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Tunisie au présent

 | 
Michel Camau

III - Fractures. Aspects de la dynamique sociale

10- La réponse de l’État au processus d’urbanisation

Jellal Abdelkefi

Testo integrale

1Le territoire de la Régence de Tunis de l’époque pré-coloniale, marqué au sceau de l’économie agro-pastorale, façonné par le régime tribal de la société rurale, commandé par une capitale aux pouvoirs politiques et religieux historiquement bien établis, desservi par un réseau urbain ancien, est souvent présenté, de nos jours, comme un espace géographique où les hommes et les activités se distribuaient dans des formes harmonieuses et coexistaient dans des rapports équilibrés.

  • 1 Sous le titre « un long combat pour réhabiliter les technologies endogènes » le journal La Presse (...)
  • 2 VALENSI (LucetTE), Le Maghreb avant la prise d’Alger, Paris, Flammarion, 1969.

2Le passé ayant été volontiers dévalorisé tant par le discours colonial que national, l’histoire si souvent ré-interprétée au profit de l’autorité en place, il n’est pas étonnant que cette image passablement idéalisée de l’univers pré-colonial ait émergé par contrecoup et imprègne peu ou prou la pensée contemporaine : la valorisation a contrario du passé traduit un certain réflexe de défense devant « la cassure du moi collectif » qu’évoque Aziz Krichen, dans les pages qui suivent, à propos de la culture nationale. Au cours de séminaires organisés par le Groupe de Recherche et d’Etudes sur la Technologie et le Développement (GREDET) animé par l’Université, de nombreux orateurs ont tenu à rappeler, quel que soit l’objet de l’exposé, industrie ou habitat, que la Régence de Tunis n’était pas, au milieu du dix-neuvième siècle, « un désert technologique »1. Si la société maghrébine pré-capitaliste était « ankylosée », si le mode de production était « archaïque » comme en a émis l’hypothèse Lucette Valensi2, paysans et artisans maîtrisaient des savoir faire que leur conférait une relative indépendance. C’est ce que beaucoup d’universitaires rappellent avec force devant les difficultés actuelles du transfert de technologies et les distorsions croisantes qu’impliquent le processus de modernisation. Aussi n’est-il pas étonnant que tel agronome critique sévèrement la politique des grands barrages et plaide pour que l’Etat assiste les paysans dans la mise en place d’un réseau de petite hydraulique, technique qu’ils savent manier de façon ancestrale. Dans les pages qui précèdent, J.P. Gachet évoque l’incitation aux « stratégies paysannes » comme passage obligé du projet étatique de modernisation.

  • 3 AYDALOT (Philippe), Dynamique spatiale et développement inégal, Paris, Economica, seconde édition, (...)
  • 4 UGTT, Rapport économique au sixième congrés, 20-23 septembre 1956.
  • 5 SIGNOLES (Pierre), L’espace Tunisien : Capitale et Etat-Région, Tours, CNRS, URBAMA, fascicules de (...)

3Dans ce contexte où l’Université investigue les capacités d’organisation de la société traditionnelle et réhabilite ses savoir-faire, l’introduction de la Tunisie pré-industrielle et pré-capitaliste, par le biais du capitalisme colonial, dans le monde économique moderne est étudiée, sinon ressentie, comme une perturbation. La mise en place d’un système agro-minier de production à l’exportation puis le développement tardif, après 1945, d’un timide processus d’industrialisation ont eu pour effet, comme l’on montré géographes et économistes, de désarticuler le territoire. On s’accorde également à considérer que l’entrée imparfaite, boîteuse, dans le jeu de la division internationale du travail accompagnée du blocage de l’économie coloniale a eu pour résultat la formation du sous-développement. « Ce qu’on appelle sous-développement, nous dit Philippe Aydalot, c’est cette phase intermédiaire où une part de l’économie a été entraînée dans le circuit des mobilités internationales, sous des impulsions étrangères, avec les conséquences que l’on sait au niveau de la destruction des cultures traditionnelles et de la clochardisation d’une partie de la population. C’est à ce propos que l’on parle de dualisme »3. La désarticulation du territoire et le sous-développement, thèmes majeurs exploités par le mouvement national contre l’administration du Protectorat, ont été politiquement stigmatisés par l’Union Générale des Travailleurs Tunisiens, lors de son sixième congrès, en 1956 : dans le rapport économique4 était publiée la carte des « zones d’exploitation française » du territoire national. Le syndicat constatant la mise en valeur de la Tunisie du Nord et le sous-développement de la Tunisie du Centre et du Sud, s’insurgeant devant la misère et la détresse des populations, réclamait, toute affaire cessante, la mise en œuvre d’une politique de planification économique visant la correction radicale du dualisme et le rétablissement des équilibres régionaux : les autorités du Nouvel Etat étaient sommées d’élaborer une politique d’aménagement du territoire pour combattre le sous-développement. Ainsi identifiés comme le résultat des malformations coloniales, le dualisme économique et la désarticulation spatiale demeureront, par la suite, la pierre d’achoppement des actions de l’Etat planificateur, mais également de l’Etat libéral. Ces malformations auraient-elles acquis une dimension structurelle ? Pour Pierre Signoles, elles sont capables de perdurer « alors que la formation sociale qui les a façonnées s’est dissoute ou transformée »5.

4A la fin du Protectorat, la Tunisie était encore profondément rurale puisque plus de 60 % de la population vivait encore à la campagne. Cependant la crise du système colonial aggravée par une puissante poussée démographique entre les deux guerres avait engendré des migrations vers les villes, migrations particulièrement intenses, toute proportion gardée, vers la capitale. Le processus d’urbanisation ainsi initié à l’époque coloniale n’a pas cessé, par la suite, de s’amplifier au point que la Tunisie contemporaine est plus urbaine que rurale : 52 % de la population vit actuellement dans les villes.

  • 6 Maghreb-Machrek « L’explosion urbaine au Maghreb ». La Documentation Française, 96, Avril-Mai-Juin (...)
  • 7 LACOSTE (Yves), Les pays sous-développés. Collection Magellan, Paris, PUF, 1965.
  • 8 LIAUZU (Claude), MEYNIER (Gilbert), SGROÏ DUFRESNE (Maria), SIGNOLES (PierRE), Enjeux urbains au M (...)

5Cette inversion de la répartition des populations entre le rural et l’urbain s’est ainsi accomplie au moment où la Tunisie a recouvert la maîtrise de son espace national. Concomitamment à cette inversion, les activités économiques se sont concentrées sur l’axe Bizerte-Gabès au point que la désarticulation territoriale Nord-Sud observée à l’époque coloniale s’est transformée en une autre : celle de la Tunisie intérieure déshéritée opposée à la Tunisie littorale en expansion économique. Cette croissance et cette concentration des hommes et des activités dans des espaces urbains proliférants, dans bien des cas, au détriment des terres agricoles ou de l’environnement, est, en Tunisie, une évolution récente. Elle s’est accomplie en moins de trente ans. Analysés à l’échelle du Maghreb, les formes et les rythmes de l’urbanisation ont conduit les géographes à parler « d’explosion urbaine »6. Résultat d’un transfert plus ou moins continu des populations des zones d’économie de subsistance vers les zones d’économie intégrée au marché national ou international, l’explosion urbaine serait un avatar du sous-développement, lui-même défini par Yves Lacoste « comme une distorsion durable entre une croissance démographique relativement forte et une augmentation relativement faible de ressources »7. Dans ces conditions de déséquilibre structurel, se développerait une « crise urbaine » de plus en plus complexe dont les effets engendreraient, aux dires des sociologues, des mouvements sociaux8 débordant les régulations institutionnelles et fragilisant les pouvoirs en place.

6Explosion et crise urbaines, thèmes que la littérature socio-géographique développent actuellement, connotant, implicitement ou explicitement, la capacité de l’Etat à les juguler.

7En Tunisie, comme dans d’autres pays du Maghreb, l’Etat n’a cessé d’intervenir car le refaçonnage du territoire était partie intégrante du discours nationaliste : il s’agissait par la voie de la réforme agraire et par celle du développement industriel de corriger l’extraversion coloniale. La tentative de créer des pôles d’industries industrialisantes et des unités régionales de développement, dans la Tunisie des années soixante, relevait de cette problèmatique ; le maillage du territoire algérien par mille villages socialistes s’y apparente également.

8Or, cette « géographie volontaire » a été tenue en échec autant par les contradictions propres à la formation sociale que par celles de la formation économique en mal d’intégration à la division internationale du travail.

  • 9 MUTIN (Georges), « Urbanisation et données démographiques ». In Politiques urbaines dans le monde (...)

9Cet échec a été interprété par les uns comme le fruit amer de l’inadéquation des stratégies de développement rural, par les autres comme la conséquence du processus de modernisation d’une économie de plus en plus assujettie au marché mondial. Or, en tout état de cause, l’observation des phénomènes de l’urbanisation montre qu’ils se sont accélérés quelles qu’aient été les politiques, volontaires ou libérales, mises en œuvre. Et aux dires des démographes, ils vont vraisemblablement s’accélérer encore jusqu’au milieu du siècle prochain9.

10Pour identifier les politiques mises en œuvre, je propose, pour simplifier l’analyse, de distinguer les interventions de l’Etat selon les échelles territoriales :

  • à l’échelle du territoire national, les phénomènes de l’urbanisation étant directement liés aux évolutions démographiques et économiques, ressortissent de la politique d’aménagement du territoire visant la régulation des processus et la répartition régionale des différentes formes de croissance.
  • à l’échelle du territoire communal, la problèmatique se pose en termes de production et de contrôle de l’espace habité intégrant des politiques sectorielles de l’habitat, des transports, des équipements, etc... et des politiques d’organisation spatiale. Politiques sectorielles et politiques d’organisation spatiale constituent la politique urbaine dont la responsabilité incombe à l’Etat mais également à la commune.

11Saisir les caractères propres aux phénomènes de l’urbanisation contemporaine (avec toutefois des retours à la période du Protectorat afin de les situer dans leurs dimensions historiques), décrypter les réponses de la société institutionnalisée – instances étatiques et collectivités publiques régionales et locales – tel est le propos des lignes qui suivent.

DE LA DÉSARTICULATION DE LA TUNISIE COLONIALE À CELLE DE LA TUNISIE NATIONALE

12La prééminence de la capitale qui caractérisait déjà la Régence de Tunis au dix-neuvième siècle s’est transformée, pendant la période coloniale, en macrocéphalie sous l’effet des intenses migrations de l’entre deux guerres : le gonflement démographique de Tunis coïncide avec l’entrée de la Tunisie dans l’ère du sous-développement.

  • 10 SIGNOLES (Pierre), L’espace Tunisien, op. cit.

13L’analyse de la démographie tunisoise, sur une longue période, analyse que nous empruntons à P. Signoles10, permet de distinguer trois rythmes d’évolution :

  • de 1921 à 1936, la part de la population de Tunis par rapport à celle de la Tunisie demeure stable et inférieure à 10 %. Le rapport de la population de Tunis à la population urbaine totale demeure lui aussi constant; il s’établit à environ 40 %.
  • de 1936 à 1946, ces deux rapports augmentent brutalement. Tunis devient démographiquement prépondérante : elle représente 14 % de la population totale et 47 % de la population urbaine.
  • de 1946 à 1975, la population tunisoise continue de croître mais la courbe de croissance s’infléchit toutefois : la capitale abrite 16 % de la population totale. Quant à la part de Tunis dans la population urbaine elle n’a cessé de décroître pour s’établir à 34 %.

14Selon le dernier recensement de 1984, Tunis compte 1 082 940 habitants et la Tunisie 6 966 173. La capitale ne représente donc que 17% de la population tunisienne ce que les géographes considèrent, par comparaison à d’autres processus d’urbanisation dans le Tiers-Monde, comme tout-à-fait raisonnable.

15A cette modération de la croissance démographique de la capitale, deux raisons :

• La volonté politique d’administrer le territoire :

16Après avoir réactivé le réseau urbain en déclin qu’elle avait hérité au moment de son installation, l’administration du Protectorat a rapidement créé des ports à Sousse, Sfax, Bizerte et finalement Tunis; l’effort d’encadrement urbain s’était limité à la seule Tunisie septentrionale où la création de communes était nécessaire au peuplement européen dense. Par contre, la Tunisie centrale et littorale souffraient d’un net déficit d’urbanisation ; quant au Sud, enfin, territoire sous contrôle militaire, il n’était que peu intégré à la dynamique coloniale.

17Les autorités issues de l’Indépendance, pour administrer le territoire, ont assuré la création de communes et de chefs lieux de gouvernorat. Ainsi, depuis 1956, au rythme des réformes communales et régionales, une importante maille de villes administratives, relais de la capitale, a été mise en place ce qui explique la décroissance de la part de Tunis par rapport à la population urbaine.

• L’effet de la croissance économique :

18Deux chiffres illustrent la situation particulière de Tunis par rapport à la Tunisie : la capitale concentre 40 % de l’emploi tertiaire et 50 % de l’emploi industriel. Premier pôle d’emplois, aire de consommation la plus importante, la capitale connaît, en raison du niveau incomparable d’intégration économique par rapport aux autres villes du pays, une avance décisive dans le processus de développement. C’est à Tunis que l’on enregistre la mortalité infantile la plus faible, la diminution de la fécondité la plus sensible, le contrôle des naissances le plus efficace. Des comportements nouveaux ont vu le jour et l’on peut dire avec P. Signoles qu’il y a une démographie propre à la ville de Tunis; elle se caractérise par un accroissement naturel (2,4 %) inférieur à la moyenne nationale (2,9 %). Ajoutons à cette donnée fondamentale que la migration interne ne contribue à la croissance de Tunis que pour une valeur inférieure à celle de la croissance naturelle. C’est dire que, depuis 1956, la croissance démographique s’est répartie relativement correctement sur tout le territoire.

19Ainsi donc le phénomène de macrocéphalie de la capitale a été réduit et pondéré au cours des trente dernières années ; cette pondération du déséquilibre territorial hérité du capitalisme colonial pourrait être prise comme illustration de la thèse d’Yves Lacoste : la croissance économique modifierait le régime démographique et partant enrayerait le sous-développement.

20Mais si cette thèse semble se vérifier, dans ses grandes lignes, pour le cas tunisois, qu’en est-il de la correction de désarticulation du réseau urbain ?

  • 11 SIGNOLES (Pierre). « L’évolution récente du système urbain tunisien » In l’explosion urbaine au Ma (...)

21L’urbanisation de la Tunisie intérieure et littorale, fruit, pour une large part, de la volonté politique d’encadrer et d’équiper le territoire, n’a pas été soutenue par un effort concomitant de développement industriel. Le rééquilibrage du réseau urbain a, en effet, souffert des changements brutaux d’orientation politique. Si l’Etat planificateur a su créer les conditions d’une certaine déconcentration industrielle, l’Etat libéral n’a pas poursuivi cette politique volontaire de sorte que l’essor des petites villes considéré comme « le trait le plus original de l’urbanisation en Tunisie »11, n’a pas de base productive : plus du tiers des emplois sont fournis par l’administration publique, le reste des actifs émargeant aux petits métiers ou au chômage. Prenant conscience de cette distorsion, les autorités ont pris récemment des mesures de décentralisation industrielle par le décret du 8 juillet 1977 ; on en attend cependant les effets.

22Mais entre temps, la mise en valeur touristique du littoral oriental, initiée pendant la période d’économie planifiée, a eu pour résultat d’engendrer une puissante urbanisation. En favorisant la mise en place d’infrastructures de base (énergie, eau potable, assainissement) le tourisme a entraîné une incontestable amélioration des villes support, créant ainsi de Tunis à Nabeul-Hammamet et Sousse-Monastir un tissu urbain favorable aux implantations industrielles notamment des manufactures de transformation (bois, textile, agro-alimentaire, électronique). En outre, le flux touristique sur le littoral a nécessité la création d’un axe autoroutier, réalisé actuellement jusqu’à Hammamet et l’amélioration du réseau jusqu’à Sfax. Cet axe de communication est un exceptionnel privilège du littoral et a pour conséquence une indéniable polarisation des activités économiques.

23On mesure ce privilège par comparaison aux tentatives actuelles d’insuffler des industries dans la région Jendouba-Le-Kef et aux essais de développement d’une zone touristique à Aïn Draham-Tabarka. Faute d’un réseau routier adéquat, faute d’infrastructures, faute de matériaux de construction qu’il faut aller chercher à Bizerte, Tunis, Sousse ou Sfax, la réalisation des opérations projetées est rendue difficile par un milieu peu propice à l’investissement.

24Articulées autour du pôle tertiaire et industriel de Tunis, les activités touristiques de Nabeul-Hammamet et Sousse-Monastir, les industries lourdes de Bizerte-Menzel Bourguiba, les industries de transformation de Sousse et de Sfax, enfin les industries chimiques de Gabès constituent la première zone d’expansion économique et le premier pôle d’emplois du pays.

25L’opposition de la Tunisie littorale à la Tunisie intérieure est désormais une réalité.

UN EXERCICE DE PROSPECTIVE : LE SCHÉMA NATIONAL D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

  • 12 Ministère de l’Equipement et de l’Habitat. Direction Générale de l’Aménagement du Territoire. Sché (...)

26Prenant conscience des inégalités régionales en matière de développement économique et social, le Ministère de l’Equipement et de l’Habitat a pris l’initiative, en 1982, de lancer une étude d’évaluation des tendances de l’urbanisation accompagnée d’un montage de scénarios d’évolution aux horizons 2001 et 2025. L’objectif de cette analyse et de cet exercice prospectif est « la mise en évidence des options essentielles que doivent prendre la conception du Schéma National d’Aménagement du Territoire (SNAT) »12.

27Le lancement d’une telle étude est un évènement politique; notons que c’est la seconde fois que les autorités manifestent leur intérêt pour l’élaboration d’un tel schéma, la première tentative ayant été formulée en 1970 par une Direction de l’Aménagement du Territoire mal née et ballotée, quatre années durant, au gré des remaniements ministériels entre les départements du Tourisme, de l’Economie Nationale et des Travaux Publics...

28Evénement politique car c’est au Ministère de l’Equipement— ministère technique au demeurant – que l’on évalue les distorsions spatiales de la démarche économique et sociale menée par le Ministère du Plan. Cela signifie que, si le Ministère du Plan a tenté, depuis 1961, de planifier le développement économique et social en termes macro-économiques, il ne s’est guère préoccupé de la spatialisation des investissements. La nécessité d’utiliser l’espace – denrée non renouvelable dont on commence à saisir la fragilité (érosion, désertification, destruction de l’environnement, etc...) – selon des critères techniques et des méthodes rationnelles est désormais une préoccupation des autorités. Pour assurer le succès de leur démarche, elles ont soumis leurs analyses et leurs propositions à un Comité Inter-départemental de Coordination (CIDEC) : le débat technique a ainsi pris une certaine forme institutionnelle. L’Etat, en donnant une réponse officielle à la question de l’aménagement du territoire – traitée jusqu’ici comme une question mineure – laisse percer une certaine inquiétude quant aux efforts à déployer pour conjurer les menaces de déséquilibres régionaux annoncés pour la fin du siècle : « la poursuite de la croissance démographique à un rythme voisin de 2,5 % par année peut entraîner à elle seule des effets déstabilisateurs sans précédents, sur le plan géographique. En effet, cette croissance dépasse dans presque toutes les régions du pays les possibilités d’augmenter la production de l’agriculture et obligera une part toujours plus grande de la population à tirer sa subsistance des autres secteurs d’activité ».

29Cette mutation sectorielle clairement annoncée, place les autorités, aux dires de la Direction de l’Aménagement du Territoire, devant un choix simple :

  • « accepter une concentration croissante dans les régions urbaines du littoral Nord-Est, où existe un tissu économique intégré, ce choix ayant pour conséquence une forte augmentation des disparités inter-régionales et d’importantes migrations, ou
  • créer des conditions qui permettent une diffusion des activités secondaires et tertiaires à l’ensemble des régions, en favorisant une urbanisation décentralisée ».

30Le dossier analytique qui sous-tend l’alternative proposée est présenté de façon sobre; le discours dont le ton n’est pas alarmiste, se présente comme une assistance technique au processus politique de décision. Les caractéristiques des tendances d’évolution d’ici la fin du siècle ont, cependant, de quoi inquiéter; qu’on en juge :

  • En 2001, la Tunisie compterait, selon l’étude 10 900 000 habitants à condition d’admettre une baisse sensible du taux de fécondité (de 14,8 % à 8 %) et du taux brut de natalité (de 32,8 % à 21,3 %). Dans cette perspective le taux d’accroissement annuel moyen serait de 2,2 %. Mais si la baisse des taux de fécondité et de natalité n’était pas réalisée, le taux d’accroissement de la population serait de 2,8 % par an ce qui donnerait une population de 11 300 000 habitants à la fin du siècle.
  • En 2001, sur la base de 10 900 000 habitants, les classes d’âge actif (18-59 ans) seront en progression rapide : leurs effectifs doubleront pour représenter à la fin du siècle la moitié de la population totale. En matière d’emploi, la Direction de l’Aménagement du Territoire s’interroge sur la capacité de promouvoir un développement économique capable de répondre à la demande d’emplois de la population d’âge actif (18-59 ans). Comme il est peu vraisemblable de satisfaire la demande d’emplois, les auteurs du rapport considèrent que le chômage persistera; dans cette perspective pour que la population soit simplement occupée, en 2001, dans la même proportion qu’aujourd’hui (25 % pour la population totale, 57 % pour la population active), il faudra créer 70 000 emplois par an dont 65 000 dans les activités industrielles et tertiaires et 5 000 dans l’agriculture.
  • En ce qui concerne l’évolution de la population rurale, les deux hypothèses présentées, en conformité avec la politique gouvernementale, sont particulièrement volontaristes : l’augmentation de la population rurale est projetée dans une fourchette de 10 à 20 % alors que les études antérieures admettaient, une régression à un rythme annuel proche de 1 % à partir de 197613.
  • Dans l’hypothèse particulièrement favorable d’une augmentation de 20 % de la population rurale, la population urbaine s’établirait à 7 230 000 c’est-à-dire qu’elle doublerait en vingt ans. Toutes les villes actuelles doubleraient également de taille.

31« Le rythme d’augmentation de la population urbaine peut-être estimé à environ 200 000 habitants par an. La production d’espace urbain de logements et d’équipements constitue un défi considérable et la maîtrise de ce raz-de-marée urbain sera l’une des tâches principales de l’aménagement du territoire ».

  • En matière de répartition régionale du développement et de la population, la croissance passée (1956- 1980) s’est réalisée, nous dit-on, dans un « remarquable équilibre entre régions » mais au prix de « disparités sociales » de plus en plus marquées entre ce que la Direction de l’Aménagement du Territoire appelle « les régions avancées » (Tunis et le littoral) « la périphérie intérieure » (le Nord-Est) « les périphéries dominées » (Nord-Ouest-Centre-Ouest-Sud). Notons que les auteurs du rapport emploient pour les disparités régionales le même concept que pour les disparités internationales, celui de centre et périphérie.

32Ce constat de la situation antérieure est énoncé pour expliquer qu’il ne sera plus possible de maintenir l’équilibre régional au prix de disparités sociales. Désormais, le transfert massif des populations du secteur agricole vers les secteurs secondaire et tertiaire impliquera une concentration des nouveaux emplois. Cette contrainte de la concentration des emplois aura pour conséquence une déstabilisation de la répartition régionale « si des mesures efficaces ne sont pas prises pour imposer une autre évolution ».

33La Direction de l’Aménagement du Territoire ne mâche pas ses mots : il s’agit d’imposer si l’on veut éviter que plus de sept millions de Tunisiens soient concentrés sur le littoral dans une urbanisation quasiment continue entre Bizerte et Sfax, dans une bande de territoire d’une dizaine à une vingtaine de kilomètres de large.

34Les deux contraintes fondamentales – le ralentissement de la croissance démographique et la répartition équilibrée des emplois à créer – ne sont pas aisément maîtrisables, peut-on lire dans le rapport, car le contexte international caractérisé par « une conjoncture soumise à des fluctuations brusques » laisse planer une « inévitable incertitude quant aux moyens disponibles pour réaliser la politique choisie ». Dans ce contexte international qui s’impose au planificateur, comment élaborer un schéma d’aménagement du territoire qui soit « un équilibre acceptable entre la rentabilité à court terme de projets individuels et l’optimalisation globale à long terme » ?

35Ne s’interrogeant pas sur le modèle économique fondé sur la croissance de la production et des revenus, ne remettant pas en cause les modèles de comportement impliquant la modernisation des modes de vie et de consommation, l’insistance technique pose « la problèmatique du Schéma d’Aménagement du territoire comme celle de la répartition spatiale de la population et des activités ».

  • 14 La Presse de Tunisie du 22 janvier 1986, citant le quotidien Libération qui a publié une interview (...)

36Le Schéma National est ainsi présenté comme une simple réponse technique et une simple tentative de rationalisation des tendances de l’urbanisation sans que les problèmes généraux de la société tunisienne n’aient été abordés : ils sont du ressort de la société elle-même dans la mesure où les instances politiques jugent opportun d’ouvrir le débat économique et social dans une perspective d’amélioration du fonctionnement de la démocratie si souvent évoquée par les autorités gouvernementales14.

37Le mérite du document présenté par la Direction de l’Aménagement du Territoire est de revendiquer clairement son fondement technocratique et de ne pas donner d’illusions politiques quant aux scénarios possibles. En somme les auteurs du Schéma National se présentent comme d’honnêtes courtiers recherchant un équilibre entre efficacité économique et équité inter-régionale. Tel est le sens des deux scénarios proposés.

— Scénario A : équilibre inter-régional :

38Fondé sur l’hypothèse d’une solde migratoire nul – chaque gouvernorat conservant une population correspondant à sa croissance naturelle – ce scénario « le plus décentralisateur que l’on puisse imaginer jusqu’à la fin du siècle », suppose :

  • l’augmentation de 20 % de la population rurale jusqu’en 2001 et ceci sans diminution du nombre d’actifs employés; pour ce faire, la création massive d’emplois dans l’agriculture par intensification des modes de faire valoir est une condition préalable. Toutefois, même en prévoyant « l’augmentation de la charge humaine des campagnes, nous dit la Direction de l’Aménagement du Territoire, le mouvement d’urbanisation se révèle quasiment irrésistible et, en particulier, dans les régions les plus rurales de la Tunisie ».

39Comment régionaliser cette urbanisation ? Il est recommandé de poursuivre la diversification du réseau urbain actuel en facilitant la diffusion de l’urbanisation dans les campagnes ce qui permettrait une meilleure valorisation des produits agricoles. Il faudrait également équiper les zones de population dispersée en créant des centre ruraux capables de mieux distribuer les services publics.

  • L’arrêt de la concentration des populations dans la capitale et sur le littoral. Pour ce faire il faut urbaniser massivement la Tunisie intérieure dont les villes actuelles devront tripler d’ici la fin du siècle. Cependant, malgré cet effort décisif, et particulièrement volontaire, Tunis et le littoral continueront à s’urbaniser de manière relativement soutenue.

40Par ailleurs, la répartition homothétique de l’augmentation de population urbaine devrait laisser la possibilité d’un développement différencié des villes moyennes pour créer des pôles de croissance capables de favoriser l’intégration industrielle.

41Ce scénario d’équilibre inter-régional implique un infléchissement réel de la politique économique en faveur de la décentralisation industrielle : « la convergence d’actions économiques et la mise en place d’équipement d’importance nationale, capable d’atténuer, puis de renverser, la tendance à l’accumulation dans la zone littorale ».

42Pour mener à bien ce scénario, il faut revoir les liaisons routières et ferroviaires afin de desservir correctement la Tunisie intérieure notoirement sous-équipée. Il faut également séparer les fonctions portuaires des fonctions industrielles pour que les principaux ports puissent assurer les transbordements et la répartition des produits vers l’intérieur du pays. « Les changements ne résultent pas d’une demande imposée par l’évolution spontanée mais d’une volonté délibérée de développement décentralisé. Cela signifie, nous disent les auteurs du rapport, que « les transformations de l’infrastructure doivent précéder et orienter le développement économique ».

— Scénario B : concentration :

43Fondé sur l’hypothèse d’un transfert de la moitié environ de l’augmentation naturelle de population de la Tunisie intérieure et du Sud vers la capitale et le littoral oriental, ce scénario admet une aggravation des tendances observées depuis 1970. La Direction de l’Aménagement du Territoire ne considère pas cette évolution comme « catastrophique » ou « inacceptable ». Pour fixer les idées, le transfert porte sur plus de trois millions de personnes de sorte que la population urbaine du seul littoral serait, en 2001, équivalente à la population actuelle de la Tunisie.

44Avec une telle charge de population, le littoral de Bizerte à Sousse prendra l’allure d’une « nébuleuse urbaine » où la concentration des hommes et des activités sera telle que les paysages seront radicalement transformés. Dans une telle perspective de concentration, la distinction, à l’intérieur de cette nébuleuse, entre populations urbaine et rurale n’aurait plus guère de sens; et à l’échelle de la Tunisie, la notion de réseau urbain serait probablement réduite à sa plus simple expression.

45Ce scénario de concentration n’implique pas de modification de la politique économique actuelle : il est à son image. La décentralisation industrielle et la promotion des investissements à l’exportation telles qu’elles sont pratiquées de nos jours continueront à diffuser les entreprises dans les périphéries proches de Tunis et de Sousse puis de Bizerte et de Zaghouan. A la fin du siècle la région Est, avec neuf gouvernorats captant une part essentielle des budgets d’équipement et de fonctionnement constituera une puissance politique et économique telle que toute tentative de diffusion du développement en direction du Sud ou de l’Ouest sera probablement enrayée.

46L’originalité de ce scénario est de profiter des avantages acquis depuis l’Indépendance pour poursuivre l’intégration économique du littoral oriental ; mais la Tunisie intérieure qui ne retiendrait que 10 % de l’augmentation de sa population rurale évoluerait lentement tandis que « les îlots de pauvreté ne se résorberaient que par une émigration accélérée ».

47La concentration des hommes et des activités sur le littoral posera à la Direction de l’Aménagement du Territoire un formidable problème de production et de gestion de nouveaux espaces urbains. Il s’agira, nous dit-on, de « construire ex-nihilo, chaque anné, une ville comme Sousse entre 1983 et 1990 puis une ville comme Sfax de 1991 à 2001 soit au total huit fois Sousse et dix fois Sfax ».

48La pression sur les terres agricoles, l’eau et l’énergie, les spéculations foncières et immobilières, les conflits d’occupation du sol, la dégradation de l’environnement et du cadre de vie seront des questions quotidiennes à traiter par les autorités politiques régionales et locales. Par référence à l’histoire de l’urbanisation des pays développés, les auteurs du rapport estiment que ces autorités échoueront probablement à donner une réponse positive; elles se contenteront à organiser « la survie du système urbain ».

49Au-delà du satisfecit accordé aux autorités pour « la remarquable modération des évolutions passées », la volonté d’élaborer un Schéma National d’Aménagement du Territoire montre que la planification spatiale n’est plus, dans la Tunisie des années quatre-vingt, une question mineure. Mais que signifie l’émergence de ce schéma près de vingt ans après la mise en place d’un cadre de planification économique ? Est-ce une simple façon d’affronter les difficultés que l’administration régionale rencontre lors de la mise en œuvre du plan national de développement économique et social ? Ou bien correspond-elle à une réelle prise de conscience des enjeux spatiaux de la croissance démographique et de la concentration des activités économiques ? En bref, la démarche se situe-t-elle dans l’ordre du technique ou dans celui du politique ?

50Aussi bien les circonstances que la façon de procéder pour élaborer ce schéma renseignent sur les intensions effectives.

51La consultation du Comité Inter-Départementale de Coordination – utilisé pour neutraliser les divergences et harmoniser les points de vue au sein de l’administration elle-même – n’a pas servi à ouvrir les débats : les instances politiques nationales n’ont pas saisi l’occasion que leur offrait le rapport préliminaire (1983) pour lancer à l’échelle régionale une interrogation critique approfondie; les conseils de gouvernorat dans la mesure où ils savent ce que représentent les disparités sociales que les rapports d’experts ou les travaux d’universitaires identifient comme des obstacles au développement, n’ont pas dit ce qu’ils en pensaient. Les petits drames de la vie quotidienne des régions sous-équipées et mal gérées – qu’ils aient pour noms chômage endémique, malnutrition, échec scolaire, hospitalisation défectueuse – constituent un état de fait que le conseil du gouvernorat gère pour qu’ils ne perturbent pas l’ordre des choses politiques à l’échelle nationale.

52La sous-information sur les réalités régionales est telle que les instances gouvernementales ne se sont rendues compte de l’importance du prix du pain que lorqu’elles ont voulu l’augmenter ! Seul un grand drame – les émeutes de décembre 83 - janvier 84 – ont attiré l’attention sur Kebili et Douz où la contestation a commencé.

53En temps normal, le conseil de gouvernorat – en fait le Gouverneur – répond aux problèmes sociaux par divers programmes que le Gouvernement met à sa disposition : la dégourbification, le développement rural, etc. Dispensés à doses homéopatiques ces programmes permettent de contenir la demande sociale plus qu’ils ne la traitent réellement. Le programme d’emploi des jeunes, par exemple, nouvelle version des chantiers de chômage des années soixante, est une illustration classique de la capacité des autorités à occuper une partie des nouvelles générations à ne pas faire grand chose, du moins quelque chose ayant un sens économique. Si l’on concède à ces programmes qu’ils absorbent une main-d’œuvre inoccupée, ils ont d’abord une finalité politique de conservation de l’ordre social plutôt qu’un objectif de développement.

  • 15 La Presse de Tunisie du 24 janvier 1986.

54Le malaise des autorités régionales sous tutelle du Ministère de l’Intérieur est cependant devenu une réalité politique au point que le Gouvernement a mis à l’étude la révision de la loi du 30 décembre 1963 relative aux conseils de gouvernorat. Reconnaissant devant le Conseil des Ministres, le 23 janvier 1986, que « ces conseils ne répondent plus aux besoins du pays », le Premier Ministre a souligné la nécessité d’en faire « un instrument efficace au service du développement économique et social »15. Les élus, les compétences et les forces vives de la région nous dit La Presse devront faire partie du conseil qui examinera le programme social d’aménagement du territoire ; mais c’est au Gouverneur, dont les prérogatives seront étendues par délégation de pouvoir des administrations centrales, que sera attribué le rôle « d’animateur de l’action de développement ».

  • 16 Discours du Président de la République à la clôture de la Consultation Nationale sur le Sixième Pl (...)
  • 17 La Presse de Tunisie du 10 octobre 1985 « Des projets qui vont changer le visage du Sud ».

55Cette évolution de l’organisation administrative du territoire signifie qu’aussi bien la planification socio-économique que la planification spatiale seront plus que jamais assujetties à l’autorité centrale ; mais à l’intérieur de cette même autorité, on assiste, sous couvert d’ouverture aux « forces vives », à un renforcement de l’autorité du Ministère de l’Intérieur sur les régions. Ce renforcement du pouvoir central sur les régions traduit des préoccupations de politique interne. Car en Tunisie actuellement les régions ne s’identifient pas seulement à un espace géographique mais surtout à un groupe de pression. Ceci a été clairement explicité par le Président de la République dans son discours de clôture de la consultation nationale pour l’élaboration du sixième plan : le Schéma National d’Aménagement du Territoire devrait contribuer « à écarter les raisons qui pourraient inciter certains à la pratique d’un régionalisme générateur de conséquences funestes sur l’unité nationale »16. Par ailleurs, des considérations géo-stratégiques, sous-tendent l’intérêt renouvelé de l’Etat au territoire national. L’expulsion de plus de trente mille travailleurs tunisiens de Libye, en octobre 1985, ont conduit le Premier Ministre à annoncer à Médenine l’injection de 658 milliards de dinars d’investissement dans le Sud afin de créer quinze mille emplois17. Le développement de la coopération tuniso-algérienne en matière de développement économique des villes frontalières relève des mêmes préoccupations. En somme, par crainte ou amitié de nos voisins, nous assistons à une relance du développement régional et de l’aménagement du territoire.

STATUT COMMUNAL ET RÉGULATION URBAINE

56Pour comprendre le fonctionnement communal de la Tunisie contemporaine, un détour par l’histoire de la législation municipale est nécessaire.

  • 18 ABDELKAFI (Jellal), La médina, espace historique de Tunis, enjeux culturel et politique de l’organ (...)

57Comme cela a été montré par de nombreux auteurs, l’organisation politique des Etats musulmans à l’époque classique n’admettait pas de statut particulier pour la ville. Le concept de commune – territoire autonome géré par un corps indépendant du pouvoir central – n’aurait, aux dires des historiens, jamais existé dans les pays arabes et musulmans. Et la création à Tunis, le 30 août 1858, d’un majlis el baladi, bien que ce soit un événement exceptionnel, doit être considérée comme une réforme du système étatique de gestion de la capitale : le beylik ne se départit pas de ses pouvoirs, « le conseil de la ville » étant chargé, sous son autorité, d’administrer la capitale18.

  • 19 PELLEGRIN (Arthur), Histoire illustrée de Tunis el banlieue, Tunis, Saliba, 1955.

58Le statut communal mis en place par la Puissance Protectrice, par décret du 1er avril 1885, s’inscrit dans le droit fil de cette conception étatique de la gestion du fait urbain. La loi communale française du 6 avril 1884, qui a servi de modèle technique à la rédaction du statut communal de la Régence de Tunis, a été vidée de son contenu politique. « Le législateur tunisien, nous dit Arthur Pellegrin, a conçu le régime municipal dans un autre esprit que le législateur français. La loi de 1884 en effet, a investi le conseil municipal de pouvoirs très étendus justifiés par la politique séculaire des franchises communales, consacrant ainsi le principe d’une large décentralisation et de l’autonomie de la commune à l’égard de l’Etat. La loi tunisienne, au contraire, a voulu que la commune, organisme nouveau dans un pays très centralisé où l’autorité s’est toujours exercée de haut en bas et où les sujets n’avaient aucune expérience des affaires publiques, soit soumise d’une façon étroite à l’autorité supérieure et contrôlée par elle »19.

59En vertu de cette conception, les conseillers municipaux ne sont pas élus mais choisis sur une liste approuvée par « l’autorité supérieure » ; le président et les vices-présidents de la municipalité sont quant à eux désignés par décret.

60La Direction Générale de l’Intérieur et celle des Travaux Publics exercent une double tutelle politique et technique sur le fonctionnement de la commune.

61Ce statut exceptionnel a perduré jusqu’à la réforme du régime du Protectorat après la seconde guerre mondiale. Le décret du 20 septembre 1952 établissait, finalement, le système d’élection au suffrage universel direct pour la minorité française et restreint pour la majorité tunisienne.

  • 20 TEKARI (Béchir). Le cadre juridique de l’aménagement urbain en Tunisie. Essai sur le rôle du droit (...)

62Par décret du 20 mars 1957, le statut communal a été révisé pour ajuster le fonctionnement municipal aux nouvelles réalités politiques. Mais les autorités issues de l’Indépendance n’ont pas cru devoir alléger la tutelle de l’Etat sur la commune. Elles ont préféré conserver à l’administration centrale « ses pouvoirs de commandement » la mettant, comme l’explique B. Tekari, « hors du droit commun »20.

63Le statut communal, hérité du régime du Protectorat, perdure donc dans ses grandes lignes jusqu’à nos jours. En témoigne les dispositions de la loi organique des communes de 1975 :

  • En ce qui concerne le fonctionnement politique, l’article 36 de cette loi fait du Conseil Municipal une instance de consultation « sur tout projet devant être réalisé par l’Etat ou tout autre collectivité ou organisme public sur le territoire de la commune ». Si la consultation est obligatoire cela ne signifie pas que la décision appartienne à la Municipalité. Pour ne laisser aucun doute sur le pouvoir de la décision, l’article 47 stipule qu’« il est interdit à tout conseil municipal soit de publier des proclamations ou adresses, soit d’émettre des vœux politiques ». Cet énoncé intégralement puisé dans le décret du 20 septembre 1952 met en évidence la continuité de conception du rôle de la Municipalité : aussi bien les autorités du Protectorat que celles du Nouvel Etat considèrent la commune comme une instance politique mineure.
  • En ce qui concerne le fonctionnement technique, la commune est dépouillée de toutre prérogative d’aménagement : les articles 129 et 134 de la loi cantonnent les services municipaux dans le rôle d’exécutants techniques, l’établissement des Plans Directeurs d’Urbanisme (PDU) des Plans d’Aménagement Communaux (PAC) étant du ressort des services de l’Etat. Cette disposition a été confirmée par le code de l’urbanisme paru le 15 août 1979 : la Direction de l’Aménagement du Territoire se voit confier la responsabilité de l’établissement et de la promulgation des documents d’urbanisme, les collectivités publiques locales ou régionales n’ayant qu’un avis consultatif. Mineure politiquement et par la loi, la commune est également dominée par le Parti Socialiste Destourien, force politique longtemps unique, désormais majoritaire. Comme l’énonçait le Premier Ministre lors du séminaire sur « la Municipalité et la Cellule Destourienne », en octobre 1983, « la réussite des édiles municipaux ne peut se faire que par et avec le PSD »21.

64Ainsi coincée entre l’Administration Centrale et le Parti majoritaire, la Commune n’est qu’un simple rouage dans le fonctionnement de l’Etat-Parti. On ne s’étonnera pas dans ces conditions que les questions d’aménagement ne puissent être réellement débattues, le seul débat possible étant celui de l’Administration Centrale avec les Cellules Destouriennes.

65Les citadins concernés par tel aspect du plan d’aménagement ne peuvent faire entendre leur voix que par l’intermédiaire d’un groupe de pression agissant sur tel conseiller municipal. Dans ce contexte de clientélisme, la dérogation aux dispositions des documents d’urbanisme est devenue la règle; elle a un prix en argent ou en nature...

66Dans les lointaines provinces qui viennent d’être dotées de municipalités, le clientélisme fait rejaillir les particularismes régionaux : on peut aisément observer comment se distribuent les conseillers municipaux selon la ligne de partage des tribus.

67Si l’on considère maintenant les communes de l’agglomération tunisoise dans leur rapport avec l’Etat, on peut remarquer qu’elles n’obéissent que partiellement au régime général prévu par la loi de 1975. De par son histoire, la capitale jouit de privilèges particuliers. Tout d’abord, elle est sous les yeux de l’Administration Centrale qui tend à faire des problèmes d’aménagement tunisois, son problème.

68Ensuite, la loi organique des communes, renouant avec la désignation du Cheik el Médina par le Bey, a confié au Président de la République le soin de désigner le Président du Conseil Municipal de Tunis. Par ailleurs, depuis Novembre 1981, ce personnage jouit d’un statut particulier : il a été désigné par le Chef de l’Etat pour siéger au Conseil des Ministres; en vertu de cette désignation, ii est considéré comme un membre du Gouvernement. On serait tenté de dire qu’en raison de l’importance politique, reconnue ou signifiée, au premier magistrat de la Municipalité de Tunis, la loi organique des communes ne peut effectivement s’appliquer. Ajoutons à cela que la plupart des autres communes de l’agglomération sont présidées par de hautes personnalités ou des Ministres du Gouvernement. Sans aucun doute, le contrôle politique exercé sur les communes de la Capitale est-il exceptionnel.

LES INSTRUMENTS DE PRODUCTION ET DE GESTION DE L’ESPACE URBAIN

69Durant toute la période du Protectorat, la production et le contrôle de l’espace urbain était sous l’autorité technique de la Direction des Travaux Publics qui pourvoyait aux voiries et réseaux divers nécessaires aux centres de colonisation et aux soixante-cinq communes de la Régence. Au-delà des raisons politiques évoquées précédemment, cette centralisation trouvait également sa justification dans la faible diffusion communale et surtout la dimension restreinte des espaces urbains.

70Seules les municipalités des « grandes villes » (Tunis, Bizerte, Sousse, Sfax) étaient dotées de services techniques appropriés ; ils étaient, en général, dirigés par un ingénieur en chef détaché de la Direction des Travaux Publics.

71La commune de Tunis, en raison de son poids démographique et de sa dimension économique, a été pourvue d’une Direction des Travaux de la Ville, qui, dès 1890, a fait la preuve de son efficacité pour l’organisation de l’espace urbain.

72Tout d’abord, par le système des concessions et régies co-intéressées confiées à des sociétés françaises, la Direction des Travaux de la Ville a eu la haute main sur l’assainissement, les adductions d’eau, d’électricité et de gaz, les transports en commun (tramways et trolleybus).

73Ensuite, à partir de 1930, un service d’urbanisme a permis de planifier la croissance urbaine.

74En raison de ses instruments techniques, la Municipalité de Tunis était un cas exceptionnel : la gestion de l’ensemble des services publics et le contrôle effectif des demandes de permis de bâtir lui ont permis d’assurer une bonne régulation de l’espace urbain dont on ne doit pas perdre de vue cependant la faible dimension : en 1956, la commune de Tunis comptait 410 000 habitants, les communes limitrophes 150 000 et l’agglomération 560 000.

75A l’Indépendance, en raison du démantèlement des sociétés françaises qui bénéficiaient des concessions de services publics, la Municipalité de Tunis a été dépouillée de ses pouvoirs techniques sur l’espace tunisois. De nouveaux opérateurs à vocation nationale – la STEG (électricité, gaz), la SONEDE (eau potable), la SNT (transport en commun) l’ONAS (assainissement) ont pris la relève de la Municipalité. La Direction des Travaux de la Ville est marginalisée : la gestion autrefois unitaire de l’espace urbain est fractionnée au point que les techniciens parlent volontiers de « gestion en miettes ». C’est donc au moment où la capitale connait une poussée de croissance urbaine et d’étalement spatial que l’instrument technique entre en crise.

76Par ailleurs, l’urbanisation généralisée qu’a connue la Tunisie à partir des années soixante ne s’est pas accompagnée d’une structuration technique des municipalités. Le Secrétariat d’Etat aux Travaux Publics et à l’Habitat, héritier de la Direction des Travaux Publics, a continué à gérer de façon très centralisée la croissance urbaine. La tâche principale pourtant n’était plus uniquement la construction de ports et de routes mais surtout la production de logements et d’équipements, la création de zones industrielles et d’espaces touristiques.

77Pour expliquer comment naissent les difficultés de la planification urbaine, nous allons illustrer notre propos par la présentation du cas du District de Tunis. Au début des années soixante-dix, l’agglomération tunisoise souffrait à la fois d’un étalement spatial de plus en plus conséquent et d’un engorgement du centre. Pour remédier au dysfonctionnement de la capitale, la Municipalité de Tunis avait, à plusieurs reprises, demandée une restructuration des instruments de planification. C’est la Banque Mondiale qui a obtenu gain de cause en provoquant la création du District de Tunis, en 1972, pour assurer un cadre de cohérence à la politique de transport public dont elle assumait le financement.

78Entre 1975 et 1985, le District de Tunis a produit quatre documents d’aménagement :

  • le Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU, 1975)
  • le Plan Régional d’Aménagement (PRA, 1977)
  • le Plan Directeur d’Urbanisme (PDU, 1981)
  • le Plan d’Aménagement de la Commune de Tunis (PACT, 1985).

79C’est à l’examen de ces documents que l’on peut mesurer l’intérêt que les autorités accordent à la planification urbaine.

80— En décembre 1975, le District de Tunis soumet à l’attention des autorités le SDAU de l’agglomération. L’analyse des mécanismes sectoriels du dysfonctionnement et des tendances de l’urbanisation met en évidence deux difficultés fondamentales à résoudre :

  • un problème de structure de gestion qui conditionne la réponse aux demandes solvables de la population en matière de logement et de transport.
  • un problème de coordination qui conditionne la mise en place des infrastructures de base. « L’organisation très verticale des administrations fait que celles-ci agissent de façon peu concertée, sans plan d’ensemble » nous disent les auteurs du rapport d’orientation.

81Ce constat livré sobrement sans plus de commentaires aux autorités – à elles d’en tirer les conclusions politiques qui s’imposent – s’accompagne d’une proposition des actions sectorielles à mener en priorité : l’emploi, l’assainissement, le logement et les transports en commun sont énoncés en ordre décroissant.

82Mais les auteurs du rapport n’oublient pas de mettre en garde les autorités envers la poursuite de l’urbanisation non contrôlée sous forme de tâche d’huile. Trois scénarios alternatifs de contrôle de l’urbanisation et d’organisation spatiale sont proposés à la discussion dans le but d’établir « un consensus sur les grandes lignes du développement et de l’aménagement futurs, entre les différentes instances gouvernementales, les communes et les sociétés nationales concernées ».

83Comment cette attitude non directive, invitant à la recherche d’un consensus, a-t-elle été reçue par les autorités ? Aucune des trois alternatives proposées n’a été retenue ! Le Conseil Supérieur du District présidé par le Premier Ministre s’est prononcé pour « l’amélioration de l’urbanisation existante » ce qui ne veut pas dire grand chose. Le simplisme de « cette orientation gouvernementale » donne à penser que le Conseil Supérieur n’a pas voulu s’engager dans un choix d’organisation spatiale comme si les seuls moyens de contrôle suffisaient à orienter et à limiter la croissance urbaine de la capitale.

84Sur la base de cette orientation, le District a rédigé un Plan Régional d’Aménagement, approuvé par une simple circulaire d’application le 14 mars 1977.

85Les dispositions contenues dans le PRA doivent s’imposer aux services de l’Administration Centrale, aux organismes para-étatiques, aux collectivités publiques, locales et régionales. Mais la circulaire ne dit pas comment juridiquement, le PRA doit « s’imposer ». Est-ce par la seule vertu des instructions données par le Premier Ministre. Tout donne à le penser bien que la circulaire prévoie que « des dérogations motivées peuvent être envisagées sur certains points lorsque les circonstances l’exigent ».

86De telles dispositions traduisent, de façon exemplaire, l’indécision politique et l’opportunisme administratif. Bien que le Conseil Supérieur du District se propose de contrôler l’urbanisation, il rappelle, à son instance de planification, par la circulaire d’application elle-même, que tout est possible : des dérogations au PRA sont admises à l’avance dans la mesure où elles sont formulées dans les formes appropriées...

87On ne s’en privera pas : l’application du PRA est jalonnée d’une série d’entorses tant publiques que privées de sorte que les « actions prioritaires de développement » prévues à l’horizon 1986 sont presque immédiatement devenues caduques : ni la réorientation de l’habitat vers le Sud, ni le développement prioritaires des zones industrielles à l’Ouest, ni la mise en œuvre du plan vert ne sont devenues des réalités. Aucune mesure concrète d’allègement de la centralité n’est, à ce jour, décidée : « le centre urbain Nord » prévu au PRA comme une action prioritaire est toujours à l’étude. Le rééquilibrage souhaité de l’agglomération est demeuré une hypothèse d’école, d’autant que des dérogations spectaculaires ont mis à mal le projet d’organisation spatiale : on ne citera à cet effet que l’accord donné à la « Coopérative la Gazelle » de construire un millier de logements dans la plaine de l’Ariana, hors périmètre d’assainissement. Une telle opération a contraint à une révision, financièrement douloureuse pour la collectivité, du Plan Directeur d’Assainissement.

88On pourrait multiplier les exemples. Ils montreraient comment l’autorité politique ne cesse de contredire sa propre instance de planification...

89Finalement, en mai 1981, les autorités se décident à approuver le PRA dans les formes légales. Il se nomme désormais Plan Directeur d’Urbanisme. Mais cette légalisation vient bien sûr après la bataille, après les dérogations.

90En 1985, la Municipalité de Tunis n’a toujours pas de Plan d’Aménagement communal approuvé. Car le PRA, devenu PDU, n’a pas encore donné naissance à un document communal juridiquement opposable au tiers ! La Direction de l’Aménagement du Territoire ne l’a pas encore approuvé. C’est dire qu’on ne tient guère compte de la dimension légale des démarches d’urbanisme. Dix ans de planification viennent donc de s’écouler sans que les distorsions constatées au début de la démarche n’aient été corrigées ! Mais ce dérapage du processus d’organisation spatiale dont personne ne mesure le coût financier pour la collectivité, n’empêche aucunement les autorités de s’alarmer devant les menaces qui pèsent sur les périmètres irrigués de la région de Tunis. On essaye de se protéger à coup de loi de protection des terres agricoles, c’est-à-dire par la voie règlementaire, alors que l’organisation des phénomènes de l’urbanisation a été négligée !

91L’échec de la planification de la région de Tunis donne à réfléchir quant aux chances de succès de la planification régionale que se propose la Direction de l’Aménagement du Territoire à l’horizon 2001.

92Quoi qu’il en soit, une question s’impose : Que signifie la méfiance implicite des autorités vis-à-vis de la planification urbaine ? Quel sens donner au désaveu infligé à leur propre outil d’intervention ? Comment comprendre que les excellents documents techniques du District, notamment le SDAU, qui se proposaient la recherche d’un consensus administratif n’aient pas eu de suite politique ? Je postule sans plus d’explication faute de place, que la politique de modernisation de la capitale conduite au gré des opportunités foncières et financières, a été implicitement une politique alternative. Les objectifs de cette politique de modernisation, qui n’ont pas été débattus publiquement, supposaient la mise en veilleuse de la démarche de planification initiée par le District de Tunis en 1975. C’est dans cette perspective que l’on peut comprendre l’émergence :

  • des opérations immobilières publiques, notamment celle de l’avenue Mohamed v, et semi-publiques notamment celles des Berges du Lac.
  • des opérations immobilières des banques arabes de développement à savoir Mechtel, Tunis-Center, Centre International des Congrès, Biat-Center.

93La caractéristique de ces opérations immobilières publiques et privées est de déroger aux orientations et aux règlements d’urbanisme ! Elles renforcent toutes l’engorgement du Centre-Ville alors que les planificateurs proposaient un desserrement de la centralité.

94Pour généraliser le cas de Tunis, on pourrait dire qu’en ce qui concerne la régulation des phénomènes de l’urbanisation, les distorsions spatiales sont observées par une instance technique et approuvées par les instances politiques. Cela ne signifie pas que l’Etat ait une obligation pour intervenir. La correction des disparités spatiales est une hypothèse envisagée – puisque l’Etat met en place des instruments de planification urbaine et de planification régionale – mais cette hypothèse ne se concrétise que dans la mesure où les facteurs économiques s’y prêtent. Cela signifie que la planification spatiale est totalement assujettie aux mécanismes économiques, notamment aux spéculations foncières et immobilières. Dans cette perspective, l’Etat ne se considère pas comme politiquement engagé; à meilleure preuve c’est qu’il n’a pris, à ce jour, aucune mesure de régulation du marché foncier et immobilier.

95Le non engagement de l’Etat dans les politiques de planification urbaine et régionale, ou du moins son engagement conditionnel, ne signifie pas qu’il n’intervient pas. Confronté aux disparités sociales et spatiales, l’Etat a choisi de répondre en priorité à la question du logement. Mais cette réponse a pris des formes contradictoires.

96Devant la multiplication des tâches, le Secrétariat d’Etat aux Travaux Publics et à l’Habitat a été rapidement débordé ce qui a justifié la création d’une panoplie d’organismes para-étatiques : la mobilisation de l’épargne (CNEL) et la mobilisation des sols (Agences Foncières pour l’Habitat, l’Industrie et le Tourisme) ont été organisées en 1973. Quant à la SNIT promoteur immobilier étatique depuis 1957, il n’a plus le monopole de la production de logements : de nouveaux promoteurs officiels apparaissent, CNRPS, SPROLS, FOPROLOS.

97En résumé, la centralisation de la production de l’espace urbain entre les mains de l’Administration centrale, telle qu’elle était pratiquée par la Puissance Protectrice, n’est plus possible à partir des années soixante en raison des poussées de croissance urbaine et de sa diffusion dans tout le pays. Des organismes para-étatiques prennent le relais mais les communes ne sont pas structurées, techniquement, en conséquence. Car l’Administration Centrale, qui entend maintenir sa tutelle sur les communes, conserve :

  • l’établissement des plans d’aménagement par la Direction de l’Urbanisme
  • le contrôle des lotissements et du permis de bâtir à travers les commissions régionales du Ministère.

98Devant l’accélération des processus d’urbanisation, les autorités ont tardé à restructurer les services de l’Administration Centrale; elles ont en même temps, pour des raisons économiques et politiques, démobilisé les structures techniques des grandes villes, notamment Tunis ; elles ont ignoré les petites villes en expansion. Notons que pendant toute la période d’économie planifiée (1961-1969), l’attention étant focalisée sur les campagnes, la question urbaine a été marginalisée.

99Dans les quinze ans qui ont suivi l’Indépendance, le hiatus entre la démarche d’organisation de l’espace urbain formulée par les communes et la capacité de l’Administration Centrale à y répondre s’est singulièrement agrandi au point qu’au milieu des années soixante-dix les grandes agglomérations, notamment Tunis, entrent en dysfonctionnement ; quant aux petites villes et aux villes moyennes, elles souffrent de mauvaises infrastructures et d’une mauvaise structuration spatiale.

100Dans cette perspective, il est possible d’identifier une crise urbaine en Tunisie : la réponse de l’Etat aux phénomènes de l’urbanisation est politiquement inadéquate et techniquement insuffisante. En témoigne la valse-hésitation des autorités quant à la définition d’une politique d’aménagement du territoire. La Direction chargée de la question dont nous avons dit précédemment qu’elle était mal née, a connu d’incessantes pérégrinations, de ministère en ministère, comme si on ne savait pas réellement quel destin politique lui donner.

  • 22 Ministère de l’Economie Nationale, Direction de l’Aménagement du Territoire-Groupe Huit. Villes et (...)
  • 23 Saisi par le Ministère des Affaires Culturelles et la Municipalité de Tunis pour l’examen du Proje (...)
  • 24 MIOSSEC (Jean-Marie) et SIGNOLES (Pierre). « Les politiques urbaines en Tunisie ». in Politiques u (...)

101Au moment où l’activité touristique prenait son essor, un Ministère du Tourisme et de l’Aménagement du Territoire voyait le jour en novembre 1969 pour disparaître en novembre 1970, lors de la création du Gouvernement Nouira. A l’heure où la politique tunisienne était réorientée vers le libéralisme économique, ce Gouvernement n’a probablement pas ressenti le besoin d’un instrument technique de planification régionale. Aussi la Direction de l’Aménagement du Territoire après un rattachement au Ministère de l’Economie Nationale a-t-elle achevée ses pérégrinations en 1974, au Ministère des Travaux Publics et de l’Habitat, où elle a retrouvé la mission fort classique d’élaboration des plans d’aménagement stricto sensu. Pourtant, les études entreprises par la DAT montraient la nécessité d’une politique « d’armature urbaine »22. Elle n’a pas été entendue, de même que le Comité Inter-Ministériel d’Aménagement du Territoire créé en 1970 n’a pas examiné les projets que lui soumettaient diverses institutions23. « Il ne s’est réuni qu’une seule fois, en avril 1979, pour élaborer le rapport sur l’aménagement du territoire et la décentralisation industrielle »24.

102Quant au Fonds d’Intervention d’Aménagement du Territoire (FIAT) prévu au titre 4 du code de l’urbanisme, il n’a jamais été doté de ressources financières. Il faudra attendre 1982 pour que les autorités montrent à nouveau leur intérêt à la planification régionale en conviant la DAT à mettre à l’étude le Schéma National d’Aménagement du Territoire.

103Parallèlement, un Commissariat Général au Développement Régional (CGDR) voit le jour en 1983, mais il disparait presqu’aussitôt : la DAT absorbe le CGDR, quitte le Ministère de l’Equipement pour être rattachée au Ministère du Plan en septembre 1985.

104Planification économique et planification spatiale sont donc réunies à nouveau au sein d’un même ministère. Devant la valse-hésitation à laquelle les autorités nous ont habitués, on peut se demander jusqu’à quand durera ce rattachement. Ces incessantes fluctuations d’attributions et de prérogatives, ces découpages continuels de missions techniques des ministères auxquels on assiste depuis 1970 donnent à penser que les autorités n’ont pas vraiment pris la mesure des difficultés techniques de la politique d’aménagement du territoire et de la complexité des politiques urbaines. L’établissement et l’approbation de quelque quatre autres plans d’aménagement communaux, souvent présentés comme une performance, pourrait toutefois faire penser le contraire.

105Documents formels insuffisamment débattus par les conseillers municipaux, souvent impraticables en raison des dispositions arbitraires de l’affectation des sols, les plans d’aménagement communaux ne sont guère respectés, et, en premier lieu par l’administration elle-même qui, pour toutes sortes de raisons politiques conjoncturelles, n’hésite pas à déroger ; en second lieu par les organismes para-étatiques, notamment l’Agence Foncière d’Habitation et la Société Nationale Immobilière de Tunisie, qui achètent les terrains, lotissent et construisent en fonction de leurs seules politiques sectorielles sans plus tenir compte du cadre de cohérence des documents d’urbanisme.

106Par comparaison, notons que la planification spatiale des activités touristiques aboutit à de bien meilleurs résultats : les plans d’aménagement sont respectés, la construction est contrôlée, les réserves foncières constituées.

107Comment expliquer cette distorsion entre planification touristique et planification urbaine. Pourquoi les services de l’Etat sont-ils dans un cas performants et pas dans l’autre ?

GOURBIVILLES, URBANISATION SPONTANÉE, POLITIQUES DE L’HABITAT

  • 25 PONCET (Jean), La colonisation et l’agriculture européenne en Tunisie depuis 1881; étude de géogra (...)
  • 26 DARDEL (Jean-Baptiste), KLIBI (Chédli). « Un faubourg clandestin à Tunis, le Djebel Lahmar ». In L (...)

108La déstructuration des campagnes et le déracinement de la paysannerie par le capitalisme colonial tel que l’analysait Jean Poncet25, ont eu pour effet d’engendrer des migrations vers la capitale. Entre les deux guerres les va-et-vient entre les régions et Tunis sont incessants mais ils ne débouchent pas sur une installation définitive car les autorités municipales ont, encore, la capacité d’interdire, au nom de l’hygiène publique définie par le décret du 6 mai 1937, « baraquements, gourbis et campements ». Ce n’est plus le cas dans l’immédiat après-guerre. Entre 1942 et 1946, s’est constitué, sur des terres habous de l’immédiate périphérie Nord de Tunis, le Djebel Lahmar, une agglomération de gourbis qui atteint, selon le recensement de 1946, quelques six mille personnes26. Du point de vue de l’écologie urbaine, on peut considérer que Djebel Lahmar est le premier gourbiville de Tunis, premier stigmate urbain de la désarticulation du territoire et de la macro-céphalie de la capitale.

  • 27 Chiffre avancé par SEBAG (Paul), « Le bidonville de Borgel », Les Cahiers de Tunisie, 23-24, 1958.

109En une dizaine d’années, 1943-1953, une ceinture de gourbivilles s’est constituée autour de la commune de Tunis. A la fin du Protectorat, les gourbivilles comptent près de cent mille habitants27.

  • 28 VERDIER (Jean-Maurice), « Les principales tendances du droit foncier tunisien de 1956 à 1961, Revu (...)
  • 29 BERQUE (Jacques). « Médina, villes neuves et bidonvilles », In Les Cahiers de Tunisie, IHE. 21-22, (...)

110La formation des gourbivilles autour de la capitale symbolise la perte de contrôle de l’urbanisation par l’administration de la Puissance Protectrice. Celle-ci en effet n’avait pas su ou pu retenir la paysannerie dans les campagnes bien qu’elle s’y soit engagée en codifiant le droit des occupants sur les terres habous (décrets du 17 juillet 1926 et 2 juillet 1935). Mais cette législation – tardive – n’a eu que peu d’effets sur les processus économiques en cours28 et le déracinement était le prix à payer à la colonisation ; notons au passage que « l’appât des salaires et de l’urbanité » n’était pas comme le pensait Jacques Berque29 le mécanisme de la migration. Quoi qu’il en soit les paysans sans terre deviendront des citadins sans emplois.

  • 30 DELOGE (M.), « Le problème du logement » Bulletin économique et social de la Tunisie, 15, 1948.

111Pour les autorités municipales, cette migration est un formidable défi qu’elles ne relèvent pas; elles se contentent de condamner l’urbanisation spontanée : « la population rurale qui converge incessamment de l’extérieur vers Tunis doit être, selon l’architecte Deloge, déroutée »30. La métaphore de ce discours technique, en accréditant l’idée du péril migratoire, dit beaucoup plus de menaces que la réalité sociale n’en contient; mais peu importe, Tunis est présentée comme « un intérieur » menacé par une Tunisie « extérieure » pourvoyeuse de flots incessants de migrants...

  • 31 BERQUE (Jacques), « Médina, villes neuves et bidonvilles », art. cité.

112Le discours scientifique n’est pas plus positif : présenté comme le moteur d’une urbanisation échappant au contrôle politique, le bidonville, défiant les valeurs culturelles, est une menace pour la société institutionnalisée. Ecoutons J. Berque : « le faubourg (c’est-à-dire le gourbiville) donne l’assaut de toutes parts. Il le fait par le jeu des facteurs naturels, de facteurs spontanés, et en tous les cas de facteurs irrationnels et souvent barbares : c’est une sorte d’urbanisme sauvage, en rupture avec l’urbanisme de la cité, non seulement la vieille cité musulmane, mais la nouvelle cité islamo-européenne. Le faubourg lutte contre l’une et l’autre à la fois »31.

113Dans la mesure où le bidonville est le produit d’une violence exercée antérieurement sur les populations rurales par l’usurpation des terres et le rejet de leurs occupants, pourquoi évoquer l’irrationnalité et la barbarie à propos des agglomérations de gourbis ?

114« Cet urbanisme sauvage » décrit par J. Berque n’est rien d’autre qu’un urbanisme de survie d’une population en détresse; la cité n’est pas prise d’assaut ; bien au contraire : sur ses marges, dans ses franges inconstructibles – terrains inondables ou fosses de carrières – la misère campagnarde vient se réfugier. Et tous les efforts de la société institutionnalisée seront déployés pour marginaliser les gourbivilles.

115En témoignent les documents d’urbanisme (Schéma d’Aménagement de la Régence de Tunis 1945, Plan Directeur du Groupement d’Urbanisme de Tunis 1948, Plan de zones de 1954) qui sont rédigés comme si les gourbivilles n’existaient pas ou bien comme s’ils devaient disparaître dans un avenir proche.

  • 32 DARDEL (Jean-Baptiste) et KLIBI (Chédli). « Un faubourg clandestin à Tunis, Djebel Lahmar », art. (...)
  • 33 SEBAG (Paul), « Le bidonville de Borgel », In Les Cahiers de Tunisie, 23-24, 1958. « Le faubourg d (...)
  • 34 NACIRI (Mohamed), « Les formes d’habitat sous-intégrées », Herodote, 19, septembre-octobre 1980.

116Notons cependant qu’à côté du discours sociologique qui incorpore, sans que cela ne soit clairement explicité, une évaluation politique de la migration, un autre discours revendique, à l’inverse, que les phénomènes de l’urbanisation soient traités comme tels – sans condamnation préalable – pour que des solutions nécessairement politiques soient élaborées. C’est ce que laissent entendre chacune à leurs façons, la monographie de Dardel et Klibi32 et celle de Sebag33 qui, à aucun moment, ne parlent d’anarchie ou de désordre, d’agressions ou de barbarie. Se gardant de réduire les phénomènes de la migration rurale à ses effets – les bidonvilles —, ces auteurs évitent par conséquent, de les poser en négation de la cité : aucune condamnation n’est à prononcer. La demande de traiter les phénomènes de l’urbanisation tels qu’ils se présentent, sans plus d’a-priori, n’a pas été entendue. Les autorités politiques ne retiendront que l’appréciation dévalorisante : le gourbiville est considéré comme une forme d’urbanisation « sous intégrée »34 et comme milieu social subversif.

  • 35 DURAND-LASSERVE (A.), EL KADI (G.), MONTENGRO (A.-M.), TRIBILLON (J.F.), « Paraître et gérer; la r (...)

117Le concept de sous-intégration fait référence au système de normes – hygiéniques, techniques et esthétiques – de la société institutionnalisée ; il renvoie à « une conception universaliste de la ville qui transcende ses spécificités économiques, culturelles et ethniques »35. La cité établie est un idéal à atteindre et le bidonville, forme transitoire, est une version négative de l’urbanisation.

  • 36 SEBAG (Paul). « Le bidonville du Borgel », art. cité.

118Au lendemain de l’Indépendance, les autorités du Nouvel Etat, retenant de ce discours technico-scientifique, l’affirmation du caractère transitoire du gourbiville, feront de la dégourbification le symbole de la dignité nationale retrouvée. Le décret du 16 mars 1957 leur donnait en effet la possibilité de démolir les gourbis et de les remplacer par des meljas (abris) ou « logements minima » qui se voulaient « salubres et économiques ». L’aide de l’Etat portait sur la fourniture des matériaux avec lesquels « les bénéficiaires » devaient achever, sous le contrôle d’un moniteur technique, l’édification d’une maison type amorcée par le service constructeur. La première opération de grande envergure a été la destruction du bidonville du Borgel (1957); elle s’accompagne du refoulement au douar d’origine des chômeurs. Autant dire que les élus, ceux qui restent, c’est-à-dire ceux qui ont un emploi, ne sont pas nombreux. A l’occasion du partage entre ceux qu’on va refouler et ceux qui vont rester apparaissent les brigades de sûreté urbaine et les cellules destouriennes. Brigades et cellules conjugant la force et le paternalisme, mènent « la négociation ». Les nouvelles autorités ne se sont pas laissées fléchir par les difficultés sociales du refoulement (elles créeront à cet effet un centre de tri en 1966 à El Ouardia). P. Sebag montre bien, à propos du Borgel, les inquiétudes populaires36 ; elles seront vaincues. La fermeté des autorités a donc pour objectif la dignité nationale, même si elle doit se payer au prix du refoulement des indésirables vers les douars d’origine souvent oubliés des parents et surtout inconnus des enfants. En somme, pour les enfants c’est un déracinement à l’envers, de la ville à la campagne.

  • 37 BOURGUIBA (Habib). Discours. Volume 14, année 1965. Tunis, Secrétariat d’Etat à l’Information, 197 (...)

119Le symbolisme de cette politique était également une démonstration d’efficacité : là où l’ancienne Puissance Protectrice avait échoué en abandonnant la périphérie de la capitale à la plèbe rurale, l’autorité indépendante marquait sa volonté de ne pas se laisser dépasser. En cassant les gourbis, l’autorité voulait enrayer la gourbification et en même temps affirmer le rôle de l’Etat. Le Président de la République l’a d’ailleurs clairement énoncé par voie de discours : « Je dois le dire, je ne puis souffrir le spectacle de ces villas luxueuses quand je songe à ceux qui habitent dans de véritables taudis. Mais récemment, nous nous sommes heurtés à des gens qui préféraient demeurer dans leurs trous, des taudis et des grottes de la colline de Sidi Ali Raïs. On eut beau leur répéter : « Voilà des logements convenables ! Ils sont à votre disposition » ; ils ne voulaient rien entendre ! Non ! Ils préféraient dominer du haut de leur colline toute la ville de Tunis ! Ils voulaient s’y retrancher impunément. Ils n’hésitèrent pas, du reste, à lever la main sur les représentants de l’ordre. Pour leur faire entendre raison, il a fallu faire usage des armes. C’est que le dernier mot doit rester à l’Etat. Que chaque citoyen le sache bien ! Le prestige de l’Etat qui s’acharne à œuvrer pour le bien de la Nation tout entière ne peut souffrir d’atteinte... »37.

120Le thème de l’ordre public recoupe donc celui de la dignité, et au nom de l’intérêt supérieur de l’Etat, la politique de dégourbification a été étendue à toute la capitale. Après le Borgel d’autres gourbivilles seront détruits (Bab el Khadra) ou rognés (Jebel Lahmar 60 ha en 1962, 44 ha en 1980); Borg Ali Raïs (25 ha en 1962, 7, 8 ha en 1970).

  • 38 A l’initiative de la Municipalité de Tunis était créé en 1968, une Association de Sauvegarde de la (...)

121On a voulu également remodeler les médinas, notamment celle de Tunis qui a été assimilée à un vaste gourbiville. On voulait la percer pour « l’aérer » et y faire pénétrer la circulation automobile considérée comme le moyen indispensable à la modernisation de l’espace. Mais devant l’ampleur de la tâche et également les réticences et les protestations de l’opinion38, la médina a tout simplement été considérée comme le réceptacle de la migration rurale. Et la taudification de la médina a été utilisée comme le symbole de la décadence de la société traditionnelle.

122A l’échelle du territoire national, les formes traditionnelles de l’habitat et de l’urbanisme ont été revues et corrigées. Les houch dispersés et les petits douars des campagnes ont été démolis et leurs habitants regroupés dans des villages de maisons types. Le regroupement a été présenté comme une nécessité de la scolarisation mais sans tenir compte du fait que la dispersion de l’habitat dans les campagnes correspondait aux modes de faire valoir de la terre. Le regroupement des paysans a sans aucun doute été un bouleversement considérable des campagnes. Enfin les localisations de ces nouveaux villages n’ont pas toujours été très heureuses : on s’en est aperçu en 1969 au moment des inondations.

123En somme, la dégourbification – spectaculaire dans la capitale, discrète mais néanmoins efficace dans les campagnes – correspondait à un projet de réaménagement de l’espace bien qu’il n’ait pas été formulé dans les formes technocratiques habituelles : le discours a tenu lieu de document, l’action immédiate de programme d’intervention.

  • 39 La Presse de Tunisie du 24 janvier 1986.
    Depuis cette annonce, une vaste campagne de dégourbificati (...)

124Et si le thème de la dignité correspondait à une émotion réelle éprouvée par les autorités nationalistes – les conditions de vie dans les gourbis, relevaient, au lendemain de l’Indépendance d’une détresse mortelle – fallait-il traiter cette question du logement paysan – que ce soit à la ville ou à la campagne – de cette façon si impérative sans prendre garde aux modes de vie et aux besoins réels ? Probablement que l’on considérait ces modes de vie comme des obstacles à l’entrée dans la modernité. En tout état de cause, autant que l’action sur les facteurs économiques par voie de planification volontaire ou libérale, le remodelage de l’espace habité a été décisif dans l’accélération des processus d’urbanisation. Mais ce qui est remarquable, c’est la poursuite tenace de cette ligne politique : au cours du Conseil des Ministres du 23 janvier 1986, le Ministre de l’Equipement et de l’Habitat a annoncé « les grandes lignes d’un programme visant à éradiquer les gourbis restants dans les diverses régions de la République (...) le Président Bourguiba a réaffirmé ainsi toute sa sollicitude pour les citoyens déshérités et son souci constant d’améliorer leur sort et de leur assurer, comme à tout Tunisien, les conditions d’une vie digne »39.

125Le discours technico-scientifique – tout au moins celui de certains auteurs – et le discours politique ont en commun l’usage de la métaphore, la défense de l’ordre culturel ou politique, et enfin la propension au paternalisme. On éradique les gourbis comme une maladie endémique, on défend l’ordre de la cité contre les barbares, on veille sur la dignité des déshérités en améliorant leurs conditions de vie avec ou sans leur consentement.

126Cette façon de discourir sur l’urbanisation spontanée, en amalgamant causes et effets, ne décrit plus la réalité mais projette sur elle l’ombre de l’idéologie.

127On peut mesurer l’importance du discours idéologique en analysant les politiques sectorielles de l’habitat : l’allocation des ressources financières aux différentes catégories sociales montre, en effet, la nature des choix opérés par l’Etat.

128Alors que les autorités se lançaient dans la politique de dégourbification, elles menaient, entre 1958 et 1963, une autre politique de financement de l’habitat en accession à la propriété. La formule consistait à faire accorder des prêts par la Société Tunisienne de Banque, prêts garantis par l’Etat et à octroyer automatiquement une prime à la construction pour des surfaces plancher allant jusqu’à 300 m2 ! En échange du prêt et de la prime, l’Etat s’assurait de la capacité de remboursement des bénéficiaires mais il n’exigeait aucun apport personnel ! Enfin il prêtait à des taux d’intérêts extrêmement bas (2 %).

  • 40 MARCHET (Philippe). « Réflexions sur la politique de la construction et du logement en Tunisie ». (...)

129Une formule aussi libérale ne pouvait que connaître un très vif succès. Malheureusement les crédits à moyen et long termes ont gonflé de façon démesurée par rapport aux capacités du Trésor Public comme l’a montré l’inspecteur des finances Philippe Marchet40. L’endettement public destiné à satisfaire une demande privée de construction a engendré, parmi d’autres difficultés qu’éprouvaient les autorités au moment du lancement de la planification, une déstabilisation de l’économie : en 1964, un plan de stabilisation des prix et des salaires s’impose...

130Cette politique à l’accession à la propriété a été, compte tenu des difficultés financières, modifiée. Mais elle a été poursuivie, avec moins de libéralisme, dans le même esprit : les catégories solvables de la population sont favorisées. L’analyse de l’allocation des ressources aux quatre catégories de logements « rural, suburbain, économique, standing » retenues par le planificateur, montre la distorsion. Au cours de la quadriennie 1973-1976, les catégories rurales et suburbaines qui représentent 67 % des logements à construire ne reçoivent que 31 % des prêts consentis par l’Etat. Si l’on tient compte de la contribution à fonds perdus les catégories rurales et suburbaines reçoivent 42 % de l’effort financier global et les autres catégories 58 %.

  • 41 DURAND-LASSERVE (A.) et autres, déjà cité.

131C’est le paradoxe des politiques de l’habitat assistées par l’Etat : les ressources sont concentrées sur les catégories solvables de la population. Elargissant l’analyse, A. Durand-Lasserve et ses collègues considèrent que l’Etat, dans les pays du Tiers-Monde, ayant besoin de classes moyennes pour fonctionner et gouverner « solvabilise » leur demande de logements en priorité41. Dans cette perspective on ne s’étonnera pas que la panoplie d’institutions mises en place pour financer et produire l’habitat constitue plus une bureaucratie au service de groupes de pression qu’un service public distribuant les ressources disponibles de façon proportionnelle aux effectifs des différentes catégories de revenus. Nous ne schématisons pas en disant que telle Agence Foncière d’Habitation distribue les plus values foncières au gré de la représentativité administrative et politique des demandeurs : la banlieue résidentielle de Tunis ne manque pas d’exemples de lotissements où l’Etat a investi en faveur d’une clientèle protégée et privilégiée. Alors que les émeutiers du 26 janvier 1978 s’en sont pris aux biens des entreprises publiques – de nombreux cars de la Société Nationale de Transport (SNT) ont été saccagés —, ceux du 3 janvier 1984 ont dévasté les villas bourgeoises des quartiers résidentiels montrant, par là-même, qu’ils savaient comprendre le sens des privilèges que l’Etat distribue et des alliances de classe qu’il noue. Personne ne contredira le fait que les modes d’habiter de la bourgeoisie tunisienne, sont, au-delà du caractère ostentatoire, à des niveaux de confort exceptionnels : aussi bien les surfaces du terrain que celles de la villa sont surdimensionnées ; dans les quartiers résidentiels « de standing » pour employer l’expression du Ministère du Plan, les terrains ont 800 m2 en moyenne et les villas 500 m2 couverts ! Ce qui représente, en comparaison des revenus et pouvoir d’achat que procure le fonctionnariat un investissement considérable. Depuis 1973, date de création des agences foncières (habitat, tourisme, industrie), les prix des terrains n’ont cessé de s’envoler. Nous ne voulons pas dire que leur création est la cause de l’augmentation des prix, mais une constatation s’impose : l’Etat en ne faisant pas usage de son droit de préemption accepte sans sourciller la hausse continue des coûts fonciers. Si l’on ajoute à celà que les documents d’urbanisme, par le jeu conjugué des affectations de sols et des normes de construction rendent l’offre des terrains peu élastique on comprendra la création d’un marché foncier artificiel.

Le financement du logement assisté, par l’Etat, chiffres en Dinars.

Le financement du logement assisté, par l’Etat, chiffres en Dinars.

Nombre total de logements : 44 500
Investissement global : 62 500 000

132Source : Plan quadriennal 1973-1976

133Commission Nationale Sectorielle de l’Habitat et de l’Urbanisme Doc. provisoire, Avril 1973.

  • 42 CHABBI (Morched). « Une nouvelle forme d’urbanisation dans le Grand Tunis : l’habitat spontané pér (...)
  • 43 BELLALOUNA (Rachid). L’habitat spontané dans le District de Tunis; étude d’identification. Distric (...)

134Les lotisseurs clandestins en ont parfaitement compris la règle puisqu’ils offrent hors périmètre communal des terrains à urbaniser selon les capacités financières et les normes de la population42. En répondant à la solvabilité et aux besoins d’une clientèle marginalisée par l’intervention de l’Etat les lotisseurs clandestins offrent une alternative : elle a pour nom l’urbanisation spontanée; elle affecte toutes les grandes villes du pays et notamment la capitale qui connait une accélération de sa croissance dans une forme spatiale non réglementaire. Du point de vue démographique, l’habitat spontané est selon l’évaluation de Rachid Bellalouna, en nette progression. En 1975, il abritait le quart de la population de l’agglomération tunisoise, en 1981, il en abrite 30 %43.

L’habitat spontané dans le District de Tunis en 1975 et 1981

L’habitat spontané dans le District de Tunis en 1975 et 1981

135Les autorités locales qui sont sous la pression de l’urbanisation spontanée ne cessent de tirer la sonnette d’alarme car elles n’arrivent plus à réguler les phénomènes et à faire respecter leurs plans d’aménagement. Par ailleurs, si au niveau étatique on se félicite de la dégourbification, on connait au niveau municipal les effets pervers de cette politique : ceux dont on a détruit le gourbi pour le remplacer par une melja n’acceptent pas de payer une taxe à la valeur locative – c’est tout juste s’ils payent les mensualités de la location-vente – ce qui fragilise les municipalités : celles-ci n’ont pas les moyens financiers d’affronter les coûts d’entretien des quartiers de melja.

136Sous la pression de la fraction consciente des instances techniques, relayées par la Banque Mondiale, les autorités politiques ont fini par admettre que la démolition des gourbivilles des grandes agglomérations n’était plus possible, car elle accentuait la crise du logement. Le thème de la réhabilitation des gourbivilles de première génération et des nouvelles zones d’habitat spontané a pris corps; il a été évoqué au cours du cinquième plan de développement économique et social. Finalement l’Etat a accepté le montage de projets de réhabilitation à Tunis (Mellassine, Saïda Manoubia, Jebel Lahmar) et à Sfax financés par la Banque Mondiale.

137Cette évolution récente a été formalisée par la création de l’Agence de Rénovation et de Réhabilitation Urbaine (ARRU), le 1er août 1981, qui a développé en moins de cinq ans une activité fébrile à l’échelle de tout le territoire.

138Extraordinaire infléchissement de la politique habituellement suivie en matière de production de l’habitat. Un vent de réalisme a saisi les instances techniques et politiques, et le sixième plan en a pris acte en acceptant de nouvelles modalités de financement.

139Dénoncés en 1956 par la Centrale Syndicale, les disparités régionales ont reçu un début de traitement pendant la décennie d’économie planifiée. En renonçant en 1969 à cette politique économique, l’Etat a abandonné du même coup sa démarche volontaire d’organisation du territoire, s’accomodant ainsi des tendances à la concentration des hommes et des activités entre Bizerte et Gabès.

140Mesurant toutefois les déséquilibres entre une Tunisie intérieure déshéritée et une Tunisie littorale en expansion économique, prenant surtout conscience des risques géo-stratégiques de cette évolution, l’Etat a accentué l’encadrement administratif des villes et des régions et entrepris une démarche de décentralisation industrielle ; dernièrement il s’est engagé à investir de façon plus conséquente dans les régions du Sud et du Nord-Ouest.

141Renouvellement de l’investigation lancée en 1970-1974, l’Etat s’est à nouveau prêté en 1982 à un exercice prospectif d’aménagement du territoire. Le Schéma National que lui propose son administration, traduction technocratique de l’inquiétude gouvernementale, nécessiterait, si l’on désire réellement corriger la désarticulation du territoire, une détermination politique sans faille, une nouvelle démarche volontaire. Le rapport de la Direction de l’Aménagement du Territoire souligne cette nécessaire détermination. Serait-ce l’ancienne politique des industries industrialisantes et des unités régionales de développement qui reviendrait sous une autre forme et dans un autre contexte politique ? Quoi qu’il en soit, la réorganisation en cours des administrations centrale et régionale donne à penser que l’autorité n’est pas réellement prête – même si elle évoque régulièrement la nécessité de l’ouverture aux forces vives de la nation – à faire des régions des entités politiques démocratiquement responsables. Le durcissement des groupes de pression régionaux auquel on assiste actuellement indique le contraire : le régionalisme se renforce et les régions – celles de l’intérieur notamment – s’affaiblissent.

142Dans ce contexte politique toute démarche d’aménagement du territoire s’apparente au mythe de Sisyphe. Sera-t-on amené, chaque nouvelle décennie à évaluer les tendances de l’urbanisation et à proposer des schémas régulateurs ?

143Pendant ce temps, au cours des trente dernières années de valse-hésitation des instances de l’Etat quant à la politique à suivre en matière d’aménagement du territoire, les phénomènes de l’urbanisation se sont accélérés : une double mutation de la démographie et activités modifie, sinon bouleverse, le territoire.

144Ce n’est pas avec la loi organique des communes de 1975 que les collectivités publiques locales – qui sont confrontées, en première ligne, aux différentes vagues d’urbanisation —, pourront répondre à la complexité accrue de cette évolution. En privant les conseillers municipaux du droit démocratique élémentaire – celui d’émettre une opinion politique – cette loi démobilise les capacités d’organisation des populations et fait rejaillir par contre coup les clientélismes négateurs des tentatives d’organisation de la cité. On voudra bien se souvenir à ce sujet que l’Etat lui-même discrédite ses instances techniques lorsque les solutions proposées satisfont un intérêt collectif mais dérangent les intérêts particuliers de ceux qui lui apportent appuis et soutiens. Politiquement et techniquement assujettie à l’Administration Centrale, la Municipalité n’est qu’une courroie de transmission des ordres de l’Etat-Parti. Ce n’est pas avec un pouvoir communal aussi affaibli que la panoplie des instances para-étatiques mises en place depuis 1973 pourra mener des politiques sectorielles d’habitat et de transport satisfaisantes pour les utilisateurs. Non soumises au contrôle politique de la population, elles n’agissent qu’en fonction d’une logique de production pour les seules clientèles solvables. Et de ce fait, les politiques urbaines servent le façonnage d’un clientélisme d’Etat.

14531 janvier 1986

Note

1 Sous le titre « un long combat pour réhabiliter les technologies endogènes » le journal La Presse de Tunisie du 5 janvier 1986 présente le GREDET et lui attribue les propos suivants : « La Tunisie n’a jamais été un désert technologique... Il faut tenir compte de cette richesse et l’articuler avec les besoins nouveaux du pays ».

2 VALENSI (LucetTE), Le Maghreb avant la prise d’Alger, Paris, Flammarion, 1969.

3 AYDALOT (Philippe), Dynamique spatiale et développement inégal, Paris, Economica, seconde édition, 1980.

4 UGTT, Rapport économique au sixième congrés, 20-23 septembre 1956.

5 SIGNOLES (Pierre), L’espace Tunisien : Capitale et Etat-Région, Tours, CNRS, URBAMA, fascicules de recherches 14 et 15, 1985.

6 Maghreb-Machrek « L’explosion urbaine au Maghreb ». La Documentation Française, 96, Avril-Mai-Juin 1982.

7 LACOSTE (Yves), Les pays sous-développés. Collection Magellan, Paris, PUF, 1965.

8 LIAUZU (Claude), MEYNIER (Gilbert), SGROÏ DUFRESNE (Maria), SIGNOLES (PierRE), Enjeux urbains au Maghreb : crises pouvoirs et mouvements sociaux. Paris. L’Harmattan, 1985.

9 MUTIN (Georges), « Urbanisation et données démographiques ». In Politiques urbaines dans le monde arabe, Actes de la table ronde du Cnrs, Lyon, Novembre 1982, Paris, Maison de l’Orient, 1984.

10 SIGNOLES (Pierre), L’espace Tunisien, op. cit.

11 SIGNOLES (Pierre). « L’évolution récente du système urbain tunisien » In l’explosion urbaine au Maghreb, op. cit

12 Ministère de l’Equipement et de l’Habitat. Direction Générale de l’Aménagement du Territoire. Schéma national d’aménagement du territoire. Rapport final, Tunis, Mars 1985.

13 Ministère de l’Economie Nationale. Direction de l’Aménagement du Territoire-Groupe Huit. Villes et développement. 2 tomes et annexes. Tunis, 1973.

14 La Presse de Tunisie du 22 janvier 1986, citant le quotidien Libération qui a publié une interview de M. Mohamed Mzali, Premier Ministre (20 janvier 1986) titre : « Nous avançons résolument vers la Démocratie »
La Presse de Tunisie du 15 janvier 1986, rendant compte de la réception offerte par le Président de la République à l’occasion des vœux de nouvel an présentés par le corps diplomatique, titre : « Bourguiba : faire de la démocratie un rempart garantissant à la patrie force et invulnérabilité ».

15 La Presse de Tunisie du 24 janvier 1986.

16 Discours du Président de la République à la clôture de la Consultation Nationale sur le Sixième Plan. Tunis, le 15 mai 1982.

17 La Presse de Tunisie du 10 octobre 1985 « Des projets qui vont changer le visage du Sud ».

18 ABDELKAFI (Jellal), La médina, espace historique de Tunis, enjeux culturel et politique de l’organisation spatiale. Thèse. Paris-Val de Marne, Institut d’Urbanisme, 1987.

19 PELLEGRIN (Arthur), Histoire illustrée de Tunis el banlieue, Tunis, Saliba, 1955.

20 TEKARI (Béchir). Le cadre juridique de l’aménagement urbain en Tunisie. Essai sur le rôle du droit en matière d’urbanisme. Thèse pour le doctorat d’Etat en Droit. Tunis, 1983.

21 La Presse de Tunisie du 25 octobre 1983.

22 Ministère de l’Economie Nationale, Direction de l’Aménagement du Territoire-Groupe Huit. Villes et développement, déjà cité.

23 Saisi par le Ministère des Affaires Culturelles et la Municipalité de Tunis pour l’examen du Projet de Sauvegarde et de la Mise en Valeur de la Médina de Tunis, le Comité Interministériel d’Aménagement n’a pas donné suite à la demande.

24 MIOSSEC (Jean-Marie) et SIGNOLES (Pierre). « Les politiques urbaines en Tunisie ». in Politiques urbaines dans le inonde arabe, op. cit.

25 PONCET (Jean), La colonisation et l’agriculture européenne en Tunisie depuis 1881; étude de géographie historique et économique. Paris, La Haye, Mouton, 1962.

26 DARDEL (Jean-Baptiste), KLIBI (Chédli). « Un faubourg clandestin à Tunis, le Djebel Lahmar ». In Les Cahiers de Tunisie. IHE, Tunis, 10, 1955.

27 Chiffre avancé par SEBAG (Paul), « Le bidonville de Borgel », Les Cahiers de Tunisie, 23-24, 1958.

28 VERDIER (Jean-Maurice), « Les principales tendances du droit foncier tunisien de 1956 à 1961, Revue Tunisienne de Droit, 1962 : 131-157. « Plus de 80 % des occupants qui avaient fait constater, après 1926, leur occupation n’ont pu. par la suite, remplir les conditions qui leur avaient été imposées et furent déchus de leur droit ».

29 BERQUE (Jacques). « Médina, villes neuves et bidonvilles », In Les Cahiers de Tunisie, IHE. 21-22, 1958.

30 DELOGE (M.), « Le problème du logement » Bulletin économique et social de la Tunisie, 15, 1948.

31 BERQUE (Jacques), « Médina, villes neuves et bidonvilles », art. cité.

32 DARDEL (Jean-Baptiste) et KLIBI (Chédli). « Un faubourg clandestin à Tunis, Djebel Lahmar », art. cité.

33 SEBAG (Paul), « Le bidonville de Borgel », In Les Cahiers de Tunisie, 23-24, 1958. « Le faubourg de Sidi Fathallah », In les Cahiers de Tunisie, 29-30, 1960. SEBAG (Paul), Un faubourg de Tunis : Saïda Manoubia, Paris, PUF, 1960.

34 NACIRI (Mohamed), « Les formes d’habitat sous-intégrées », Herodote, 19, septembre-octobre 1980.

35 DURAND-LASSERVE (A.), EL KADI (G.), MONTENGRO (A.-M.), TRIBILLON (J.F.), « Paraître et gérer; la résistible ascension des classes moyennes urbaines dans les pays du Tiers Monde » In « Classe moyenne, la montée de la crise ». Tiers Monde, 101, janvier-mars 1985.

36 SEBAG (Paul). « Le bidonville du Borgel », art. cité.

37 BOURGUIBA (Habib). Discours. Volume 14, année 1965. Tunis, Secrétariat d’Etat à l’Information, 1978.

38 A l’initiative de la Municipalité de Tunis était créé en 1968, une Association de Sauvegarde de la Médina de Tunis. A partir de 1974, la plupart des grandes villes du pays se doteront d’associations de sauvegarde.

39 La Presse de Tunisie du 24 janvier 1986.
Depuis cette annonce, une vaste campagne de dégourbification a été lancée et associée à une autre campagne d’assainissement des mœurs politiques.

40 MARCHET (Philippe). « Réflexions sur la politique de la construction et du logement en Tunisie ». Bulletin d’Etudes et de Recherches Administratives, 1, 1967 : 293-333.

41 DURAND-LASSERVE (A.) et autres, déjà cité.

42 CHABBI (Morched). « Une nouvelle forme d’urbanisation dans le Grand Tunis : l’habitat spontané péri-urbain ». Revue Tunisienne de Géographie, 8, 1981 : 9-48.

43 BELLALOUNA (Rachid). L’habitat spontané dans le District de Tunis; étude d’identification. District de Tunis, août 1982.

Indice delle illustrazioni

Titolo Le financement du logement assisté, par l’Etat, chiffres en Dinars.
Legenda Nombre total de logements : 44 500Investissement global : 62 500 000
URL http://books.openedition.org/iremam/docannexe/image/2567/img-1.jpg
File image/jpeg, 177k
Titolo L’habitat spontané dans le District de Tunis en 1975 et 1981
URL http://books.openedition.org/iremam/docannexe/image/2567/img-2.jpg
File image/jpeg, 88k

Autore

Jellal ABDELKEFI, Urbaniste, Tunis.

© Institut de recherches et d'études sur le monde arabe et musulman, 1987

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