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La péninsule Arabique aujourd’hui. Tome I

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Paul Bonnenfant

La solidarité des pays producteurs de pétrole et des pays en voie de développement : les fonds d’aide multilatérale

Geneviève Cayre

Texte intégral

  • 1 Voir à ce sujet la contribution de Traute Wohlers-Scharf ci-dessous.
  • 2 Voir la liste des abréviations utilisées au début de l’ouvrage.

1La hausse de leurs revenus, à partir d’octobre 1973, a conduit les pays producteurs de pétrole à affecter une partie de leurs surplus au soutien des économies des autres pays en voie de développement ; cette aide vise à développer la coopération économique entre pays exportateurs et importateurs et à aider ces derniers à supporter les conséquences de la hausse de l’énergie sur leur balance des paiements ; les pays producteurs se refusent néanmoins à assurer la compensation de cette hausse. Même si le montant de l’aide est toujours sujet à controverse avec les pays développés comme au sein du tiers monde (voir Annexe 1 sur le montant de l’aide), les pays de l’O.P.E.P. se considèrent comme des pays en voie de développement, ayant à construire leur propre économie (les montants de l’aide dépendent avant tout de la capacité d’absorption économique interne de chaque pays donneur), et la hausse du prix du pétrole est pour le moment le seul moyen de protéger leurs revenus contre l’inflation occidentale et le flottement des monnaies. Néanmoins cette aide est la condition minimale de la solidarité de l’O.P.E.P. et du tiers monde, et, pour affirmer cette solidarité, les pays producteurs, tout en continuant à faire transiter certains de leurs apports par les institutions internationales existantes, ont préféré mettre sur pied leurs propres organismes de développement. En octobre 1973, il existait deux organismes nationaux (Kuwait, Abu Dhabi)1 et un organisme régional de développement des pays producteurs (le F.A.D.E.S.)2, tous créés par le monde arabe et tournés vers lui ; de nouvelles institutions furent alors mises sur pied pour gérer l’aide à l’intérieur comme à l’extérieur du monde arabe.

2Les organisations de coopération créées par les pays en voie de développement (P.V.D.), et notamment les organisations régionales, sont supposées être mieux adaptées à la reconnaissance des problèmes locaux du tiers monde, réunir et mettre à la disposition de tous les capacités d’assistance technique convenant aux pays receveurs, et rassembler des fonds plus importants que les institutions nationales. Jusqu’à ce que les pays exportateurs mettent sur pied leurs propres organisations de développement, les P.V.D. devaient le plus souvent faire appel à des contributions extérieures pour rassembler des capitaux suffisants, ce qui limitait d’autant le contrôle qu’ils pouvaient avoir sur l’affectation de ces fonds, et donc les politiques de développement qu’ils comptaient appliquer. L’essor des organisations étudiées ici est dû au seul apport financier des pays producteurs, affecté à l’ensemble des pays économiquement sous-développés (Fonds de l’O.P.E.P.), au développement collectif de leur région ou des régions adjacentes avec lesquelles existait ou s’est développée une communauté d’intérêt (Fonds arabe de développement, Banque islamique de développement, Banque arabe pour le développement de l’Afrique, Fonds arabo-africain d’assistance technique). En examinant ces institutions, nous nous demanderons si l’apport financier des pays producteurs de pétrole, et plus spécialement des pays arabes, a été suffisant pour construire un appareil institutionnel d’aide solide, autonome, et capable de contribuer à la consolidation des économies sous-développées dont la déstabilisation d’ordre structurel a été aggravée par la hausse du prix du pétrole.

1. LE FONDS DE L’O.P.E.P. POUR LE DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL (F.O.D.I.)

3Le Fonds de l’O.P.E.P. pour le développement international (F.O.D.I.) a succédé en 1980 au Fonds spécial de l’O.P.E.P., qui, créé de façon précaire en janvier 1976, a constitué la première action collective de l’O.P.E.P. en faveur des pays en voie de développement. Jusqu’en 1976, les pays de l’O.P.E.P. hésitent à s’engager collectivement dans ce domaine, partagés qu’ils sont sur l’opportunité d’un tel organisme, évoqué dès 1973 par le secrétaire général de l’organisation. Les principaux contributeurs potentiels, les pays du Golfe, préfèrent alors mettre l’accent sur leurs propres organismes d’aide qu’ils développent ou mettent sur pied, sur les banques régionales ou sur les contributions aux institutions multilatérales déjà existantes ; ils craignent par ailleurs que la création du Fonds soit considérée comme une reconnaissance par l’O.P.E.P. de la nécessité de compenser l’aggravation du déficit de la balance des paiements des P.V.D.

4Néanmoins, le projet présenté par l’Iran, soutenu par l’Algérie, la Libye et le Venezuela, est finalement approuvé par l’ensemble des pays membres comme une preuve de solidarité concrète de l’O.P.E.P. avec les P.V.D. Un mouvement plus positif se dessine en leur faveur après que le sommet des chefs d’Etat de l’O.P.E.P. (Alger, 4-6 mars 1975) a décidé d’accorder aux pays du tiers monde des crédits à long terme et de participer à la conférence de Paris sur la coopération économique internationale, aux côtés des P.V.D., à condition que les problèmes liés au développement, et pas seulement l’énergie, soient à l’ordre du jour. Le Fonds spécial a par la suite été chargé de gérer l’aide directe de l’O.P.E.P. aux P.V.D., ainsi que les actions entreprises pour concrétiser les objectifs du nouvel ordre économique international. A cet organisme, facilité créée à titre provisoire, a succédé en mai 1980 le Fonds de l’O.P.E.P. pour le développement international, qui diffère peu du Fonds spécial sur le plan des structures, du financement et du mode d’intervention ; mais les pays de l’O.P.E.P. ont décidé de transformer le fonds initial en une organisation financière internationale, renforçant ainsi la politique de l’O.P.E.P. en faveur du développement, assurant sa continuité en apportant une plus grande autonomie au nouvel organisme.

Les structures et le fonctionnement du Fonds

5Alors que le Fonds spécial avait été conçu comme un compte spécial, en raison de l’incertitude qui, au début, portait sur son avenir, et de la volonté de ne pas mettre sur pied une administration lourde, le F.O.D.I. est doté de la personnalité juridique internationale et ses structures se rapprochent de celles des institutions classiques de financement du développement (voir le F.A.D.E.S.) : un comité des ministres a été créé, qui définit les grandes orientations du Fonds, en contrôle l’activité et adopte les principales décisions affectant l’avenir et la vie du Fonds, sur le plan financier (reconstruction des ressources, création de fonds spéciaux par ex.) et administratif (nomination du directeur général). Placé sous son autorité, le comité directeur du Fonds détient toutefois les mêmes compétences que l’organe unique du Fonds spécial en ce qui concerne la conduite générale des opérations du Fonds ; il dispose d’une large autonomie. Un directeur général (I. Shihata depuis 1976) est chargé de préparer et d’exécuter les décisions concernant le Fonds dont il est le représentant légal et le responsable administratif. L’administration du Fonds, réduite dans le cadre du Fonds spécial qui n’assurait pas lui-même l’instruction et l’administration des projets qu’il finançait, sera vraisemblablement élargie, puisque le nouveau Fonds peut aussi entreprendre ces tâches directement. Initialement, elles étaient confiées exclusivement aux institutions de développement des pays membres ou aux organisations internationales d’aide ; en fait, le Fonds spécial a mis l’accent sur le co-financement de projets déjà établis par des organisations du système des Nations Unies ou des banques de développement régionales, et qui nécessitent un financement complémentaire pour être exécutés. Cela lui a permis d’avoir des délais de prêts réduits (trois mois environ) ; mais à l’avenir, la portée de la plus grande marge de manœuvre laissée au F.O.D.I. – en l’autorisant à administrer directement des prêts – dépendra de sa capacité à réunir des capacités d’expertise suffisantes.

Les ressources du Fonds

6Elles sont de 4 milliards de dollars et proviennent des contributions des États membres. Le capital initial du Fonds était de 800 millions de dollars et a été reconstitué en 1976, 1979 et 1980. Le capital versé est de 769 millions de dollars au 1-1-1980. Il se répartit entre les membres de l’O.P.E.P. de la façon suivante : Arabie Saoudite et Iran, 25,27 % des contributions ; Venezuela, 14,15 % ; Kuwait, 9,10 % ; Nigéria, 6,57 % ; Libye et Iraq, 5,05 % ; E.A.U., 4,17 % ; Algérie, 2,75 % ; Qatar, 2,27 % ; Indonésie, 0,31 % ; Équateur et Gabon, 0,13 %. Toutefois, certains participants souhaiteraient une révision de la clé de répartition des contributions : c’est le cas de l’Iran qui, en juillet 1979, a supprimé toute nouvelle aide au développement sauf pour sa contribution au Fonds, et du Venezuela.

7Une partie du capital du Fonds est constitué par les contributions des États membres faites en leur nom à des organismes internationaux mis en place au profit des P.V.D. à partir de 1974 : c’est le cas de leur participation au Fonds international pour le développement agricole (F.I.D.A.) et au Fonds fiduciaire du F.M.I. : en octobre 1976, les ministres de l’O.P.E.P. ont décidé de faire don au Fonds fiduciaire de leur part des bénéfices résultant des ventes d’or du F.M.I. (à la suite de l’accord de la Jamaïque) par l’intermédiaire du Fonds de l’O.P.E.P. ; ces transferts s’élèvent à 108 M.$ en juillet 1980. Il en ira de même pour le Fonds commun pour les matières premières établi sous l’égide de la C.N.U.C.E.D. L’intermédiaire du Fonds de l’O.P.E.P. marque la volonté de faire transiter par l’Organisation les contributions de ses membres aux organes multilatéraux ou aux mécanismes qu’elle a contribué à créer ou soutenus. En outre les statuts révisés du Fonds lui accordent la possibilité de gérer des fonds spéciaux pour lesquels des États membres auront fait des contributions particulières.

8Malgré les pressions qui s’exercent sur elle lors de toute nouvelle décision de hausse du prix du pétrole, l’O.P.E.P. n’a jamais affecté au fonds spécial une contribution fixe et automatique, et s’est toujours refusée à lier le montant de son aide à la croissance de ses revenus ou à sa production, en dépit des propositions de divers de ses membres : l’Iran a successivement proposé en 1974 que l’aide globale des pays producteurs soit égale à 1 % de leur P.N.B., puis à 5 milliards de dollars à distribuer en 5 ans, et qui proviendraient d’une taxation de 10 cents par baril exporté ; à la conférence de Doha (décembre 1976), le doublement des ressources du Fonds correspond à une affectation au Fonds de 10 % de la hausse des revenus prévus, mais cette initiative kuwaitienne n’est pas retenue pour l’avenir. A la conférence de Caracas (décembre 1977), où les partisans du gel des prix l’emporteront, le Venezuela propose sans succès que le produit de la hausse modérée qu’il soutient (5 à 8 % conduisant à une croissance des revenus de 7 à 11 milliards $) soit affecté à un nouveau fonds géré par l’O.P.E.P., le groupe des 77, et le F.M.I.

9Les participants qui ont successivement défendu un fort accroissement de la coopération financière de l’O.P.E.P. avec les P.V.D. importateurs sont aussi bien des pays qui ont des surplus élevés (Libye, Kuwait, Iran en 1974), qu’une forte capacité d’absorption économique (Algérie, Venezuela), mais qui veulent jouer un rôle important dans le domaine de la coopération, ou qui subissent la pression des pays importateurs de leur région (Venezuela) et sont ainsi conduits à demander à l’O.P.E.P. d’assumer une aide accrue. Les désaccords persistent cependant sur l’importance de l’accroissement du capital du Fonds à l’avenir ; la proposition algérienne et vénézuélienne d’une banque dotée d’un capital de 20 milliards de dollars, dont le bénéfice pourrait aller aux membres de l’O.P.E.P., a jusqu’à présent été repoussée par les autres membres. Une autre proposition vise à associer les pays développés au mécanisme existant et a été examinée par le comité de la stratégie à long terme de l’O.P.E.P. ; la proposition d’un fonds tripartite, qui réunirait pays développés, pays sous-développés, pays de l’O.P.E.P., a déjà été faite avant la création du Fonds, puis par le Venezuela en décembre 1977, enfin par l’Iraq en juin 1979. Cette dernière proposition vise à créer une organisation où la hausse des importations de pétrole que supporte le tiers monde serait financée par les pays producteurs en proportion de leurs échanges pétroliers avec les P.V.D., les pays industrialisés finançant le déficit des balances des paiements dû à la hausse des produits manufacturés ; or les pays développés se sont toujours refusés à une telle forme de compensation et ce projet a peu de chance de rencontrer leur adhésion.

Les opérations du Fonds

10Sont bénéficiaires du Fonds « les gouvernements des pays en voie de développement autres que l’O.P.E.P. » et « les institutions internationales de développement dont les bénéficiaires sont les pays en voie de développement ». Depuis sa création, le Fonds a engagé 1,2 milliard de dollars dont 555 ont été versés (au 1-1-1980).

1.

11L’aide directe aux États a jusqu’ici bénéficié à plus de 75 pays ; 653 M.$ ont été engagés et 335 déboursés (au 1-1-1980). Elle est accordée sous forme de prêts à long terme (10 à 25 ans) assortis d’un délai de grâce (3 à 5 ans), sans intérêt ou faible (4 %), et vise à la fois à soutenir le déficit de la balance des paiements et à financer des projets de développement.

12Le soutien aux balances des paiements s’inspire de l’opération d’urgence des Nations Unies mise en place à la suite de la 6e session extraordinaire de l’assemblée générale des Nations Unies (A/Res.3202-section X), aussi bien dans les buts (financer les importations essentielles des pays les plus démunis), que dans les critères d’octroi par le Fonds (revenu par habitant, dépendance à l’égard des importations, importance de la dette extérieure par rapport à la population et aux difficultés pour en assurer le service, croissance du coût des importations de pétrole). Le Fonds souhaite à l’avenir limiter ces prêts en raison du contrôle restreint qu’il peut avoir sur eux et de la difficulté à en mesurer la rentabilité. Il met deux conditions à leur attribution : ils doivent tout d’abord avoir une affectation budgétaire précise, assurer « l’importation de biens d’équipement, pièces de rechange et autres produits nécessaires à la production agricole ou industrielle civile » et « l’importation de denrées alimentaires et autres produits de consommation de première nécessité » ; ensuite, sous peine de conditions de prêt plus défavorables, une somme équivalente au montant du prêt en monnaie locale devra financer les coûts locaux d’un projet de développement assuré ultérieurement par le Fonds : la plupart des pays receveurs ont souscrit à cette condition qui permet au Fonds une intervention plus continue dans l’économie du pays intéressé.

13Néanmoins, le Fonds préfère mettre l’accent sur le financement de projets de développement et contribuer ainsi à la restructuration des économies sous développées. Ces projets ont été affectés aux secteurs suivants (en pourcentage, au 1-1-1980) :

14Sauf en 1978, c’est l’énergie qui a bénéficié du plus important financement ; le souci particulier que l’O.P.E.P. manifeste dans ce domaine est confirmé par son projet de participer au futur fonds de développement de l’énergie du P.N.U.D.

15Si on la compare au soutien aux balances des paiements, l’aide aux projets est prioritaire pour l’Asie mais non pour l’Afrique en raison de la situation d’urgence dans laquelle se sont trouvés les pays les plus pauvres du continent. Les deux types de prêts sont à peu près équivalents pour l’Amérique latine qui a néanmoins bénéficié le moins du Fonds et qui souhaite, en faisant pression sur le Venezuela, voir modifier les conditions d’octroi de l’aide ; en mars 1980, un programme de 26,5 millions de dollars a ainsi été affecté à des pays des Caraïbes qui normalement ne sont pas prioritaires de l’aide. Pour les différentes parties du monde, les prêts sont répartis de la façon suivante (au 1-1-1980, en millions de dollars) :

16Le financement des projets de développement est assuré en collaboration avec d’autres institutions, arabes et non arabes ; la plupart ont été élaborés par des organisations de développement occidentales. En complément, le Fonds a financé deux programmes d’assistance technique pour un montant de 40 millions de dollars dont le P.N.U.D. est le principal bénéficiaire, mais aussi l’U.N.R.W.A. ou l’O.L.A.D.E. Par exemple, ils ont notamment été affectés à un programme énergétique pour l’Amérique centrale, au développement du bassin du Niger, à la prospection off shore en Asie occidentale, à la pêche en mer Rouge et dans le golfe d’Aden, et au groupe consultatif pour la recherche agricole chargé d’accroître la production agricole des P.V.D. et de lutter contre l’onchocercose. Ces projets doivent favoriser des programmes interrégionaux à forte participation de main-d’œuvre.

2. Le soutien aux nouvelles organisations internationales

17Outre ce soutien à des organismes d’assistance technique, le Fonds souhaite contribuer à la formation d’une main-d’œuvre qualifiée dans les P.V.D. ; cette volonté s’est concrétisée dans le financement à 70 % du Centre de formation et de recherche de la C.N.U.C.E.D. chargé de renforcer la capacité en cadres du tiers monde dans le domaine du commerce et du développement et à long terme la capacité de négociation du Groupe des 77.

18Enfin, le Fonds apporte son soutien aux nouvelles organisations internationales qui doivent contribuer à la réalisation du nouvel ordre économique international en favorisant notamment la participation des P.V.D. dans la gestion de ces institutions par rapport aux institutions internationales classiques ; ce sont aujourd’hui le Fonds international de développement agricole (F.I.D.A.) et le Fonds commun de stabilisation des matières premières.

19Le F.I.D.A. a été créé à la suite de la conférence de Rome sur l’alimentation (novembre 1974), après que les pays exportateurs de pétrole ont proposé la création d’un organisme capable de « mobiliser des ressources supplémentaires... pour améliorer le progrès agricole des États membres en développement » à des conditions de faveur. Son capital (1,022 milliard de dollars) est réparti entre les pays de l’O.P.E.P. (435,5 M.), les pays industrialisés (567,3 M.$) et les P.V.D. (19,3 M.$), mais le droit de vote au sein des organismes du Fonds est attribué de façon égale aux trois groupes et le tiers monde détient la majorité des voix de cette institution multilatérale. Le Fonds a attribué ses premiers financements en 1978 et a engagé fin 1980 la majorité de ses ressources (900 M.$), malgré les difficultés d’abord rencontrées, notamment à cause de la longueur de l’instruction des projets, née de la volonté d’en faire bénéficier les pays les plus pauvres et les populations rurales les plus défavorisées ; plus de la moitié des projets est cofinancée. En décembre 1980, le F.I.D.A. a décidé de reconstituer ses ressources, et les pays de l’O.P.E.P. ont prévu de lui affecter 450 M.$ si les pays occidentaux remplissent leurs propres engagements (650 M.$).

20Le soutien apporté par l’O.P.E.P. au Fonds commun pour les matières premières est la marque de la solidarité des pays producteurs de pétrole avec les pays du tiers monde voulant obtenir la garantie de prix stables et équitables pour les matières premières qu’ils exportent, mais il ne constitue pas un soutien structurel à la création d’une nouvelle organisation internationale comme dans le cas du F.I.D.A.

21Incitée par l’Algérie, à la sixième session extraordinaire de l’assemblée générale des Nations Unies, à contribuer à généraliser « à toutes les matières premières de base des pays en voie de développement, les acquis assurés par les pays producteurs », c’est en mars 1975 au sommet d’Alger que l’O.P.E.P. s’est engagée formellement au côté du tiers monde. Elle a renouvelé son soutien à la IVe C.N.U.C.E.D. (Nairobi, 1976), qui a approuvé la création d’un programme intégré à la conférence de Paris sur la coopération économique internationale (l977) et a confié au Fonds spécial la coordination de ses membres dans les négociations sur le Fonds et leur participation à son financement. Dans le cadre du programme intégré, le Fonds de stabilisation doit financer les stocks de 18 matières premières et permettre d’en régulariser les prix. Son capital a été fixé à 750 millions de dollars en juin 1980. Mais à la différence du F.I.D.A., les pays pétroliers ont refusé d’occuper une place particulière dans le financement du fonds ; ils font partie du Groupe des 77, qui, en fonction des différentes contributions, détient 47 % des voix (les pays industrialisés : 42 %, l’Europe de l’Est : 8 %, la Chine : 3 %). La contribution de 100 millions de dollars que l’O.P.E.P. attribue au Fonds de stabilisation par l’intermédiaire du Fonds spécial comprend à la fois les contributions obligatoires de ses membres (16,41 M.$), la contribution volontaire au deuxième guichet (46,4 M.$) et l’assistance de l’Organisation aux pays les moins développés pour couvrir leurs contributions obligatoires (37, 18M.$).

22Malgré l’appui diplomatique que l’O.P.E.P. a apporté aux autres P.V.D. dans les négociations sur le Fonds commun, cette contribution demeure modérée au regard de la lutte engagée par le tiers monde dans le domaine des matières premières : le capital initial du Fonds commun (6 milliards de dollars) a été jugé peu réaliste par le directeur du Fonds de l’O.P.E.P. et l’Organisation n’a pas voulu jouer un rôle décisif dans la refonte du commerce des matières premières où elle est encore peu partie prenante.

23L’aide directe au développement fournie par le Fonds demeure néanmoins un élément important de la solidarité de l’O.P.E.P. avec les autres pays en voie de développement, même si elle n’a pas évité que se développent les actions régionales dans le domaine des prix et de l’approvisionnement en 1980 (programme d’aide du Vénézuéla et du Mexique, pays non membre, aux pays d’Amérique centrale et des Caraïbes ; garanties d’approvisionnement des pays membres africains aux pays importateurs du continent). Pour l’avenir, le rapport sur la stratégie de l’Organisation prévoit une plus grande rationalisation du soutien aux balances des paiements (prêts sélectifs ou dons selon le degré de développement des pays receveurs) et met l’accent sur la mise en valeur des ressources énergétiques des pays non producteurs qui devient une exigence principale de leur développement.

24Mais surtout, l’action de l’O.P.E.P. en faveur du reste du tiers monde doit être comprise dans le cadre de l’établissement du nouvel ordre économique international dont l’initiative en 1974 revient à un de ses pays membres, et qui met en jeu l’arme du pétrole et les relations de l’O.P.E.P., aussi bien avec les pays en voie de développement qu’avec les pays industrialisés. L’énergie a été jusqu’ici le principal levier aux mains du Groupe des 77 pour obtenir une réforme des relations économiques internationales. Cette stratégie a échoué lors de la Conférence sur la coopération économique internationale à Paris ; elle a été relancée à la suite du sommet des non alignés à La Havane en septembre 1979, pour se dérouler dans le cadre de « négociations globales » aux Nations Unies. Même s’ils agissent dans le cadre collectif du Groupe des 77, deux membres de l’O.P.E.P., l’Algérie et le Vénézuela, sont à l’origine de cette dernière proposition qui associe pour de futures discussions les matières premières, l’énergie, le commerce, le développement, les problèmes monétaires et financiers. Les pays du Golfe ne sont prêts à s’engager dans ces négociations que s’ils ont la garantie que les problèmes monétaires seront abordés dans le cadre global. Ils pourraient aussi lui préférer une stratégie de portée plus limitée, envisageant des négociations avec les seuls pays industrialisés, voire certains d’entre eux. Ceux-ci à leur tour ne veulent pas faire des concessions dans le domaine monétaire sans être sûrs qu’une discussion sur le prix et l’approvisionnement du pétrole aura lieu, impliquant ainsi une limitation de la souveraineté énergétique de l’O.P.E.P.

25Bien que la préparation des négociations globales soit actuellement bloquée, la solidarité entre P.V.D. producteurs et non producteurs devra être maintenue, car elle est la condition nécessaire, sinon suffisante, du succès des négociations avec le Nord. Le développement de la coopération Sud-Sud au-delà de ce qui est prévu aujourd’hui, devrait permettre de renforcer cette unité.

2 – LA COOPÉRATION ARABE ET ISLAMIQUE

2.1. La coopération arabe

26Lorsque la crise d’octobre 1973 éclate, les efforts du monde arabe pour obtenir un renforcement de l’unité économique de la région ont encore peu d’effets. Les obstacles à l’intégration décrits par A.G. Musrey demeurent : il souligne la différence des systèmes économiques et des niveaux d’industrialisation, l’absence de monnaies convertibles, l’importance des tarifs douaniers dans les revenus nationaux et la diversité des régimes commerciaux et des contrôles des changes vers les pays non arabes. Il faut y ajouter les facteurs politiques que sont la permanence des conflits bilatéraux et le conflit avec Israël : celui-ci domine les relations inter-arabes et conduit à l’exclusion de l’Egypte de tous les organismes arabes au printemps de 1979.

27Les organisations de coopération existantes, le conseil économique de la Ligue arabe et le marché commun qui unit certains de ses membres ont peu progressé dans l’unification et le renforcement des économies arabes. La hausse des revenus pétroliers a augmenté le nationalisme des politiques économiques, même si certaines complémentarités commencent à être recherchées, et les clivages ne pourront que s’accentuer aux dépens des pays arabes faiblement ou non producteurs. Les surplus disponibles pour la région se sont prioritairement tournés vers les pays du champ de bataille et des préoccupations largement politiques dominent l’octroi de l’aide non officielle, y compris hors de la région arabe.

28L’incidence conflictuelle des disparités économiques demeure néanmoins ; les pays arabes ont tenté de les corriger en créant ou en développant des organismes d’aide nationaux (voir l’article de T. Scharf ci-dessous) et un organisme régional, le F.A.D.E.S. La majeure partie de leurs ressources va effectivement aux pays arabes, même quand ils sont tournés vers l’ensemble du tiers monde ; aucune institution multilatérale arabe n’étend son activité à l’ensemble des pays en voie de développement ; seul le continent africain a bénéficié, comme nous le verrons, d’une aide particulière. Toutefois, les difficultés persistantes de l’économie de la région ont conduit le 11e sommet arabe à trouver, en novembre 1980 à Amman, la stratégie pour une action économique arabe commune à laquelle ont été affectés 5 milliards de dollars pour la décennie 1980.

Le Fonds arabe de développement économique et social (F.A.D.E.S.)

29Le Fonds, dont le projet remonte à 1957, a été créé à la suite d’une résolution du sommet des chefs d’État arabes du Khartoum (septembre 1967), par un accord entre les membres du conseil économique de la Ligue arabe, le 16 mai 1968. La création et sa mise en route doivent largement à un État, le Kuwait ; celui-ci, à la tête du plus ancien des fonds arabes, a voulu instaurer une institution d’aide régionale qui participerait au développement économique et social des pays arabes : 1) « En finançant des projets économiques par des prêts accordés à des conditions satisfaisantes aux gouvernements, organisations publiques ou privées, institutions, en privilégiant les projets économiques vitaux pour l’entité arabe ou des projets arabes communs. 2) En encourageant directement ou indirectement les investissements publics ou privés, afin d’assurer le développement et la croissance de l’économie arabe. 3) En apportant une compétence et une assistance technique dans les différents domaines du développement économique » (art. 2 de l’accord créant le Fonds). L’influence du Kuwait sur le Fonds s’est fait sentir aussi bien dans sa localisation (Kuwait), son financement (l’État kuwaitien est le plus important contributeur), ses structures et ses modalités de fonctionnement, que dans les premières réticences de certains membres de la Ligue arabe, comme l’Arabie Saoudite, à y participer.

Structure et fonctionnement

30Le F.A.D.E.S. est composé de tous les membres de la Ligue arabe et seuls les pays arabes peuvent en être les bénéficiaires. Sa structure est calquée, comme pour les trois principales banques de développement continentales (Banque asiatique, africaine, interaméricaine de développement) sur celle de la Banque mondiale : elle est composée d’un conseil des gouverneurs qui détient tous les pouvoirs du Fonds, d’un comité directeur et d’un président-directeur-général chargés de la gestion.

31Le conseil des gouverneurs (art. 19-20) est composé de deux représentants par État, un gouverneur (le plus souvent le ministre des finances du pays intéressé) et son suppléant. Il doit se réunir au moins une fois par an et sauf exception, ses décisions sont prises à la majorité des voix, un quorum de deux tiers des voix étant nécessaire. Chaque État détient 200 voix, quelle que soit sa contribution, plus une voix par part. Le conseil est « l’assemblée générale du Fonds » et les décisions majeures lui appartiennent, celles qui affectent la composition du Fonds, son capital, l’interprétation de l’accord ou ses amendements, la conclusion d’accords de coopération avec d’autres organisations internationales. Il nomme le président-directeur-général et élit les membres du comité directeur.

32Le comité directeur (art. 22) est composé de quatre directeurs et de quatre directeurs-adjoints élus parmi des candidats présentés par chaque État en raison de leur compétence. Chaque gouverneur délègue ses voix, un quorum de deux tiers des voix étant requis. Il est « chargé de manière générale de toutes les activités du Fonds » et exerce le pouvoir que lui délègue le conseil des gouverneurs.

33Le président-directeur-général (art. 2l) est désigné par le conseil des gouverneurs ; il est « responsable de la conduite de l’activité du Fonds sous la supervision du comité directeur » qu’il préside. Il est aussi le responsable administratif du Fonds et à ce titre, il a notamment le pouvoir de recruter le personnel aussi bien administratif que technique. Ce poste a été occupé par un ancien haut fonctionnaire du Fonds de Kuwait, S. Jaroudy, jusqu’en avril 1979 ; sa démission sanctionne alors l’incapacité de l’équipe du Fonds à définir des projets interarabes, le maintien de coûts administratifs élevés, un faible taux d’utilisation des prêts ; elle révèle une carence du comité directeur qui, représentatif des États membres, doit contrôler les initiatives du président-directeur-général.

Les ressources du Fonds

34D’un montant initial de 338 millions de dollars, le capital a été quadruplé en 1975 et se monte à 1 447 milliards $ (400 millions DK) ; il est réparti en 40 000 actions et les principaux contributeurs sont : le Kuwait, l’Arabie Saoudite, la Libye, l’Iraq, les Émirats Arabes Unis, l’Algérie et la Syrie. L’Égypte, avant sa suspension, était le quatrième contributeur.

35En avril 1979, le conseil des gouverneurs a refusé d’augmenter le capital du Fonds et d’autoriser le recours aux emprunteurs commerciaux (que l’accord du Fonds prévoit), comme le lui demandait le président-directeur-général pour relancer les opérations du Fonds, mais a demandé que le capital souscrit soit versé en 1982 (et non en 1984 comme prévu) et que les politiques de prêt soient refondues.

Les opérations du Fonds

36Le Fonds a deux types essentiels d’activités : les prêts aux projets et aux programmes et l’assistance technique ; il n’accorde pas de soutien aux balances des paiements, mais a géré le Fonds spécial de l’O.P.A.E.P. dont c’était la fonction.

37Les prêts sont répartis entre les secteurs suivants (en %) :

38L’accent est mis sur l’infrastructure, et notamment sur les transports, en accord avec la priorité qui lui est donnée au sein du conseil économique de la Ligue arabe et qui a été réaffirmée en 1979 comme préalable au renforcement de l’unité économique arabe. Jusqu’à sa suspension, l’Egypte a été le principal bénéficiaire du Fonds.

39Les prêts aux projets. De 1973 à 1980, le Fonds a accordé 60 prêts dont ont bénéficié 26 pays arabes, pour un montant d’environ 1,16 milliard de dollars ; cela représente moins du quart du coût total des projets que le Fonds a financés avec d’autres organismes arabes et non arabes. Mais le Fonds n’a pas assez privilégié les projets interarabes comme le prévoit son statut, à l’exception de deux projets communs, l’un au Maroc et à l’Algérie (télécommunications), l’autre aux deux Yémen (routes), et des aides aux pays qui favorisent un projet global (télécommunications interarabes). Malgré cela, il a essentiellement financé des projets nationaux et son action ne se différencie pas des institutions nationales. Le Fonds s’était pourtant orienté vers la mise en place, à un coût élevé, d’un appareil administratif et technique solide, capable de reconnaître, d’instruire et de contrôler les prêts (les projets sont examinés par des comités de prêts composés d’experts du Fonds et d’un représentant de l’Etat receveur). Devant cette incapacité à définir des projets régionaux, le Fonds n’a pas financé de projet en 1978 et a continué à gérer les prêts précédemment engagés : le taux de déboursement est ainsi passé de 26 % en 1977 à 42 % en 1978 ; cette activité a repris en juin 1979, mais l’opposition du conseil des gouverneurs à cette politique et l’engagement des dépenses au-delà du capital versé ont conduit à la démission du président et à une reformulation partielle des politiques. L’accent sera mis sur un abaissement du coût administratif des prêts et sur la reconnaissance des projets interarabes, le Fonds servant de catalyseur aux apports d’autres fonds. Le refus du conseil des gouverneurs d’augmenter le capital implique une forte baisse de l’activité du Fonds dans les années à venir (les engagements seront de 125 à 145 millions $ par an), jusqu’à ce que les remboursements soient effectués. Ces exigences seront probablement maintenues jusqu’à ce que le Fonds ait modifié son orientation.

40Les prêts aux programmes. Malgré la réticence des fonds arabes à financer des programmes d’aide, en raison de l’importance des capitaux nécessaires et de l’implication de l’institution de prêt dans l’économie du pays receveur, le F.A.D.E.S. a mené de nombreuses études pour l’établissement de programmes dans le monde arabe au titre de son assistance technique. Mais il n’en a directement financé qu’un seul et dans un secteur quelque peu négligé : l’agriculture. En novembre 1976, douze de ses membres ont créé sous son égide « l’Autorité arabe pour le développement et l’investissement agricole », chargée d’exécuter un programme de mise en valeur agricole du Soudan, et qui doit couvrir la période 1976-2000. Alors que le monde arabe était exportateur de produits agricoles, il y a quinze ans, il importe aujourd’hui la moitié de ses besoins alimentaires ; 1/60e des terres sont cultivées et 15 millions d’acres (sur 3 milliards) sont irrigués. Plutôt que de soutenir massivement les plans nationaux qui ont été mis sur pied, le F.A.D.E.S. a préféré créer une organisation sectorielle dans un seul pays, mais dont tout le monde arabe doit bénéficier ; le choix s’est porté sur le Soudan en raison de sa proximité avec les pays du Golfe et de la capacité de croissance de sa production, notamment par l’irrigation. Le capital de l’Autorité est de 500 millions de dollars, mais elle est appelée à réunir le double de cette somme en prêts commerciaux et concessionnels : le premier plan d’investissement (1976-1985) s’élève à 6,5 milliards de dollars, répartis en une centaine de projets inégalement avancés et dont la réalisation devra faire appel à de nombreuses firmes occidentales et à d’autres organisations internationales. L’effort porte à la fois sur les infrastructures, le développement de l’exploitation traditionnelle et la création de nouvelles exploitations ; il devrait permettre au Soudan de devenir autonome sur le plan alimentaire, puis de tripler ses exportations en fonction des besoins des pays arabes qui en seraient les principaux destinataires, le coton perdant son caractère de culture dominante.

41La mise en œuvre de ce projet se heurte néanmoins à de nombreuses difficultés : c’est un projet intégré qui ne rencontre pas encore l’adhésion des entreprises privées, celles-ci attendant le développement préalable des infrastructures ; trois projets seulement ont été mis en route en 1979. A terme, le caractère régional de l’Autorité pourra être maintenu si certaines exigences économiques et politiques sont respectées. D’une part, les courants commerciaux du Soudan devront être modifiés : la majorité de ses exportations vont vers les pays industrialisés et sont constitués pour moitié de coton et pour moitié d’autres produits agricoles ; 10 % seulement vont vers les pays arabes dont la moitié vers l’Egypte. D’autre part, malgré une stabilité politique croissante, aussi bien sur le plan interne que dans ses relations extérieures, le Soudan doit encore accroître son intégration au monde arabe : c’est un État-tampon en Afrique de l’Est ; ses populations non arabes du Sud demeurent méfiantes envers l’État central ; la stabilité de ses relations avec ses deux voisins immédiats, la Libye et l’Égypte, n’est pas assurée et, à la différence des autres États arabes, elle soutient cette dernière dans le conflit avec Israël. Ce projet doit déjà limiter ses ambitions. La croissance de la population du Moyen Orient, des besoins alimentaires et la hausse des produits importés devront dans les années à venir trouver des solutions dans les plans nationaux. Pour éviter des importations croissantes, le F.A.D.E.S. devrait, parallèlement à l’Autorité, leur accorder son soutien.

42L’assistance technique. A la fin de 1980, 14,5 millions $ lui ont été consacrés ; si la valeur des projets a quadruplé en 1977 par rapport à l’année précédente, elle a fortement diminué ensuite, même si l’aide aux projets peut contenir des éléments d’assistance technique. Elle a d’abord financé des études générales sur la situation économique du monde arabe, ses besoins en financement, les possibilités de coopération monétaire et, plus récemment, sur la formation professionnelle et l’exploitation des ressources naturelles. Mais elle s’est surtout attachée à l’élaboration de programmes que le Fonds ou d’autres organisations publiques ou privées seront chargés d’exécuter : en dehors du projet sur l’agriculture au Soudan, l’étude d’un important programme a été réalisée avec le P.N.U.D. « pour l’identification et la préparation des projets d’investissement multilatéraux et l’étude de leur viabilité » ; il s’étend sur la période 1975-1981 et, à côté de l’évaluation du bénéfice net de ces projets, la définition et la mesure de leurs effets d’intégration ont été prises en compte. Un autre programme en cours s’applique aux cinq pays arabes les moins développés (R.A. du Yémen et R.D.P. du Yémen, Soudan, Somalie, Mauritanie), afin de déterminer les goulots d’étranglement empêchant ces pays d’utiliser les fonds qui pourraient leur être alloués, notamment dans le domaine de l’éducation, de la formation, de la mise en place d’un appareil institutionnel administratif et technique. Enfin, le Fonds a apporté son soutien à des organismes régionaux arabes publics (domaine des transports et des télécommunications) ou privés (comme l’Institut arabe de planification ou l’Union des économistes arabes), notamment par l’octroi de bourses. En collaboration avec l’O.P.A.E.P., il a été chargé de définir une politique arabe de l’énergie, à la suite de la première conférence arabe de l’énergie (Abu Dhabi, mars 1979).

43Cette activité est encore insuffisante ; malgré l’influence des organes internationaux de développement, seul son accroissement permettra de définir des projets proprement arabes et dont la faisabilité sera suffisante pour attirer des capitaux publics ou privés, ce qui est aussi une mission du Fonds. L’autre obstacle auquel se heurte le Fonds est la difficulté des pays bénéficiaires à identifier ou à présenter des projets suffisamment élaborés.

44La gestion du Fonds spécial de l’O.P.A.E.P. A la différence de l’O.P.E.P., l’O.P.A.E.P. n’a pas créé d’organisme d’aide destiné à l’ensemble des pays sous-développés. Elle a accordé pendant deux ans (1974-1975) un soutien aux balances des paiements des pays arabes non producteurs de pétrole pour financer leurs importations de pétrole. Cette aide d’un montant de 160 millions $ a été gérée par le F.A.D.E.S. qui n’accorde pas lui-même de soutien aux balances des paiements. Si les prêts se sont montrés avantageux (20 ans, sans intérêt), les conditions d’octroi ont été rigoureuses : les pays pauvres membres de l’O.P.A.E.P., comme l’Egypte, n’ont pu en bénéficier, non plus que les pays qui avaient passé des accords pétroliers favorables avec les pays producteurs, comme la Jordanie et le Liban. Seuls le Maroc, la Mauritanie, la Somalie, le Soudan et les deux Yémen en ont bénéficié ; mais l’O.P.A.E.P. a abandonné cette forme d’aide, préférant mettre sur pied des entreprises régionales sectorielles dans le domaine de l’industrie pétrolière et de la construction navale notamment. Ce soutien d’urgence aux balances des paiements est aujourd’hui poursuivi à des conditions de prêts plus exigentes par le Fonds monétaire arabe dont ce n’est pas la mission principale (prêts à court terme, en moyenne de trois ans, à un taux d’intérêt flexible : de 3,75 % la première année à 4,75 % la dernière).

45L’action du F.A.D.E.S. a principalement été limitée par ses difficultés à définir des projets régionaux qui servent les priorités définies dans le cadre de la Ligue arabe. Bien que, pour élaborer et exécuter ses projets, il s’appuie sur les organes du système des Nations Unies, sur les institutions de coopération régionale et sur les fonds nationaux d’aide auxquels il doit servir de coordinateur, sa place comme organe d’intégration économique est encore limitée ; elle pourrait se renforcer par sa participation à de nouveaux projets régionaux, comme la politique énergétique arabe ou la décennie pour le développement arabe. Sa volonté d’indépendance, qui l’a conduit à mettre sur pied une administration lourde, a encore une portée limitée. Ce choix difficile repose aussi sur les capacités du Fonds à soutenir les organes compétents des pays receveurs pour demander et gérer l’aide, à développer les liens et les accords de coopération que les institutions internationales d’aide ont pour leur part déjà instaurés.

2.2. La coopération islamique

46Le monde islamique ne s’est que récemment engagé dans un effort de coopération réunissant des pays et des communautés s’étendant au-delà du monde arabe vers l’Asie du Sud-Est et l’Afrique et représentant 17 % de la population mondiale. Leur identité religieuse commune n’exclut pas une grande diversité politique, culturelle et économique, et les influences qui cherchent à s’exercer en son sein proviennent de pôle nationaux opposés. Néanmoins, un resserrement des liens entre les pays islamiques a été défendu par l’Arabie Saoudite dans le cadre des rencontres arabes, à partir de 1965, et la première conférence islamique au sommet s’est tenue à Rabat en 1969. Mais le conflit israélo-arabe a presque exclusivement dominé les premières rencontres, divisant ses membres arabes et rencontrant le soutien le plus tiède des autres pays. D’autres conflits régionaux ou bilatéraux impliquant ses membres (Pakistan-Inde ; Libye-Égypte ; Indonésie-Malaisie) ont ralenti la mise en place d’une coopération qui, dans le domaine politique, s’attache notamment au soutien des mouvements de libération dans les pays musulmans ou à forte communauté musulmane (depuis la conférence de Benghazi, mars 1973) et qui s’est étendue à partir de la conférence de Lahore (février 1974) aux domaines économique, technique et culturel. Devant l’insuffisance des progrès réalisés dans le domaine du développement, la conférence au sommet de La Mekke (25-28 janvier 198l) a adopté un plan d’action pour la coopération économique entre pays islamiques qui définit de nouveaux objectifs, crée de nouveaux organes de coopération et renforce ceux qui existent, notamment la Banque islamique de développement, seul organe islamique compétent dans le domaine du développement économique et social.

La Banque islamique de développement

47La création d’une banque de développement avait été proposée dès décembre 1970 à la conférence de Karachi, qui avait chargé l’Égypte d’en préparer le projet ; en 1974, sa création devient définitive et ses statuts sont approuvés. Établie le 20 octobre 1975 à Jedda, la Banque islamique de développement a commencé ses opérations un an plus tard. Son objectif est de « renforcer le développement économique et le progrès social des pays membres ou des communautés musulmanes, de façon individuelle ou collective, en accord avec les principes de la sharia. » (art. 1 de l’accord portant création de la Banque). Ce respect des principes de la sharî‛a (loi islamique) domine les opérations de la Banque et marque profondément sa politique ; en effet, la prohibition du prêt à intérêt, ribâ, implique la gratuité d’opérations comme les prêts aux projets qui sont la principale activité d’une banque de développement. Aussi, pour garantir le renouvellement de ses ressources et respecter son objectif de rentabilité, la Banque a donné la priorité à des participations au capital d’entreprises où profits et pertes sont partagés ou supportés par les bailleurs de fonds. Outre cette prescription fondamentale, très discutée avant l’établissement de la Banque, les opérations doivent obéir aux principes suivants (art. 16) : protéger la sécurité des prêts en obtenant notamment une garantie, s’assurer que le remboursement sera possible, bénéficier aux pays les moins développés, développer la complémentarité des économies des pays membres, assurer leur développement économique et social en favorisant l’emploi, répartir les prêts de façon équitable entre les membres. Nous examinerons successivement la composition et les structures, les ressources et les opérations de la Banque.

La composition et les structures de la Banque

48Composée de 36 pays membres de la Conférence islamique (l’Iraq a adhéré en 1978 ; l’Iran n’y participe pas), la Banque a pour bénéficiaires les pays et communautés islamiques. Les structures et la répartition des pouvoirs au sein de la Banque sont semblables à celles du F.A.D.E.S. ; elle est composée du conseil des gouverneurs (art. 28, 29, 30), du conseil d’administration (art. 31, 32, 33) composé de dix membres et du président (art. 35). Mais l’accord attribue de façon plus précise que dans le cadre du F.A.D.E.S. les délégations que le conseil d’administration reçoit du conseil des gouverneurs et les pouvoirs respectifs du conseil d’administration et du président, afin d’éviter une place prépondérante de ce dernier dans la gestion de la Banque. Ce poste est actuellement occupé par un Saoudien, A.M. Ali.

Les ressources de la Banque

49Le capital de la Banque, composé des contributions des États membres, est actuellement de deux milliards de dinars islamiques (2,4 milliards de dollars). Il est réparti en 200 000 parts de 10 000 D.I., chaque État membre détenant 500 voix auxquelles s’ajoutent les voix proportionnelles à sa contribution. La majorité du capital revient aux pays arabes, les pays souscripteurs les plus importants étant l’Arabie Saoudite (21,86 % des voix), la Libye (13,86 %), les E.A.U. (12,26 %) et Kuwait (11,2 %). Les pays africains et asiatiques détiennent 15,2 % du capital et 19 % des voix. La conférence de La Mekke a décidé que l’ensemble du capital devrait être souscrit. Outre le capital ordinaire, la Banque peut gérer des fonds spéciaux chargés de réunir les contributions des États membres pour des actions particulières, et des fonds fiduciaires. La Banque a reçu les dépôts du Fonds de solidarité islamique, chargé de financer les activités spirituelles, culturelles et sociales prévues par la Conférence, et du Fonds de Jérusalem ; par contre, le Fonds spécial de l’aide aux communautés musulmanes dans les pays non musulmans prévu par les statuts de la Banque n’a pas encore été mis sur pied.

50Notons qu’ayant un taux de déboursement assez faible, la Banque se doit de protéger son capital non décaissé en accord avec les principes de la sharî‛a. Ainsi, les fonds non utilisés font l’objet de placements à court terme qui doivent respecter les principes bancaires traditionnels de protection et de rentabilité, mais leur réutilisation par la Banque doit dépendre de ses exigences de financement et non d’autres facteurs de rentabilité.

Les opérations de la Banque

51Elles sont très variées et certaines touchent au secteur bancaire traditionnel, comme le soutien à l’association internationale des banques islamiques ou la mise sur pied d’un comité d’investissement qui doit examiner les conditions d’application de la sharî‛a dans les opérations bancaires. Sont considérées comme activités de développement les participations au capital d’entreprises, le crédit-bail, les prêts aux projets et aux programmes, l’assistance technique et le soutien aux balances des paiements. La participation aux bénéfices ne sera pas examinée en détail ici : le seul projet financé à ce titre jusqu’ici a porté sur un investissement immobilier à Dubayy.

52Les opérations de la Banque à la fin de l’exercice 1979 s’élèvent à 943 millions de dollars et ont bénéficié à 30 pays, 15 pays arabes, 6 pays d’Asie et 9 pays d’Afrique non arabes. Elles sont réparties ainsi entre les différentes opérations :

53C’est donc l’Asie non arabe qui a été défavorisée dans l’octroi de l’aide, aussi bien dans le financement des projets que dans les participations en capital ; en outre, tous les receveurs potentiels parmi les pays africains n’ont pas encore bénéficié de cette aide.

54Les prêts ont été affectés aux secteurs suivants (en %) :

55Les participations au capital. Prévues à l’article 17, elles doivent permettre à la Banque de concilier des objectifs de rentabilité que les prêts aux projets ne lui permettent pas de réaliser, d’aide au développement et elle compte développer ce secteur qui tend à devenir égal aux fonds consacrés aux prêts aux projets (38,2 % de l’ensemble des projets pour la période 1976-1979). Les participations doivent répondre à certaines conditions : l’investissement doit être productif immédiatement ou à terme, il doit assurer un meilleur équilibre avec l’investissement étranger ou l’attirer en accroissant la confiance des créditeurs éventuels, permettre un transfert de technologie. Elles sont essentiellement consacrées à l’industrie (textile, pétrochimie, agroalimentaire, de matériaux de construction), à l’extraction des minerais et plus récemment au secteur bancaire. Ces participations peuvent être directes, ou avoir lieu par l’intermédiaire des institutions nationales de développement auxquelles la Banque accorde des lignes de prise de participation. En ont bénéficié les banques nationales de développement de Malaisie, du Pakistan, du Bangladesh, de Jordanie, de Tunisie et de Turquie, Dans un souci de diversification et pour assurer un minimum de sécurité dans ces opérations, l’investissement de la banque ne peut dépasser un tiers de l’investissement total et doit se situer entre 2 et 20 millions de dinars islamiques ; en effet, elle n’a pas de responsabilité dans la gestion courante de l’entreprise, sauf pour protéger son investissement, Le développement du crédit-bail (l projet en 1977, 1 en 1978, 5 en 1979) vise lui aussi à diversifier les activités de la Banque vers des opérations rentables.

56Les prêts aux projets et aux programmes (art. 18, 19, 20). Fin 1980, la Banque a financé 24 projets de développement touchant essentiellement à l’infrastructure, sous la forme de prêts de 15 à 30 ans avec une période de grâce de 10 ans, sans intérêt, mais assortis d’une commission de 4 à 6 % pour couvrir les frais administratifs de la Banque. Aucun programme n’a encore été financé, en raison de l’importante assistance technique qu’ils requièrent pour les études de faisabilité et pour le contrôle des effets socio-économiques sur le pays intéressé, et en raison de la tendance au sein de la Banque à limiter les opérations non rentables.

57La part du financement des projets dans l’ensemble des opérations de la Banque, importante en 1977, a largement diminué les années suivantes au profit du commerce extérieur (elle est à peu près égale aux participations en capital pour l’ensemble de la période 1976-1979, mais sa part relative va diminuant dans l’ensemble des prêts). La quasi totalité des projets sont co-financés avec des organisations d’aide arabes nationales ou régionales, d’autres organisations de coopération des P.V.D., des organisations occidentales et les gouvernements bénéficiaires, à l’exception des opérations à caractère social dont elle assume l’essentiel. L’importance du co-financement s’explique par la nécessité pour la Banque de commencer rapidement ses opérations, malgré ses premières difficultés à mettre sur pied une équipe technique, pour assurer la faisabilité des projets. Ces prêts sont allés essentiellement à des projets d’infrastructure, de transport, à des équipements sociaux et à l’agriculture.

58L’assistance technique. Il entre dans les fonctions de la Banque « d’apporter une assistance technique aux Etats membres » et bien qu’elle compte les renforcer, ces activités sont encore minimes (elles ont doublé en 1979) ; elle couvrent essentiellement des études de faisabilité réalisées par des bureaux d’étude agréés par la Banque. Un soutien peut être aussi apporté à une banque nationale chargée d’établir des études de faisabilité pour des projets financés ultérieurement par la Banque. La Banque elle-même souffre d’un manque de cadres qui retarde son propre développement, et elle souhaite renforcer sa capacité à gérer ses projets, après s’être appuyée sur des projets co-financés avec d’autres organisations de prêt. La Banque a aussi reçu pour mission particulière « d’accroître les possibilités de formation pour le personnel engagé dans des opérations de développement dans les Etats membres ». Deux organismes ont été créés dans ce but par la Conférence islamique : le Centre de recherches statistiques, économiques et sociales, qui se trouve à Ankara, et le Centre d’orientation et de formation professionnelle à Dacca.

59Le soutien aux balances des paiements et la coopération commerciale. Comme dans les autres instances qui les réunissent, les pays producteurs n’ont pas accepté au sein de la Conférence islamique de vendre le pétrole à un prix préférentiel aux pays en voie de développement de leur communauté. A la conférence de Lahore (février 1974), la proposition libyenne de vendre le pétrole à un taux favorable aux P.V.D., et à un taux encore plus avantageux aux pays islamiques, n’a pas été suivie ; de même, le Fonds islamique de compensation économique proposé à la Conférence de Kuala-Lumpur (juin 1974), et qui devait apporter « son assistance aux pays islamiques se trouvant dans l’impossibilité de financer l’importation de leurs produits de base par le canal d’arrangements bilatéraux » n’a jamais vu le jour. La Conférence islamique n’a donc pris aucun engagement pour financer la hausse du prix du pétrole ou ses conséquences sur l’économie des pays islamiques pauvres. Cependant, la Banque accorde à ses membres des prêts visant à financer leurs importations de produits essentiels dans le cadre d’un de ses objectifs qui est « de soutenir le développement du commerce extérieur, notamment pour les biens d’équipement, parmi ses membres ». Les biens d’équipement sont cependant encore faiblement concernés, au profit de produits bruts : le financement du pétrole brut ou raffiné en est le principal bénéficiaire, mais aussi les phosphates, le coke, le ciment, les engrais et l’acier. Ces importations sont assurées par des prêts à court terme (un an environ) avec une commission de 4 à 6 % ; il a été décidé en 1979 de verser le produit de cette commission aux pays islamiques victimes de calamités. Le pétrole et les phosphates notamment proviennent des pays membres de la Banque, mais les autres produits doivent être importés de pays non membres ; aucun accord préférentiel n’a encore été mis sur pied et ce soutien à court terme, accordé à des conditions moins favorables que dans le cadre du Fonds monétaire arabe, prend une part croissante au sein des activités de la Banque (30,4 % en 1977, 63,1 % en 1978, 68,9 % en 1979). Il vise à utiliser les capitaux qui n’ont pu être versés aux autres opérations, sans encore favoriser la coopération commerciale que la Banque a pour mission de promouvoir, et sans accorder une aide à des conditions très favorables. Dans le cadre de l’action à entreprendre en faveur des pays les moins avancés, la conférence de La Mekke a demandé à la Banque de leur accorder dans ce domaine « des termes plus favorables et flexibles ».

60Les activités de la Banque tendent à se stabiliser au détriment de la part laissée initialement aux projets directs, et au bénéfice des opérations de crédit-bail et de participation en capital qui répondent à des préoccupations de rentabilité et de sécurité. Son souci de développer son action dans le domaine agricole, qui est très faible, et en faveur des pays les moins développés a donc une marge de réalisation d’autant plus étroite. Par ailleurs, la collectivité islamique au sein des P.V.D. ne pourra être renforcée que si l’aide de la Banque est diffusée de manière équitable entre les secteurs arabe, asiatique et africain du monde islamique. Dans la mesure où la Banque est actuellement le seul organe à compétence économique de la Conférence islamique, le développement de l’appareil institutionnel de celle-ci dans le domaine économique et social devrait contribuer à une spécialisation accrue de la Banque en tant qu’organe de développement.

3. LA COOPÉRATION ARABO-AFRICAINE

61La solidarité politique et économique entre les pays arabes et l’Afrique a pris un tournant important lors de la guerre d’octobre 1973. Les pays africains, dont certains avaient dans le passé entrepris des tentatives de médiation entre les deux parties au conflit, ont montré pour la première fois un front uni dans leur soutien à la cause arabe ; la rupture des relations diplomatiques avec Israël est à peu près devenue totale. Au sommet d’Alger (26-28 novembre 1973), les chefs d’Etat arabes se sont penchés sur le mouvement de solidarité dont ils ont alors bénéficié et se sont engagés à renforcer leurs relations avec les pays africains, d’Europe de l’Est et les non alignés. C’est avec les pays africains que cette volonté de coopération s’est concrétisée : la déclaration à l’attention de l’Afrique rend hommage aux Etats qui ont rompu leurs relations avec Israël, apporte son soutien à la lutte contre le colonialisme, s’engage à assurer l’approvisionnement de l’Afrique en pétrole et à développer la coopération économique, financière, culturelle et technique. Sont décidées la création d’une Banque arabe pour le développement industriel et agricole de l’Afrique, qui deviendra la Banque arabe pour le développement économique en Afrique (B.A.D.E.A.), et celle d’un fonds d’assistance technique, le Fonds arabo-africain d’assistance technique (F.A.A.A.T.). Un troisième organisme : le Fonds arabe spécial d’aide à l’Afrique (F.A.S.A.A.) sera mis sur pied par les ministres de l’O.P.A.E.P. (janvier 1974), en application des décisions du sommet d’Alger, pour combler le déficit de la balance des paiements des pays africains ; ces décisions seront confirmées l’année suivante au sommet des chefs d’Etat arabes de Rabat (octobre 1974).

  • 1 L’O.U.A. a par exemple proposé en 1974 qu’un fonds soit alimenté par une taxe perçue sur le pétrole (...)

62Malgré le triple engagement des pays producteurs d’assurer l’approvisionnement en pétrole des pays africains, de créer des organismes de développement et de soutenir directement leur balances de paiements, l’institutionnalisation ultérieure des rapports arabo-africains s’est heurtée au mécontentement croissant de l’Afrique. Ce mécontentement est notamment dû à une insuffisance de l’aide, au refus répété des pays arabes de vendre le pétrole à un prix préférentiel ou subventionné aux pays africains1, à l’attribution de la majorité des contributions financières arabes à des organismes créés par les pays producteurs et non aux institutions africaines existantes qui manquent notoirement de ressources. Pour relancer leur coopération, la première conférence au sommet arabo-africaine a réuni au Caire les chefs d’Etat et de gouvernement de l’O.U.A. et de la Ligue arabe du 7 au 9 mars 1977. Sans accéder aux demandes africaines, une aide de 1,46 milliards de dollars a été accordée pour l’essentiel par les pays du Golfe (Arabie Saoudite, Kuwait, E.A.U. Qatar) et affectée à leurs propres organismes de développement (1,2 milliard de dollars), à la B.A.D.E.A. (180 M$), à la Banque africaine de développement (37 M$), à des études de faisabilité pour des projets africains (32 M$) et à des mouvements africains de libération (11 M$). Bien que la majorité des contributions reste sous le contrôle arabe, un important appareil institutionnel arabo-africain a été mis sur pied pour développer la coopération dans tous les domaines. Dans le domaine économique, le principal agent de cette coopération reste la Banque africaine pour le développement économique en Afrique, créée en novembre 1973 et chargée de gérer l’aide multilatérale arabe à l’Afrique, le rôle du F.A.A.A.T. chargé de la coopération technique restant encore mineur.

3.1. La Banque arabe pour le développement économique en Afrique (B.A.D.E.A.)

La composition et les structures de la B.A.D.E.A.

63La Banque est composée de 18 membres de la Ligue arabe, sauf les deux Yémen, la Somalie et Djibouti qui sont parmi les moins développés des pays arabes. Mais seuls les membres de l’O.U.A. non arabes peuvent en bénéficier, à condition de n’avoir pas de relations avec Israël.

64A l’image des autres institutions de développement examinées, les organes de la B.A.D.E.A. sont le conseil des gouverneurs (art. 17-20 de l’accord) « investi de toutes les attributions de la Banque », le conseil d’administration (art. 21-26) qui assure la direction de la Banque, et le président-directeur-général (art. 27) « responsable de la gestion des affaires courantes de la Banque conformément aux directives du conseil d’administration ». Au sein du conseil des gouverneurs, la proportionnalité des voix aux contributions est corrigée par l’attribution uniforme de 200 voix : les pays qui ont souscrit les plus faibles contributions (10 actions représentant 0,16 % du capital) ont ainsi 2,12 % du pouvoir de vote, mais les 7 membres de l’O.P.E.P. (Algérie, Arabie Saoudite, E.A.U., Iraq, Kuwait, Libye, Qatar) détiennent 73,68 % des voix. Notons que la répartition initiale a été modifiée par l’absorption du capital du F.A.S.A.A. par la Banque.

65Le conseil d’administration est composé du président de la Banque et de 11 membres. Les sièges permanents sont attribués aux pays qui ont souscrit au moins 200 actions ; ce sont aujourd’hui les 7 membres de l’O.P.E.P. ; les 4 sièges restants sont alternativement attribués aux 11 autres pays. Le président-directeur-général, Chadli Ayari, intervient largement pour défendre la place de la B.A.D.E.A. dans la coopération économique avec l’Afrique, aussi bien auprès des pays contributeurs arabes que des pays receveurs, et pour diffuser l’image de marque d’une institution dont l’action est néanmoins limitée par la modicité du capital.

Les ressources de la Banque. Le F.A.S.A.A.

66Le capital de la Banque est de 738,25 millions de dollars au 1.1.1981 ; il est alimenté par les contributions des Etats membres ainsi réparties : Arabie Saoudite, 180 M ; Libye, 120 M ; Kuwait, 110 M ; Iraq, 105 M ; E.A.U., 90 M ; Qatar, 60 M ; Algérie, 30 M ; Maroc, Oman, 11 M ; Tunisie, 6,25 M ; Liban, 5 M ; Bahrain, Jordanie, Mauritanie, Soudan, O.L.P., 1,5 M ; Syrie, 1 M. Si l’on excepte le F.A.A.A.T., c’est l’institution de développement créée par les pays arabes dont le capital est le plus faible. Fixé initialement à 231 M$, le capital a été augmenté en février et en mars 1977 au sommet arabo-africain du Caire, et par la fusion des ressources du Fonds arabe spécial d’aide à l’Afrique avec celles de la Banque. Malgré cela, l’objectif de un milliard de dollars pour 1978 n’a pu être atteint. Quant aux difficultés qui ont précédé la fusion du capital de la Banque avec celui du F.A.S.A.A. elles ont mis en relief la volonté de la B.A.D.E.A. de contrôler ce Fonds de 200 $ créé par les ministres de l’O.P.A.E.P. en janvier 1974 pour soutenir la balance des paiements et l’aide d’urgence aux pays africains. Jusqu’à ce que la B.A.D.E.A. soit mise sur pied et en mesure d’en assurer la gestion, celle-ci a été confiée à la Ligue arabe, mais a été aussi réclamée sans succès par la B.A.D.

67La B.A.D.E.A., estimant que la Ligue arabe n’a pas de vocation spécifique à gérer directement les aides à l’Afrique, et peu favorable au soutien aux balances de paiements, a obtenu le transfert de la gestion du F.A.S.A.A. en mars 1976. La fusion du capital des deux institutions est devenue effective en septembre 1978, le capital du Fonds se montant alors à 350 millions de dollars.

Les opérations de la Banque

68Elles sont en priorité (art. 11) : le soutien d’institutions locales de financement du développement, mixtes ou régionales ; l’aide aux projets, notamment dans les secteurs industriel et agricole ; l’assistance technique et l’accroissement de la capacité technologique et scientifique de l’Afrique. Pour manifester largement la présence arabe en Afrique, la Banque est intervenue dans la plupart des 40 pays éligibles à son aide. Néanmoins, pour éviter un trop grand éparpillement des ressources, la Banque privilégie les pays les moins favorisés, les plus gravement touchés par la crise, les pays nouvellement indépendants et l’intégration régionale et sous-régionale. Quant aux domaines d’affectation de l’aide, la Banque a adapté ses choix d’année en année, estimant qu’une politique de développement ne pouvait être définie de façon normative, en raison des urgences de l’Afrique et de la mise en cause des politiques de développement à l’échelon international ; toutefois, ses opérations ont avant tout bénéficié aux transports et à l’agriculture, sous la forme d’aide aux projets. Au 1.1.1980, les engagements de la Banque s’élèvent à 332 millions de dollars et sont répartis de la façon suivante (en %) :

Les prêts aux projets

69Les projets sont financés par des prêts de 11 à 25 ans, avec un délai de grâce de 2 à 5 ans, et un taux d’intérêt de 2 à 7 %. L’élément don est en moyenne de 40 %. Les projets devant s’intégrer aux plans économiques nationaux, la Banque peut examiner les secteurs prioritaires avec le pays intéressé et établir le projet dans le cadre de l’aide technique, mais la plupart existent déjà et sont co-financés avec des organismes occidentaux, arabes ou africains. Au 1.1.1980, la Banque a financé 34 projets en coopération avec un ou plusieurs organismes de développement occidentaux, internationaux ou nationaux. Le groupe de la Banque mondiale participe à 23 de ces projets, au côté du F.E.D. et de la B.E.I., d’organismes français, canadien et allemand. En outre, plusieurs accords de coopération à long terme avec des organisations susceptibles de participer à l’exécution des projets ont été signés : avec la F.A.O. à qui a été confiée l’exécution du Programme d’aide d’urgence en 1978, avec l’O.M.S. qui doit conduire à une meilleure connaissance de la santé en Afrique et à une coopération technique, avec l’UNESCO. Néanmoins, ces deux accords n’ont entraîné aujourd’hui que des consultations entre les institutions ; aucun projet de la Banque n’a été consacré exclusivement aux domaines social et éducatif, même si certains financements comportent une action de formation professionnelle ou d’alphabétisation. Avec les institutions occidentales, la Banque donne une préférence aux financements parallèles qui lui laissent son autonomie de décision, alors qu’elle pratique le financement conjoint avec les organismes arabes. Ce co-financement est nécessaire, car statutairement la participation de la Banque ne peut dépasser 10 millions de dollars par projet. Il lui a aussi permis d’apporter une aide assez rapide dans un continent où les pays arabes n’avaient aucune expérience de financement en dehors du Fonds de Kuwait, tout en souhaitant être le porte-voix des pays receveurs dans la surveillance de ces projets et en contrôler l’apport technologique, notamment dans le contexte de l’aide liée. Avec les organes occidentaux comme avec les organismes arabes, la participation de la Banque est en moyenne de 10 %. Avec les organismes d’aide arabes ou à forte participation arabe, la B.A.D.E.A. a financé 19 projets, l’ensemble de ces organismes assurant 28 % du financement total des projets intéressés. A la suite de nombreuses réunions des fonds arabes, la coordination de leur aide en Afrique a été confiée à la B.A.D.E.A. en 1977. Elle s’applique à la réglementation et à l’administration de l’aide, ainsi qu’aux études de faisabilité. Bien que certaines aides bilatérales qui correspondent à des préoccupations strictement politiques n’obéissent pas à ces règles, le but de la B.A.D.E.A. est de dégager et de mettre en valeur les lignes de force de l’aide à l’Afrique et de favoriser la mise sur pied de projets communs. Enfin, 12 projets ont été co-financés avec la B.A.D. ou son fonds spécial, le F.A.D. Néanmoins, cette coopération ne peut combler les besoins de financement des institutions de développement africain et notamment de la B.A.D.

Le soutien d’institutions de financement du développement

70La priorité initiale à ce type d’opérations donnée dans l’accord créant la B.A.D.E.A. tenait compte des revendications des institutions africaines à gérer l’aide arabe. Cependant, méfiante de l’utilisation qui pourrait être faite de ses ressources, et voulant développer une politique qui lui soit propre, la B.A.D.E.A. a encore peu utilisé cette possibilité et a accordé trois lignes de crédit de 5 millions de dollars chacune, au bénéfice de la Banque de développement des Etats de l’Afrique centrale (B.D.E.A.C.), de la Banque ouest-africaine de développement (B.O.A.D.), pour financer un soutien à la petite et moyenne entreprise dans le domaine industriel, et de la Banque de développement industriel du Kenya. La Banque estime aujourd’hui que les institutions de financement du développement, organismes de caractère public, sont les mieux placées pour définir des projets locaux, notamment les projets industriels et à forte utilisation de main-d’œuvre. Dans la mesure où elle ne peut financer elle-même de tels projets, elle envisage de développer ces opérations à l’avenir.

Le soutien aux balances des paiements et l’aide d’urgence

71De 1974 à 1977, le F.A.S.A.A. a accordé une aide de 221 millions de dollars sous forme de prêts (sauf un don à la Somalie), d’une durée de 25 ans avec une période de grâce de 10 ans et un intérêt de 1 %. L’élément don est estimé à 75 %. Ces prêts ont notamment été accordés en fonction de l’incidence de la hausse du pétrole sur les économies intéressées, des calamités naturelles, et des difficultés des pays nouvellement indépendants. La B.A.D.E.A., estimant que la hausse du prix du pétrole n’a qu’un rôle marginal dans le déficit de la balance des paiements des pays africains, et peu favorable à ce type de financement, a obtenu que l’aide d’urgence ne soit pas maintenue à partir de 1978 et que l’ancien capital du Fonds soit distribué selon les critères habituels de la Banque. Toutefois, les conditions très favorables du F.A.S.A.A. pourront s’appliquer à des programmes d’urgence si une situation exceptionnelle met en danger la situation économique d’un ou plusieurs pays. Ainsi, un programme d’aide d’urgence a été décidé en 1978 pour lutter notamment contre la sècheresse dans les pays du Sahel et les criquets pèlerins ; d’un montant de 15 M$, il prévoit des actions précises (et non une aide globale) exécutées en coopération avec la F.A.O., et a bénéficié à 11 pays et trois organisations de lutte antiacridienne.

L’assistance technique

72Bien qu’elle finance de nombreux projets déjà instruits par les organisations de développement occidentales, la B.A.D.E.A. a pris en charge quelques études de faisabilité dans le domaine agricole et des communications (pour un montant de 1,7 M$) sous forme de dons, qui se transforment en prêts si la B.A.D.E.A. assure l’exécution du projet. Pour amplifier son rôle dans ce domaine, elle a été chargée en 1977, dans le cadre de la coordination de l’aide arabe, de réunir et d’évaluer avec la B.A.D. tous les projets susceptibles d’être financés par les fonds arabes en Afrique, afin d’accélérer la distribution des prêts. En outre, des études de faisabilité ont été réalisés en coopération avec des organismes arabes.

73Mais l’assistance technique souffre avant tout de l’insuffisance des experts et techniciens arabes en Afrique. Une telle présence aurait, selon le président de la Banque, une influence sur le déroulement des projets et un impact politique dépassant l’ampleur de l’aide ; le succès de la coopération technique mise en œuvre par Israël avant 1973 est souvent cité par les pays africains critiques de l’aide arabe.

74La B.A.D.E.A. est-elle en passe de devenir, comme son président l’a souhaité, « le porte-voix de l’Afrique dans le monde arabe et celui du monde arabe en Afrique » ? Elle est sans aucun doute un facteur de rationalisation de l’aide arabe dont une partie difficilement mesurable échappe à son contrôle et continue à servir les objectifs de politique étrangère des Etats donateurs. Ses efforts visent néanmoins à éviter la dispersion de l’aide pour mieux assurer son effet d’entraînement, bien qu’elle n’échappe pas elle-même à un saupoudrage dû à la fois à l’exigence d’une gestion prudente qui limite ses engagements pour chaque projet et à la volonté politique d’être présente dans tous les pays d’Afrique. Mais surtout, la Banque contribue à une solidarité née autour du conflit israélo-arabe et la condition première, bien que non écrite, de son aide n’est pas une condition économique mais politique, qui est l’absence de relations entre le pays receveur et Israël. L’exigence de cette condition a été rappelée par la B.A.D.E.A. après les hésitations de certains pays africains à suivre les positions des pays arabes dans le conflit, notamment après la signature des traités de paix entre l’Egypte et Israël. Malgré ces limites et malgré le mécontentement des pays africains envers les courants d’aide, d’investissement et de l’assistance technique, la solidarité demeure néanmoins et s’exprime notamment dans le cadre international du dialogue Nord-Sud face aux pays développés.

3.2. Le fonds arabo-africain d’assistance technique (F.A.A.A.T.)

75Créé au sommet des chefs d’Etat arabes d’Alger (novembre 1973) pour contribuer au renforcement de la coopération économique et sociale arabo-africaine dans le domaine de l’assistance technique, le F.A.A.A.T., dont les statuts ont été approuvés l’année suivante (sommet de Rabat, octobre 1974), n’est devenu opérationnel qu’en 1977.

76Ce n’est pas un organe autonome comme le F.A.D.E.S., créé aussi dans le cadre de la Ligue arabe et qui a lui-même des activités d’assistance technique ; c’est un organe du secrétariat de la Ligue auquel son administration est intégrée. C’est le conseil économique de la Ligue arabe qui joue le rôle de conseil des gouverneurs. Il définit la politique générale du Fonds et nomme les membres du conseil d’administration ; composé de 7 experts des pays membres dont le mandat est de 3 ans, celui-ci est présidé par le secrétaire de la Ligue arabe et est chargé de la gestion du Fonds en collaboration avec le directeur exécutif ; les décisions du conseil d’administration sont prises à la majorité des voix (sans pondération). Le directeur exécutif est le responsable de la division économique du secrétariat de la Ligue arabe et l’appareil administratif et opérationnel du Fonds est intégré à cette division qui lui a fourni son personnel.

77Le budget du Fonds est autonome ; il est composé de contributions de 13 pays de la Ligue arabe (Algérie, Arabie Saoudite, Emirats Arabes Unis, Iraq, Kuwait, Libye, Maroc, R.A. du Yémen, O.L.P., Oman, Qatar, Soudan, Tunisie) et son montant est modeste (25 MS), eu égard aux objectifs du Fonds. Ces objectifs sont notamment de « coordonner et financer des programmes d’assistance technique » dans les pays arabes, de « préparer des études complètes pour des projets de développement », de « fournir des services consultatifs et des experts aux pays africains et arabes », et, de façon générale, de favoriser le développement scientifique et technologique dans les pays arabes et africains et de coordonner leurs activités dans ce domaine.

78Un plan général d’activité a été approuvé en 1977 et les choix du Fonds tiennent compte de la modicité de son personnel et de ses ressources. Le Fonds s’est orienté vers une aide directe aux pays africains et arabes les moins favorisés sous la forme de bourses d’enseignement, de stages de formation, d’envois d’experts et de cadres. La formation des cadres par le moyen de bourses et de stages est assurée dans des institutions arabes ; certaines organisations, régionales comme l’Organisation arabe du travail, l’Organisation arabe des sciences administratives, l’Union postale arabe, ou nationales comme l’Union de la radio-télévision égyptienne, y ont notamment contribué, à côté des établissements d’enseignement. L’envoi d’experts, pour la moitié des enseignants et des éducateurs, a par exemple permis un important soutien à la nouvelle administration de Djibouti (72 experts en 1977).

79Aucun programme d’assistance n’a encore été financé, mais quelques projets ont été mis sur pied, dont certains ont été exécutés par des organismes arabes comme l’Organisation arabe pour l’éducation, la culture et les sciences (au Soudan et en Somalie) ou l’Organisation arabe de développement agricole (Ouganda).

80Si le F.A.A.A.T. est loin d’avoir rempli l’ensemble des objectifs qui lui sont assignés, ses premiers efforts tentent de corriger une carence majeure dans l’économie des P.V.D., l’absence de cadres, qui rend souvent difficile l’utilisation des fonds alloués. Les échanges entre pays arabes et africains dans ce domaine correspondent à la volonté des P.V.D. de compter sur leurs propres forces et permettent dans une certaine mesure d’assurer le rayonnement des institutions arabes. Toutefois, le F.A.A.A.T. n’est pas encore devenu le principal organe d’assistance technique du monde arabe et africain ; l’expérience du F.A.D.E.S., notamment, montre la difficulté, pour des organisations neuves, de définir des projets ou des programmes répondant aux besoins d’une région en voie de développement, même avec (ou malgré) l’aide des organisations internationales. Une coordination accrue avec les autres fonds créés par les pays producteurs ne pourra que renforcer l’autorité du F.A.A.A.T., alors que différents projets d’organismes aux fonctions analogues ont été évoqués, par des représentants des Fonds de l’O.P.E.P. ou de Kuwait, et que le F.A.D.E.S., la Banque africaine de développement et la B.A.D.E.A. ont chacun des compétences dans le domaine de l’assistance technique. Les choix actuels du Fonds, impliqués par ses moyens financiers et administratifs, s’apparentent à une aide d’urgence. L’élaboration de projets ou programmes, signe d’une politique autonome, ainsi qu’un accroissement de ses moyens et une large participation au processus de coopération du monde arabe et africain qui pourrait l’amener à avoir un rôle de pré-investissement, ne pourront que contribuer à son raffermissement.

***

81Créés par des pays en voie de développement et pour eux, le succès et la valeur exemplaire des organismes que nous avons examinés dépendent des ressources mises à leur disposition, mais aussi des structures institutionnelles créées et des politiques qu’elles ont développées :

82Les ressources. Celles qui sont affectées par les organismes multilatéraux que nous avons examinés ici représentent encore une faible part de l’aide concessionnelle des pays exportateurs, dont les principaux donneurs accordent une priorité à l’aide bilatérale (à l’exception de l’Algérie et de la Libye pour les pays arabes, du Venezuela, du Nigéria et maintenant de l’Iran). Néanmoins, ces ressources constituent environ la moitié de l’aide concessionnelle multilatérale des pays de l’O.P.E.P. Les principaux contributeurs à ces organismes sont les pays arabes, et tout d’abord l’Arabie Saoudite, le Kuwait et la Libye ; à côté du F.A.D.E.S., de la B.A.D.E.A., du F.A.A.A.T., qu’ils financent entièrement, les pays arabes participent à 51 % du Fonds de l’O.P.E.P. (toutefois, la volonté de l’Iran et du Venezuela de voir réviser leur quote-part peut modifier cette balance pour l’avenir), et à 85 % du capital de la Banque islamique. Pour l’avenir, mis à part le Fonds de l’O.P.E.P., le renouvellement des ressources de ces organismes devra d’abord dépendre des remboursements des prêts effectués.

83Les structures institutionnelles. Quand les pays donateurs ne font pas eux-mêmes partie de la communauté des pays receveurs, ils ont créé une nouvelle organisation plutôt que d’utiliser et donc de renforcer les organisations existantes : ainsi le Fonds de l’O.P.E.P. au service des P.V.D. non producteurs, la B.A.D.E.A. au service des pays africains non arabes. Pour le Fonds de l’O.P.E.P., les organisations internationales (F.M.I., B.I.R.D.), un moment considérées pour gérer l’aide, ont été écartées. Pour l’Afrique, la B.A.D. n’a pas été le canal choisi pour l’aide arabe, même si son fonds spécial, le F.A.D., qui, à la différence de la B.A.D., peut avoir des membres non africains, comprend les principaux donateurs arabes ; le manque crucial de nouvelles ressources, que les pays arabes auraient pu corriger, conduisit la B.A.D. à décider en 1979 d’ouvrir une participation aux pays développés, alors qu’elle s’y était toujours refusée, à la différence de la Banque asiatique et de la Banque interaméricaine de développement. Par contre, l’aide mise à la disposition des régions arabe et islamique est gérée par l’ensemble de la communauté au développement duquel elle contribue ; les pays les plus pauvres, receveurs potentiels, sont membres du F.A.D.E.S. et de la Banque islamique, mais la place des pays producteurs arabes de pétrole y est prééminente ; le pouvoir de vote y est proportionnel aux contributions, avec une faible correction par l’attribution d’un nombre de voix uniforme à chacun des membres (représentant environ 6 M$ pour le F.A.D.E.S. et la Banque islamique, 20 M$ pour la B.A.D.E.A.). Dans tous les organismes mis en place par les pays producteurs, le pouvoir de vote dépend de l’importance des contributions comme chez leurs homologues occidentaux ; le F.I.D.A., organisation multilatérale, où grâce aux pays de l’O.P.E.P., les P.V.D. non producteurs de pétrole ont un nombre de voix égal aux pays industrialisés et aux pays producteurs, reste une expérience isolée.

84En ce qui concerne les politiques d’aide, les pays exportateurs ont d’abord accordé un important soutien aux balances des paiements, et lui seul peut être considéré comme une compensation directe aux conséquences de la hausse du pétrole ; l’intention est néanmoins de limiter cette forme d’aide, de la faire disparaître (c’est ainsi que le Fonds de l’O.P.A.E.P. n’a duré que deux ans, que le F.A.S.A.A. a été absorbé par la B.A.D.E.A.) ou à défaut, de la contrôler ou de l’orienter (le Fonds de l’O.P.E.P. demande qu’un montant équivalent du prêt en monnaie locale soit affecté à un projet de développement ultérieur). Les prêts au développement qui sont accordés parallèlement sont ou doivent devenir le principal de l’activité de ces banques. Dans ce domaine, le choix des différentes institutions s’est porté en priorité vers les transports, l’énergie et l’industrie ; la priorité accordée à l’agriculture par le Fonds de l’O.P.E.P. et la B.A.D.E.A. en 1978 ne s’est pas maintenue (voir annexe II). Une minorité de projets sociaux ou éducatifs ont été financés, bien que des accords de coopération avec l’UNESCO et l’O.M.S., par exemple, en permettent le développement. La plupart des prêts vont aux pays, seul le F.A.D.E.S. doit financer des projets régionaux comme facteur d’intégration de la région arabe, mais y parvient encore difficilement ; des entreprises communes à plusieurs pays ont bénéficié de participations de la Banque islamique de développement et la B.A.D.E.A. a fourni des lignes de crédit à deux organisations régionales.

85Dans le domaine de l’assistance technique, des organisations intergouvernementales ou non gouvernementales ont reçu un soutien de toutes les organisations examinées. Toutefois, ce soutien et la coordination qu’il implique demeurent encore insuffisants ; pour les renforcer, les organismes ont tenté d’établir une collaboration entre eux et avec d’autres institutions des P.V.D., et pas seulement dans le domaine de l’assistance technique. Entre eux, plusieurs axes de coordination ont été établis : autour du Fonds de l’O.P.E.P., du F.A.D.E.S. pour la région arabe, mais sa faiblesse actuelle limite cette tâche ; de la B.A.D.E.A. qui a obtenu de coordonner l’aide arabe à l’Afrique ; du Fonds de Kuwait pour son influence sur la création et le développement des Fonds arabes, son expérience et sa volonté de promouvoir un développement régional. Aucune politique globale ne s’est encore développée à partir de cette coordination et le seul organisme horizontal dans le domaine de l’assistance technique, le F.A.A.A.T. n’a qu’une influence limitée et les autres organisations de développement, soucieuses de développer leur propre politique opérationnelle, ne semblent pas souhaiter son renforcement. Avec les autres institutions des pays sous développés, et notamment des pays africains, la méfiance initiale des pays donateurs, qui les conduit à rester maîtres du processus d’aide, s’atténue ; une collaboration se développe dans le domaine de l’identification des projets et des soutiens directs sont tentés. Néanmoins, le renforcement des banques de développement régionales n’a pas été choisi d’emblée, même si les P.V.D. souhaitent collectivement que ces banques régionales soient le principal moyen d’orientation de l’aide.

86C’est en fait sur les organisations internationales que les institutions des pays producteurs ont appuyé leurs politiques d’aide : pour certaines, cela a été un choix délibéré : le Fonds de l’O.P.E.P., initialement, n’a pas voulu mettre sur pied une lourde administration et ne gérait pas ses prêts ; la B.A.D.E.A., la Banque islamique, qui veulent construire une équipe forte pour définir une politique autonome n’ont pas voulu repousser le début de leurs opérations et ont largement participé au co-financement. Dans le passé, seuls les pays développés pouvaient combler la carence des ressources nécessaires au développement, ce qui pouvait limiter la capacité des pays receveurs à définir des politiques de développement autonomes. Aujourd’hui que l’obstacle des ressources peut être partiellement levé par les P.V.D. eux-mêmes, bien que les pays de l’O.P.E.P. se refusent à se substituer aux courants traditionnels, les organisations internationales dominées par les pays développés ou leurs agences de développement continuent à jouer un rôle déterminant, non seulement par leur puissance financière mais par leur expérience et leur capacité d’expertise. Si les nouvelles organisations ont développé les leurs, elles ne sont pas encore devenues les chefs de file des vastes opérations qu’elles souhaitaient être à leur création.

87Février 1981

Bibliographie

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Fiches du monde arabe (F.M.A.).

The Middle East.

Middle East economic digest.

Middle East economic survey.

OAPEC news bulletin.

Petroleum economist.

Révolution africaine.

West Africa.

Documentation française ; dossiers de presse.

Annexes

ANNEXE I

Pays de l’O.P.E.P. : indicateurs économiques et de l’aide3

Pays de l’O.P.E.P. : indicateurs économiques et de l’aide3

Pays de l’O.P.E.P. : aide concessionnelle (en milliards de dollars)4

Pays de l’O.P.E.P. : aide concessionnelle (en milliards de dollars)4

Note *5

ANNEXE II

Répartition des projets par secteurs (en %)6

Répartition des projets par secteurs (en %)6

Notes

1 L’O.U.A. a par exemple proposé en 1974 qu’un fonds soit alimenté par une taxe perçue sur le pétrole vendu aux pays développés, afin de soutenir les achats des P.V.D. proportionnellement à leur approvisionnement en 1973.

Notes de fin

1 Voir à ce sujet la contribution de Traute Wohlers-Scharf ci-dessous.

2 Voir la liste des abréviations utilisées au début de l’ouvrage.

3 Sources : Rapports annuels du F.M.I., C.A.D. ; F.M.A.

4 Sources : Rapports annuels du F.M.I., C.A.D. ; F.M.A.

5 Chiffres provisoires

6 Au 1-1-1980 sauf pour le F.A.D.E.S. (au 1-1-1981).

Table des illustrations

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Titre Pays de l’O.P.E.P. : indicateurs économiques et de l’aide3
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Titre Pays de l’O.P.E.P. : aide concessionnelle (en milliards de dollars)4
Légende Note *5
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Titre Répartition des projets par secteurs (en %)6
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© Institut de recherches et d'études sur le monde arabe et musulman, 1982

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