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Introduction à l’Afrique du Nord contemporaine

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Centre de recherches et d’études sur les sociétés méditerranéennes

Deuxième partie. Le Maghreb indépendant

X. Les institutions politiques des états maghrébins postcoloniaux

Michel Camau

Texte intégral

  • * CRESM, Aix-en-Provence.

1Note portant sur l’auteur*

  • 1 Sur ce point, cf. notre contribution au programme du CRESM, « Indépendance et Interdépendances au (...)

2On ne trouvera point ci-après une analyse exhaustive des institutions politiques des États maghrébins postcoloniaux. Plutôt que de décrire pour chacun des trois pays ce que Ralph Miliband appelle le « système d’État » [1, p. 62-67], il a paru préférable de tenter d’en dégager les principaux traits. Ceux-ci procèdent de la nécessité pour l’État-nation de chacune des formations maghrébines d’assumer la situation de crise à laquelle il se rapporte. L’objet du présent ouvrage, par les limites qu’il assigne au contenu et au volume des diverses contributions, ne permet malheureusement pas de consacrer à ce contexte de référence les développements qu’il mérite et d’étayer de la sorte notre hypothèse de départ1. Néanmoins, un minimum de précisions s’impose.

3Crise n’est pas ici synonyme de paralysie d’un système condamné à s’effondrer à court terme, ni, à l’opposé, de simple difficulté passagère que perturberait la vie politique ou économique ; le concept désigne « la période où les problèmes d’un système (ou d’un organisme) se sont développés au point qu’ils doivent trouver une nouvelle réponse » [2, p. 136]. Pour appréhender la situation de crise à laquelle se rapportent les États-nations du Maghreb postcolonial, il convient de prendre en considération l’impact du phénomène colonial et la signification du Mouvement national. A la veille de la colonisation, le processus de constitution de nations était déjà fort avancé au Maghreb mais n’avait pas encore abouti à l’émergence de nations stricto sensu : l’unification progressivement réalisée à l’intérieur de chacune des trois formations ne se réfléchissait pas alors dans une véritable conscience nationale. D’ailleurs, l’activité marchande dont les villes maghrébines étaient à l’époque le théâtre n’avait pas débouché sur le capitalisme ; cette caractéristique paraît imputable, du moins en partie, au détournement, à partir du xive siècle, des routes commerciales au profit de l’Europe, détournement qui a favorisé la transition de celle-ci du féodalisme au capitalisme, corollaire du blocage des formations maghrébines. La colonisation, phénomène s’inscrivant dans le cadre de la pénétration du capitalisme européen au Maghreb, a unifié la structure interne de chacune des trois formations, dans le même temps où elle la désarticulait en soumettant l’ensemble du pays colonisé aux exigences du développement de la « métropole ». La généralisation de l’économie marchande s’est opérée suivant des modalités qui allaient à l’encontre de la constitution d’un marché interne intégré. A cet égard, il y a lieu de se référer au modèle de « l’accumulation extravertie », explicité par Samir Amin dans plusieurs ouvrages [Cf. 3, 4 et 5] : création, par suite de la pénétration du capital étranger, d’un secteur exportateur qui condamne le reste de la formation au rôle de fournisseur de main-d’œuvre à bon marché et qui engendre un marché intérieur fondé principalement sur la demande de biens de consommation durables au détriment de la demande de biens de consommation de masse. La structure hétérogène des formations nationales maghrébines, d’où procèdent les traits caractéristiques du « sous-développement », traduit leur dépendance (structurelle). Par là, on désigne, les intégrant dans une même totalité tout en les distinguant, un mode d’articulation entre formations inégalement développées à l’intérieur d’un même système fonctionnant à l’échelle mondiale et un mode d’articulation interne à une formation occupant une position subordonnée dans le cadre de ce système, le second étant saisi comme le produit du premier, sur lequel il rétroagit. Dans ce contexte, la nation, en tant que « force historique » est née de son hétérogénéité même en tant qu’« ensemble objectif » [sur la distinction entre la nation « force historique » et la nation « ensemble objectif », cf. 6] : la détérioration des conditions de vie des différentes composantes de la formation colonisée, consécutive à la dépendance, au « sous-développement », les a unifiées politiquement dans une commune aspiration au « développement », négation de l’État colonial. Bien que commune, parce que partagée par, pratiquement, toutes les couches autochtones, l’aspiration au « développement » ne revêtait pas une signification univoque, compte tenu de la place respective de chacune d’elles dans l’ensemble social. Or, du fait de la configuration des structures de la dépendance au niveau de la stratification sociale, le Mouvement national, expression de la nation « force historique », a été dominé sur les plans politique et idéologique par des couches dont l’aspiration au « développement » impliquait la nationalisation de l’État colonial et non la destruction de ses fondements. Ainsi, la lutte de libération a-t-elle été conduite sur la base d’une plateforme limitée à l’indépendance politique, en vue de la création d’un État qui serait l’antithèse de l’État colonial uniquement parce qu’il incarnerait l’unité de la nation dans son aspiration au « développement ». L’État-nation qui en est issu s’avère, bien le fruit du combat de la nation « force historique » qui se reconnaît en lui. Mais, pour satisfaire les aspirations dont il est porteur, il lui faut assurer l’homogénéisation de la nation « ensemble objectif », en promouvant un développement autocentré. La réalisation de cette tâche est fonction du développement d’une dialectique sociale à partir de la contradiction entre le projet de capitalisme national dont les couches dominantes de la formation dépendante sont éventuellement le support et la dominance du secteur exportateur sur l’ensemble de la structure économique « nationale ». Des déplacements au niveau de l’articulation interne sont susceptibles de conduire à une mise en cause de la fonction assignée à la formation dépendante dans le cadre du système capitaliste international, qui, à son tour, peut accélérer les mutations internes. L’amorce, le développement et la conclusion d’un tel processus s’avèrent, évidemment, aléatoire dans la mesure où ils sont tributaires des potentialités offertes par les modes d’articulation spécifiques de chaque formation dépendante. L’Algérie, la Tunisie et le Maroc constituent, à cet égard, autant de cas particuliers dont témoigne leur évolution respective depuis l’indépendance. Mais, d’une manière générale, au-delà des importantes différences qui séparent l’Algérie, se dotant d’une industrie de base, la Tunisie, qui, depuis 1969, semble s’éloigner de l’objectif jadis poursuivi d’une accumulation auto-centrée, et le Maroc, dont l’économie reste la plus typique de l’extraversion, les trois formations maghrébines demeurent encore, au stade présent, à des degrés et à des titres divers, dépendantes. D’où la persitance, ou l’aggravation, de déséquilibres inhérents à la dépendance, avec d’une part, des couches dominantes dont le processus de constitution en bourgeoisie nationale est perturbé, et, d’autre part, la tendance à la « marginalisation » [sur la « marginalisation », cf. 6 bis, 3, 4 et 5] pesant sur la majeure partie de la population, qui ne peut accéder à l’emploi salarié. Les distorsions sont différentes de celles susceptibles d’être observées actuellement dans les formations capitalistes avancées, mais les premières comme les secondes témoignent d’une même crise (d’un même système) revêtant des aspects spécifiques ici et là. L’État-nation des formations maghrébines, à l’instar de celui des formations « occidentales », se donnera pour le représentant de l’intérêt général, la personnification de la Nation, et se référera plus ou moins explicitement aux normes de la démocratie libérale ; mais, contraint, pour faire face à la crise, d’intervenir dans l’économie, d’exercer une forte pression idéologique et de concentrer le pouvoir politique, il videra ces principes de leur contenu initial. L’hétérogénéité de structure de la formation nationale ainsi que la nature particulière de la division des classes dominantes et le phénomène de la « marginalisaion » qui en découlent contribueront cependant à le rendre à la fois plus « autonome » et plus « autoritaire » que l’État-nation des formations capitalistes avancées.

4C’est à la lumière de ce contexte de crise que l’on s’efforcera d’exposer les principales caractéristiques des institutions politiques des États maghrébins postcoloniaux en envisageant successivement la source et l’organisation du pouvoir d’État.

I. — LA SOURCE DU POUVOIR D’ÉTAT

5Officiellement, la source du pouvoir d’État, la souveraineté, réside dans le peuple nation. Le principe est solennellement énoncé par les textes constitutionnels : « la souveraineté appartient à la nation qui l’exerce directement par voie de référendum et indirectement par l’intermédiaire des institutions constitutionnelles » (article 2 des constitutions marocaines de 1962, 1970 et 1972) :

6« La souveraineté appartient au peuple tunisien qui l’exerce conformément à la Constitution » (article 3 de la constitution tunisienne de 1959) ;

7« La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants à une Assemblée nationale, proposés par le Front de Libération nationale et élus pour cinq ans au suffrage universel direct et secret » (article 27 de la constitution algérienne de 1963).

8En dépit de leur importance, ces dispositions n’apportent pas une réponse décisive quant à la définition de la source du pouvoir. La question mérite de plus amples commentaires.

  • 2 On observera que la Constitution algérienne de 1963 prévoyait la « déchéance » du mandat de député (...)

9On observera en premier lieu que les formules constitutionnelles auxquelles on vient de se référer sont ambiguës, à l’instar, d’ailleurs, de celles de la plupart des pays « occidentaux ». De quelle souveraineté s’agit-il, celle du peuple ou celle de la Nation ? On sait que les deux notions s’opposent : la première postule son exercice direct par le Peuple, entité formée de l’ensemble des citoyens, en ce sens que les élus sont soumis au contrôle permanent de leurs mandants, avec possibilité de révocation ; la seconde repose sur le principe de la délégation : la Nation, personne morale distincte de ses composantes, à travers laquelle se manifesterait la continuité des générations passées, présentes et futures, délègue ses pouvoirs à un ou plusieurs individus. La souveraineté nationale n’implique pas dans son principe le suffrage universel ; née historiquement de l’opposition de la bourgeoisie à l’absolutisme royal, elle avait pour corollaire à l’origine le suffrage censitaire ; si par la suite, la lutte des classes dominées et ses propres divisions ont imposé à la bourgeoisie la proclamation du suffrage universel, la souveraineté nationale ne s’est point pour autant confondue avec la souveraineté populaire ; le peuple se borne à désigner les représentants qui auraient pour mission de dégager la volonté de la Nation, indépendamment de tout contrôle de la part de leurs mandants. Ainsi conçue, la souveraineté nationale, principe fondamental de la « démocratie libérale », sert de support à un régime représentatif dont les normes légitimantes sont foncièrement dichotomiques, la représentation de l’intérêt général par l’État, personnification de la Nation, une et indivisible, nécessitant simultanément d’une part, l’isolement et la division des agents sociaux en individus [sur ce point, cf. 7 t. 2 p. 32 et 43] et d’autre part leur agrégation en entités abstraites négatrices de la scission de la société en classes antagonistes : séparation de l’élu d’avec les électeurs au nom de l’indivisibilité de la Nation, pluralité des candidatures électorales censée permettre aux individus citoyens isolés de dégager une majorité et séparation des pouvoirs réputée protéger la minorité contre l’arbitraire de la majorité. Altérée dans les implications que la démocratie libérale en avait tirées au niveau du pluralisme politique — par le biais notamment des découpages électoraux et du poids croissant de l’idéologie dominante sur les moyens de communication de masse — et de la séparation des pouvoirs — battue en brèche par la concentration du pouvoir entre les mains de l’instance gouvernementale — la souveraineté nationale, même si son nom est tu, continue néanmoins à servir de fondement aux démocraties « occidentales » contemporaines dans la mesure où le peuple n’intervient que pour déléguer l’exercice de la souveraineté ; la doctrine juridique dominante, arguant de la sanction de la non réélection des représentants, du rôle des partis politiques et de l’importance qui serait accordée à « l’opinion publique » qualifie de « semi-représentatifs » [cf. en ce sens 8, livre 1, p. 18], ces régimes, dont certains, par ailleurs, réservent plus ou moins de place à la procédure du référendum. Les régimes du Maghreb postcolonial entrent eux aussi dans cette catégorie si l’on s’en tient aux modalités d’exercice de la souveraineté telles qu’elles sont définies par leurs Constitution. [Voir à ce sujet 9, p. 274-282]. Cependant, la place reconnue dans les textes constitutionnels au Trône marocain — l’article 19 des constitutions de 1970 et de 1972 qualifie le Roi de « Représentant Suprême de la Nation » — et au Front de Libération national algérien (cf. l’article 27 de la Constitution de 1963, cité supra)2 conduit à nuancer cette appréciation, et pour ce faire à dépasser la lettre des Constitutions ; d’autant que la Constitution tunisienne de 1959 ne fait pas mention du rôle du Néo-Destour (devenu « Parti socialiste destourien en 1964), pourtant parti unique, que l’Algérie est dépourvue de Constitution au sens formel, depuis le 19 juin 1965 et que la troisième Constitution dont le Maroc s’est doté en mars 1972 n’est pas encore entrée en vigueur.

  • 3 Trois référendums se sont déroulés au Maroc (référendums Constitutionnels de décembre 1962, juille (...)

10Dans les trois pays, la source institutionnelle du pouvoir d’État, la souveraineté, ne se résume pas en une délégation consentie par les citoyens à des représentants élus périodiquement. D’ailleurs, excepté le cas de la Tunisie, les élections à l’échelle nationale sont choses rares au Maghreb ; le Maroc, en dix-sept ans d’indépendance, n’a été le théâtre que de deux élections nationales (législatives de mai 1963 et d’août 1970) ; quant à l’Algérie, elle n’aura connu que trois consultations électorales nationales (élections à la constituante de septembre 1962, élections présidentielles de septembre 1963 et élections législatives de septembre 1964)3.

  • 4 La monarchie a été abolie et la république proclamée par une résolution de l’Assemblée constituant (...)
  • 5 Discours du 15 mars 1963, l’Armée au service de l’État, Tunis, Secrétariat d’État aux affaires cul (...)

11Ce trait renvoie à l’instabilité du cadre formel de l’organisation du pouvoir d’État, sur laquelle on reviendra plus loin. D’une manière générale, le recours au suffrage universel se concrétise au Maghreb par l’absence de pluralisme réel. En Tunisie, les élections législatives de 1959 ont été la dernière consultation où se soient présentées des candidatures concurrentes de celles du Néo-Destour ; cependant, dès les débuts de l’indépendance, le parti présidé par Habib Bourguiba a toujours remporté la totalité des sièges à pourvoir (à l’exception des élections municipales de mai 1957) ; au lendemain de la signature des « conventions d’autonomie interne » du 3 juin 1955, prélude à l’indépendance proclamée le 20 mars 1956, il s’était trouvé dans une position de force telle qu’il avait été en mesure d’imposer au Bey4 une loi électorale assurant sa pénétration dans les institutions étatiques et l’exclusion des forces concurrentes [cf. 11, p. 60]. L’Algérie, pour sa part, a toujours connu l’unité de candidature ; on a vu qu’en vertu de la Constitution de 1963, les représentants à l’Assemblée nationale devaient être élus « sur proposition » du F.L.N. ; dans le même esprit, l’article 39 du texte Constitutionnel prévoyait l’élection du Président de la République au suffrage universel « après désignation par le Parti » ; quant aux élections à l’Assemblée constituante de septembre 1962, bien que leur organisation ait été apparemment conçue dans une perspective pluraliste, elles n’avaient vu aucune liste s’opposer à celles présentées par le bureau politique du F.L.N. [cf. 12]. Il est à noter que les députés à l’Assemblée constituante algérienne avaient proposé en vain qu’aux élections législatives, les listes « proposées » par le F.L.N. comportent plus de candidats que de sièges à pourvoir ; cette formule qui présente l’avantage de concilier la pluralité de candidatures avec l’absence de pluralisme politique a été retenue par les réformes communales de 1967 et départementale de 1969, pour les élections locales, seules consultations qui aient lieu en Algérie depuis 1964. Reste le cas du Maroc. Il est vrai que le Royaume présente la particularité par rapport aux deux Républiques, non seulement de pratiquer la pluralité de candidatures mais encore de l’avoir élevée au rang de principe constitutionnel à travers l’interdiction du parti unique (article 3 des trois constitutions). Encore convient-il de remarquer que si aux élections législatives de mai 1963, la pluralité de candidatures a été effective, elle a, en revanche, été très relative aux élections d’août 1970 dans la mesure où aucun des partis d’opposition n’a accepté d’y participer. Néanmoins, cette pluralité, même limitée, n’infirme t-elle pas la proposition suivant laquelle il n’y aurait pas de pluralisme réel ? En fait, le problème posé réside dans le point de savoir si la pluralité de candidatures exprime véritablement une faculté de choix entre options divergentes. Or, les élections au Maroc n’ont jamais eu pour objet de dégager une majorité appelée à gouverner tandis que le Roi régnerait, mais de désigner des représentants appelés à participer aux côtés du premier représentant de la Nation, le Roi, à l’exercice de la souveraineté. L’affrontement des tendances se déroulait dans un contexte politique et idéologique qui excluait la mise en cause directe du leadership du Trône ; les politique proposées, même divergentes, se rejoignaient en ce que leur application restait subordonnée à la détermination des options fondamentales par le Roi, et ce, en raison non seulement des dispositions de la constitution mais aussi et surtout d’un rapport de forces qui permettait au Roi de se réclamer de toute la Nation et interdisait aux partis d’oposition, inégalement implantés dans les différentes couches sociales, de s’inscrire ouvertement en faux contre cette prétention, ainsi qu’en téimoignent les prises de position du Monarque et des différents candidats durant la campagne électorale [sur les interventions du Roi, cf. 9, p. 283, 284, et sur la propagande électorale des partis, cf. 13]. Dès lors, on entrevoit la signification des élections. Celles-ci se rapportent bien à l’exercice d’une souveraineté déléguée ; mais elles n’opèrent pas par elles-mêmes la délégation ; elles sont censées confirmer la délégation permanente dont serait historiquement investi le Roi ; comme en Tunisie et en Algérie le Parti et à travers lui son instance suprême, organe collégial (le Bureau politique du F.L.N. pour les élections à la Constituante de septembre 1962) ou individu (élections présidentielle et législative algériennes de 1963 et 1964, élections présidentielles et législatives tunisiennes). La portée réelle des élections est bien illustrée par le président Bourguiba lorsqu’il soutient qu’il tient son pouvoir à la tête de l’État « non pas tant de son élection au suffrage universel… mais de la quasi unanimité de ce peuple qui, à quatre-vingt-dix-neuf pour cent des voix l’a désigné… depuis plus de trente ans »5.

12Bien que réduites à une procédure de confirmation, les consultations électorales, de par leur connotation démocratique, contribuent à la légitimation du pouvoir d’État. Néanmoins elles n’en constituent pas une condition nécessaire, si l’on en juge par la situation du Maroc et de l’Algérie où l’absence, sur de longues périodes, d’élections à l’échelle nationale, liée aux contradictions avec lesquelles le régime est aux prises, n’empêche pas celui-ci de se prévaloir de l’investiture de la Nation. Il est symptomatique qu’en Algérie le Conseil de la Révolution, instance qui, officiellement, a été à l’origine du coup d’État du 19 juin 1965, mettant fin au régime constitutionnel établi en 1963, et assume la responsabilité du pouvoir d’État, se soit proclamé « dépositaire de la souveraineté nationale » au nom d’un rétablissement de la légitimité révolutionnaire dont serait garant le passé de ses membres dans les organes dirigeants de F.L.N. avant comme après 1962 ; c’est par référence à la « Révolution », autrement dit au patrimoine historique du F.L.N. qu’une instance cooptée affirme détenir son pouvoir de la Nation.

13Phénomène idéologique dans son articulation avec la question de la source du pouvoir d’État, la mission du Trône ou du Parti est l’expression d’une situation socio-politique issue des caractéristiques du Mouvement National. En effet, le Néo-Destour, le F.L.N. et le Trône chérifien ont concrétisé l’unité de la Nation face à la puissance coloniale. C’est à ce titre qu’à l’indépendance, chacun est apparu dans son pays respectif, comme l’instance représentative de la Nation, comme le délégataire de la souveraineté. Cette caractéristique dont découlent la portée limitée des élections et l’absence du pluralisme réel va manifestement à l’encontre de la « démocratie libérale ». En revanche, elle ne contredit pas le principe même de la souveraineté nationale, compte tenu de ce que celle-ci, au-delà de la forme historique concrète qu’elle a revêtue avec la « démocratie libérale », s’analyse en termes de délégation et de représentation, dont le suffrage universel ne s’avère que l’un des canaux possibles. Il serait certes abusif d’assimiler purement et simplement les institutions politiques des États maghrébins à celles des démocraties « occidentales » pour Tunique raison que les unes et les autres relèvent de la souveraineté nationale : la mise en œuvre de celle-ci diffère trop ici et là, avec dans un cas la survie sous une forme altérée des normes de la « démocratie libérale » et dans l’autre la violation caractérisée des mêmes normes, pour que l’on puisse raisonner de la sorte. Néanmoins, les différences quant à la forme des régimes — qui existent aussi, mais à un moindre degré entre les trois États maghrébins — ne sauraient dissimuler que l’on est en présence d’un même type d’État dans les deux cas. La monarchie au Maroc ainsi que le monopartisme en Tunisie et en Algérie ne sont pas antinomiques de l’État-nation ; bien au contraire, ils fournissent une solution adaptée à une situation spécifique de crise qui met en cause l’État-nation lui-même. Grâce au Trône ou au Parti celui-ci parviendra tant bien que mal à fonctionner, à maintenir la cohésion de la formation sociale, alors même que celle-ci est menacé d’entropie par l’instabilité de l’alliance contradictoire des classes dominantes et par la « marginalisation » des classes dominées. Le Roi du Maroc, le Néo-Destour, le F.L.N. s’avèrent, chacun en ce qui le concerne, la condition nécessaire à l’unité de l’État dans la mesure où ils lui permettent d’assurer, à l’instar de tout État capitaliste, la représentation de l’unité politique du peuple nation et la constitution de l’unité politique des classes dominantes [sur ce double principe d’unité de l’État capitaliste, cf. 7 tome 2, p. 133]. A travers le Parti ou le Trône, qui, a un moment donné de l’histoire nationale a servi d’expression politique à leur refus commun de l’État colonial, les diverses composantes du peuple nation vont s’identifier à l’État, le percevoir comme le garant de l’intérêt général ; d’autre part, le Parti ou le Trône fournira aux classes dominantes le dénominateur commun grâce auquel les variations à l’intérieur de leur rapport de forces se réfléchiront au niveau de l’État sans mettre en cause la continuité de leur alliance et celle de l’État. Le Néo-Destour, le F.L.N. et le Trône ne fonctionneront pas pour autant de façon identique. Le premier, qui, lors de l’indépendance existait déjà depuis longtemps en tant que parti politique, se présente à la fois comme symbole national et structure d’encadrement et de consultation, sa représentativité et sa cohésion s’exprimant à travers la personne d’un individu, Habib Bourguiba, devenue la clef de voûte de l’unité des différentes tendances coexistant au sein du Parti au fur et à mesure de la monopolisation de la scène politique par celui-ci Le F.L.N., quant à lui, organisation politico-militaire du peuple algérien en lutte pour l’indépendance, n’est pas parvenu après celle-ci à se constituer réellement sur le terrain en Parti politique. Corps de principes dépourvu de l’infrastructure correspondante, il reste cependant le symbole de l’unité nationale, cautionnant passivement les transformations politique et institutionnelle ; l’issue de chaque conflit qui se déroule sur la scène politique sera légitimée par référence aux principes qu’il est censé incarner ; suivant la formule de Jean Leca, « le parti en n’assumant jamais la douleur du négatif » dans la dialectique politique conserve intacte la fonction symbolique de mainteneur de l’unité nationale. Les acteurs recueillent le prestige et l’opprobe de leur participation aux luttes concrètes. Le Parti restant au-dessus, ou plutôt à l’écart, de la mêlée perpétue l’image d’un pouvoir unitaire, infaillible, que les querelles partisanes n’atteignent pas » [14, p. 27-28]. Le Trône chérifien, enfin, fonctionne lui aussi en tant que symbole de l’unité nationale ; mais il présente la particularité de monopoliser le pouvoir d’État dans un cadre pluripartisan. La scène politique marocaine se caractérise, en effet, depuis l’indépendance par la position d’associés rivaux qui y occupent la monarchie et les partis politiques issus du Mouvement national. La première est tributaire des seconds pour asseoir un leadership qu’ils contrarient, et, inversement, les partis sont tributaires du Trône pour accéder effectivement à un pouvoir qu’il monopolise. Le Roi a besoin des partis pour se poser en arbitre au-dessus des factions rivales qui se neutralisent, et ne point s’user à l’exercice direct du pouvoir ; dans ce contexte, les partis doivent d’une part fournir les compétences nécessaires au fonctionnement de l’appareil d’État et d’autre part servir de soupape de sécurité aux appétits et aux mécontentements. Pour le Trône, il est donc indispensable qu’il n’existe pas un seul parti mais plusieurs et que les groupes concurrents se plient à des règles communes. Les partis, de leur côté, ont besoin du Trône dans la mesure où aucun d’entre eux n’est susceptible par ses seuls moyens de s’imposer aux autres ; chacun n’a d’autre ressource que de chercher à utiliser le prestige du Roi pour légitimer ses visées aux yeux de l’ensemble de la société. Mais, en réalité, les conditions dans lesquelles le Maroc a accédé à l’indépendance se sont traduites par une situation telle que les partis se sont avérés incapables de mener à bien cette politique et n’ont pu que contraindre le Trône à l’exercice direct du pouvoir d’État [15, p. 391].

14S’ils fournissent une réponse adaptée à la crise qui menace l’État-nation, le Parti et le Trône n’en sont pas moins susceptibles d’en subir eux-mêmes les effets à terme. Ceux-ci ne résident pas dans la personnalisation du Néo-Destour, l’incapacité du F.L.N. à s’implanter en tant qu’organisation ou à l’impossibilité pour le Roi du Maroc de parvenir à un modus-vivendi durable avec les principaux partis ; ces traits se bornent à rendre compte de la crise de la formation sociale dans la mesure où ils correspondent aux modalités suivant lesquelles une solution lui est apportée. La crise n’affecte directement le Parti ou le Trône en tant que tel qu’à partir du moment où se manifestent les signes d’une mise en cause de son aptitude à la surmonter, autrement dit lorsqu’est altérée sa qualité de délégataire permanent de la souveraineté nationale : s’inscrivent dans cette perspective les tentatives de coups d’État militaires de juillet 1971 et août 1972 au Maroc, ainsi que les difficultées rencontrées depuis la fin de 1969 par le président Bourguiba pour maintenir la cohésion du Néo-Destour ébranlée par « l’affaire Ben Salah », difficultés qui sont apparues au grand jour lors du Congrès du Parti tenu à Monastir en octobre 1971.

II. — L’ORGANISATION DU POUVOIR D’ÉTAT

15Ainsi que le laissaient entrevoir les quelques indications relatives à la source du pouvoir d’État, l’organisation de celui-ci se caractérise par sa concentration, autrement dit par l’absence de « séparation des pouvoirs », alors même que les textes constitutionnels marocains et tunisiens se réfèrent à ce principe sacro-saint de la démocratie libérale. Il convient à cet égard d’opérer une distinction entre le schéma théorique de l’organisation du pouvoir et la pratique politique. L’opposition des deux termes ne recoupe pas ici le simple décalage toujours perceptible entre une constitution et son application, elle désigne la contradiction qui existe entre d’une part les normes censées déterminer l’organisation du pouvoir d’État et la légitimant (le « schéma théorique ») et d’autre part l’organisation elle-même telle qu’elle s’inscrit dans les faits (la « pratique politique »). On ne se livrera donc pas à une analyse du droit positif dans chacun des trois pays ; mais on le prendra néanmoins en considération pour l’examen du schéma théorique comme d’ailleurs pour l’évocation de la pratique politique. Un développement particulier sera consacré in fine au système juridique, dont la souplesse s’avère le corollaire de la concentration du pouvoir d’État.

La concentration du pouvoir d’État

  • 6 C’est nous qui soulignons.

16Le schéma théorique de l’organisation du pouvoir d’État postule une concentration allant de pair avec une séparation des fonctions. En ce qui concerne l’Algérie et la Tunisie, ce schéma ne serait autre que celui du monopartisme dans sa forme « classique ». Délégataire permanent de la souveraineté du peuple-nation, le Parti concentrerait entre ses mains le Pouvoir : il définirait la politique de la Nation, que les diverses instances étatiques auraient pour mission d’exécuter, sous son contrôle, chacune dans la sphère de sa compétence. Ainsi, bien que centre du Pouvoir, le Parti se distinguerait physiquement de l’appareil d’État ; au sein de celui-ci, l’« exécutif » comme le « législatif » conserveraient leurs fonctions propres, mais les rempliraient dans le cadre de la ligne politique définie par le Parti ; leurs rapports mutuels, au-delà des procédures aménagées par les textes constitutionnels, seraient inspirés par le seul souci de concrétiser suivant les meilleurs modalités possibles les options du Parti. Jouissant d’une importante marge d’initiative, les organes étatiques seraient responsables devant les instances partisanes, qui jouiraient à cet effet de la faculté d’en désigner les titulaires, sous réserve d’une éventuelle ratification par le suffrage universel, et de les révoquer. Dans ses grandes lignes, ce schéma aurait inspiré l’organisation du pouvoir d’État dans les deux pays sous les différentes formes qu’elle y a revêtues depuis l’indépendance : régime provisoire (1956-1959) et régime constitutionnel en Tunisie ; régime provisoire (1962-1963), régime constitutionnel (1963-1965) et régime « transitoire » (en place depuis 1965) en Algérie. Il diffèrerait cependant d’un pays à l’autre par la nature qui lui est reconnue : en Tunisie il correspondrait seulement à un ensemble de principe politiques qui se superposerait à l’ordonnancement juridique ; par contre en Algérie, il s’inscrirait dans le droit positif, du moins depuis 1963, avec d’abord la constitution promulguée cette année-là, puis l’ordonnance du 10 juillet 1965 [Ordonnance n° 65-182 (du conseil de la révolution) « portant constitution du gouvernement » Journal officiel de la République Algérienne (J.O.R.A.), (58), 13/7/65/: 671] qui, à défaut d’Assemblée, détermine la situation du gouvernement vis à vis du Conseil de la Révolution. Dans le cas du Maroc, le schéma est quelque peu différent bien que procédant du même binôme concentration du pouvoir-séparation des fonctions. « Représentant suprême » de la Nation, le Roi en interprêterait les aspirations et définirait à ce titre les grands axes de la politique du pays. Le Gouvernement et le Parlement [du moins, en ce qui concerne ce dernier, depuis la mise en place du régime constitutionnel, soit depuis 1963], organes où siègeraient des personnalités appartenant aux différents partis politiques, se trouveraient dans une position subordonnée à son égard en ce sens que les options dégagées par le Roi s’imposeraient à eux comme cadre de leurs travaux. Le « législatif » reflèterait à la fois l’unanimité des citoyens autour du Trône et leur diversité ; d’où l’obligation pour lui de mettre en forme législative la volonté commune du Roi et de son peuple, et la faculté de débattre des diverses modalités possibles. Quant à T « exécutif », il devrait mériter la confiance du Roi et du Parlement, à charge pour lui d’appliquer et de préciser dans le domaine qu’est le sien, la politique royale, la politique de la Nation ; le contrôle dont il serait éventuellement l’objet de la part du « législatif » se ferait en fonction de la conformité de sa gestion avec les aspirations populaires exprimées par le Roi. Ces principes, officiellement énoncés après l’instauration de la monarchie constitutionnelle, reprennent en les systématisant en fonction du cadre formel du parlementarisme les notions de consultation et de participation des partis politiques aux responsabilités, censées inspirer l’organisation du pouvoir depuis 1956, lorsque le Roi cumulait en droit toutes les prérogatives de la puissance publique. Est-ce à dire qu’à partir de 1962 ils ont acquis valeur juridique ? Les trois constitutions qui se sont succédées depuis 1962 investissent le Roi d’attributions très étendues, variables d’un texte à l’autre, qui confèrent au Trône la prééminence sur les autres instances étatiques ; mais, elles ne formulent pas expressément le schéma précédement évoqué, quand bien même leur application le suppose. Toutefois, si Ton en croit l’interprétation dont elles font l’objet de la part des autorités marocaines, elles sont susceptibles d’une « lecture » — différente de l’analyse juridique classique — qui tendrait à reconnaître une valeur juridique à la concentration du pouvoir-séparation des fonctions. Les prérogatives du Roi devraient, au-delà de la lettre constitutionnelle, être envisagées en fonction des principes de la Tradition. Ceux-ci continueraient à sous-tendre les institutions marocaines bien que le Roi ait succédé au Sultan et la monarchie constitutionnelle à la monarchie absolue. La fonction de « Commandeur des Croyants » (Amir Al Mouminine) reconnue au Roi par les constitutions (articles 19 des trois textes) non seulement l’investirait des pouvoirs spirituels du Sultan mais encore rejaillirait sur la nature de ses pouvoirs temporels : « Sa majesté le Roi exerce ses pouvoirs constitutionnels en qualité d’Imam des croyants » devait considérer la Cour Suprême dans un arrêt relatif à une affaire survenue alors que la Constitution de 1962 était en vigueur. [Arrêt du 20 mars 1970 (société « Propriété agricole Aldelaziz » C/ Président du Conseil et Ministre de l’Agriculture) cf. 15, p. 461, et 16, p. 531]. Bien plus, le Président de la Chambre constitutionnelle de cette même Cour devait déclarer à propos de la Constitution de 1970 (Allocution du 27 octobre 1970, citée in 17, p. 182, cf. également 15, p. 495.) « … Ce qui ressort de la Constitution … c’est que la nation a voulu donner au Roi une suprématie en rapport avec les lourdes responsabilités dont il est chargé tant en vertu de la constitution que de la fonction d’Imam et des traditions islamiques suivies dès la première époque. C’est là… une règle qui a été dégagée par le droit public musulman. Sur ce point la Constitution n’a pas innové. Elle s’est bornée à préciser les modalités de ce contrôle général et les moyens de sa réalisation par rapport à chacun des pouvoirs publics y compris le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif… »6.

  • 7 En qualité de Premier Ministre Président du Conseil (le 11 avril 1956). Il devint Président de la (...)
  • 8 Scission provoquée par Salah Ben Youssef, secrétaire général du Néo-Destour, en opposition aux con (...)
  • 9 Hauts fonctionnaires placés à la tête des « treize circonscriptions territoriales administratives (...)

17La pratique politique dans chacun des trois pays est loin de correspondre au schéma théorique de l’organisation du pouvoir d’État. La concentration est certes assurée, mais au prix d’une confusion des fonctions ; de plus, en Tunisie et en Algérie, elle ne s’opère pas véritablement au profit du Parti. Dans les deux républiques, on constate une fusion au sommet des instances partisanes et étatiques, fusion dont l’ampleur et les modalités ne sont pas identiques, ici et là, compte tenu des contextes différents dans lesquels évoluent le F.L.N. et le Néo-Destour. Lorsqu’en 1956, Habib Bourguiba, président du Néo-Destour a pris la tête du gouvernement tunisien7, l’évènement traduisait la prépondérance de la principale organisation du Mouvement national et son insertion dans l’appareil d’État. Le Néo-Destour, qui venait de faire face à une scission8, s’avérait alors une force distincte de la personne du leader qui incarnait son unité fragile et autonome par rapport aux structures étatiques. La monopolisation de la scène politique par le parti destourien et le renforcement de sa cohésion interne, dans les années qui ont suivi l’indépendance, sont inséparables d’une double tendance à la centralisation de son organisation par une réduction progressive des prérogatives de la base et à un amalgame de ses structures avec celles de l’État ; c’est à travers ce processus de concentration à l’intérieur du Parti et de confusion entre les appareils étatique et partisan que s’est révélé et imposé le leadership d’Habib Bourguiba, bénéficiaire effectif de l’unité du pouvoir d’État ainsi réalisée. Plus seront avancées la centralisation interne du Néo-Destour et la fusion de ses organes dirigeants avec ceux de l’État, plus le Combattant Suprême sera en mesure d’imposer son autorité et de neutraliser les différences tendances coexistant au sein du régime. Non seulement, Habib Bourguiba cumule les fonctions de Président du Parti et de Président de la République, mais encore certaines fonctions à l’intérieur de l’appareil d’État ont conféré, jusqu’à ces dernières années, à leurs titulaires d’importantes responsabilités à la tête du Parti : les « Secrétaires d’État (les Ministres) étaient membres de droit du Comité central du Parti, ainsi que les gouverneurs9 qui, en outre, dirigeaient le Parti et l’État sur le plan régional [Chaque gouverneur présidait le « Comité régional de coordination du Néo-Destour », depuis 1963]. Par ailleurs, le Conseil de Gouvernorat, assemblée régionale qui conseille le Gouverneur, est composé notamment des membres du Comité régional de coordination du Néo-Destour (loi n° 63-54 du 30 décembre 1963) ; de plus, « les chefs de secteurs », agent d’information et d’exécution du « Délégué » (équivalent du sous-préfet français) auprès de la population « sont nommés par arrêté du Secrétaire d’État à l’Intérieur parmi les membres des Comités de cellules » du Parti et sur proposition du Gouverneur (décret n° 69-213 du 24 juin 1969). Enfin, le « Conseil de la République » créé en 1966 (loi n° 66-67 du 28 novembre 1966) pour assister le Président de la République-président du Parti et lui désigner éventuellement un successeur, était formé des membres du Gouvernement et de ceux du Bureau politique du Parti ; il concrétisait la fusion du sommet du Parti et de l’État au profit du « Combattant Suprême » ; maître des deux appareils, le Président s’entoure d’un aréopage dont il désigne lui-même les titulalaires [lles membres de Gouvernement, en tant que Président de la République et les membres du Bureau politique, en tant que Président du Parti] en fonction du rapport des forces en présence. Il est vrai que le Congrès de Monastir d’octobre 1971, réuni dans un contexte caractérisé par l’affaiblissement de la cohésion du Néo-Destour consécutif à « l’affaire Ben Salah », a tenté de remettre en cause certains aspects de l’évolution amorcée depuis l’indépendance, notamment en ce qui concerne la centralisation du Parti et son amalgame avec l’État : ainsi, a t—il décidé que les ministres et les gouverneurs ne seraient plus membres de droit du Comité central, et que les gouverneurs ne présideraient plus les Comités du coordination régionaux du Parti. Mais, si la fusion du Parti et de l’État a été corrigée, elle n’a pas pour autant disparu : la confusion des fonctions de Chef de l’État et de Président du Parti a été maintenue ; mais bien plus, le Président continue à réunir conjointement sous sa présidence les membres du Gouvernement et du Bureau politique, le Conseil de la République survivant ainsi de facto [les membres du bureau politique ne sont plus désignés par le Président mais élus par le Comité central sur une liste proposée par celui-ci et comportant plus de noms que de sièges à pourvoir]. En tout état de cause, malgré le congrès de Monastir et la manifestation des dissensions dont il a été le théâtre, le pouvoir d’État — désormais affaibli — reste concentré entre les mains du Président Bourguiba.

18En Algérie, la fusion au sommet du Parti et de l’État s’est opérée dans un contexte différent. A l’origine, elle a correspondu à la position subordonnée d’un parti en gestation à l’égard d’un appareil d’État investi par une coalition hétérogène. L’unité de façade qui avait permis à la direction du F.L.N. de surmonter ses contradictions et de se poser en représentant du peuple algérien face aux autorités françaises avait volé en éclats au lendemain de l’indépendance : durant l’été 1962, le « Front » s’était désagrégé en factions rivales se disputant le Pouvoir. La crise avait pris fin sur la base d’un compromis qui, sur le plan institutionnel, s’était concrétisé par la reconnaissance de l’autorité exclusive d’un « Bureau politique » du F.L.N., derrière lequel se profilait la coalition victorieuse de l’épreuve de force. Le Bureau politique devait patronner les listes de candidats à l’Assemblée Constituante, dressées à la suite de tractations entre les tendances qui s’étaient affrontées et reflétant le poids respectif des divers protagonistes. Ainsi les élections de septembre 1962 consacrèrent-elles l’Assemblée comme émanation du F.L.N. et le Bureau politique comme direction unique de ce mouvement qui avait cessé d’exister en tant qu’organisation politico-militaire et n’existait pas encore en tant que parti politique. Sous couvert du schéma théorique du monopartisme, le groupe dirigeant, dont le Bureau politique était l’apparence, et auquel la majorité des députés devaient leur siège, obtint de la Constituante les moyens légaux nécessaires au renforcement de sa suprématie. En l’espace d’une année le système du parti unique fut définitivement instauré, alors même que le parti restait à construire ; dans le même laps de temps, une relative décantation s’opéra au sein de la coalition dirigeante ; cette évolution se traduisit par l’ascension politique d’Ahmed Ben Bella, qui réunit entre ses mains les fonctions de « Chef du Gouvernement, Président du Conseil » et de Secrétaire général du Bureau politique du F.L.N. Réputé nécessaire pour asseoir la domination du Parti sur l’État, ce cumul répondait en fait à une autre nécessité ; le F.L.N. loin de reposer sur une base militante suffisante pour l’ériger en force autonome se bornait à servir de façade à la coalition détenant les postes de commandes de l’appareil de l’État ; dès lors il lui fallait épouser les contours de cet appareil, notamment en s’identifiant à sa figure de proue. Elaborée et adoptée dans ce contexte, la Constitution de 1963, en faisant du Parti sa pièce maîtresse et en conférant au Président de la République des prérogatives très étendues qui ne connaissaient d’autres limites que la tutelle du F.L.N., postulait implicitement le maintien du cumul des fonctions : de la part du constituant, le fait que le Président de la République apparût comme fondé de pouvoir du Parti ne visait pas à empêcher les organes étatiques de se soustraire à l’autorité d’un parti déjà existant, mais de permettre à un parti encore embryonnaire de prendre appui sur l’appareil d’État. Le Congrès du F.L.N. d’avril 1964 devait consacrer cette fusion au sommet du Parti et de l’État Les statuts adoptés à cette occasion offraient sur le plan du Parti le pendant de la Constitution ; de même que le Président de la République à l’intérieur de l’appareil d’État, le Secrétaire général du F.L.N. se voyait reconnaître les pouvoirs les plus larges. Cette similitude, loin d’établir un parallélisme, opérait une convergence, les deux fonctions étant destinées, non pas à s’équilibrer, mais à se concentrer sur un seul et même titulaire. La « Charte » adoptée par le Congrès (La Charte d’Alger), tout en posant le principe d’un parti distinct physiquement de l’État, la majorité des cadres du premier devant se tenir en dehors des organismes du second, affirmait la nécessité de la présence à la tête du Parti du Président de la République. Ce faisant, elle n’apportait pas seulement une exception de taille à la règle du non cumul dans le même temps où elle l’énonçait, mais surtout, elle en modifiait la portée : à partir du moment où le Chef de l’État allait en tant que secrétaire général, bénéficier de la concentration de l’autorité à l’intérieur du Parti, le non cumul n’empêchait pas le F.L.N. d’être absorbé par l’État mais permettait au Président de la République — Secrétaire général de renforcer son pouvoir en tenant la majorité des membres des instances dirigeantes du Parti à l’écart du gouvernement, et inversement. Théoriquement, l’un des rares point de rencontre entre le Parti et l’État résidait en la personne de leur chef commun, mais compte tenu de l’étendue respective des prérogatives attachées à la présidence de la République et au secrétariat général, il se traduisait par une fusion au sommet, le leader jouant de sa double qualité pour se libérer des obligations que pourraient lui imposer la Constitution et les statuts du F.L.N. Ce système a pris fin en juin 1965, lorsque par suite de l’accentuation des contradictions de la coalition dirigeante un coup d’État a démis Ahmed Ben Bella de sa double fonction. Le changement alors intervenu s’est traduit au niveau institutionnel par une nouvelle forme de fusion au sommet du Parti et de l’État. Les transformations décisives qu’a connues l’Algérie depuis juin 1965 n’ont pas affecté le F.L.N. Celui-ci, en dépit de plusieurs tentatives de réorganisation, n’a pu jouer le rôle qui était théoriquement le sien après comme avant 1965. Le 19 juin, en effet, n’a pas été le produit d’une modification sensible du rapport des forces au sein de la société algérienne ; il s’est avéré, en revanche, le point de départ d’un processus qui, au travers de crises, a assuré la décantation progressive de la coalition politique dirigeante ; ainsi le régime a t-il consolidé ses assises sans que pour autant le Parti sorte de sa stagnation. L’organisation du pouvoir d’État [organisation réputée « provisoire », officiellement destinée à fournir une solution de continuité jusqu’à l’adoption d’une nouvelle constitution] qui a succédé à la Constitution de 1963 a formalisé le décalage entre le F.L.N., symbole de l’unité nationale facteur de légitimation du pouvoir, et l’appareil partisan, lui-même, appendice atrophié de l’appareil étatique ; elle n’en respectait pas moins en apparence, suivant des modalités dont la nature exceptionnelle était justifiée officiellement par leur caractère provisoire, le schéma du monopartisme. Le conseil de la Révolution, instance sui-generis parce que groupe historique et non organe étatique ou partisan, est censé diriger l’État et le Parti sans s’insérer dans leurs hiérarchies respectives. S’il détient les compétences dont étaient investis avant le 19 juin les principaux organes étatiques et partisans, il ne les exerce pas directement lui-même, mais les délèguera à de nouvelles instances placées par lui à la tête des deux appareils mais demeurant sous son contrôle : le gouvernement (qui cumule les fonctions législative et exécutive) d’une part, le « secrétariat exécutif » du F.L.N., auquel a succédé en 1967 le « responsable du Parti » [officiellement désigné à partir de 1969 sous le titre de « Responsable de l’appareil du Parti » ; la fonction est vacante depuis 1972], d’autre part. De ce point de vue, le Conseil de la Révolution exerce une tutelle sur l’organisation du Parti, en vue de sa reconstitution, au nom des principes qui doivent inspirer le F.L.N., et dont il s’institue lui-même le gardien ; simultanément, au nom de ces mêmes principes, autrement dit, au nom du Parti, il définit l’orientation que le Gouvernement doit appliquer sous son contrôle. Abstraction faite du problème posé par le postulat suivant lequel le Conseil incarnerait le patrimoine historique du F.L.N., un tel agencement s’avère pour le moins difficile à inscrire dans les faits. Il supposerait que le Conseil et le Gouvernement forment deux entités totalement distinctes. Or, dès l’origine, en raison du contenu de l’ordonnance du 10 juillet 1965, celle-là même qui plaçait le Gouvernement « sous l’autorité et le contrôle » du conseil de la Révolution, on pouvait nourrir quelque doute sur la réalité de la responsabilité de l’un devant l’autre : le cumul des fonctions de Président du Conseil de la Révolution et de Chef du Gouvernement (en la personne du président Boumediène), l’appartenance d’un certain nombre de ministres au Conseil, la présence en son sein des principaux chefs de l’Armée (soumis à ce titre au pouvoir hiérarchique du Ministre de la défense, qui ne faisait lui-même qu’un avec le président) assuraient une interpénétration telle entre les deux instances que la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale aurait supposé qu’une fraction du conseil de la Révolution se dressât contre l’autre sans qu’il en résultât une crise de régime surmontable autrement que par la force. En réalité, le Conseil de la Révolution avait pour principale raison d’être de donner, sous couvert de la collégialité, une apparence d’unité à une coalition hétérogène. Il devait la perdre en 1967, lorsqu’à l’occasion d’une épreuve de force entre factions rivales (la tentative de putsch du Colonel Zbiri), il fut vidé de l’une de ses composantes. Depuis, le Conseil, qui se réduit pratiquement aux principaux ministres et au commandement de l’Armée tend progressivement à se confondre avec l’organe gouvernemental. Il se borne, en, effet, à grossir les rangs du Gouvernement au cours de réunions conjointes consacrées à l’examen des questions les plus importantes. Tandis que la gestion des affaires courantes continue à relever du Gouvernement stricto-sensu, les affaires dont le réglement paraît exiger une certaine solennité ou la manifestation du consensus le plus large au sein de l’équipe dirigeante donnent lieu à la réunion d’un Conseil des Ministres élargi aux responsables de la sécurité et de la défense. Dans ces conditions, la nomination des ministres par le Conseil et leur responsabilité devant lui ne peuvent être que formelle, « l’instance suprême de la Nation » se révélant l’appendice du Gouvernement. Le Conseil ne dirige pas plus le Parti que l’État. Si en 1969 et 1970, il s’est réuni à plusieurs reprises pour suivre le déroulement du processus de réorganisation du F.L.N., ce regain d’activité s’est avéré sans lendemain : en décembre 1972, le « responsable de l’appareil du parti » a été relevé de ses fonctions sans qu’apparemment le Conseil ait été consulté en séance plénière par son Président. Ce dernier semble dorénavant assumer personnellement la direction du F.L.N., fonctions qu’il cumule avec celle de « premier personnage de l’État » que lui vaut sa position d’arbitre à l’intérieur du groupe de personnalités qui détiennent les postes-clés de l’appareil d’État.

  • 10 C’est nous qui soulignons.

19Contrairement à la situation qui prévaut en Algérie et en Tunisie, la confusion des fonctions au Maroc ne traduit pas de déplacement quant au bénéficiaire effectif de la concentration du pouvoir d’État. Ici, la pratique politique ne contredit le schéma théorique que dans la mesure où la concentration du pouvoir au profit du Roi ne peut se réaliser qu’au détriment de la séparation des fonctions à laquelle elle est censée se superposer. La seule période de l’histoire marocaine durant laquelle un organe étatique ait fonctionné de manière relativement autonome par rapport au Trône correspond à la première (et pour l’instant, la dernière) véritable expérience parlementaire, dont la brièveté souligne encore davantage le caractère exceptionnel : de novembre 1963 à juin 1965, le Gouvernement, que le Roi ne dirigeait pas en personne, eut à faire face à une assemblée (la Chambre des Représentants) où les opposants sans jamais mettre directement en cause le leadership du Trône, parvinrent à désunir la majorité. Cette époque vit même le Roi en une occasion, arbitrer le différend entre le Gouvernement et la Chambre, et rendre sa décision dans un sens favorable à cette dernière. [Sur les faits, cf. 15, p. 474]. Mais l’épisode, loin de témoigner d’un fonctionnement harmonieux du système parlementaire, illustrait l’impossibilité d’une collaboration entre un gouvernement et un parlement sous-tendue par le principe monarchique. Le 7 juin 1965, le Roi dut se résoudre, en proclamant l’état d’exception ainsi que la Constitution lui en offrait la possibilité, à mettre un terme à l’expérience pour assumer lui-même l’exercice des fonctions législative et exécutive qui étaient déjà siennes dans le passé. Avant 1963 comme après 1965, la concentration du pouvoir s’est toujours traduite par une confusion des fonctions, en dépit de certaines apparences contraires. Le régime provisoire sous lequel le Maroc a vécu de 1956 à 1963 se caractérisait non seulement par l’absence d’assemblée législative élue mais encore par la totale dépendance du gouvernement à l’égard du Monarque ; celui-ci ne se bornait pas à légiférer ; il conservait en outre des domaines « réservés » qui avaient pour effet de priver le gouvernement des moyens nécessaires à l’exercice autonome de sa fonction : le pouvoir de nomination des autorités locales, le contrôle de la sûreté nationale et celui des forces armées ; l’ambiguïté fut dissipée lorsqu’en mai 1960 Mohammed V, à l’issue d’une épreuve de force, n’eut d’autre ressource que de prendre officiellement en personne la fonction de Chef du Gouvernement et d’en déléguer l’exercice au Prince héritier ; ce dernier, après son accession au Trône, resta à la tête du ministère. C’est à une confusion des fonctions de facture quasi identique que l’on a assisté après la proclamation de l’état d’exception ; la création en juillet 1967 d’un poste de premier ministre confié à une personnalité politique n’a introduit aucun changement, le titulaire de la charge ne jouissant d’aucune des prérogatives qui y sont généralement attachées. La Constitution de 1970, dont la promulgation a mis fin à l’état d’exception, n’a pas donné lieu à une nouvelle expérience parlementaire : en effet, indépendamment du renforcement de la situation du Monarque vis-à-vis du Gouvernement et du Parlement qu’elle opérait par rapport à sa devancière, elle a servi de prétexte à l’élection d’une Chambre « introuvable », les principaux partis ayant refusé de participer à la consultation électorale. D’ailleurs, la tentative de coup d’État militaire de la Skhirat en juillet 1971 devait inscrire à l’ordre du jour la révision d’une constitution qui n’avait que quelques mois d’existence. Un nouveau texte constitutionnel a été promulgué en mars 1972, qui rehausse sensiblement le statut du Gouvernement et du Parlement. Mais, à l’heure qu’il est, les élections législatives demeurent à l’état de projet renvoyé sine-die. Or, dans l’intervalle, le Roi prend seul « les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions constitutionnelles, au fonctionnement des pouvoirs publics et à la conduite des affaires de l’État ». (Article 102 de la constitution de mars 1972)10.

20Pour expliquer la contradiction, constatée dans les trois pays, entre le « schéma théorique » de l’organisation du pouvoir d’État et la « pratique politique », il convient une fois encore de se référer à la crise qui affecte la formation nationale dans son ensemble. Les facteurs immédiats de la « pratique politique » — la coexistence de plusieurs tendances à l’intérieur du Mouvement destourien unifiées sous le leadership d’Habib Bourguiba, l’hétérogénéité de la coalition qui a pris en mains les leviers de commande de l’appareil d’État algérien en 1962, la confrontation du Trône et des partis au Maroc — ne s’avèrent pas, à eux seuls, de nature à livrer l’explication recherchée, étant donné qu’ils sont également à l’origine du « schéma théorique ». Celui-ci, en effet, ne consiste pas en un objectif initialement fixé qui, par la suite, n’aurait pu être atteint ; avec la « pratique politique », ils constituent des phénomènes simultanés, tous deux déterminés par le jeu des mêmes forces sociales et politiques. Mais l’un, le « schéma théorique », correspond à la représentation de ce jeu par les forces qui y dominent et à travers laquelle elles tendent à légitimer leur domination ; l’autre, « la pratique politique », se rapporte au jeu lui-même, tel qu’il résulte des données objectives dans leur interaction avec la perception qu’en ont ses participants. Le « schéma théorique » procède de l’idéologie produite dans/ par la crise : la corrélation qu’il établit entre la légitimité du régime et le caractère harmonieux de l’organisation du pouvoir d’État repose sur l’unitarisme à travers lequel des différentes composantes de la Nation ont historiquemment vécu l’hétérogénéité de celle-ci, (on se réfère ici aux caractéristiques de la lutte du Mouvement national), et sont, en conséquence, enclines à vivre leur rapport à l’État. La « pratique politique », quant à elle, traduit les voies par lesquelles le principe de légitimité, confronté aux dimensions réelles de la crise, lui survit (se reproduit) et en ce sens permet de la surmonter ; le déséquilibre qui la caractérise tient à ce qu’elle assume la distorsion entre l’unitarisme « vécu » et la réalité de l’hétérogénéité de la formation nationale, notamment dans ses implications au niveau du rapport à l’État.

21Si la concentration s’avère la caractéristique principale de l’organisation du pouvoir d’État, il convient cependant d’insister également sur un autre aspect, à savoir la souplesse du système juridique. Les deux traits sont, d’ailleurs, étroitement liés. La concentration, condition nécessaire de l’unité de l’État eu égard au contexte de crise, postule cette souplesse ; pour formaliser simultanément le « schéma théorique » et la « pratique politique » ; et, d’une manière générale, pour que le centre du pouvoir soit à même de maintenir la stabilité de l’État et sa propre autorité alors que sa politique est sujette à variations du fait de l’instabilité du rapport de force à l’intérieur de la classe dominante.

La souplesse du système juridique

22Pour illustrer la souplesse du système juridique, on envisagera successivement, à partir d’exemples, deux de ses dimensions, avec d’une part l’instabilité et la plasticité du cadre formel de l’organisation du pouvoir (les constitutions) et d’autre part la délégalisation, terme qui, par référence à la notion formelle de loi, désigne la prépondérance, voire le monopole, de l’appareil gouvernemental dans l’élaboration des normes juridiques et la détermination de leur contenu [sur la notion de délégalisation, cf. 19, p. 174 sq.].

23L’instabilité constitutionnelle apparaît de manière trop évidente pour que l’on y consacre de larges développements ; d’autant qu’elle a déjà été indirectement abordée dans les paragraphes précédents. On rappellera cependant les manifestations les plus importantes du phénomène : trois constitutions au Maroc en l’espace de dix années ; une seule constitution en Algérie, mais qui n’y est demeurée en vigueur que pendant moins de deux ans, le pays étant doté depuis juin 1965 d’une organisation « provisoire » des pouvoirs publics dans l’attente d’une nouvelle constitution, dont la promulgation évoquée à plusieurs reprises, n’était pas encore intervenue à la fin de 1973 ; une seule constitution également en Tunisie, mais dont la refonte annoncée depuis juin 1970 n’a pas pu encore être menée à bien en dépit de l’élaboration successive de plusieurs textes de réforme, ce qui témoigne, à tout le moins, d’une instabilité au niveau des projets de révision. Se manifeste ainsi, suivant des modalités différentes, dans les trois pays, une tendance commune consistant dans la difficulté, sinon l’impossibilité, de poser des normes susceptibles de régir de façon durable le fonctionnement de l’État. La durée du régime « transitoire » qui préside aux destinées de l’Algérie depuis juin 1965 et la survie de la constitution tunisienne de 1959 malgré la mise en cause dont elle est l’objet illustrent tout autant cette tendance que l’inflation constitutionnelle marocaine, dans la mesure où elles traduisent l’incapacité d’assurer la prévision au-delà du court terme [sur la fonction de prévision d’une constitution, cf. 20, p. 351], d’organiser à travers des règles fixes les transformations possibles de l’État. De ce point de vue, la souplesse du système juridique est ici symptôme de rigidité : le système est souple en ce sens qu’il ne donne pas lieu à une réglementation stricte et (durable) mais ce trait correspond à une certaine rigidité, compte tenu de ce que, de la sorte, le fonctionnement de l’État n’est pas à l’abri des heurts et des soubresauts. L’instabilité constitutionnelle renvoit une fois encore aux contradictions de la classe dominante ; en effet, comme le souligne, Nicos Poulantzas, « ne peut être en général juridiquement réglé, au sens fort, qu’un rapport de forces présentant ailleurs un certain degré de stabilité » [20, p. 352].

24L’instabilité du cadre formel va de pair avec sa plasticité, l’une et l’autre obéissant aux mêmes causes et se combinant pour produire les mêmes effets. Elle ne s’en distingue véritablement qu’au seul niveau de l’analyse. La propriété à laquelle se rapporte le vocable de plasticité tient moins à la formalisation des dispositions constitutionnelles — qui peut, le cas échéant, paraître très rigide — qu’à l’interprétation laxiste dont elles sont généralement l’objet, que leur contenu s’y prête ou non. Cette plasticité caractérise non seulement les constitutions stricto sensu mais aussi les constitutions au sens matériel, autrement dit le droit qui règle la source et l’organisation du pouvoir l’État indépendamment de tout texte pris en forme constitutionnelle ; cette dernière hypothèse vise les régimes « provisoires », périodes durant lesquelles une organisation des pouvoirs publics réputée temporaire aménage une solution de continuité jusqu’à l’adoption d’une constitution au sens formel, régimes qu’ont connus la Tunisie de 1956 à 1959, le Maroc de 1960 à 1962, l’Algérie de 1962 à 1963, et que celle-ci connaît à nouveau depuis 1965. Néanmoins, dans un souci de concision, on se bornera à évoquer ici le cas des constitutions stricto sensu.

25La plasticité de celles-ci est d’autant plus remarquable qu’elle se manifeste en premier lieu par l’altération de l’une de leurs caractéristiques essentielles saisie par la doctrine juridique sous le terme de rigidité, « la rigidité de la constitution consistant en ce que sa modification ou son abrogation ne peuvent être opérées que moyennant des formes spéciales, déterminées par la constitution elle-même, et qui, en principe seront plus solennelles, plus compliquées, plus difficiles à mettre en mouvement et à faire aboutir que les formes, qui suffisent pour la confection des lois ordinaires » [21, p. 284-285]. En d’autres termes, la plasticité des constitutions maghrébines se traduit notamment par la méconnaissance des procédures qu’elles aménagent pour leur propre révision. La révision de l’article 51 de la Constitution tunisienne en décembre 1969 en offre sans doute la meilleure illustration.

26En vertu de l’article 61 de la Constitution tunisienne, l’Assemblée ne peut délibérer sur une éventuelle révision demandée par le Président de la République ou le tiers de ses membres « qu’à la suite d’une résolution prise à la majorité absolue et après qu’une commission spéciale en ait déterminé et étudié l’objet » ; une fois cette résolution votée, « la constitution ne peut être révisée qu’après adoption par l’Assemblée du projet de révision à la majorité des deux tiers de ses membres au cours de deux lectures dont la seconde intervient au moins trois mois après la première ». Les 17 novembre 1966 et 26 juillet 1967, l’Assemblée nationale devait adopter en première et deuxième lectures à la majorité des deux tiers un projet de révision de l’article 51 de la Constitution tendant à confier au Conseil de la République la désignation du Président intérimaire en cas de vacance de la Présidence de la République. Alors que la procédure de l’article 61 avait été respectée, ce texte n’a pas été promulgué. Bien au contraire, en décembre 1969, est intervenue une révision de l’article 51 faisant du Premier Ministre, personnage titulaire d’une fonction non prévue par la Constitution mais créée par un décret du 7 novembre 1969, le successeur du Président de la République en cas de vacance et son délégataire en cas d’empêchement. Dans la mesure où elle n’a fait l’objet que d’un seul vote de l’Assemblée, cette loi constitutionnelle du 31 décembre 1969 allait à l’encontre des dispositions de l’article 61 [Cf. 10, p. 332]. De plus, elle se doublait d’une autre entorse au texte constitutionnel : elle a été promulguée non par le Président de la République, mais par le Premier Ministre, en vertu d’un décret du 17 novembre 1969 qui lui confiait « la direction des affaires de l’État » en cas d’absence du Président de la République. Ce décret était lui-même entaché d’irrégularité dans la mesure où le Premier Ministre ne figurait pas parmi les organes définis par la Constitution, où celle-ci ne contenait aucune disposition autorisant une délégation de pouvoirs et enfin où il opérait une délégation totale de pouvoirs. Sur la base d’une délégation irrégulière le Premier Ministre a donc promulgué une révision de la Constitution opérée suivant des modalités irrégulières et dont le contenu soulignait l’irrégularité du décret du 17 novembre 1969 puisqu’elle avait notamment pour objet de rendre possible la délégation des attributions présidentielles au Premier Ministre.

27Une autre révision constitutionnelle, celle qui est intervenue au Maroc en juillet 1970, témoigne également d’une grande liberté d’esprit à l’égard des clauses censées conférer à une constitution son caractère rigide.

28Le principe de la révision de la Constitution marocaine du 14 décembre 1962 avait été décidé dès le 7 juin 1965, jour où dans un message à la Nation Hassan II avait annoncé la proclamation de l’état d’exception prévu par l’article 35 de la Constitution. Le Roi s’emparait alors des pouvoirs exceptionnels en arguant de la nécessité d’une réforme constitutionnelle. Il allait les exercer non point pour assurer « le retour au fonctionnement normal des institutions constitutionnelles » — finalité explicite de l’article 35 — mais pour mettre sur pied des institutions constitutonnelles susceptibles de fonctionner « normalement ». Ainsi proclamé en contradiction avec les dispositions de l’article 35 [Cf. 15, p. 478], l’état d’exception, qui avait en fait suspendu la Constitution, a été levé pour promulguer une nouvelle constitution suivant une procédure qui violait la Charte de décembre 1962. Le dahir du 31 juillet 1970 proclamant la fin de l’état d’exception n’a été scellé qu’après l’adoption de la nouvelle constitution par référendum et n’a pris effet qu’à compter de la promulgation de celle-ci. Autrement dit, le Roi a utilisé les pouvoirs exceptionnels de l’article 35 pour réviser la constitution, la révision constitutionnelle conditionnant la levée de l’état d’exception, alors qu’en droit celle-ci conditionnait celle-la [Cf. 15, p. 486-489].

29Sans doute, le coup d’État survenu le 19 juin 1965 en Algérie s’avère-t-il un cas limite que l’on ne saurait assimiler aux précédents. Non seulement, la procédure de révision constitutionnelle a été délibérément ignorée, mais encore l’organisation des pouvoirs publics aménagée par la Constitution de 1963 a été purement et simplement remplacée par une organisation « provisoire » et ce, jusqu’à l’adoption d’une nouvelle constitution. Néanmoins la rupture à laquelle a correspondu le 19 juin sur le plan institutionnel n’a pas été aussi radicale que ce qu’il pourrait paraître au premier abord. L’événement témoigne lui aussi dans une certaine mesure de la plasticité constitutionnelle, si l’on considère que tour à tour, le Gouvernement, des membres du Bureau politique du F.L.N., les commissaires nationaux et les contrôleurs du Parti, et « les 110 députés présents à Alger » ont rendu public leur ralliement au Conseil de la Révolution, par des communiqués, déclarations ou motions qui furent publiés au Journal Officiel avec la Proclamation du 19 juin. Ces prises de position n’ont pas eu pour effet de légaliser le coup d’État ; cependant, elles ont associé les institutions constitutionnelles de 1963 à la légitimation d’une violation de la constitution qui aurait été rendue nécessaire par le « pouvoir personnel » du Président de la République-Secrétaire général du F.L.N.

30La plasticité des constitutions maghrébines ne se limite pas à des pratiques tendant à réduire à néant les éléments qui sont censés leur conférer, suivant la terminologie consacrée, un caractère rigide. Elle est également perceptible à d’autres niveaux. Ainsi, énoncent-elles un certain nombre de droits individuels et de libertés publiques tout en ouvrant la voie à des pratiques qui les limiteraient ou les videraient de leur contenu : les constitutions tunisienne et marocaine habilitent le législateur à en limiter l’exercice ; la constitution algérienne de 1963, quant à elle, les assortissait d’une restriction formulée en des termes dont l’arbitraire pouvait s’accommoder : son article 22 précisait en effet que nul ne pouvait user des droits et libertés « pour porter atteinte à l’intégrité du territoire, à l’unité nationale, aux institutions de la République, aux aspirations socialistes du peuple et au principe de l’unicité du Front de libération nationale ». On pourrait citer d’autres dispositions qui vont dans le sens de ce que l’on a dénommé ici plasticité : l’article 37 des constitutions marocaines de 1970 et de 1972 qui mentionne « l’atteinte au respect dû au Roi » parmi les cas où l’immunité parlementaire ne joue pas ; l’absence dans ces mêmes constitutions, parmi les dispositions transitoires de délai pour la mise en place des institutions constitutionnelles, ce qui permet ainsi de justifier le fait que plus d’un an après sa promulgation, la Constitution de mars 1972 ne soit toujours pas entrée en vigueur ; l’inapplication pendant dix années de l’article 57 de la constitution tunisienne relatif au Conseil d’État (Cour des Comptes et Tribunal administratif), le législateur, chargé d’en fixer la composition, la compétence ainsi que la procédure applicable devant cette juridiction, n’ayant adopté les textes correspondants qu’à partir de 1968 (Cour des Comptes) et 1972 (Tribunal administratif). [Il en est allé de même pour la Haute Cour, prévue par l’article 56 de la Constitution, et dont le législateur n’a fixé l’organisation qu’en 1970, en vue du procès Ben Salah]. Au-delà des distorsions qu’elles subissent dans le cadre de tel ou tel article, les constitutions maghrébines révèlent leur plasticité à travers l’interprétation générale dont elles font l’objet. Il en va ainsi des Constitutions marocaines à propos desquelles on a vu que les prérogatives reconnues au Roi devaient, d’après les exégètes officiels, être envisagées à partir des principes de la Tradition. C’est le cas également de la Constitution tunisienne qui, ignorant le phénomène monopartisan, s’applique en fonction de celui-ci, avec au besoin l’aide du législateur ; non seulement, celui-ci est amené à créer des instances qui, par leur composition, institutionnalisent le monopole du Parti destourien (le Conseil de la République, par exemple) ; mais encore, la loi, tout en respectant la fiction du pluralisme politique, est susceptible de renforcer le monopartisme ; ainsi, l’article 109 du code électoral prévoit-il que « tout membre de l’Assemblée Nationale, exclu pour quelque cause que ce soit du parti ou de l’organisation dont il a reçu l’investiture au moment de son élection cesse d’appartenir à l’Assemblée ; cette disposition adoptée par la loi du 8 avril 1969 a été appliquée la même année à l’encontre d’Ahmed Ben Salah ; abrogée en novembre 1971, elle a été rétablie par la loi du 10 juillet 1973 pour mettre fin au mandat parlementaire d’Ahmed Mestiri.

31L’instabilité et la plasticité du cadre formel des institutions politiques suffiraient à elles seules, à illustrer la souplesse du système juridique, corollaire de la concentration du pouvoir d’État. Cependant, cette étude serait incomplète si elle passait sous silence le phénomène de délégalisation, qui, sur le plan politique, correspond à l’effacement des assemblées délibérantes, ou tout simplement à leur absence, face à l’appareil gouvernemental.

32D’une manière générale, le phénomène de la délégalisation se manifeste au Maghreb, comme d’ailleurs dans d’autres États tels que la France, par l’existence d’une importante législation d’origine gouvernementale tenant à l’abandon plus ou moins avoué de la notion formelle (ou organique) de loi ; on sait que d’après celle-ci, la loi se définit, indépendamment de son objet, par la qualité de représentant du peuple-nation attribuée à son auteur, une (ou plusieurs) assemblée, et connaît en conséquence un domaine illimité, tandis que le règlement, œuvre de l’« exécutif », ne connaît que d’une seule matière, l’exécution des lois. Cette notion n’exclut pas l’éventualité d’un élargissement momentané du domaine réglementaire : si la loi peut tout et le règlement ne peut rien en dehors de la loi, le législateur peut habiliter l’exécutif à prendre des règlements dans telle ou telle matière pour compléter, modifier des dispositions législatives, ou pallier leur absence. Il va sans dire qu’un recours abusif aux habilitations législatives, peut, tout en respectant apparemment la notion formelle de loi, la vider en réalité de son contenu ; la pratique française des « décrets-lois » se situe dans cette perspective. Les constitutions maghrébines l’ont reprise à leur compte, sous une forme inspirée de celle retenue par l’article 38 de la Constitution française de 1958 : l’Assemblée (ou le Parlement) peut autoriser le Gouvernement (ou le Président de la République) à prendre des mesures d’ordre législatif, qui doivent être soumises à ratification (cf. article 28, alinéa 2 de la constitution tunisienne, article 47 de la constitution de 1962 et 44 des constitutions de 1970 et 1972 au Maroc, article 58 de la constitution algérienne de 1963). De plus les constitutions tunisienne (article 31) et marocaine (article 58 de 1962, article 54 de 1970 et 1972) prévoient la possibilité pour l’exécutif de prendre pendant les vacances parlementaires, avec l’accord des commissions intéressées, des décrets-lois devant être soumis à ratification au cours de la session ordinaire suivante de l’Assemblée ou du Parlement. Mais, alors qu’en Tunisie, les habilitations législatives, quel que soit le type dont elles relèvent, apparaissent comme des exceptions dans un contexte où la règle réside dans l’exercice exclusif de la fonction législative par l’Assemblée [« le peuple exerce le pouvoir législatif par un organe représentatif dénommé Assemblée nationale» (article 18 de la constitution de 1959)], au Maroc et en Algérie, elles se surajoutent à un partage de la fonction législative entre l’organe parlementaire et l’« exécutif ».

33Les constitutions marocaines, à l’instar de la constitution française de 1958, se réfèrent au critère matériel pour définir la loi ; cette dernière se définit non seulement par la qualité de son auteur mais aussi par son objet : appartiennent au domaine de la loi, que vote le Parlement, toutes les matières qui sont énumérées comme telles par la Constitution ; relève du règlement toute matière ne figurant pas dans cette énumération limitative. On observera que le domaine de la loi, particulièrement étroit dans les constitutions de 1962 et de 1970, a été sensiblement élargi par le texte de 1972.

34La Constitution algérienne de 1963, pour sa part, n’opérait pas de répartition des matières entre le domaine de la loi et celui du règlement, mais était censée se référer à la notion formelle de loi (en vertu de l’article 28, l’Assemblée « vote la loi »). Cependant, la réalité était beaucoup plus complexe que les conclusions susceptibles d’être tirées d’une première lecture du texte constitutionnel. En effet, le fonctionnement provisoire des pouvoirs publics de 1962 à 1963 avait donné lieu, sous couvert de l’affirmation officielle du principe de l’illimitation du domaine de la loi, à une législation gouvernementale par décrets sans habilitation expresse de l’Assemblée (et par voie de conséquence, sans ratification) mais avec son consentement tacite. Lors de l’entrée en vigueur de la Constitution de 1963, existait donc un domaine réglementaire « autonome ». Or, loin de clarifier la situation, les dispositions de la Constitution relatives au pouvoir réglementaire, par leur caractère ambigu, non seulement ne permettaient pas de conclure à la « légalisation » de ce domaine réglementaire « autonome », mais encore laissaient le champ libre à son extension [sur cette question, cf. 35]. L’organisation « provisoire » des pouvoirs publics issue du coup d’État du 19 juin 1965 a eu le mérite de mettre fin à l’imprécision ; mais la portée de l’événement s’est avérée en définitive très limitée du point de vue où se place la présente analyse — dans la mesure où la distinction entre la loi et le règlement ne recouvre plus un partage de compétences entre organes distincts. Désormais, en vertu de l’ordonnance du 10 juillet 1965, le Gouvernement édicte des mesures qui sont prises « selon la matière, sous forme d’ordonnances ou de décrets ». Compte tenu de l’absence d’un véritable critère de distinction entre la loi et le règlement avant juin 1965, l’expression « selon la matière » laisse au Gouvernement toute latitude pour décider ce qui relève de la loi (ordonnances) ou du règlement (décrets). [La question n’est pas seulement théorique. Elle est très concrète pour les justiciables]. En tout état de cause, la confusion des fonctions législatives et exécutives entre les mains du Gouvernement s’avère le cas limite de ce que l’on a désigné ici sous le vocable de délégalisation.

35Le partage de la fonction législative entre le Gouvernement et l’organe parlementaire dans le cadre des constitutions algérienne et marocaine, tel qu’il a été envisagé jusqu’ici, ne rend compte que très imparfaitement de la réalité. En effet, ces textes, s’inspirant, comme le constituant tunisien, de l’article 16 de la Constitution française de 1958, aménagent par ailleurs la possibilité pour l’« exécutif », en cas de circonstances exceptionnelles, de prendre des mesures qui en temps ordinaire n’entrent pas dans le champ de ses compétences, et notamment de légiférer. Les conditions qu’elles posent pour la mise en œuvre de ces pouvoirs exceptionnels (article 32 de la Constitution tunisienne, articles 35 des trois Constitutions marocaines et articles 59 de la Constitution algérienne de 1963) s’avérant encore moins contraignantes que celles énoncées par l’article 16 de la Constitution française. On a vu que le Roi du Maroc avait usé de ces pouvoirs exceptionnels (l’état d’exception de 1965 à 1970) ; des même, Ahmed Ben Bella, président de la République Algérienne, pour faire face à « la contre révolution criminelle », y avait recouru le 3 octobre 1963, et les avait exercé jusqu’à sa destitution en juin 1965. Ainsi, sous l’empire de la Constitution de 1963, l’Algérie a-t-elle connu une délégalisation particulièrement accentuée puisque le Président de la République, au nom des circonstances exceptionnelles, y a exercé l’essentiel de la fonction législative, l’Assemblée, qui demeurait en place, ne légiférant que sur les questions que l’« exécutif » jugeait opportun de lui laisser. Au Maroc, pendant cinq années, la délégalisation a été totale — comme en Algérie depuis 1965 —, le Parlement ne siégeant plus ; elle l’est redevenue après l’intermède de la Constitution de 1970, compte tenu de ce que le texte de 1972 n’étant pas encore entré en vigueur, le Roi prend « les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions constitutionnelles, au fonctionnement des pouvoirs publics et à la conduite des affaires de l’État » (article 103 déjà cité de la constitution de 1972).

36Le fait qu’en Tunisie le Président de la République n’ait jamais jusqu’à ce jour recouru aux pouvoirs exceptionnels autorisés par la Constitution, et que la notion formelle de loi paraisse respectée, ne doit pas être interprété comme l’indice d’une absence de délégalisation. [Rappelons qu’avant 1959, la délégalisation était totale, de fait du cumul des fonctions législative et exécutive entre les mains de l’exécutif]. On observera tout d’abord que le Chef de l’État ne s’est pas privé de recourir aux décrets-lois autorisés par la Constitution durant l’intersession parlementaire. [En revanche, il n’a pas recouru à ceux de l’article 28, alinéa 2 (habitations législatives proprement dites)] : on en a dénombré pas moins de 129 pour la période 1960-1971 [Cf. 22, p. 23]. D’autre part, il y a lieu de considérer que le législateur tunisien ne répugne pas à opérer des subdélégations au pouvoir parlementaire, y compris dans des matières qui lui sont expressément conférées par la Constitution en raison de leur importance. Ainsi, l’article 8 de la Constitution prévoit-il que la liberté d’association est « garantie et exercée dans les conditions définies par la loi » ; conformément à cette disposition, est intervenue la loi du 7 novembre 1959 relative aux associations ; or, celle-ci soumet la liberté d’association au bon vouloir de l’exécutif : son article 4 ne dispose-t-il pas que le Ministre de l’Intérieur (Le Secrétaire d’État à l’intérieur avant 1969) « a toute latitude » pour accorder ou refuser le visa indispensable à la constitution d’une association ? Cette clause, en outre, avait un effet rétroactif, les associations constituées avant la loi du 7 novembre 1959 devant se conformer à celle-ci. C’est par référence à cette loi que l’interdiction du Parti communiste tunisien en 1963 a été justifiée, le P.C.T. « étant inexistant au regard de la loi du 7 novembre 1959 ». On se trouve ici à nouveau confronté avec la plasticité d’une constitution qui, ignorant le monopartisme, est appliquée en fonction de celui-ci. Enfin, en ce qui concerne la délégalisation, il est important de noter que jusqu’à ce qu’elle reçut un brutal coup d’arrêt en 1969, la réforme des structures agricoles entreprise dans le pays n’a fait l’objet d’aucune loi précisant son étendue et sa portée au regard du droit de proprité, qui, en vertu de l’article 14 de la Constitution « est exercé dans les limites prévues par la loi ».

37L’organisation du pouvoir d’État, résumée ici par les notions de souplesse du système juridique et de concentration, et la source de ce même pouvoir, représentée à travers une formulation des principes de la souveraineté nationale laissant peu de place au suffrage universel, donnent aux institutions politiques maghrébines un caractère « autoritaire » manifestement contraire aux canons de la démocratie libérale. Mais, celle-ci ne recouvre plus un concept susceptible de rendre compte des réalités politiques contemporaines. Elle a correspondu à un phénomène « historiquement daté », lié à un certain stade de développement des États-nations européens (et d’Amérique du nord). Les institutions politiques actuelles de ces derniers sont certes différentes de celles d’États-nations comme les États du Maghreb postcolonial, mais ne procèdent pas d’une autre nature. Les unes et les autres rendent compte de la crise d’un même système, en fonction de la place qu’elles y occupent respectivement. Sans doute peut-on à cet égard soutenir que les institutions maghrébines s’avèrent, par leurs traits distinctifs, symptômes du « sous-développement », à condition toutefois d’ajouter que leur transformation ne peut être attendue d’un « développement » identifié à la situation présente des formations capitalistes avancées. Non seulement un tel « développement » ne peut être envisagé en raison de la structure hétérogène des formations nationales maghrébines mais encore les institutions des pays dits « développés » n’apparaissent plus comme une véritable alternative. De ce point de vue, le domaine des institutions politiques témoignerait lui aussi en quelque sorte de ce que pour les « nouveaux » États la voie de développement suivie par les « anciens » est fermée.

Bibliographie

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[21] Julien Laferriere, Manuel de droit constitutionnel, Paris, Domat Montchétien, 1947.

[22] Mohieddine Mabrouk, L’Acte administratif unilatéral en droit tunisien. Tunis, Société tunisienne de diffusion, 1972.

Notes

1 Sur ce point, cf. notre contribution au programme du CRESM, « Indépendance et Interdépendances au Maghreb » (2e volume).

2 On observera que la Constitution algérienne de 1963 prévoyait la « déchéance » du mandat de député, non pas par les électeurs, mais par l’Assemblée à la majorité des 2/3, sur proposition de « l’instance suprême du F.N.L. » (article 30).

3 Trois référendums se sont déroulés au Maroc (référendums Constitutionnels de décembre 1962, juillet 1970 et mars 1972) et deux en Algérie (référendum de septembre 1962 relatif aux attributions de la Constituante et référendum Constitutionnel de septembre 1963).

4 La monarchie a été abolie et la république proclamée par une résolution de l’Assemblée constituante en date du 25 juillet 1957 [voir à ce sujet 10, p. 319-321].

5 Discours du 15 mars 1963, l’Armée au service de l’État, Tunis, Secrétariat d’État aux affaires culturelles et à l’information. 16 mars 1963.

6 C’est nous qui soulignons.

7 En qualité de Premier Ministre Président du Conseil (le 11 avril 1956). Il devint Président de la République, le 25 juillet 1957, lors de l’abolition de la Monarchie.

8 Scission provoquée par Salah Ben Youssef, secrétaire général du Néo-Destour, en opposition aux conventions d’autonomie interne de 1956.

9 Hauts fonctionnaires placés à la tête des « treize circonscriptions territoriales administratives déconcentrées de l’État, dénommées gouvernorats régionaux » (cf. 18, p. 161).

10 C’est nous qui soulignons.

Notes de fin

* CRESM, Aix-en-Provence.

Auteur

© Institut de recherches et d'études sur le monde arabe et musulman, 1975

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