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Où va l’Algérie ?

 | 
Ahmed Mahiou
, 
Jean-Robert Henry

Deuxième partie. Nouvelles perspectives économiques

7. L’économie algérienne, de l’ère des réformes (1989-1991) à celle de l’ajustement structurel (1994-1998)

Omar Akalay

Texte intégral

1Permettez-moi, en guise d’introduction, d’ouvrir une parenthèse. Le Maroc est indépendant depuis 1956. Les historiens qui se pencheront sur cette époque trouveront toutes les statistiques et tous les discours officiels. Ils ne trouveront pas de mémoires privés. Les décideurs et les exécutants n’ont pas jugé utile de laisser une trace écrite de leur action. Les historiens algériens auront plus de chance. Les hommes politiques ou les technocrates algériens ont à cœur de s’expliquer et d’expliquer leur passage dans un gouvernement. Cela donne de la chair et du sang au récit : il n’y a pas de faits historiques, il n’y a que des interprétations.

2Smaïl Goumeziane, qui fut ministre du Commerce de 1989 à 1991, a fait part de son expérience dans un ouvrage paru en 1994 et intitulé Le mal algérien. L’ouvrage m’avait indisposé par le titre de sa première partie ainsi libellée : « La transition postcoloniale ». J’affirme que les intellectuels maghrébins – et ils sont nombreux -, qui dissertent du Maghreb précolonial ou postcolonial, n’ont pas une culture suffisante pour traiter du Maghreb. Le titre dévalorise le sujet. Il y a bien une période coloniale dans notre histoire. Il n’y a certainement pas une période précoloniale et une période postcoloniale. Il s’agit d’une constatation à la fois de bon sens et de culture. Je ferme la parenthèse.

3Ghazi Hidouci, qui fut ministre de l’Economie durant ces mêmes années 1989-1991, a publié, en 1995, un ouvrage intitulé Algérie, la libération inachevée. Je me propose, dans le cadre de cette étude, de traiter de cet ouvrage ; de traiter de ce qui a trait à l’économie privée en Algérie en laissant de côté les analyses politiques et les considérations macro-économiques. Je voudrais justifier mon choix en posant quelques préalables conceptuels :

  1. J’ai toujours pensé et écrit que la plus mauvaise des économies de marché présente plus d’efficacité, en matière d’emploi et de réduction des pauvretés, que la meilleure des planifications. Mon analyse économique de secteur privé algérien se fera sous cet éclairage.
  2. La lutte contre la pauvreté passe par l’alphabétisation généralisée. Cela tombe sous le sens. Cependant, il faut admettre définitivement, sans la déplorer et comme un fait naturel, et comme une étape incontournable, la mauvaise qualité d’un enseignement hâtivement généralisé. On ne peut pas à la fois dispenser un enseignement de qualité et vouloir le généraliser. Il faudrait des enseignants de qualité qu’on ne peut former en une génération. L’enseignement de qualité exige des parents instruits qui suivent la scolarité de leurs enfants. On ne peut tout demander à l’école. Ceci étant, il vaut mieux un enseignement de mauvaise qualité que pas d’enseignement du tout. L’enseignement de mauvaise qualité est la base de départ pour un enseignement performant. Toutefois, cette mauvaise qualité admise, il est bon d’éviter de faire des lois de plus en plus sophistiquées que la majorité du peuple est incapable de comprendre. Je prie le lecteur d’excuser l’énoncé de ces évidences, mais on a tendance à les oublier au fil des démonstrations
  3. La première partie du livre de Ghazi Hidouci s’intitule : « 1962-1988 : la construction du système et sa crise ». Le récit en est hallucinant. L’Algérie indépendante s’est dotée de structures étatiques modernes tout en les chapeautant d’une superstructure nourrie par des réseaux occultes, qui ressemble fort au Makhzen marocain ou au Sérail turc. A cet égard, un article de la Constitution stipule que le chef de l’État est l’arbitre, en dernier ressort, des questions religieuses. Voici qui l’apparente au calife osmanli ou au commandeur des croyants marocain. L’Algérie revient à 1830 et je me reproche de ne pas y avoir pensé plus tôt, tant cela me paraît naturel. A lire le livre précité, le Makhzen algérien ne diffère en rien de son homologue marocain.

4Le Makhzen repose sur un postulat absolu : le pays est propriété du sultan, tandis que l’administration et le secteur privé agissent par délégation Cependant, les Marocains ont une culture makhzénienne dont les Algériens sont vraisemblablement dépourvus. Ainsi, les Marocains aiment citer, aujourd’hui encore, la célèbre apostrophe du sultan Moulay Hassan 1er (mort en 1895) : « Nous écrasons ceux qui nous servent, nous anéantissons ceux qui nous sont hostiles et ceux qui veulent vivre heureux feraient bien de vivre loin de nous ».

5Lénine énoncera la même vérité quand, en 1917, dans L’État et la Révolution, il jettera les bases de la dictature du prolétariat. Toutefois, pour Lénine, le bonheur réside dans la dictature. L’URSS de Staline répond parfaitement à la définition de Moulay Hassan 1er. Mais, ce disant, le sultan marocain s’adressait en ces termes à des notables auxquels il vantait les vertus de la libre entreprise. Il mettait en opposition le caractère oppresseur de l’État avec les charmes supposés du secteur privé, qui était à créer. Pour agrémenter son discours, Moulay Hassan, qui ne se faisait aucune illusion sur la nature humaine, donna aux notables les agréments nécessaires ; il leur fournit également, à titre gratuit, les capitaux suffisants à la création de leur entreprise. Ainsi furent créées la première minoterie industrielle, la première tannerie de cuirs et peaux, etc. Le discours de Moulay Hassan 1er a marqué la naissance de l’économie privée au Maroc. Il en a également été la charte. Depuis lors, les Marocains, avisés de la sorte, nourrissent une grande défiance vis-à-vis de la sollicitude des pouvoirs publics. Cette défiance est particulièrement forte chez les fondamentalistes conservateurs ; ils militent pour le moins d’État possible. Mais, de façon générale, les Marocains n’aiment pas que l’État s’occupe d’eux ou, pire, promette de faire leur bonheur.

6Ces préalables conceptuels exposés, il est possible d’entrer dans le vif du sujet. Ghazi Hidouci fait ses études à Paris, de 1961 à 1965. Il rentre en Algérie en 1965 et occupe un emploi à la direction générale du Plan, rattachée à la présidence, puis au ministère des Finances et du Plan. Il y travaillera dix-neuf années durant. Il sera appelé, en 1974, à occuper le département de l’économie auprès de la présidence de la République. Il sera ministre de l’Économie, en 1989, dans le gouvernement Hamrouche, jusqu’en 1991. Cet homme, qui n’a jamais travaillé dans le secteur privé, sera celui qui œuvrera le plus pour lui donner ses lettres de noblesse.

7Ghazi Hidouci décrit le secteur privé comme suit :

« Les entrepreneurs privés, enfin, verront se développer une politique à deux vitesses. La première concerne ceux qui seront sélectionnés pour participer aux programmes publics d’investissement, dans le domaine industriel et de la construction, par voie de passation de marchés avec les administrations et les sociétés nationales. Ils auront accès à des privilèges importants, portant, en amont, sur la constitution de capital initial par attribution de biens immobiliers à des prix symboliques, et des crédits à très faibles taux ; en aval, sur l’octroi de concessions exclusives de travaux et de fabrication, protégées de la concurrence interne et externe. Il y a ensuite les non-sélectionnés qui devront, pour reproduire leur activité, marchander en permanence l’obtention d’autorisations administratives et de crédit et se refinancer sur le marché de la consommation. Ceux-là, pour bien profiter de leurs investissements, devront choisir les spéculations à très haut rendement et pratiquer la fuite devant l’impôt et la surfacturation » (p. 45).

8Ceci est une première description du secteur privé algérien tel qu’il se présentait en 1965. L’auteur note qu’en 1973,

« le champ du secteur privé s’élargit ; les privilégiés de départ, se réservant le contrôle des marchés, sous-traitent les services divers dont ont besoin les entreprises étrangères, maîtres d’ouvrage. Il suffit souvent, pour un agriculteur, un commerçant ou un parent bien placé dans une administration ou une entreprise publique, d’un très faible apport initial, d’une bonne introduction bancaire ou de quelques autorisations administratives pour se muer, en quelques mois, en un entrepreneur prospère » (p. 53).

9Selon l’auteur, dès 1966, les services du Plan ont mis en application, dans la discrétion, un programme de réhabilitation et de développement des petites et moyennes entreprises. Il en résulta un réseau dense de PME ; avec peu de capitaux, elles réussirent à œuvrer avec une grande efficacité dans le bâtiment, le petit équipement et la maintenance industrielle. Mais, en 1974, un nouveau discours politique annonça la destruction du secteur privé ainsi constitué.

« Les entrepreneurs éliminés auront le choix, soit de continuer à travailler sans le déclarer en achetant le silence des services économiques chargés de la distribution des autorisations et des quotas, soit de se convertir, à l’étranger, dans le courtage invisible, soit encore de sortir leurs capitaux du pays » (p. 73).

10Malgré cette offensive, le secteur privé continue à prospérer et à se développer, suffisamment, nous dit l’auteur, pour qu’en 1986, « les uns et les autres exigent de plus en plus haut et de plus en plus fort le transfert des actifs publics vers le secteur privé » (p. 106). Ceci est tout à fait remarquable ; en effet, et l’auteur ne le mentionne pas, en février 1986, s’est tenue à Washington, à l’invitation du président Ronald Reagan, la première conférence mondiale sur la privatisation. C’était un sujet nouveau et les entrepreneurs privés algériens paraissent avoir été bien informés des tendances de l’économie mondiale.

11Que penser de la description du secteur privé algérien ainsi faite par Ghazi Hidouci ? Le lecteur des romans de Balzac y trouvera de très nombreuses réminiscences. Balzac a décrit de nombreux capitalistes de toutes sortes. Les Algériens n’ont rien inventé : la France du Second Empire a connu un processus similaire de développement capitaliste. Le secteur privé algérien ressemble au secteur privé marocain, qui se décompose de la sorte : un secteur d’apprentissage et de gaspillage, d’une part ; un secteur d’apprentissage et de bricolage, d’autre part. Le premier secteur tient ses capitaux des prébendes de l’État. Les bénéficiaires n’ont, a priori, aucun savoir-faire industriel, agricole ou commercial. Ils subissent un apprentissage, qu’ils paient au prix fort ; le gaspillage des capitaux résulte des erreurs qu’ils commettent dans le choix de leurs investissements. On ne s’improvise pas entrepreneur. Au Maroc, comme en Algérie, les entrepreneurs ont payé très cher le droit d’apprendre à entreprendre. Aussi, le gaspillage est-il inhérent à l’apprentissage et on ne saurait le reprocher aux apprentis entrepreneurs.

12Il existe aussi, au Maroc comme en Algérie, un secteur des exclus, de ceux qui n’ont que leur pauvreté à exploiter. Ils constituent le meilleur du secteur informel. C’est celui du bricolage. Je définis le bricolage informel comme l’art de gagner honnêtement sa vie, mais de manière illégale. L’honnêteté, ici, réside dans le fait d’éviter les activités que la morale réprouve (la prostitution, par exemple) ou les activités délinquantes (comme la vente de la drogue, par exemple). La petite contrebande (la vente de cigarettes américaines au détail, par exemple) fait partie du bricolage ; mais pas les importateurs de cargaisons entières de cigarettes américaines qui fraudent la douane, avec, en général, l’appui de la douane. Quant à l’illégalité, elle réside dans l’absence des nécessaires autorisations administratives qui étouffent toute initiative. Le secteur informel est le plus grand créateur d’emplois, en Algérie comme au Maroc.

13Dans l’ambiance décrite plus haut par Ghazi Hidouci, le département de l’économie de la présidence parvient à faire promulguer, en janvier 1988, « huit lois affaiblissant considérablement les tutelles ministérielles, et ouvrant la voie à l’application partielle du droit commercial et à l’introduction du contrôle social des travailleurs et des commissaires aux comptes sur l’administration des sociétés » (p. 120). L’ère des réformes a commencé.

14Une autre importante réforme intervient, celle du foncier, bien connue et bien rodée en Israël. La constitution algérienne interdit la délivrance de titres de propriété. Une disposition transitoire autorise la jouissance perpétuelle transmissible aux héritiers. Ainsi se trouvent réunies progressivement les conditions acceptables, conduisant à l’essor d’une économie privée.

15Enfin, en 1989, l’auteur sera nommé au poste de ministre de l’Économie dans le gouvernement Mouloud Hamrouche. Il aura vingt mois pour conduire une politique de grande envergure de libéralisation de l’économie algérienne : une indispensable réforme de la justice dans le sens du renforcement de son indépendance ; une réforme fiscale pour améliorer les recettes budgétaires ; une autre réforme libère quelque peu le commerce extérieur en restreignant l’activité des monopoles à l’importation ; une réforme, également, tendant à la libération des prix ; une nécessaire, bienvenue et importante dévaluation de la monnaie (de l’ordre de 50 %) ; la concurrence établie par la libération du commerce de gros et à l’importation ; la responsabilisation du système bancaire pour les octrois de crédits et le contrôle des opérations de change ; une loi est votée sur la monnaie et le crédit ; elle met fin « à l’arbitraire monétaire du gouvernement, permet d’entreprendre la réforme du crédit et du système bancaire et développe une gestion indépendante de défense de la monnaie et du contrôle des transactions sur les capitaux » (p. 222). Cela veut dire qu’elle interdit les interventions du Trésor sur le marché monétaire, qu’elle libère les taux d’intérêts bancaires tout en procédant à une forte augmentation des taux d’intérêts débiteurs à court terme ; un code de commerce est mis en chantier ; est autorisée l’installation d’entreprises étrangères pour l’exercice d’activités commerciales, suivie de la libération totale du commerce extérieur (p. 257).

16Toutes ces mesures ont pour objectif le rétablissement des avoirs extérieurs de la balance des paiements, afin de permettre à l’Algérie de faire face à ses échéances internationales. En effet, il y a une relation entre les déficits budgétaires, la surévaluation de la monnaie, des taux d’intérêt inférieurs au taux de l’inflation et la détérioration de la balance des paiements. Cependant, la politique économique du gouvernement va bien au-delà : en libéralisant le commerce extérieur et les taux d’intérêt bancaires, en dévaluant la monnaie, en atténuant les monopoles publics, la politique économique amorce un changement radical de société.

17Ce faisant, l’Algérie aurait pu réaliser une grande première : elle aurait été le premier pays émergent à faire une politique d’ajustement structurel sans l’aide du FMI. Cela n’a pas été possible. Seul, Israël réussira ce tour de force ; mais Israël n’est pas un pays émergent. Son expérience est suffisamment intéressante pour être évoquée ici. Israël a fait appel à un expert étranger, Michael Bruno, et en a fait l’architecte de la réforme économique menée par ce pays en 1985-1986. Michael Bruno a réussi son pari en suscitant un processus permanent de négociation entre les partenaires sociaux, en vue d’arrêter une politique économique consensuelle. La négociation permettait à tout en chacun d’acquérir un avantage qu’il n’avait pas, pour abandonner un acquis détenu. De la sorte, chacun a consenti des sacrifices, mais a aussi obtenu une compensation.

18C’est ce qui s’est passé en Algérie. La politique économique menée a abouti à ce même résultat ; toutes les parties ont perdu quelque chose et obtenu une contrepartie ; mais la négociation était absente. Chacun a donc constaté ses pertes et a ignoré ses gains. Il me paraît, cependant, que le secteur privé a bénéficié de toutes ces réformes.

19De l’ajustement structurel volontaire en 1989-1991, l’Algérie est passée à l’ajustement imposé par le FMI en 1994. Nous allons relater cette nouvelle expérience en commentant un ouvrage de l’économiste algérien Mustapha Baba-Ahmed, ouvrage intitulé L’Algérie, diagnostic d’un non-développement (L’Harmattan, 1999). Je vais m’appesantir sur le chapitre X, consacré à l’Algérie et au FMI. La thèse qui m’intéresse ici et que décrit l’auteur est la suivante : certes, l’ajustement structurel imposé par le FMI a connu des résultats satisfaisants ; mais qui sont dus au hasard. J’ai écrit la même chose pour le Maroc. Mais, ajoute-t-il, le plan du FMI tourne le dos aux priorités de l’Algérie. Je crois, au contraire, qu’il colle parfaitement à la réalité algérienne. Je donne la parole à Mustapha Baba-Ahmed et je la reprends ensuite :

« Certes, le gouvernement a pu afficher à son palmarès, pour 1996, une croissance de 4 %, un taux d’inflation ramené à 18,7 %, un niveau de réserves de 4 milliards de dollars US, une décrue des taux d’intérêt bancaires. En 1997, le taux d’inflation a même été réduit à un chiffre, et le stock de réserves a dépassé 8 milliards de dollars US. Le hic est que les performances en termes de croissance ne doivent rien à l’action du gouvernement : en 1996, le ciel a été clément avec notre agriculture, et le relèvement significatif des prix du pétrole, dont la moyenne à l’exportation a été de 21,5 dollars US le baril, et accessoirement la parité de la monnaie américaine, en ont été la seule cause (la production industrielle a baissé de 9 % en 1996 et continue à baisser » (p. 8).

20Effectivement, le plan d’ajustement structurel préconisé par le FMI et qui dure quatre ans, réussit le plus souvent par hasard. Mais il faut examiner la philosophie qui le sous-tend. Ce plan repose sur un postulat de bon sens. Il n’est pas possible de dépenser continuellement plus que ce que l’on gagne. Tôt ou tard, il faut soit réduire les dépenses, soit augmenter les recettes, soit faire les deux en même temps. Cet ajustement, il ne faut pas le faire sur quatre ans, il faut le réaliser en permanence. Les théologiens musulmans l’avaient bien compris. En 1050, Mawardi, dans son maître livre, Les statuts gouvernementaux, énonce une interdiction générale du déficit budgétaire, ainsi que de l’accroissement des impôts pour le réduire. Il en fait une interdiction d’ordre divin ; cela veut dire qu’il s’agit d’une vérité éternelle.

21Les oulémas maghrébins sont férus de Mawardi. Il est l’auteur le plus cité dans les mosquées. C’est pourquoi, les Maghrébins pieux savent ce que déficit budgétaire veut dire ; ils savent tout de l’hérésie fiscale. Il ne faut pas sous estimer leur aversion pour cette politique économique. Quand on connaît quelque peu l’histoire du Maghreb, on constate que toutes les dynasties ont sombré par le rappel des principes de Mawardi. Sur un autre registre, sans l’ajustement structurel, la clémence du ciel, le relèvement du prix du baril du pétrole et la baisse du taux de change du dollar, n’auraient pas empêché l’Algérie d’avoir de graves difficultés de la balance des paiements au point de ne pas honorer ses échéances internationales. Ce n’était pas concevable. Aussi, l’ajustement structurel, réduit à son expression philosophique, est-il d’une nécessité absolue, tant sur le plan intérieur que sur le plan extérieur.

22L’expression « ajustement structurel » n’a pas de sens précis. Je me souviens qu’au début des années 80, des experts du Fonds m’avaient demandé mon avis quant à la pertinence de cette expression. Je l’avais accueillie favorablement, en riant, parce qu’elle me paraissait une pierre dans le jardin des tiers-mondistes. Les économistes tiers-mondistes abusaient, en effet, du mot de structure, et notamment de la « crise structurelle » qui avait fini par devenir une expression passe-partout et se voulait explicative du non-développement. « Ajustement structurel » me paraissait une expression, également creuse, mais qui avait au moins le mérite d’être accompagnée d’un plan concret.

23Ce plan consiste à réduire les dépenses et à augmenter les recettes inscrites au budget de l’État. On comprendra qu’il est plus facile de réduire les dépenses que d’augmenter les recettes. La réduction des dépenses a un effet immédiat ; quant aux recettes, leur augmentation est nécessairement étalée dans le temps.

24L’éthique voudrait que l’on commence par réduire les dépenses dites de souveraineté, c’est-à-dire les dépenses militaires et celles de sécurité. Mais les États sont unanimes à refuser de porter le fer dans ces dépenses. On réduit, par conséquent, les dépenses d’investissement et d’équipement. Cela ne fait de mal à personne, sauf aux intermédiaires obligés des grands et petits contrats, internationaux ou locaux. On réduit les programmes sociaux : les subventions aux produits alimentaires de base ou à la production culturelle et les dépenses de santé ; on réduit les dépenses de tous les ministères civils, à l’exception de celui de l’Éducation nationale.

25Du côté des recettes, une forte dévaluation a pour effet mécanique de remplir les caisses de l’État : ainsi, la dévaluation du dinar permet au budget algérien d’encaisser plus de dinars en contrepartie des dollars rapportés par l’exportation des hydrocarbures. L’amélioration des recettes fiscales autres que celles sur les hydrocarbures est plus incertaine. En règle générale, elle n’intervient guère au cours des quatre années du plan d’ajustement structurel. Il y faudrait des réformes qui s’étalent dans le temps.

26Pour pallier cette insuffisance des recettes, une politique monétaire de compression de la demande s’avère nécessaire. Compression de la demande publique : le Trésor s’engage à emprunter à la banque centrale au taux du marché. Ceci pour l’inciter à réduire les demandes des ministères dépensiers. Les entreprises publiques doivent s’engager sur la même voie ; ceci permet d’exposer leurs turpitudes, quand elles existent, à l’opinion publique, ou leur faible capitalisation. Le contribuable commence à savoir où va son argent. Compression, également, de la demande privée : les bénéficiaires de crédits abondants et à faibles taux paient très cher ce privilège. Ils autofinancent leurs activités (certains en ont les moyens) ou se ruinent et disparaissent ; dans les deux cas, on assiste à un salutaire assainissement, à la fois monétaire et moral.

27Parallèlement, le commerce extérieur est progressivement libéralisé. Il est paradoxal de voir les droits de douane baisser, au moment où l’on s’évertue à augmenter les recettes fiscales. Mais cette libéralisation profite aux entreprises et aux ménages ; les premières voient leurs marges améliorées (théoriquement, elles paieront plus d’impôts) ; les seconds voient leurs dépenses de consommation baisser et donc leurs revenus s’améliorer. La libéralisation permet aussi l’augmentation des échanges avec le monde extérieur : celle-ci profite aussi bien à l’ensemble de l’économie qu’au budget de l’État. Cet ensemble de mesures permet la reprise des investissements privés (quand il y a un secteur privé) et la réduction du chômage.

28Tel est, très schématiquement exposé, le plan d’ajustement structurel. Son application produit, chez les populations concernées, des situations à la limite du supportable. D’où les nombreuses « émeutes de la faim ». Le refus de l’ajustement produit des catastrophes encore plus insupportables, notamment pour les démunis. Je ne crois pas qu’il y ait une alternative pacifique à l’ajustement structurel.

29Le temps et l’expérience aidant, j’ai appris deux choses : la première est que tout plan d’ajustement structurel est provoqué par l’effondrement des équilibres monétaires fondamentaux ; ce dernier résulte du désordre et de la brutalité de l’accumulation privée réalisée par des moyens relevant de l’action publique. La seconde est que l’ajustement ruine les fonctionnaires ; leurs traitements se trouvent sévèrement amputés par les effets de la dévaluation monétaire ; leur pouvoir d’agir sur la société est laminé par la libéralisation de l’économie, qui marque la fin des agréments administratifs ; du coup, ils n’ont plus rien à vendre. Ce manque à gagner a des conséquences très importantes. Le fonctionnaire va défendre son pouvoir d’achat légal et illégal, par n’importe quel moyen. Il s’agit là d’un effet pervers et non prévu de tout plan d’ajustement structurel.

30C’est pourquoi, sur le long terme, la politique d’ajustement structurel n’a de chance de réussir définitivement que si elle conduit à une réduction importante du budget de fonctionnement de l’État. Il s’agit d’améliorer, de façon très significative, les traitements des fonctionnaires. A cela, il y a deux obstacles : les recettes fiscales ne sont pas indéfiniment extensibles. La marge de manœuvre des autorités est donc limitée. Par ailleurs, les administrations d’un pays émergent sont dans un état de dangereux sureffectif. Il est difficile de bien rémunérer des fonctionnaires, de surcroît en surnombre. Les experts du FMI n’ont jamais réfléchi à ce problème. D’une manière pragmatique, il est possible de privatiser ce qui peut l’être : les télécommunications, par exemple ; permettre la création d’écoles ou de cliniques privées. Toutes les privatisations sont les bienvenues : elles permettent le transfert au secteur privé des fonctionnaires qui émargent au budget de l’État. Les privatisations réduisent les charges publiques et peuvent conduire à une amélioration des traitements des fonctionnaires.

31Revenons à notre sujet, en redonnant la parole à Mustapha Baba-Ahmed pour la reprendre ensuite :

« Nous soutenons que la voie sur laquelle s’est appuyé l’ajustement structurel n’était pas la plus appropriée : en privilégiant le taux d’intérêt comme instrument dans un contexte où la demande de monnaie des entreprises publiques est totalement indifférente au coût de l’argent, on a :

  • accentué l’inflation des coûts, stimulée déjà par une dévaluation dévastatrice, et sacrifié les activités relativement performantes ;
  • entretenu le mirage du sauvetage par l’assainissement d’opérateurs non viables ; comme le déséquilibre de ces derniers a explosé sous le double effet de taux de change et d’intérêts élevés, sont remises en cause les chances d’un retour rapide à l’équilibre macro-économique ;
  • perdu un temps précieux pour l’adaptation de l’outil de production à un fonctionnement sous contrainte, au point que la situation a été rendue difficilement récupérable. Les taux excessifs de dévaluation et d’intérêt ont conjugué leurs effets et déstructuré même les entreprises potentiellement viables, de sorte que le sursis accordé aux entreprises non viables aura coûté cher au pays » (p. 16).

32Je voudrais développer l’hypothèse contraire au point de vue que je viens d’exposer. Il était bon de privilégier la politique des taux d’intérêt. Elle laisse aux décideurs la liberté du choix. Les pouvoirs publics ont le choix entre le renforcement des fonds propres des entreprises étatiques pour leur permettre de se désendetter ou la réduction de l’inflation pour faire baisser les taux d’intérêt et rendre l’endettement supportable. Le Trésor est aussi contraint à emprunter aux taux du marché, ce qui oblige les décideurs à réduire les dépenses, à augmenter les recettes ou à payer le prix réel de l’endettement tel qu’il coûte au contribuable. La politique des taux, par son caractère contraignant, oblige les décideurs à sortir de l’immobilisme qui a prévalu chez eux durant plusieurs années et qui a conduit à l’intervention du Fonds.

33Il en est de même pour le secteur privé : les opérateurs doivent opter pour un endettement à son prix réel ou renforcer les fonds propres de leur entreprise. La pratique des taux réels, c’est-à-dire au-dessus du taux de l’inflation, permet un développement important de l’épargne bancarisée. Selon Ghazi Hidouci, 50 % de la masse monétaire échappe au système bancaire. Une rémunération de l’épargne au taux du marché rend cette épargne productive en la bancarisant. Le taux d’épargne d’un pays est un préalable important à son développement économique. Pénaliser l’épargne en la rémunérant à un taux inférieur à l’inflation conduit à la régression économique. Cette politique des taux a un caractère éthique important. Elle fait payer très cher, aux privilégiés du régime, les largesses dont ils ont bénéficié. Il est dans la nature du Makhzen de reprendre ce qu’il a donné.

34La dévaluation, à présent. Une dévaluation importante laisse également la liberté du choix aux décideurs. Voici comment. La dévaluation, quand elle est forte, renchérit le coût des importations. Les importateurs peuvent décider de produire sur place, à moindre coût, ce qu’il est devenu onéreux d’importer. Les entreprises déjà installées voient leur compétitivité renforcée et gagnent des parts de marché par rapport à leurs concurrents importateurs. La dévaluation monétaire donne leur chance à toutes les entreprises pour conquérir le marché intérieur. Politique des taux et dévaluation monétaire peuvent inciter les résidents algériens à l’étranger à transférer leurs avoirs en Algérie, soit pour y investir, soit pour les placer. Certes, les entreprises sous perfusion peuvent disparaître. Le contribuable, qui les entretient, y gagne. Enfin, la dévaluation augmente les recettes budgétaires, car elle gonfle la valeur nominale des exportations des hydrocarbures. Cela réduit d’autant le déficit.

35En conséquence, politique des taux et dévaluation offrent des opportunités, qui peuvent être saisies – ou peuvent ne pas l’être. Mais ce qui est certain, c’est qu’une monnaie surévaluée en permanence conduit à la destruction systématique de tout l’appareil productif d’un pays. Elle décourage toute initiative aussi bien dans l’agriculture, dans l’industrie que dans les services. Une monnaie surévaluée rend attractive l’importation et décourage l’investissement. Ce qui est certain, c’est qu’un état d’inflation prolongé conduit à la dictature et à la guerre. La paix civile exige le contrôle permanent de la masse monétaire. Ce contrôle est difficile à réaliser en Algérie, parce que l’exportation des hydrocarbures crée des contreparties monétaires importantes qui poussent à l’inflation.

36L’ajustement structurel poursuit plusieurs objectifs. L’équilibre budgétaire, d’abord : il permet au pays de rembourser ses dettes contractées à l’extérieur ; le développement de l’épargne ; le contrôle de la masse monétaire ; un taux de change réaliste. Bref, il permet l’établissement progressif d’une économie de marché qui a fait ses preuves ailleurs. Il donne sa chance au secteur privé. Il permet à l’État de se recentrer sur ses priorités, qui sont les transferts de revenus vers les plus démunis.

37Mustapha Baba-Ahmed estime que ces « mesures de contrôle indirect du crédit sont anachroniques, dérisoires et inopérantes » (p. 249). Admettons. Les mesures de contrôle direct ne me paraissent pas meilleures. Il s’agit de l’encadrement du crédit, du contrôle des changes et de taux administrés. L’inconvénient qui saute aux yeux est celui qui consiste à confier la stabilisation des équilibres fondamentaux à ceux-là mêmes qui ont contribué à leur effondrement. Le pari me paraît hasardeux. En outre, le contrôle direct contient toujours une part d’arbitraire ; en particulier, le taux de rémunération de l’épargne est systématiquement minoré, ce qui conduit l’ajustement à l’échec.

38Le contrôle indirect, au contraire, pénalise, certes les débiteurs, mais rémunère l’épargne. Il n’y a pas de développement possible sans une épargne préalable. On sait que les flux d’investissement deviennent permanents lorsque l’épargne d’un pays atteint 30 % de son produit intérieur brut. Quels sont les résultats de la politique d’ajustement structurel, inspirée par le FMI et conduite par le gouvernement algérien ? Mustapha Baba-Ahmed nous les livre. Simplement, notre commentaire sera différent. Les emprunts du Trésor se réduisent rapidement : ils passent de 468,6 milliards de dinars en 1994, à 280,5 milliards, en 1996, ce qui me paraît une bonne performance. Par contre, les crédits à l’économie explosent, passant de 305,8 milliards de dinars en 1994 à 776,8 milliards en 1996. Manifestement, le Trésor a abandonné les établissements publics au système bancaire.

39Il reste à savoir comment sont nourris ces emplois bancaires. La masse monétaire Ml (monnaies, billets, dépôts à vue en dinars) s’établissait, en 1994, à 475,8 milliards de dinars et M3 (M1+ différentes sortes de quasi-monnaie) se montait à 877,2. Ceci nous donne : M3 – Ml = 401,4 milliards de dinars. Autrement dit, en 1994, les banques nourrissaient totalement leurs emplois par l’épargne collectée. En 1996, Ml s’élevait à 589,1 milliards de dinars, tandis que M3 s’établissait à 1097,9 milliards de dinars. Ceci nous donne : M3 – Ml = 508,8. Les banques nourrissaient leurs emplois par l’épargne collectée à hauteur de 65 %. Il y a eu dégradation des conditions d’exploitation des banques.

40Mais, si l’on considère qu’en 1993,veille de l’application du plan FMI, Ml – M3 s’élevait à 319,5 milliards de dinars, on constate que l’épargne constituée auprès du système bancaire a plus que triplé entre 1993 et 1996 ; c’était le but recherché et c’est tout à fait remarquable. Donc : très fort désendettement du Trésor et explosion de l’épargne privée. La stabilisation macro-économique était en bonne voie, dès 1996. Un des objectifs du plan d’ajustement structurel était atteint : le pays retrouvait ses capacités de faire face au paiement des crédits internationaux, ce qui est un des buts recherchés par le plan.

41Par contre – et je rejoins les conclusions de Mustapha Baba-Ahmed -le retour aux équilibres fondamentaux ne signifie pas croissance économique. L’ajustement structurel donne sa chance au secteur privé en réduisant l’interventionnisme de l’État grâce au contrôle monétaire indirect par les taux d’intérêt du marché. Il s’agit du premier pas vers l’introduction d’une économie de marché. L’importance de l’épargne collectée par le système bancaire illustre l’existence d’un secteur privé important, sans doute capable de prendre la relève de l’État dans le domaine des investissements. Il faudrait, pour cela, que le système bancaire algérien souscrive aux critères de Bâle ou ratios Cooke qui établissent un rapport entre les fonds propres, le montant des engagements et les règles de provisionnement des créances douteuses. Il faudrait également offrir à l’épargnant d’autres instruments d’épargne. La création d’une bourse de valeurs, par exemple, peut apporter aux entreprises publiques les capitaux nécessaires à leur désendettement et à leur développement. Le désengagement de l’État des secteurs productifs lui permettrait de s’intéresser aux démunis pour leur offrir l’éducation et les soins de santé auxquels ils ont droit. C’est alors que commence la croissance économique.

42L’expérience m’a appris qu’un plan d’ajustement structurel initié par le FMI souffre d’une grave carence sur le plan social. Il traite les riches comme les pauvres. Il est vrai que, dans les années 80, on ignorait l’impact très fort que pouvait avoir le micro-crédit sur les populations démunies. L’expérience a commencé au Bangladesh avec Mohamed Yunus. Depuis lors, tous les pays, y compris les États-Unis, ont institué des organismes non gouvernementaux de distribution de micro-crédits. Il s’agit d’un crédit dont le montant moyen est de 500 dollars. L’expérience a montré qu’il convient surtout à la population féminine démunie. Le micro-crédit permet à une personne déterminée d’acquérir un outil de production : une machine à coudre par exemple. Couplé avec l’ajustement structurel, le micro-crédit permet à la population la plus pauvre de gagner sa vie par son travail sans rien demander à l’État. Il est un facteur de stabilisation et de promotion.

43Je voudrais, enfin, dans une dernière partie de mon étude, exposer les grandes lignes de la politique d’ajustement structurel appliquée par le gouvernement algérien de 1994 à 1998, telle qu’elle ressort du document du FMI intitulé Algérie : Stabilisation et transition à l’économie de marché, publié à Washington, en 1998. Il est entendu que ce document n’engage ni le conseil d’administration du FMI, ni le gouvernement algérien. Il n’en expose pas moins des dispositions contraignantes qui lient les deux parties. Je vais les exposer, d’un point de vue pratique, afin de mettre en évidence les efforts consentis de part et d’autre pour permettre à l’Algérie de rééchelonner sa dette extérieure.

44Le rapport énonce les raisons de son intervention : les profonds déséquilibres hérités du passé se sont encore aggravés au début de 1994. Sous l’effet d’une nouvelle chute des prix du pétrole, de l’intensification des remous sociaux et du tarissement du financement extérieur, la situation de la balance des paiements de l’Algérie a pris un tour dramatique. Pour juguler la crise, les autorités ont été amenées à définir un vaste programme d’ajustement structurel, qui a reçu l’appui du FMI en mai 1994 au moyen d’un accord de confirmation, puis à compter de mai 1995, d’un accord triennal au titre du mécanisme élargi de crédit.

45En termes chiffrés, cela signifie ceci : dans les années 80, l’Algérie a contracté d’importants emprunts qui ont servi pour la plupart à financer la consommation ou des investissements à faible taux de rendement dans le complexe industriel public en déclin. De ce fait, le ratio de l’encours de la dette à moyen et à long terme au PIB a atteint 70 % en 1994, alors que l’échéance moyenne avait été considérablement raccourcie étant donné que la majorité des nouveaux emprunts effectués au début des années 90 étaient des crédits-fournisseurs d’un terme d’un à trois ans. Par conséquent, la charge annuelle du service de la dette a dépassé 9 milliards de dollars, soit l’équivalent de 82 % des recettes d’exportation totales et de près du quart du PIB.

46En 1991, parallèlement à la conclusion de l’accord de confirmation avec le FMI, les autorités algériennes ont préféré des refinancements volontaires, avec reprofilage de la dette négociée avec chaque créancier, à un rééchelonnement exhaustif de la dette. Toutefois, comme ces refinancements volontaires ne touchaient qu’une fraction de la dette totale, ils n’ont pas allégé suffisamment les obligations au titre du service de la dette. L’État a toutefois continué de respecter scrupuleusement ses engagements au chapitre de la dette extérieure jusqu’à ce qu’ils atteignent à 85 % des recettes d’exportation. L’Algérie n’a pu alors poursuivre ses paiements extérieurs et a demandé en avril 1994 un rééchelonnement complet de sa dette extérieure à ses créanciers officiels et bancaires bilatéraux.

47Il ne restait plus aux autorités algériennes qu’à demander l’intervention du FMI. Le programme d’ajustement économique amorcé au début de 1994 était articulé autour de quatre grands objectifs :

  • favoriser une forte croissance économique de manière à absorber l’accroissement de la population active et à réduire progressivement le chômage ;
  • assurer une convergence rapide de l’inflation vers les taux en vigueur dans les pays industrialisés ;
  • atténuer les retombées transitoires de l’ajustement structurel sur les couches les plus démunies de la population ;
  • rétablir la viabilité de la position extérieure tout en constituant des réserves de change suffisantes.

48Le quatrième et dernier point, le plus important, concerne le crédit international du pays qu’il s’agit de restaurer au plus vite. A ce titre, le rééchelonnement demandé concerne les créanciers publics groupés au sein du Club de Paris et les créanciers privés réunis dans le Club de Londres. Il faut souligner très fortement que les réunions avec ces deux Clubs ne sont possibles qu’après le feu vert donné par le FMI, ce qui suppose l’acceptation du gouvernement du pays débiteur des réformes à appliquer sous la houlette du FMI.

49Ainsi, en juin 1994, après l’approbation d’un accord de confirmation négocié avec le FMI, l’Algérie a convenu, avec ses créanciers officiels bilatéraux du Club du Paris, d’un programme de rééchelonnement de sa dette. Les créanciers du Club de Paris lui ont accordé des modalités de rééchelonnement relativement généreuses puisqu’ils ont accepté d’inclure les dettes contractées avant septembre 1993, la date butoir dans l’opération de rééchelonnement, et établi un calendrier d’amortissement étalé sur 15 ans, assorti d’une courte période de grâce (comparativement à leurs modalités types, soit des échéances de 10 ans et une période de grâce de 5 ans). Le rééchelonnement englobait les prêts à échéance initiale de plus d’un an contractés ou garantis par l’État algérien (y compris les organismes d’État). Étaient exclus des créances inférieures à 1 million de DTS qui devenaient exigibles pendant la période de consolidation de la dette (encore que ces créances devaient être réglées ponctuellement à la date d’exigibilité originelle ou dans des délais spécifiés). L’accord de 1994 comprenait une clause de bonne volonté, selon laquelle les créanciers du Club de Paris se réuniraient en principe pour examiner la question des dettes antérieures à la date butoir et venant à échéance après le 31 mai 1995, sous réserve que l’Algérie se conforme aux termes de l’accord, poursuive l’application du programme d’ajustement établi avec le FMI et négocie des accords de refinancement assortis de modalités similaires avec ses autres créanciers.

50En juillet 1995, à la suite de l’approbation d’un accord appuyé par « un mécanisme élargi de crédit » négocié avec le FMI au mois de mai précédent, les parties ont convenu, lors d’un suivi, d’un accord final de rééchelonnement. Eu égard à l’exigibilité à brève échéance de la dette de l’Algérie, le deuxième rééchelonnement équivalait en réalité à une restructuration de la majeure partie de l’encours de la dette du pays. En effet, l’Algérie a bénéficié en 1995 d’un allégement de sa dette au titre du principal exigible au cours des trois années suivantes (correspondant à la période de consolidation), comparativement à la période de consolidation de 12 à 18 mois habituellement accordée par le Club de Paris (et stipulée dans l’accord de 1994). Les dispositions convenues s’appliqueraient chaque année jusqu’en 1998, sous réserve que l’Algérie poursuive scrupuleusement la mise en œuvre d’un accord négocié avec le FMI (ce que le FMI confirmerait au Club de Paris), et effectue ponctuellement tous les paiements visés par l’accord avec les créanciers du Club de Paris.

51A la fin de 1996, le Club de Paris a appliqué la deuxième partie de l’accord, qui concernait les dettes venant à échéance jusqu’en juin 1997, et la mise en œuvre de la troisième tranche a été autorisée en juillet 1997. Au total, le Club de Paris a débloqué 12 milliards de dollars pour améliorer la situation de liquidité de l’Algérie pendant la période d’application de l’accord de confirmation et de l’accord appuyé par le mécanisme élargi de crédit. Cette aide a considérablement allégé la charge du service de la dette qui, évaluée à 82 % des recettes d’exportations en 1993, a été ramenée à 42 % en 1995 et à 31 % (estimation) en 1996.

52En septembre 1995, l’Algérie s’est entendue avec le comité directeur des banques commerciales connu sous le nom de Club de Londres sur des modalités du rééchelonnement de la dette bancaire qui ont été entérinées par tous les membres en juin 1996. L’accord portait sur des dettes exigibles entre le 1er mars 1994 et le 31 décembre 1997, soit au total 3,23 milliards de dollars, dont 1 milliard de dettes déjà rééchelonnées. Toutes les dettes déjà rééchelonnées (à l’exception des dettes envers les sociétés de crédit-bail japonaises) ont été de nouveau échelonnées. Les autres concours ont été versés par des institutions financières multilatérales, plus particulièrement le FMI, qui a débloqué environ 3 milliards de dollars pendant cette période. Dans l’ensemble, grâce au financement exceptionnel et aux nouveaux crédits, provenant des créanciers officiels et bancaires, l’Algérie a pu compter sur un financement extérieur d’environ 30 milliards de dollars entre 1994 et 1997, réparti comme suit : 10,3 milliards en 1994, 9,3 milliards en 1995, 6,3 milliards en 1996 et 4,7 milliards en 1997.

53Comme on le voit, sans le plan d’ajustement structurel, les créanciers de l’Algérie n’auraient pas consenti à un rééchelonnement de la dette, mais, surtout, ils n’auraient pas apporté, en plus, de l’argent frais pour permettre au pays de continuer ses paiements au titre de ses approvisionnements. On peut décrier le plan du FMI. Il demeure incontournable, quand il s’agit de mise à disposition de financements internationaux. Ce plan doit être appliqué à la satisfaction des experts du FMI. Cette satisfaction déclenche celle des États créanciers et des banquiers internationaux. Notons que l’Arabie Saoudite ou les Émirats agissent, au sein du Club de Paris, ou de celui de Londres, comme les autres créanciers. Il n’y a pas de « fraternité arabe » qui tienne – et cela me paraît normal.

54Ce plan est traumatisant, parce qu’il implique à la fois le rétablissement des équilibres macro-économiques et la sortie du socialisme, en une trop courte période de quatre ans. Voici ce plan, tel qu’il est exposé dans le document du FMI :

Réformes structurelles et mesures de politique économique

Régime de change

  • Ajustements du cours du dinar algérien entre avril et septembre 1994 qui, cumulés, ont représenté une dépréciation de 50 % du dinar en termes de dollars EU 1994
  • Instauration d’un régime de flottement dirigé avec des séances de fixing entre la Banque d’Algérie et les banques commerciales. 1994
  • Transformation des séances de fixing en un marché des changes interbancaire avec les banques et les autres intermédiaires agréés. 1995
  • Création des bureaux de change. 1996
  • Mise en œuvre d’une politique de change qui vise à assurer la compétitivité externe et est appuyée par des politiques financières appropriées. 94/96

Libéralisation du commerce et des paiements extérieurs

  • Entrée en vigueur d’une liste de produits dont l’importation est interdite et libéralisation de 10 produits de base dont l’importation avait été soumise à des critères techniques et professionnels. 1994
  • Unification à 50 % de l’obligation de rétrocession des recettes d’exportation, sauf pour celles des hydrocarbures. 1994
  • Élimination de toutes les interdictions d’exportation, sauf pour des biens ayant une valeur historique ou archéologique. 1994
  • Libéralisation des importations de matériel professionnel et industriel d’occasion. 1994
  • Élimination de la liste d’importations interdites qui avait été instituée en avril 1994. 1994
  • Élimination de l’échéance minimale obligatoire pour les emprunts extérieurs contractés aux fins de l’importation de biens d’équipement. 1995
  • Élimination de l’obligation faite aux importateurs de certains produits de respecter des critères professionnels et techniques (médicaments, lait, semoule, farine, blé). 1995
  • Autorisation de paiements aux fins de dépenses de santé et d’éducation à l’étranger : par la Banque d’Algérie à concurrence de plafonds annuels ; 1995 déléguée aux banques commerciales à concurrence de plafonds annuels ; au-delà de ces plafonds, par la Banque d’Algérie. 1996
  • Réduction du taux maximum des droits de douane : de 60 à 50 % ; 1996 ; de 50 à 45 %. 1997
  • Autorisation de paiements pour des dépenses non touristiques, à l’étranger (voyages d’affaires, transferts de salaires, frais de publicité) déléguée aux banques commerciales à concurrence de plafonds précis, et par la Banque d’Algérie au-delà de ces plafonds. 1996
  • Convertibilité du dinar algérien pour les transactions extérieures courantes. L’Algérie a accepté les obligations imposées par l’article VIII des statuts du FMI. 1997

Libération des prix

  • Passage de plusieurs produits de la catégorie des produits à prix réglementés à celle des produits à marge bénéficiaire réglementée. 1994
  • Élimination des marges bénéficiaires réglementées pour tous les produits, sauf cinq (sucre, céréales, huiles comestibles, fournitures scolaires et médicaments). 1994
  • Libération des prix des intrants agricoles. 1994
  • Instauration d’un mécanisme de révision semestrielle du prix de vente du pétrole brut de Sonatrach aux raffineries ; 1994
  • Révision trimestrielle des tarifs du gaz et de l’électricité en fonction de l’évolution de l’inflation. 1994
  • Libération des prix de la construction pour les logements sociaux. 1994
  • Limitation des prix de soutien de l’agriculture aux pommes de terre de semence et au blé. 1994
  • Élimination des subventions généralisées à la consommation : – produits du pétrole ; 1995 – produits alimentaires. 94/96
  • Élimination du contrôle des marges bénéficiaires et déréglementation des prix du sucre, des céréales autres que le blé, des huiles comestibles et des fournitures scolaires. 1995
  • Augmentation de 30 % des loyers des logements publics. 95/97

Réforme des entreprises publiques et développement du secteur privé

  • Instauration d’un nouveau code des investissements, qui autorise les prises de participations étrangères dans les banques algériennes. 1994
  • Élargissement du cadre juridique aux fins de la privatisation des entreprises publiques :
  • autorisation de la vente d’unités d’entreprises publiques et de la participation du secteur privé au capital de la plupart des entreprises publiques, à concurrence de 49 % ; 1994
  • autorisation de la participation illimitée du secteur privé au capital de la plupart des entreprises publiques. 1995
  • Liquidation de 827 des 1 300 entreprises publiques locales. 94/97
  • Octroi de l’autonomie à 22 grandes entreprises publiques affichant des pertes substantielles et qui avaient requis un suivi spécial et des programmes de restructuration. 94/96
  • Adoption, en collaboration avec la Banque mondiale, d’un premier programme de privatisation ciblée sur environ 200 petites entreprises locales. 1996
  • Adoption de plans de restructuration pour 10 offices publics d’importation et de distribution de produits alimentaires ainsi que pour les compagnies de chemin de fer, de gaz et d’électricité. 1996
  • Publication d’un programme de privatisation de 250 grandes entreprises publiques en 1998/99. 1997

Politique monétaire et réforme du secteur financier

  • Élimination du plafond des taux bancaires débiteurs, mais plafonnement de la marge des banques à 5 points de pourcentage. 1994
  • Instauration d’un coefficient de réserves obligatoires de 3 % sur les dépôts bancaires, réserves rémunérées à 11 % par an. 1994
  • Vérification des comptes des banques commerciales publiques en collaboration avec la Banque mondiale. 94/96
  • Restructuration financière et recapitalisation des banques commerciales publiques à la fois par injection de liquidités et par des opérations de conversion de créances. 94/96
  • Développement du marché monétaire :
  • mise en place d’un système d’adjudication des crédits de la banque centrale. 1995
  • mise en place d’un système d’adjudication des bons du Trésor. 1995
  • mise en place d’opérations d’open-market. 1996
  • Imposition d’un coefficient de suffisance du capital de 4 %, à la hausse pour atteindre d’ici 1999 le coefficient standard du Bureau des règlements internationaux, soit 8 %. 1995
  • Renforcement des règles prudentielles qui portent sur la limitation de la concentration des risques et établissent des lignes de conduite claires pour le classement et le provisionnement des prêts accordés. 1995
  • Élimination du plafonnement à 5 % des marges bénéficiaires des banques. 1996
  • Décision de transformer la Caisse nationale d’épargne et de prévoyance (CNEP) en banque commerciale de crédit hypothécaire au début de 1997.
  • Préparatifs en vue de la création d’un marché financier :
  • création de la Commission d’organisation et de surveillance du marché boursier. 96/98
  • création de la Société de gestion de la bourse des valeurs
  • Première émission d’obligations par la Sonatrach (12 milliards de DA) en février 1998.
  • Intégration de la Caisse nationale d’épargne et de prévoyance dans le système bancaire, conjointement avec les mesures suivantes. 1997
  • établissement d’un régime de financement de la construction de logements ;
  • mise en œuvre d’un plan de réformes institutionnelles, sur la base des résultats de vérifications ;
  • détermination et application d’un ratio pour la conversion des dépôts versés dans un compte d’épargne-logement en prêts au logement.
  • Entrée en vigueur d’un régime d’assurance-dépôts. 1997
  • Préparation, conjointement avec la Banque mondiale, d’un programme de modernisation du système des paiements. 1998

Finances publiques

  • Élargissement de l’assiette de la TVA par une réduction des exemptions. 94/96
  • Relèvement des droits sur les produits de luxe et les appareils ménagers. 1994
  • Relèvement de l’impôt sur les bénéfices réinvestis de 5 à 33 %, en vue de l’unification du double impôt des sociétés. 1994
  • Élimination de l’exemption d’impôt pour les intérêts perçus sur les bons du Trésor. 1994
  • Élimination du taux maximum de la TVA (40 %) et augmentation de la part des recettes de TVA revenant à l’administration centrale. 1995
  • Instauration d’un numéro individuel d’identification fiscale pour chaque contribuable. 1996
  • Élargissement de l’assiette de la TVA aux produits pétroliers. 1997
  • Redéfinition des dépenses prioritaires, y compris l’élimination des subventions à la consommation et une politique monétaire serrée. 94/96
  • Décision d’inscrire au budget le financement de tous les nouveaux projets de logements locatifs publics. 1996
  • Examen des dépenses publiques en collaboration avec la Banque mondiale. 1996

Dispositif de protection sociale et questions sociales

  • Élimination de l’allocation pour les ménages sans revenus ; incorporation des autres allocations dans les salaires et avantages sociaux, et transfert de la responsabilité des allocations familiales à l’État. 1994
  • Entrée en vigueur d’un régime d’assurance-chômage. 1994
  • Instauration d’un programme de travaux publics. 1994

Marché du travail

55– Étude du marché du travail, de concert avec la Banque mondiale, en vue d’améliorer la mobilité et la flexibilité tout en préservant les droits des travailleurs. 97/98

Secteur de l’agriculture

  • Limitation des prix de soutien au blé. 1996
  • Céréales : établissement d’un système de prix de référence liés aux prix internationaux, destiné à produire un système plus efficace et à alléger graduellement le fardeau fiscal. 1995
  • Réforme du régime foncier en vue d’accroître la facilité de vente des terres et de favoriser la constitution de garanties. 1995
  • Élaboration d’un projet de règlement ayant pour objet l’accroissement de la facilité de vente et de la valeur des terres. 1995
  • Soumission à l’Assemblée nationale d’un projet de loi définissant les formalités de privatisation de terres agricoles. 1997

Logement

  • Identification, de concert avec la Banque mondiale, de mesures d’encouragement de l’investissement privé dans le secteur du logement. 95/98
  • Organisation d’un marché hypothécaire. 95/98
  • Révision des loyers des logements sociaux et adoption de règlements prévoyant des ajustements périodiques fondés sur l’évolution des frais d’exploitation. 1995
  • La Caisse nationale d’épargne et de prévoyance devient la Banque de l’habitat. 1997
  • Création de la Société de refinancement hypothécaire. 1997
  • Création de la Société de garantie du crédit immobilier. 1997
  • Création du fonds de garantie et de caution mutuelle de la promotion immobilière. 1997

Politique environnementale

56– Formulation, en collaboration avec la Banque mondiale, de mesures qui, prises collectivement, constitueront une stratégie de protection de l’environnement. 95/98

Amélioration des statistiques

57– Amélioration des méthodes de collecte de statistiques de la balance des paiements, notamment par

  • l’adoption de critères de résidence plus rigoureux et plus proches des recommandations du Manuel de la balance des paiements et de celles appliquées dans la production de statistiques monétaires. 95/98
  • la compilation trimestrielle de données, et leur publication dans un nouveau bulletin trimestriel de la Banque d’Algérie. 96/97

58Il s’agit d’une marche forcée, à un rythme haletant, pour une population qui n’en voyait guère les retombées à court terme. Mais il s’agit d’un plan non négociable, une fois qu’il est adopté. La « casse » sociale est difficile à évaluer. J’ai une indication partielle : les experts du Fonds notent, avec une désagréable satisfaction, au sujet de la libéralisation du système financier :

« Les banques ont fait une démonstration éclatante de leur autonomie de décision à la fin de 1995, en refusant d’accorder le crédit demandé par des entreprises publiques déficitaires (la plupart œuvrant dans le secteur du bâtiment). Leur refus a entraîné le licenciement de 130 000 travailleurs et le déclenchement d’une grève générale en février 1996 » (p. 60).

59Précisément, le secteur du logement (et donc du bâtiment) a fait l’objet d’un programme inclus dans l’ajustement structurel :

« L’offre de logements en Algérie ne répond plus aux besoins de la population algérienne, qui connaît une croissance rapide. Cette inadéquation suscite un grave problème de cohésion sociale, qui demeure l’une des préoccupations principales des pouvoirs publics. Avec un parc immobilier estimé à environ 4 millions d’unités, pour une population d’approximativement 29 millions d’habitants, l’Algérie a l’un des coefficients d’occupation les plus élevés du monde. Ce parc est du reste de qualité médiocre, puisque la moitié des logements ont plus de 35 ans. L’État doit consacrer une part grandissante de son budget au secteur du logement du fait de la vétusté des unités et des loyers inférieurs aux prix du marché. La pénurie de logements a été engendrée essentiellement par la conjonction d’un marché dysfonctionnel et lourd sous le contrôle de l’État, d’entreprises de construction publiques inefficaces, d’offices publics de gestion immobilière (OPGI) mal administrés et d’une institution publique d’épargne et de financement du logement incapable d’une intermédiation efficace.
Pendant la période visée par le programme appuyé par le mécanisme élargi de crédit, les pouvoirs publics se sont efforcés par diverses mesures de rationaliser leurs interventions, de libéraliser le secteur et de rehausser l’efficacité de la construction des logements publics. Dans les premières étapes de la réforme, par souci d’introduire des mécanismes du marché et d’éliminer les distorsions, ils ont levé les restrictions au commerce et aux paiements qui frappaient alors les importations de matériaux de construction, et ont libéré les tarifs du bâtiment. Au même moment, ils ont commencé à relever les loyers afin de les faire correspondre progressivement à leur coût économique, dans le but ultime de réduire le fardeau budgétaire. Cependant, même après de fortes majorations, 30 % en 1997 et 20 % en 1998 selon les prévisions, les loyers des logements publics sont encore loin derrière les prix du marché. Néanmoins, depuis janvier 1998, toutes les nouvelles unités livrées sont assorties d’un loyer plus élevé.
Le programme de 1997 de l’État prévoyait une accélération du programme de construction de logements publics. Sur les 142 000 unités dont la construction avait été approuvée en 1995 dans le cadre du précédent programme de construction de logements sociaux, environ 79 000 avaient été livrées à la fin de 1997, le reste étant prévu pour la fin de 1998. Par ailleurs, la loi de finances rectificative de 1998 prévoit la construction de 80 000 unités additionnelles, dont 20 000 étaient déjà en chantier à la fin de 1997. Les travaux sont réalisés conjointement par des entreprises publiques et privées et on attend la livraison d’environ 5 000 de ces unités en 1998. Les crédits budgétaires consacrés au logement se chiffrent à 80 milliards de dinars (2,8 points de PIB) en 1998. En outre, l’État lancera un programme conjoint avec la Banque mondiale à la fin de 1998 dans le but de remédier au problème des bidonvilles et ce programme sera doté d’un budget de 200 000 millions de dollars » (p. 83).

60Il n’y a pas de conclusion à un plan d’ajustement structurel. L’économiste que je suis est profondément convaincu qu’il n’y a pas d’alternative à ce plan. J’ajouterai qu’il demeure insuffisant pour faire de l’Algérie un pays qui accueille des investissements internationaux importants, en dehors du secteur des hydrocarbures. Il reste beaucoup à faire pour rétablir l’économie de marché et pour profiter de son efficacité. Il a cependant permis le rétablissement des équilibres fondamentaux. Ce redressement remarquable permet la restauration d’une marge de manœuvre pour initier une politique économique conforme aux souhaits de la population.

61Je voudrais, pour terminer ce rapide tour d’horizon, apporter quelques conclusions conceptuelles dont ne s’occupe pas le FMI. Au-delà des problèmes d’équilibre monétaire que nous venons d’évoquer, il n’existe que deux sujets d’économie dignes d’intérêt. Le premier est la généralisation de l’enseignement – peu importe sa qualité. On ne développe pas un pays avec des analphabètes. Mais ce sujet ne fait plus l’objet de contestations. Il y a consensus.

62L’autre sujet digne d’intérêt est celui de l’autosuffisance alimentaire. Celui-ci est à peine entrevu. Un pays qui n’assure pas son autosuffisance alimentaire ne peut maîtriser son développement économique. Les pays maghrébins ont des conditions climatiques instables et défavorables ; mais ce sont celles de la Californie ou d’Israël où l’on trouve une agriculture prospère. L’autosuffisance alimentaire suppose des investissements importants en barrages et en connaissances agricoles. Elle suppose des sacrifices très lourds de toute la population. La production alimentaire doit être protégée par des barrières douanières efficaces et par les prix élevés qu’il faut consentir aux agriculteurs pour les motiver et les inciter à produire davantage. L’émigration rurale doit être encouragée, au risque de désorganiser les villes ; car, pour être productive, l’agriculture ne doit pas occuper plus de 30 % de la population totale. Il faut, par conséquent, que les campagnes se vident pour qu’elles puissent nourrir les villes.

63L’autosuffisance alimentaire – il s’agit des produits de première nécessité : blé, huiles, sucre, viandes – est seule à permettre l’édification d’une base industrielle viable. En effet, pour industrialiser un pays, il faut consentir, durant toute une génération, une politique massive et permanente de dévaluations monétaires. Ces dévaluations massives et permanentes permettent à l’industrie naissante d’être compétitive sur son propre marché intérieur, d’abord, à l’exportation, ensuite. Et donc, d’exister. Et l’autosuffisance alimentaire permet à la population de ne pas trop souffrir du renchérissement des prix consécutifs à ces nécessaires dévaluations. Elle rend supportable le coût de l’industrialisation. C’est le chemin qu’a suivi l’Espagne depuis 1957, année de ses premières réformes monétaires. La peseta a été dévaluée chaque année, de 1957 à 1992. Et l’Espagne est devenue la huitième puissance économique du monde. C’est également la politique qui a été menée en Corée du Sud et à Taiwan. Elle a réussi à ces deux pays.

64Qui écrit sur l’économie a le plus souvent la plume triste. L’économie, en effet, est la politique des sacrifices. L’homme maghrébin s’y connaît en sacrifices. Maraboutique la plupart du temps, il sait se rendre au plus proche marabout et y sacrifier un poulet pour entrer en contact avec le monde invisible. Mais, en matière d’économie politique, il n’est plus sacrificateur ; il se retrouve du côté du poulet, c’est-à-dire du côté du sacrifié. Pour défendre ses intérêts, il n’a que son comportement maraboutique, c’est-à-dire magique, à opposer aux décideurs. Ceci est une des raisons principales du retard historique et de la stagnation économique.

65Cependant, l’économiste doit être à l’écoute de ce qu’exprime l’homme maraboutique. Car il n’y a pas de bonne politique économique. Une bonne politique économique, concoctée dans des bureaux, conduit aux massacres. Il n’y a que de mauvaises politiques économiques, objet de compromis plus ou moins boiteux. Ces mauvaises politiques économiques, quand elles tiennent compte des désirs des uns et des autres, finissent par donner une bonne croissance économique. L’homme maraboutique sait très bien ce que les fonctionnaires ignorent : il sait qu’il ne peut pas durablement dépenser plus que ce qu’il gagne, sauf à devenir un délinquant. Cette culture du bon sens devrait s’imposer aux décideurs. Demeure un problème de répartition des fruits de l’activité productrice. Problème vital, s’il en est, mais qui peut se régler par la négociation quand existe, chez les membres d’une population, la volonté durable de vivre ensemble.

Auteur

Économiste, Casablanca.

© Institut de recherches et d'études sur le monde arabe et musulman, 2001

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