comme une phase de mise en ordre réglementaire, de recherche incessante et d’acculturation intense, en rupture avec les pratiques d’Ancien Régime comme avec les constructions théoriques des premières assemblées révolutionnaires. L’apprentissage vaut autant pour les contribuables, instruits alternativement à coups de sermons civiques et de sanctions, que pour l’État, bridé dans ses efforts par l’armature politique de l’appareil fiscal, où M. Reinhard avait décelé « le respect de quelques principes erronés »115, ferment de l’indocilité fiscale dont le régime n’a pu finalement venir à bout, et d’un débat public qui court en permanence du ministère et du Corps législatif jusqu’aux moindres municipalités et communes. Des verrous ont sauté, des schémas de pensée ont été abandonnés, mais l’exécutif, dont l’affirmation formait pourtant l’emblème du régime, s’est aussi incomplètement émancipé de la tutelle de la Trésorerie et des votes des Conseils que de la participation effective des citoyens à la détermination des prélèvements, édifiant à tous les niveaux du maillage territorial la rétention fiscale en moyen direct et immédiat de représailles politiques, individuelles ou collectives. La neutralisation ou pacification politique du champ fiscal s’engage aux lendemains du 18Brumaire, quand, en l’espace de six mois, le gouvernement, mettant en pratique les nouvelles règles constitutionnelles116, procède à l’appropriation de l’administration du Trésor public et désarme le corps fiscal, quand les communes sont dessaisies de l’établissement de leurs matrices de rôles par une administration de professionnels, quand la Trésorerie est supprimée au profit d’une Direction du Trésor subordonnée au ministre des Finances, et lorsque Consuls, préfets et sous-préfets, s’emparent de la répartition du contingent des contributions, enlevée aux élus du peuple.

Notes

1 Daubermesnil aux Cinq-Cents, 4 frimaire an V-24 novembre 1796, Le Moniteur universel, no 69, p. 271

2 Le Trosne, Ephémérides du citoyen, nov. 1767, cité par G. Weulersse, Le mouvement physiocratique en France (de 1756 à 1770), Paris, Alcan, 1910, rééd. Mouton, Paris-La Haye, 1968, t. I, p. 556.

3 M. Touzery, L’invention de l’impôt sur le revenu. La taille tarifée 1715-1789, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995.

4 Darigand (avocat à la Cour des Aides), L’Anti-flnancier ou Relevé de quelques-unes des malversations dont se rendent journellement coupables les Fermiers généraux et les vexations qu’ils commettent dans les provinces..., Amsterdam, 1763, cité par J. Egret, Louis XV et l’opposition parlementaire, Paris, 1970, p. 94.

5 Mémoire donné au Roi par M. Necker en 1778 (publié en 1781), repris ici de L’Encyclopédie méthodique, section Finances, t. 1, 1784, entrée « Administration municipale ou provinciale Necker revient à la charge dans De l’administration des finances de la France (1784), où il dénombre (t. 1, p. 194 sq) 250 000 employés ou agents du fisc, savoir 200 000 (dont seulement 35 000 professionnels) pour la recette et collecte des taille, capitation et vingtièmes, 27 000 pour les aides, droits domaniaux et octrois, et 23 000 pour la répression de la fraude et de la contrebande. Les Remontrances de la Cour des Aides de 1768, citées par J. Egret, Louis XV et l’opposition parlementaire, Paris, 1970, p. 111-112, évoquent deux ou trois mille commissaires aux rôles (de taille), bêtes noires de la Cour. Dans sa présentation de De la situation du Trésor public au 1er juin 1791, CTHS, 1997, p. 22, J.-P. Poirier indique pour la Ferme générale, la Régie des Aides et droits réunis et les Domaines, un effectif de presque 40 000 personnes, dont 39 000 commis. Sous la plume de Butré, les physiocrates avaient évalué l’armée fiscale à 200 000 personnes.

6 Mirabeau marquis de, Précis de l’organisation ou Mémoire sur les Etats provinciaux, deuxième version remaniée et augmentée (de 44 à 318 p.) du Mémoire concernant l’utilité des Etats provinciaux (1750), intégrée en 1758 à la IVe partie de L’Ami des Hommes ou traité de la population.

7 Formulation de Morellet, cité par G. Faccarello, « Le legs de Turgot : aspects de l’économie politique sensualiste de Condorcet à Roederer », dans G. Faccarello & Ph. Steiner (éd.), La pensée économique pendant la Révolution française, Colloque international de Vizille (1989), Cahiers de l’ISMEA, juillet-octobre 1990, p. 94-95.

8 Rapport de La Rochefoucauld d’Enville à l’Assemblée nationale le 11 septembre 1790, au nom du Comité des Impositions, Archives parlementaires, t. XVIII, p. 697.

9 Julien Souhait aux Cinq-Cents, 18 pluviôse an IV-7 février 1796, Le Moniteur universel no 143, p. 423.

10 Morellet d’après G. Faccarello, op. cit., loc. cit.

11 Procès-verbal des séances de l’Assembléeprovinciale de Champagne tenue à Châlons dans les mois de novembre et décembre 1787, Châlons, s. d. p. 106, qui poursuit : « A la faveur de l’abonnement, la part contributoire de chaque individu se trouvant à la décharge de la contribution générale, toute faveur particulière armera nécessairement contre elle les intérêts de tous : de ces intérêts réunis se formera un voeu commun, une volonté générale qui repoussera de toutes parts la dissimulation et la mauvaise foi ».

12 Mirabeau marquis de, Supplément à la théorie de l’impôt, La Haye, 1776, p. 93.

13 Mémoires secrets de Bachaumont, 19 sept. 1768, cit. par G. Weulersse, op. cit., t. I, p. 164.

14 L’An 2440... (1770), chapitre XXXIX, Les impôts, Ed. France Adel, Paris, 1977, p. 241.

15 Brun de la Combe abbé, Lettre à M. le Président de l’Assemblée nationale, 17 octobre 1789 (B.N. Lb39 2455).

16 Fragments d’institutions républicaines, éd. A. Liénard, Paris, Seuil-Politique, 1976, p. 279-290 (souligné par moi).

17 Duport à l’Assemblée, 1er oct. 1789 (débat sur la contribution patriotique), Archives parlementaires, t. IX, p. 232.

18 Adresse de l’Assemblée nationale à ses Commettants (rédigée par Mirabeau), 6 octobre 1789, Archives parlementaires, t. IX, p. 353.

19 Benard-Lagrave aux Cinq-Cents, 11 pluviôse an IV-31 janvier 1796, Le Moniteur universel, no 136, p. 365.

20 Conclusion de l’Adresse aux Français du 24 juin 1791, dans C. Bloch, Les contributions directes. Instruction, recueil de textes et notes, Paris, Imprimerie nationale-E. Leroux, 1915, 1178 p. et 787 pièces (Commission d’histoire économique et sociale de la Révolution française), pièce no 210, p. 278.

21 Cf. la Déclaration du Roi concernant les formes de la répartition et levée des Tailles, et les contestations y relatives du 28 octobre 1788, art. XXV : « Après la troisième année révolue, y compris celle de l’imposition, les Collecteurs ne seront plus reçus à demander l’éxécution de leurs Rôles, pour les articles qui n’auraient pas été payés ».

22 Exception notoire chez S. Rials, La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Hachette, 1988, p. 344-350.

23 « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable ; elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».

24 « Les citoyens ont droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».

25 « Nulle contribution ne peut être établie que pour l’utilité générale. Tous les citoyens ont le droit de concourir à l’établissement des contributions, d’en surveiller l’emploi, et de s’en faire rendre compte ».

26 Art. 16 : « Toute contribution est établie pour l’utilité générale ; elle doit être répartie entre les contribuables, en raison de leurs facultés ».

27 Art. 8 qui inscrit parmi les conditions d’accès à la citoyenneté l’obligation de payer « une contribution directe, foncière ou personnelle », mais l’art. 9 fait une exception pour « les Français qui auront fait une ou plusieurs campagnes ».

28 Formulation empruntée au texte du serment des commissaires de la Trésorerie nationale rédigé par Condorcet, dans J.-P. Poirier (éd.), op. cit., p. 43.

29 Adresse aux Français de l’Assemblée nationale, 24 juin 1791, dans C. Bloch, op. cit., loc. cit.

30 Proposée par Defermon le 7 décembre 1790. L’orthographe initiale de contribution mobiliaire se maintient jusqu’en 1806, où la forme mobilière prend la relève, selon M. Minoret, La contribution personnelle et mobilière pendant la Révolution, Paris, Arthur Rousseau, 1900, p. 87.

31 Instruction de l’Assemblée nationale du 13 janvier 1791 sur la contribution mobilière, dans M. Duvergier, Collection complète des lois..., t. 2, p. 180.

32 Selon les termes du préambule de la loi du 13 janvier 1791 qui crée la contribution mobilière, en concédant qu’elle « ne peut avoir de base aussi incontestable que la contribution foncière-, et fixe le taux du prélèvement de la cote mobilière à 5 % (1 sou/livre). Cf. C. Bloch, op. cit., pièce no 177.

33 M. Minoret, La contribution personnelle et mobilière..., op. cit., p. 127.

34 Instruction de l’Assemblée nationale du 8 janvier 1790, relative à l’accès à la citoyenneté active, dans C. Bloch, op. cit., pièce no 36. Cf. les précisions de la circulaire du Comité d’imposition du 21 décembre 1790 relative à la contribution foncière : « Les impositions indirectes sont toutes celles qui ne se perçoivent pas sur les biens-fonds ou sur les personnes en vertu d’un rôle », ou l’article 8 de la Constitution de l’an III définissant le citoyen comme tout homme qui « paie une contribution directe, foncière ou personnelle... ».

35 Décret du 13 janvier-18 février 1791, Art. 12, dans Duvergier, Collection complète des lois..., t. 2, p. 176. Dans l’Instruction annexée à la loi, l’Assemblée précise en outre que » cette contribution devait être payée par tous ceux qui jouissent de leurs droits, comme les veuves, les garçons et filles, les femmes vivant séparément de leurs maris, et les pupilles », ibid., p. 182.

36 Le Moniteur universel, réimpression, t. 27, p. 576. Les patentes sont classées contributions indirectes jusqu’en l’an X.

37 L’impôt foncier est resté impôt de répartition jusqu’en 1890. Cf. G. Tournie, « Propriété, impôt et Révolution », in Propriété et Révolution, Actes du Colloque de Toulouse (1989) réunis par G. Koubi, Toulouse, 1990, p. 173-178.

38 Archives parlementaires, LXII, p. 267-268, repris dans L. Jaume, Les déclarations des droits de l’homme, Paris, GF-Flammarion, 1989, p. 245-250 (4 occurrences de corps fiscal), notamment an. 6 : « Il ne peut exister dans le corps fiscal aucune autorité publique qui n’émane de la nation [...] », et art. 11 : « Le droit de révoquer les représentants du peuple, et tous les délégués du corps Fiscal, est de même nature que celui de les élire [...] »

39 Institués par la loi du 26 septembre 1791.

40 L’Adresse de l’Assemblée nationale aux Français, sur ses travaux, 16 février 1792 (rédigée par Condorcet), C. Bloch, op. cit., no 273, assure d’une diminution d’un tiers.

41 Loi du 13 janvier 1791 sur la contribution mobilière, C. Bloch, op. cit., no 177.

42 Loi sur la contribution foncière de l’an VII, ibid., no 661.

43 Dupont de Nemours à l’Assemblée nationale, 24 septembre 1789, Archives parlementaires, IX, p. 147.

44 Lavoisier, De la richesse territoriale de la France, Texte et documents présentés par J.-Cl. Perrot, Paris, CTHS, 1988.

45 Ibid., p. 126

46 Circulaire Ramel, 24 thermidor an IV-11 août 1796, C. Bloch, op. cit., no 519.

47 Ibid.

48 Rapport de Guyton-Morveau sur les dégrèvements cit. par M. Minoret, La contribution personnelle et mobilière..., op. cit., p. 277.

49 Voyages en France..., éd. H. Sée, Paris, A. Colin, 1931, t. III, p. 1076-1077 (rédigé en février 1792).

50 Cit. par M. Minoret, La contribution personnelle et mobilière..., op. cit., p. 236.

51 Ibid., p. 219 (2 février 1792).

52 Circulaire du 10 février 1793 cit. par M. Minoret, op. cit., p. 230.

53 J.-P. Poirier, op. cit., p. 66.

54 Long rappel historique sur la Trésorerie aux Cinq-Cents par Camus, au nom de la Commission des Dépenses, 24 germinal an IV-16 avril 1796, Le Moniteur universel, réimpression, t. 28, p. 225-228.

55 Circulaire du ministre des Contributions, 8 août 1792, C. Bloch, op. cit., no 313.

56 N. Hermann-Mascard, « Finalités modernes pour un impôt révolutionnaire : l’emprunt forcé de l’an II », dans Actes du colloque tenu à Bercy les 12-14 oct. 1989, État, finances et économie pendant la Révolution française, Paris, CHEFF, 1991, p. 365-395.

57 F. Hincker, « L’idéologie économique à l’œuvre dans les débats et les décisions concernant la fiscalité pendant la Révolution », dans État, finances et économie..., op.cit., p. 361.

58 R. Schnerb, Les contributions directes à l’époque de la Révolution dans le département du Puy-de-Dôme, Paris, Félix Alcan, 1933, p. 551. Cf. la remarque p. 312 : Le « grand » Comité de Salut public n’apporta jamais à faire rentrer l’arriéré cette volonté qu’il manifesta par ailleurs.

59 Circulaire adressée sur ordre du Comité aux administrateurs de district par la Commission des revenus nationaux, 12 messidor an 11-30 juin 1794.

60 Instruction d’accompagnement du Décret relatif aux contributions directes de 1794 (vieux style), 23 nivôse an 111-12 janvier 1795, dans C. Bloch, op. cit., no 424.

61 Ibid.

62 Décret du 3 messidor an III-21 juin 1795, art. 20, dans C. Bloch, op. cit., no 440.

63 Décret du 4 thermidor an 111-22 juillet 1795 portant établissement de patentes pour l’exercice de tout commerce, dans C. Bloch, op. cit., no 442 ; décret du 7 thermidor an III-25 juillet 1795 portant établissement d’une contribution personnelle et de taxes somptuaires, dans C. Bloch, op. cit., no 444.

64 Décret du 2 thermidor an III-20 juillet 1795, dans C. Bloch, op. cit., no 441.

65 Art. 162 : « Le Directoire est tenu, chaque année, de présenter, par écrit, à l’un et à l’autre Conseil, l’aperçu des dépenses, la situation des finances, l’état des pensions existantes, ainsi que le projet de celles qu’il croit convenable d’établir. Il doit indiquer les abus qui sont à sa connaissance ». Importé de l’Angleterre, le terme, appliqué aux finances françaises, n’apparaît pas avant l’an IV, dans un rapport sur la Trésorerie fait par Camus au nom de la Commission des dépenses le 24 germinal-13 avril 1796, sous la forme de budgey « ou état général des dépenses de la République. La loi qui interviendra sur ce budgey formera la règle inflexible de laquelle il ne sera pas permis de s’écarter. Seulement on doit regretter que ce budgey ne soit pas encore en état d’être décrété » (Le Moniteur universel, réimpression, t. 28, p. 225-228).

66 Les art. 302-314, qui concernent les contributions, réservent l’avenir : « Le Corps législatif peut créer tel genre de contribution qu’il croira nécessaire ; mais il doit établir chaque année une contribution foncière et une imposition personnelle » (art. 303) ; les art. 315-325 concernent la Trésorerie nationale et la comptabilité.

67 Bourdon aux Cinq-Cents, 7 prairial an IV-26 mai 1796, Le Moniteur universel, p. 1012.

68 Ramel aux Cinq-Cents, 11 pluviôse an IV-31 janvier 1796, Le Moniteur universel, réimpression, t. 27, p. 362 (83,5 % exactement). Ramel a été nommé ministre le 25 pluviôse an IV-14 février 1796.

69 Statistique établie d’après le corpus réuni par C. Bloch, Les contributions directes.op. cit., qui, sur les 787 pièces publiées pour la période 1789-1807, en comprend 730 jusqu’à la fin du Directoire. Le décompte s’en établit comme suit : Constituante, 34 % des pièces ; Législative, 10 % ; Convention jusqu’au 9-Thermidor, 10 % ; Convention thermidorienne, 9 % ; Directoire 37 %. Concernant le Directoire, les circulaires ministérielles constituent 50 % des actes, les lois de finances 33 %, les arrêtés du Directoire éxécutif, 11 % (+ 6 % de « divers ») ; les dispositions financières sont absentes de deux mois seulement : décembre 1796 et mars 1797.

70 Circulaire Ramel relative aux recouvrements, 8 thermidor an VI-26 juillet 1798, C. Bloch, op. cit., no 623.

71 Circulaire Ramel du 24 thermidor an IV-11 août 1796, C. Bloch, op. cit., no 519

72 Mise en recouvrement du deuxième acompte provisoire d’un cinquième sur les contributions de l’année, à partir du 1er germinal. (Loi du 20 ventôse an V-10 mars 1797, C. Bloch, op. cit., no 560)

73 L’exercice 1794-an II a été voté en nivôse an Ill-janvier 1795, exigible par tiers en pluviôse, ventôse et germinal suivants. L’exercice de l’an III a été voté en thermidor an III-juillet 1795, celui de l’an IV en messidor an IV-juin 1796, et celui de l’an V en brumaire an V-novembre 1796, avec mise en recouvrement immédiate d’acomptes provisoires.

74 Dubois-Crancé aux Cinq-Cents, 4 ventôse an IV-23 février 1796, Le Moniteur universel, no 159, p. 551. Cf. F. Hincker, « Les débats financiers sous le premier Directoire », dans La République directoriale, Actes du colloque de Clermont-Ferrand (1997), Société des Etudes robespierristes-CHEC-CRRR, 1998, t. 2, p. 693-702.

75 Autre argument donné par Siméon aux Cinq-Cents, le 14 floréal an IV-3 mai 1795, Le Moniteur universel, réimpression, t. 28, p. 923 : « La contribution foncière, qui n’est autre chose qu’une taille réelle, a ce vice que le propriétaire est obligé de payer chaque année la même somme, qu’il recueille beaucoup ou qu’il retire peu ».

76 Loi relative aux dépenses ordinaires et extraordinaires de l’an V, 17 brumaire an V-6 novembre 1796, et seconde loi du même jour relative à la répartition et au recouvrement des contributions directes, C. Bloch, op. cit., nos 542-543.

77 Très longue circulaire de Ramel sur la question, 26 brumaire-16 novembre (avec Résumé final !), C. Bloch, op. cit., no 546.

78 Ibid.

79 Ibid.

80 Réal aux Cinq-Cents, 11 brumaire an V-ler novembre 1796, Le Moniteur universel, no 47, 17 brumaire an V-7 novembre 1796, p. 185.

81 G. Lefebvre, La France sous le Directoire (1795-1799), éd. J.-R. Suratteau, Paris, Éditions sociales, 1977, p. 135.

82 Loi relative à la contribution foncière de l’an V, qui instaure des commissaires-répartiteurs chargés de vérifier les matrices de rôle, et autorise les administrations départementales et municipales à réviser leur répartition, 18 prairial an V-6 juin 1797, C. Bloch, op. cit., no 564. Loi relative à la contribution personnelle, mobilière et somptuaire de l’an V, qui crée les jurys d’équité dotés du pouvoir de statuer « à la majorité absolue des suffrages » 14 thermidor an V-1er août 1797, C. Bloch, op. cit., no 570.

83 Circulaire Ramel sur l’inéxécution des lois relatives aux contributions directes, 2 pluviôse an V-21 janvier 1797, C. Bloch, op. cit., no 550.

84 Exemple du Discours sur les finances, le crédit, la nécessité des contributions et les avantages des contributions indirectes tenu par Ramel (qui n est pas encore ministre) aux CinqCenLs, 29 frimaire an IV-20 décembre 1795, BN 8° Le43 52, 23 p.

85 Le 3 frimaire an V-23 novembre 1796, Le Moniteur universel, no 66, p. 263.

86 Art. 306 : « Les contributions de toute nature sont réparties entre tous les contribuables à raison de leurs facultés ».

87 Roger Manin aux Cinq-Cents le 20 germinal an IV-9 avril 1796 (à propos des loteries), Le Moniteur universel, réimpression, t. 28, p. 199 : « Deux systèmes opposés ont divisé pendant longtemps les hommes les plus versés dans la théorie de l’impôt et dans l’étude des sciences économiques. Les uns ont cru qu’il ne faut dans un Etat bien ordonné qu’une contribution unique, fondée sur le produit net des possessions territoriales ; les autres ont pensé qu’outre la redevance due au trésor public sur le revenu des terres, il était d’une sage économie de l’alimenter simultanément par des émanations bien ménagées de toutes les sources de la richesse publique, et surtout par ces genres de contributions lentes et insensibles qui s’acquittent volontairement, et, se payant par des sommes légères, entretiennent les revenus du fisc [...] »

88 Cf. Defermon aux Cinq-Cents, au nom de la Commission des Finances, 18 brumaire an V-7 novembre 1796, Le Moniteur universel, no 49, p. 207 : « Si tous les calculs de probabilité apprennent que le revenu net du territoire français ne s’élève guère au-dessus de 1 200 millions, si vous ne voulez pas priver le propriétaire de la moitié de son revenu, il faut renoncer à couvrir les dépenses publiques par une seule contribution sur les propriétaires ».

89 Loi de finances du 17 brumaire an V-6 novembre 1796, art. 7 & dernier pour les contributions indirectes nationales ; loi du 9 germinal an V-29 mars 1797 pour la fiscalité locale (sous réserve préalable de l’avis favorable de l’administration départementale et de l’autorisation du Corps législatif). Une taxe sur les billets d’entrée à tous les spectacles est instituée en frimaire an V au profit des indigents ; le tarif de la poste aux lettres est relevé en nivôse, en même temps que sont établis des droits de navigation sur les canaux d’Orléans et du Loing.

90 Loi de finances du 9 vendémiaire an VI-30 septembre 1797, qui distingue 20 postes différents de recettes. Les contributions indirectes font part égale, le reste étant constitué par les créances du Trésor, C. Bloch, op. cit., no 578.

91 Cité par G. Faccarello, « Le legs de Turgot : aspects de l’économie politique sensualiste de Condorcet à Roederer », dans G. Faccarello & Ph. Steiner (éd.), op. cit., Colloque international de Vizille (1989), Cahiers de l’ISMEA, juillet-octobre 1990, p. 151.

92 Circulaire Ramel sur les lois de finances de brumaire an V déjà citée.

93 Art. 190, al. 1er : « Les administrateurs sont essentiellement chargés de la répartition des contributions directes et de la surveillance des deniers provenant des revenus publics de leur territoire ».

94 Art. constit. 317, al. 1er : « Les commissaires de la Trésorerie sont chargés de surveiller la recette de tous les deniers publics ».

95 Cf. les explications fournies par Camus aux Cinq-Cents, au nom de la Commission des dépenses, 24 germinal an 1V-13 avril 1796, Le Moniteur universel, réimpression, t. 28, p. 225-228 : « Il paraît incontestable que la trésorerie ne saurait être sous la main du Directoire exécutif ni comprise parmi les attributions d’aucun ministre. Il serait éversif de la sûreté publique de laisser au pouvoir exécutif la faculté de disposer du trésor de la nation à l’insu de ses représentants, l’administration du trésor public n’est point un ministère ».

96 Loi du 22 brumaire an VI-12 novembre 1797, Instruction du même jour, Circulaires aux administrations départementales et aux commissaires centraux du Directoire éxécutif des 22 frimaire an Vl-12 déc. 1797 et 17 nivôse an VI-6 janvier 1798, auxquelles sont empruntées les citations qui suivent, C. Bloch, op. cit., nos 582 sq.

97 Chassiron aux Anciens, 25 vendémaire an VI-16 octobre 1797, Le Moniteur universel, no 25, p. 224.

98 M. Bruguière, Gestionnaires et profiteurs de la Révolution, Olivier Orban, 1986, p. 128.

99 Circulaire Ramel du 17 thermidor an VI-4 août 1798, C. Bloch, op. cit., no 630.

100 Loi sur la contribution foncière du 18 prairial an V-24 avril 1797, C. Bloch, op. cit., no 564.

101 Ibid.

102 Loi relative à la répartition et à la perception de la contribution personnelle, mobilière et somptuaire de l’an V, 14 thermidor an V-1er août 1797, C. Bloch, op. cil., no 570.

103 R. Schinerb, Les contributions directes à l’époque de la Révolution dans le département du Puy-de-Dôme, op. cit., p. 450 et 559.

104 M. Reinhard, Le département de la Sarthe sous le Régime Directorial, Saint-Brieuc, 1935, p. 199 et 398.

105 Ibid., p. 397.

106 Sainthorent aux Cinq-Cents, 17 brumaire an VII-7 nov. 1798, dénonçant la loi du 14 thermidor an V comme « l’une des plus imparfaites qui aient jamais été rendues en matière de contribution., cité par M. Minoret, La contribution personnelle et mobilière pendant la Révolution, op. cit., p. 621.

107 Circulaire Ramel aux commissaires du Directoire exécutif, 15 floréal an VI-4 mai 1798, C. Bloch, op. cit., no 611.

108 Circulaire Ramel sur le mode de contrainte à décerner aux contribuables, 21 prairial an VI-9 juin 1798, C. Bloch, op. cit., no 617.

109 Circulaire Ramel sur les irrégularités et retards de divers départements, 16 brumaire an VII-6 nov. 1798, C. Bloch, op. cit., no 659.

110 Conclusions convergentes chez M. Minoret, op. cit., M. Reinhard, op. cit. R. Schnerb, op. cit., et C. Wolikow, « Les municipalités de canton : échec circonstanciel ou faiblesse structurelle ? », dans La République directoriale, Actes du colloque de Clermont-Ferrand, op. cit., t. 1, p. 231-260.

111 Loi du 3 nivôse an VII-23 décembre 1798, C. BLOCH, op. cit., no 676.

112 Loi du 3 frimaire an V1I-23 novembre 1798, C. Bloch, op. cit., no 663.

113 Loi du 2 messidor an VII-20 juin 1799, C. Bloch, op. cit., no 702.

114 Circulaire Ramel du 24 thermidor an IV-11 août 1796, C. Bloch, op. cit., no 519.

115 Le département de la Sarthe sous le Régime Directorial, op. cit., p. 204.

116 Constitution de l’an VIII, art. 45 : « Le gouvernement dirige les dépenses et les recettes de l’État », et art. 56 : « L’un des ministres est spécialement chargé de l’administration du Trésor public [...] ».

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Université de Paris X-Nanterre

© Publications de l’Institut de recherches historiques du Septentrion, 2000

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