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Atlas de la vulnérabilité de l’agglomération de La Paz

 | 
Sébastien Hardy

Chapitre 3 - Des politiques de prévention à la préparation aux catastrophes

Comment une réflexion sur les ressources aboutit-elle à une compréhension de la vulnérabilité territoriale ?

Texte intégral

1Déterminer les ressources nécessaires à la gestion d’une situation d’urgence et/ou de crise oblige les autorités à redevenir plus pragmatiques, en quelque sorte à se rapprocher du terrain qu’elles connaissent finalement plutôt bien. Ce cheminement aboutit à poser des questions qui abordent de front ce qui fait la complexité à gérer des situations d’urgence et de crise, à savoir la mise en relation des territoires vulnérables qui ont besoin d’être secourus et ceux qui ont des ressources de secours, mais sont eux-mêmes vulnérables.

L’exposition aux aléas des centres de santé. Planche 30

2Anticiper une situation d’urgence et de crise ne doit pas se réduire à l’identification des ressources nécessaires à sa gestion. En effet, une situation d’urgence et de crise est par nature toujours complexe. Elle met en interaction une multitude de facteurs très variés. La carte de l’exposition aux aléas d’origine naturelle des centres de santé le démontre. Elle résulte du croisement de deux cartes déjà présentées, celle des espaces exposés à l’occurrence d’aléas d’origine naturelle et celle des centres de santé. Le croisement permet alors d’entrer dans une autre dimension de la vulnérabilité, celle des territoires.

3Dans une première lecture, la carte indique que les centres de santé construits dans des espaces exposés aux aléas d’origine naturelle sont assez nombreux. À l’exception d’un localisé à El Alto, tous sont pacéniens. La majorité est exposée à l’inondation, ce qui semble assez logique. Un centre de santé constitue une infrastructure suffisamment vaste pour occuper une emprise au sol importante, ce qui implique de disposer d’une grande étendue d’un seul tenant de terrain plutôt plat pour le construire. Les parcelles qui ont ces caractéristiques se trouvent plutôt dans les lits majeurs des torrents. Quelques-unes sont sur des versants, mais qui sont alors souvent instables, exposés aux glissements de terrain.

4En ramenant les centres de santé en nombre de lits exposés, l’analyse prend une autre dimension (tableau 7). Sur les 3 207 lits disponibles à La Paz, 37 % sont exposés à des aléas d’origine naturelle, la grande majorité à l’inondation. Ce qui signifie qu’en situation d’urgence et de crise provoquée par un événement d’origine naturelle, les responsables en charge de la gestion de la catastrophe ne disposeront sûrement pas de tous les centres de santé identifiés comme étant des ressources.

Tableau 7. Nombre de lits selon le statut du centre de santé et l’exposition à un aléa d’origine naturelle

Tableau 7. Nombre de lits selon le statut du centre de santé et l’exposition à un aléa d’origine naturelle

Source : équipe PACIVUR, 2011

5En regardant d’encore plus près, on se rend compte que 11 % des lits appartenant à des établissements publics sont exposés aux aléas d’origine naturelle. Ce sont autant de ressources susceptibles d’être non disponibles en cas de survenue d’un événement d’origine naturelle, qui amputeront la capacité des responsables à gérer la situation d’urgence et/ou de crise. Concrètement, la population la plus pauvre, qui ne peut être soignée que dans des centres publics sera donc globalement encore plus vulnérable en cas de catastrophe puisque les moyens d’être soignés sont susceptibles d’être diminués. Le bilan est encore plus alarmant avec les lits des centres de santé appartenant au secteur mutualiste puisque 18 % d’entre eux sont susceptibles de ne pas fonctionner en cas de survenue d’un événement d’origine naturelle. Le secteur privé n’est pas en reste puisque 8 % des lits de ses centres sont susceptibles de ne pas fonctionner.

6Une deuxième lecture, qui met dans l’espace ces données, permet de dessiner les contours de territoires. Par exemple, dans le district Sur de La Paz, tous les centres de santé, quel que soit leur statut sont exposés aux aléas d’origine naturelle. Des capacités importantes sont perdues comme les 52 lits de la Clínica del Sur, pourtant très bien équipée et disposant d’un personnel très compétent. Le district de Mallasa n’en possède même pas un. En cas de catastrophe de grande ampleur, cette population devra donc être soignée ailleurs. Les versants est et surtout ouest disposent de centres de santé a priori non exposés qui devraient continuer à fonctionner en cas de catastrophe. Plus vraisemblablement, la population refluera a priori plutôt vers l’hôpital général à Miraflores, à condition que les voies de circulation le permettent. Or, en février 2002, l’orage de grêle avait justement interrompu toute circulation entre la partie sud et le reste de la ville. Paradoxalement, l’espace le plus riche de la ville apparaît donc comme très vulnérable sur le plan de l’attention médicale d’urgence et de crise. Il devient dépendant d’espaces plus pauvres.

7Le constat de la dépendance d’espaces riches à l’égard d’espaces plus pauvres peut être étendu à l’ensemble de l’agglomération. En cas de situation d’urgence et de crise provoquée par un événement d’origine naturelle de grande ampleur, les centres de santé d’El Alto, pourtant moins bien dotés que ceux de La Paz deviennent intéressants. L’en bas de l’agglomération devient ainsi dépendant de l’en haut pour se soigner, aussi bien dans des centres publics comme l’hôpital Boliviano-Hollandais que dans des centres privés comme l’hôpital Corazón de Jesus. L’en haut devient un territoire disposant de ressources susceptibles de porter secours aux territoires vulnérables de l’en bas. Par exemple, cette possibilité ouvre des perspectives au regard de l’isolement possible de la partie sud de la ville par rapport à Miraflores. En effet, une route relie la partie sud au plateau alténien sans passer par le centre, permettant à la population vulnérable du sud de se faire soigner facilement à El Alto. L’isolement de la partie sud de La Paz pourrait donc être réduit en permettant la gestion des risques à l’échelle de l’agglomération.

8Enfin, la carte indique en filigrane des pistes d’aménagements très utiles à mener : protéger les centres de santé existants pour éviter de les perdre en cas de catastrophe ou, pourquoi pas, bien réfléchir aux lieux de construction des nouveaux. Et pas seulement en termes d’expositions aux aléas naturels, mais aussi en prenant en compte les aléas anthropiques et les relations entre les territoires qui ont besoin de secours et ceux qui disposent des ressources pour secourir.

Planche 30

Planche 30

Sources : GAMLP, 2011 ; GAMEA, 2011 ; SEDES La Paz, 2010

L’accessibilité des centres de santé. Planche 31

9Si l’exposition aux aléas constitue un facteur finalement déjà assez classique pour mesurer la vulnérabilité des ressources de gestion de crise (D’Ercole et al., 2011), prendre en compte l’accessibilité comme autre facteur de vulnérabilité apporte un précieux complément pour comprendre la vulnérabilité territoriale. La carte de l’accessibilité des ressources de santé l’illustre parfaitement.

10Cette carte est un croisement de deux cartes déjà précédemment présentées : celle sur l’accessibilité et celle sur les centres de santé. Ce croisement de données présente l’intérêt de montrer que certains centres de santé qui sont grâce à leurs caractéristiques médicales intéressants pour gérer une situation d’urgence et de crise, sont en fait susceptibles de jouer un rôle mineur en cas de survenue d’un événement catastrophique, voire même dans une situation normale, à cause de leur niveau d’accessibilité. Pour le comprendre, l’analyse portera sur le nombre de lits des centres de santé et leur accessibilité.

11À petite échelle, sur un total de 3 207 lits répartis dans l’agglomération de La Paz, à peine 23 % appartiennent à des centres de santé localisés dans des espaces qui présentent une bonne accessibilité (tableau 8). Il s’agit de centres de santé situés sur les versants ouest de La Paz et au sud de l’aéroport d’El Alto. À l’exception de quelques centres – hôpital Córazon de Jesus, hôpital Boliviano-Hollandais, hôpital policier Villa de Copacabana, hôpital Juan XXIII, hôpital La Paz – il s’agit plutôt de centres de santé qui ne présentent pas un fort intérêt puisque leur nombre de lits est souvent très inférieur à 50. En revanche, l’ensemble des trois centres publics, deux à El Alto et un à La Paz, cumulent un nombre de lits suffisamment important pour garantir un bon accès des patients aux soins, en situation normale et encore plus en situation d’urgence et de crise.

Tableau 8. Nombre de lits selon le statut du centre de santé et les niveaux d’accessibilité des espaces

Tableau 8. Nombre de lits selon le statut du centre de santé et les niveaux d’accessibilité des espaces

Source : équipe PACIVUR, 2011

12La majorité des lits (64,5 %) sont localisés dans des espaces considérés comme à l’accessibilité moyenne. Il s’agit notamment des centres situés à Miraflores autour de l’hôpital général. Le nombre de lits appartenant à des centres publics, mais aussi à des centres mutualistes (hôpital Obrero) et privés (hôpital Arco Iris) fait de Miraflores un territoire ressource dans le domaine des soins d’urgence. Cette caractéristique mise en valeur par l’analyse territoriale menée ici milite pour recommander aux différents acteurs de la gestion des risques d’œuvrer intelligemment en commun au renforcement de l’accessibilité de ce territoire très important pour toute l’agglomération pacénienne, encore plus en situation normale. D’autant plus que l’analyse menée avec la planche 30 a mis en exergue une autre fragilité de ce territoire ressource. En effet, si le complexe de soins autour de l’hôpital général n’est pas exposé aux aléas, ce n’est pas le cas des espaces qui l’environnent. Par conséquent, son accessibilité pourrait être affectée par transmission de la vulnérabilité des espaces qui l’entourent (Metzger et D’Ercole, 2009b). Par ailleurs, les difficultés de circulation peuvent également, par transmission, rendre vulnérable ce territoire ressource (illustration 44).

Planche 31

Planche 31

Sources : GAMLP, 2011 ; GAMEA, 2011 ; SEDES La Paz, 2010

Illustration 44. L’encombrement des routes fragilise un accès rapide aux ressources de santé en situation de catastrophe

Illustration 44. L’encombrement des routes fragilise un accès rapide aux ressources de santé en situation de catastrophe

© IRD/S. Hardy

13La partie sud de La Paz constitue également un espace intéressant à analyser puisqu’aucun lit n’est public (Clínica del Sur) et/ou trop spécialisé pour être véritablement utile pour accueillir des patients dans une situation d’urgence et de crise (hôpital psychiatrique). Par ailleurs, la planche 30 a déjà souligné qu’ils étaient dans des espaces exposés aux aléas d’origine naturelle. La population de cette partie de la ville, bien que plutôt riche, est donc fortement dépendante d’autres territoires pour la gestion des soins d’urgence. Sauf que pour accéder aux territoires qui présentent un intérêt pour les soins d’urgence, notamment Miraflores, il faut traverser des espaces qui présentent une accessibilité mauvaise, voire très mauvaise. Cet argument milite en faveur d’un renforcement de l’accessibilité et/ou de la création d’un centre de santé ouvert à tout public dans cette partie de la ville.

14À El Alto, les lits dont l’accessibilité est bonne sont aussi assez particuliers. Il s’agit souvent de petits centres de santé de statut privé (Santa María). Le seul centre avec un nombre de lits conséquent et public est assez inintéressant pour la gestion d’une situation d’urgence puisque trop spécialisé : il s’agit d’une maternité, l’hôpital Los Andes.

15Les espaces où l’accessibilité est mauvaise, voire très mauvaise hébergent peu de lits : 405. En revanche, leur localisation, plutôt dans les périphéries de l’agglomération – versants orientaux de La Paz et districts éloignés de l’aéroport à El Alto –, dans des espaces à l’accessibilité très réduite, leur confère un rôle important puisque la population qui vit dans ces espaces aura du mal à se déplacer en dehors de ces espaces pour recevoir des soins en cas de situation d’urgence et/ou de crise. À El Alto, ces lits sont publics, mais en nombre très insuffisants. À La Paz, ils appartiennent à des centres mutualistes ou privés (hôpital général LUO et hôpital San Gabriel). Dans ces deux cas de figure, réfléchir à leur accès en situation d’urgence permettra aux responsables des risques de mieux anticiper la gestion d’une situation d’urgence et de crise. La réflexion peut amener par exemple à décentraliser les soins directement sur les lieux où les patients en ont besoin (refuges, lieux de survenue des dommages, etc.).

16Une analyse territoriale menée autour d’un thème, ici les centres de santé et leur niveau d’accessibilité, fournit donc aux responsables des risques les multiples raisons de la vulnérabilité des territoires qu’ils gèrent. Ils peuvent assez facilement en tirer les grandes lignes des recommandations à mettre en œuvre pour réduire la vulnérabilité des territoires : à la fois celle des territoires qui ont besoin d’être secourus en réfléchissant à l’amélioration de leur accessibilité ou à la création d’une ressource utile dans le domaine des soins d’urgence, et celle des territoires qui possèdent les ressources de résolution de crise pour lesquels il faut réduire les fragilités constatées. Ce type d’analyse de la vulnérabilité territoriale constitue donc un outil de connaissance des territoires et d’aide à la décision dans la gestion des risques.

L’accessibilité du Centre d’opération des urgences (COE). Planche 32

17Le GAMLP a fait preuve d’une grande volonté en mettant sur pied, suite à l’orage de grêle du 19 février 2002, un COE municipal. Il semble ainsi mieux préparé pour faire face aux situations d’urgence. Toutefois, les autorités municipales, pacéniennes et alténiennes, considèrent trop souvent qu’en ayant mis en place, comme la législation bolivienne leur impose, un système de gestion des risques matérialisé par leur Centre d’opération des urgences (COE), elles sont désormais en mesurer de gérer efficacement les catastrophes. S’il est vrai que les municipalités de La Paz et d’El Alto ont chacune mis en place un COE, notamment à partir des retours d’expériences sur la gestion de catastrophes passées, elles n’ont pas forcément réfléchi à la vulnérabilité de la structure elle-même. Or, prendre en compte cette vulnérabilité permet de mettre à jour des fragilités territoriales, d’anticiper de la sorte d’éventuels problèmes, ce qui permet d’œuvrer à les surmonter ou tout au moins, à réduire leurs conséquences. L’analyse de la carte de l’accessibilité du COE invite à mener un tel travail.

18La gestion d’une situation d’urgence et de crise implique que les acteurs du COE puissent intervenir le plus efficacement possible. Dans cet objectif, ils doivent être le moins affectés possible par l’événement ayant causé des dommages. Or, l’organisation du COE de La Paz, encore plus celui d’El Alto, est encore très théorique et de nombreux problèmes doivent être mis en avant afin de réduire leurs faiblesses détectables. En cartographiant les données du COE municipal et en les croisant avec d’autres données, on peut facilement en mettre quelques-unes en évidence. Partant de ce postulat, on peut superposer les données de localisation des acteurs du COE avec celles de l’accessibilité des espaces dont la cartographie a été réalisée par l’équipe PACIVUR de l’IRD. La carte ainsi réalisée indique que la grande majorité des acteurs du COE (70 sur 120) (tableau 9) est localisée dans des espaces où l’accessibilité est bonne et qu’aucun n’occupe un espace où l’accessibilité est très mauvaise. Il est notamment rassurant d’observer que le lieu de la prise de décision municipale en situation d’urgence, la mairie, est dans un espace à bonne accessibilité.

Tableau 9. Nombre d’acteurs selon les niveaux d’accessibilité des espaces

Tableau 9. Nombre d’acteurs selon les niveaux d’accessibilité des espaces

Source : équipe PACIVUR, 2011

19Il en est de même avec d’autres lieux de prise de décision comme celui qui abrite les principales agences de l’ONU (OPS, PAM, etc.), les services de télécommunications comme l’entreprise COTEL ou les services déconcentrés du ministère de la Santé avec le SEDES La Paz (illustration 45). Les espaces à bonne accessibilité hébergent également des acteurs opérationnels dont le rôle est essentiel dans la gestion des catastrophes comme la Direction des risques du GAMLP, la caserne des pompiers d’Antofagasta, le groupe de secourisme des Forces armées navales. À El Alto, ce sont les pompiers de la caserne d’El Alto, les services opérationnels du COE du GAMEA qui sont localisés dans des espaces à bonne accessibilité. Cette première lecture de la carte rassure sur la capacité des COE respectifs des deux municipalités à fonctionner.

Illustration 45. Les refuges du COE destinés à héberger les populations sinistrées ne sont efficaces qu’à la condition d’être facilement accessibles en situation de crise

Illustration 45. Les refuges du COE destinés à héberger les populations sinistrées ne sont efficaces qu’à la condition d’être facilement accessibles en situation de crise

© IRD/S. Hardy

20Pourtant, il y a tout de même 50 acteurs (près de 42 %) qui sont installés dans des espaces où l’accessibilité est moyenne à mauvaise. Cette observation étonne par rapport à l’importance qu’ont ces acteurs dans la résolution d’une situation d’urgence et de crise. S’ils sont membres des COE, c’est qu’on attend d’eux qu’ils soient capables de jouer leur rôle, quelles que soient les situations. À El Alto, le lieu de la prise de décision municipale est dans une zone d’accessibilité mauvaise. À La Paz, ce sont les services d’intervention d’urgence (GAEM) de la municipalité, les services d’intervention d’urgence municipaux (Bravo 1 et 2 Sur) déconcentrés dans la partie sud de la ville, la caserne des pompiers Los Pinos, entre autres, qui ont une accessibilité moyenne à mauvaise. Il s’agit donc d’acteurs opérationnels très importants. Qu’ils faillissent dans l’accomplissement de leurs actions de gestion des catastrophes parce qu’ils sont bloqués dans leur espace et c’est toute la partie sud de la ville de La Paz qui sera très affectée, car dépourvue de très nombreuses capacités de secours.

Tableau 10. Nombre d’acteurs du COE selon leurs fonctions et leurs niveaux d’accessibilité

Tableau 10. Nombre d’acteurs du COE selon leurs fonctions et leurs niveaux d’accessibilité

Source : équipe PACIVUR, 2011

21Une autre lecture montre aussi que les services de police sont de très loin l’acteur rendu le plus vulnérable par le critère de l’accessibilité (tableau 10). Ce constat encourage donc à faire des choix sur les actions de gestion des risques à mener à moyen et long termes pour remédier aux problèmes identifiés.

22L’analyse à petite échelle souligne qu’il serait illusoire d’attendre des renforts des acteurs situés dans les lieux où l’accessibilité est bonne. En effet, dans le cas des pompiers par exemple, ceux de la caserne Antofagasta doivent traverser des espaces à moyenne ou mauvaise accessibilité s’ils doivent se rendre dans la partie sud de la ville pour porter secours. Ils sont donc opérationnels, mais dans un territoire d’action limité par le niveau d’accessibilité des espaces.

Planche 32

Planche 32

Sources : GAMLP, 2011 ; GAMEA, 2011 ; SEDES La Paz, 2010

23Toujours d’un point de vue global, de vastes espaces périphériques non seulement présentent un mauvais, voire très mauvais niveau d’accessibilité et sont en plus dépourvus sur place d’acteurs de secours : les parties nord des districts 5 et 6 d’El Alto, Mallasa et Meseta de Achumani à La Paz. Dans ces territoires, en cas de survenue d’un événement catastrophique, non seulement la population ne dispose d’aucun secours sur place, mais elle ne peut même pas espérer obtenir facilement et rapidement des secours venant de l’extérieur.

24Les mêmes conclusions peuvent être faites à El Alto où, dans l’ensemble, les acteurs du COE n’ont qu’un accès très dégradé au reste des espaces municipaux pour leur porter secours.

25Par ailleurs, pour prendre tout leur sens, ces premières analyses doivent encore dans un second temps être croisées avec d’autres données. Par exemple, celles de l’exposition aux aléas d’origine naturelle. On se rend alors immédiatement compte d’autres faiblesses qui se cumulent. Par exemple, la mairie du GAMLP qui héberge le niveau politique de prise de décision du COE se situe dans un espace exposé à l’aléa inondation. Cette situation peut compliquer le fonctionnement du niveau politique du COE (perte subite de l’accessibilité depuis/vers la mairie, perte des moyens de télécommunication, etc.) en cas d’inondation.

26Évidemment, ce sont des scénarii qui impliquent l’interaction simultanée de nombreux facteurs pour se réaliser. Toutefois, dans la perspective de la préparation à faire face à un accident ou à un désastre, ces scénarii qui intègrent l’accessibilité doivent être pris en compte pour régler les faiblesses qui ne rendraient pas optimal le fonctionnement de l’outil COE. Établir un acteur responsable d’une activité de secours est une avancée dans la gestion des risques, mais l’action reste vaine si elle n’intègre pas le fonctionnement de cet acteur dans l’espace (illustration 46). Dans ce cas de figure, une réflexion sur la gouvernance à l’échelle de l’agglomération, aiderait très certainement à résoudre de nombreux problèmes de localisation des acteurs nécessaires et impliqués dans la gestion des catastrophes.

Illustration 46. La logistique pendant une catastrophe implique que l’accessibilité entre les espaces affectés et les espaces où se trouvent des ressources de secours soit optimale.

Illustration 46. La logistique pendant une catastrophe implique que l’accessibilité entre les espaces affectés et les espaces où se trouvent des ressources de secours soit optimale.

© IRD/S. Hardy

Table des illustrations

Titre Tableau 7. Nombre de lits selon le statut du centre de santé et l’exposition à un aléa d’origine naturelle
Légende Source : équipe PACIVUR, 2011
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Titre Planche 30
Légende Sources : GAMLP, 2011 ; GAMEA, 2011 ; SEDES La Paz, 2010
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Titre Tableau 8. Nombre de lits selon le statut du centre de santé et les niveaux d’accessibilité des espaces
Légende Source : équipe PACIVUR, 2011
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Titre Planche 31
Légende Sources : GAMLP, 2011 ; GAMEA, 2011 ; SEDES La Paz, 2010
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Titre Illustration 44. L’encombrement des routes fragilise un accès rapide aux ressources de santé en situation de catastrophe
Légende © IRD/S. Hardy
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Titre Tableau 9. Nombre d’acteurs selon les niveaux d’accessibilité des espaces
Légende Source : équipe PACIVUR, 2011
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Titre Illustration 45. Les refuges du COE destinés à héberger les populations sinistrées ne sont efficaces qu’à la condition d’être facilement accessibles en situation de crise
Légende © IRD/S. Hardy
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Titre Tableau 10. Nombre d’acteurs du COE selon leurs fonctions et leurs niveaux d’accessibilité
Légende Source : équipe PACIVUR, 2011
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Titre Planche 32
Légende Sources : GAMLP, 2011 ; GAMEA, 2011 ; SEDES La Paz, 2010
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Titre Illustration 46. La logistique pendant une catastrophe implique que l’accessibilité entre les espaces affectés et les espaces où se trouvent des ressources de secours soit optimale.
Légende © IRD/S. Hardy
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