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Eaux, pauvreté et crises sociales

 | 
Habib Ayeb
, 
Thierry Ruf

Atelier 2. Réguler les accès aux eaux potables en ville et dans le monde rural

Accès à l’eau potable et développement

Le rôle des libertés dans la conversion de l’accès à l’eau en développement1

Christelle Pezon

Texte intégral

Contexte

  • 1 Présentation du projet de recherche financé par le ministère français de la Recherche.

1L’amélioration de l’accès à l’eau potable et à l’assainissement figure explicitement parmi les objectifs de développement du Millénaire. D’ici 2015, l’ambition est de diminuer de moitié le nombre de personnes n’ayant pas un accès adéquat à l’eau potable et à l’assainissement. Cet objectif mobilise depuis 25 ans les institutions financières internationales (IFI) et on estime à 300 milliards d’USD les investissements consentis sous forme de subventions ou de prêts pour y parvenir. Les résultats restent toutefois médiocres : si le taux de desserte a réussi à se maintenir malgré une croissance démographique soutenue, l’accès de ce service de base ne s’est pas amélioré pour les populations qui en étaient traditionnellement exclues.

2Au cours d’une première période (1980-1990), les efforts se sont traduits par une augmentation des investissements, sans réforme institutionnelle. Dans un second temps (1990-2000), les mêmes institutions ont conditionné leur aide à des réformes institutionnelles majeures. Les autorités politiques (locales ou nationales) des pays en développement (PED) ont dû faire évoluer l’organisation de leurs services d’eau potable sur la voie de l’efficacité, synonyme à l’époque d’une privatisation (de la gestion ou des infrastructures) et coupler l’ouverture du marché à la création d’instance de régulation chargée de contrôler les opérateurs privés. Les réformes promues s’inspiraient des modèles britannique et français. Elles empruntaient au premier l’exercice d’une régulation par une agence supposée indépendante et un mode de régulation spécifique (price cap ou prix non négociable pour une durée définie) et au second, un large appel aux opérateurs privés dont le partenariat était formalisé à travers un contrat de concession de longue durée. Les IFI espéraient d’une gestion privée des services l’apport de capitaux et une efficacité accrue dont les gains seraient reportés sur une amélioration de la desserte en eau. Les terrains privilégiés étaient les grandes mégalopoles des PED dont les quartiers périphériques se développent de façon anarchique sans offrir à leurs résidents d’accès aux services essentiels.

3Depuis quelques années, la formule promue par la Banque mondiale a suscité de nombreuses critiques, par ceux qui en ont été les maîtres d’œuvre, et plus largement par les économistes qui relèvent de l’école néo-institutionnelle. Ces critiques ont principalement porté sur la démarche empruntée (importation d’un modèle de gestion et de régulation inadapté), sur le mode de régulation retenu (incompatibilité d’une régulation par prix plafond dans un environnement risqué et incertain), sur le cadre institutionnel (agences de régulation incapables de réguler et à l’indépendance toute relative) et, enfin, sur le manque d’adhésion des populations directement concernées au modèle proposé.

Dimensions économique et humaine de la durabilité des services d’eau

4Une analyse des actions entreprises pour atteindre les objectifs du Millénaire aboutit à la conclusion qu’elles ont échoué parce qu’elles ont fait prévaloir la durabilité économique des services d’eau potable et d’assainissement sur leur durabilité sociopolitique.

5Un service d’eau est économiquement durable s’il dispose de revenus suffisants pour reconstituer son patrimoine, donc pour garantir sa transmission en bon état aux générations suivantes. Les différents modèles prescrits par la Banque mondiale ont tous contraints les PED candidats à l’obtention de financements internationaux à tarifer le service d’eau à son coût. Le recouvrement des investissements consentis pour améliorer la desserte en eau potable pesait exclusivement sur les abonnés. Dans les quartiers pauvres des grandes villes des PED, les travaux d’extension de réseaux, à forte intensité capitalistique, étaient logés à la même enseigne. Les nouveaux raccordés devaient payer leur branchement et acquitter des factures permettant un recouvrement intégral des coûts d’investissement et d’exploitation consécutifs à leur desserte.

6L’objectif de durabilité économique des services d’eau s’est heurté à l’incapacité des ménages visés à honorer leurs factures. Si une tarification intégrale garantit la durabilité économique du service d’eau, elle peut contrevenir à sa durabilité sociopolitique. On a ainsi redécouvert que la voie montrée aux PED n’avait été empruntée par aucun des pays qui sont aujourd’hui totalement équipés de réseaux de distribution d’eau potable. En effet ,aucun pays développé n’a pu généraliser l’accès à l’eau potable en réclamant aux abonnés le paiement intégral du service. Une telle démarche aurait été contraire à l’objectif poursuivi, l’amélioration rapide de l’hygiène publique dans un premier temps et, subséquemment, le développement économique du pays.

7La Banque mondiale estime que la facture d’eau potable ne doit pas dépasser 5 % des revenus d’un ménage dans les PED, sauf à susciter des réactions très vives. Dans les pays riches, elle n’a jamais dépassé 1 %. Elle se serait sans aucun doute établie à un niveau bien supérieur, si l’eau avait été tarifée à son coût dès la mise en service des réseaux, comme les contrats de concession le prévoyaient. Il est intéressant de rappeler qu’en France, l’application à la lettre des contrats, à laquelle le Conseil d’État veilla scrupuleusement, a justement soulevé parmi les abonnés (réels et potentiels) des contestations auxquelles les réactions actuelles des abonnés des PED font écho. À l’époque, ces protestations aboutirent à l’abandon, par les communes, de la concession comme cadre contractuel privilégié au profit de l’affermage ou de la régie intéressée, contrats qui leur laissaient la liberté de subventionner intégralement les investissements.

8Par ailleurs, les acteurs dits de terrain (ONG) insistent sur la nécessaire complémentarité, au moins durant une phase de transition, entre différentes formes d’approvisionnement en eau sur un même territoire (points d’eau traditionnels, eau du réseau) selon l’usage (eau pour la toilette ou la lessive/eau pour la boisson), pour améliorer l’accès à l’eau potable des populations vivant dans les quartiers péri-urbains des mégalopoles des PED. Le Programme de solidarité eau (pS-Eau) souligne par exemple l’impact sanitaire positif de modes d’approvisionnement plus modestes mais qui emportent l’adhésion des populations auxquelles ils sont destinés et ouvrent sur une évolution durable des pratiques d’hygiène. Plus généralement, le pS-Eau insiste sur le caractère impératif de l’adéquation entre le type d’accès à l’eau proposé et le niveau de développement atteint par les populations concernées. Dans un travail de recherche conduit au laboratoire GEA, Lise Breuil démontre que les situations de blocage auxquelles ont abouti la plupart des gros contrats de concession intervenus dans les années 1990 (en Afrique du Sud, en Amérique du Sud et en Asie) proviennent du décalage entre la qualité de service proposé (desserte à domicile) et les ressources financières que les nouveaux abonnés pouvaient y consacrer, compte tenu de leur niveau de développement économique.

9Si le niveau de développement des populations est insuffisant, l’accès à un service sophistiqué n’est pas durable. Les habitants ne peuvent pas se l’offrir et ceux qu’on a parfois incités (branchements sociaux) à se connecter au réseau finissent par être déconnectés, faute de pouvoir honorer leur facture. Il importe de veiller à étalonner l’amélioration de l’accès à l’eau au niveau de développement des populations. Les populations qui disposent aujourd’hui d’un accès sophistiqué (eau au robinet) ne sont pas passées d’un accès primaire (puits ou rivière) à cet accès sophistiqué sans transition. En ville, une distribution d’eau « en ligne » a d’abord permis l’approvisionnement en eau de quelques fontaines, puis les canalisations en réseau ont pu multiplier la desserte à des bornes-fontaines, ouvrant la possibilité de connexions individuelles, à la population riche d’abord, puis à l’ensemble des citadins. L’amélioration de l’accès à l’eau potable a duré plusieurs décennies en Occident. Dans les campagnes françaises, ce processus s’est achevé à la fin des années 1980, soit un siècle après l’établissement des premiers lavoirs publics.

10À chaque étape du processus d’amélioration de l’accès à l’eau potable, le niveau de développement des populations s’est accru. L’amélioration de l’accès à l’eau n’a d’ailleurs pas pesé sur le développement économique des populations. En effet, l’eau « publique » a toujours été gratuite et l’eau « privée » (ou à domicile) s’est développée grâce à la subvention massive des investissements que son traitement et sa distribution supposaient. La question du transfert vers les usagers du financement intégral des services d’eau (coûts d’exploitation et d’investissement) ne s’est posée qu’au moment du renouvellement du patrimoine, et alors que la ressource en eau acquérait le statut d’un bien dont la préservation était d’autant mieux garantie qu’il était valorisé sur le plan économique. Le niveau de développement des populations avait alors suffisamment crû et le revenu des ménages s’établissait à un niveau suffisant, pour qu’une facturation du service d’eau potable au coût complet ne pèse pas plus de 1 % dans leur budget.

Évaluer l’impact de l’accès à l’eau sur le développement grâce au concept de capability

11Aucune étude ne permet à ce jour d’estimer l’horizon temporel auquel se situent les effets d’une amélioration de l’accès à l’eau potable en termes de développement économique (ou d’augmentation de revenu). Faut-il compter 20 ans ou une génération avant que la disposition d’eau potable à domicile ait suffisamment imprégné les pratiques pour que le temps auparavant consacré à l’accès au service se trouve libéré et soit finalement converti en activités susceptibles d’augmenter le pouvoir d’achat ? Quel sursis faut-il accorder au développement humain avant d’intégrer les exigences de la durabilité économique des services d’eau, c’est-à-dire le recouvrement des coûts à travers la facturation aux usagers ?

12Notre projet se propose d’évaluer l’impact d’une amélioration de l’accès à l’eau sur le développement. Une fois cet impact connu, il devient possible de programmer des investissements d’amélioration en tenant compte du temps nécessaire à la conversion de cet accès amélioré en supplément de revenu. Il s’agit donc de rééquilibrer les différentes dimensions de la durabilité des services d’eau en assujettissant l’objectif de durabilité économique au temps nécessaire au développement humain.

13Différentes variables expliquent le processus de conversion de l’accès à l’eau en développement économique. Notre projet se propose d’évaluer la contribution de la variable « liberté » dans ce processus, sur la base des concepts proposés par A. Sen. A. Sen propose un cadre d’analyse pour l’évaluation des libertés individuelles et des compromis sociaux. Sa réflexion est centrée sur le concept de capability, concept dual qui signifie à la fois liberté de réaliser et capacité à user de cette liberté.

14Un exemple permet d’illustrer ce concept. Un vélo (bien) permet de se déplacer plus rapidement (fonctionnalité). Il remplira cette fonctionnalité si une personne en use ou, plus exactement, si une personne a la liberté de choisir d’en user. La conversion d’un bien ou d’un service en fonctionnalité est conditionnée par des caractéristiques personnelles (métabolisme, conditions physiques, sexe, intelligence), des caractéristiques sociales (politiques publiques, normes sociales, poids des hiérarchies, discrimination sexuelle, relations de pouvoir) et des caractéristiques environnementales (climat, niveau d’équipement, institutions, biens publics). L’inexistence de route ou l’interdiction faite à une femme de circuler en vélo sans être accompagnée d’un homme rend plus difficile, voire impossible la conversion du bien vélo en fonctionnalité de mobilité spatiale.

15Autrement dit, il ne suffit pas de connaître les biens qu’une personne détient pour connaître le spectre des fonctionnalités qu’elle peut effectivement réaliser. Il faut aussi connaître les conditions personnelles, sociales et environnementales dans lesquelles elle évolue et qui déterminent son degré de liberté.

Source : I. Robeyns

16Il est évidemment beaucoup plus facile de mesurer les fonctionnalités réalisées que les fonctionnalités potentielles (ensemble des choix possibles). Sans compter que les critères du choix sont eux-mêmes difficiles à appréhender. C’est la raison pour laquelle toutes les évaluations se basent sur les fonctionnalités réalisées (achievement), grâce à l’observation des pratiques. Pour l’heure, l’appréhension des fonctionnalités potentielles ou capabilities se heurtent à des problèmes méthodologiques.

Méthodologie et terrain

17La démarche scientifique du projet est d’évaluer l’impact d’un accès amélioré à l’eau potable sur le développement économique, à partir d’une analyse des capabilities associées à différents types d’accès à l’eau. Centrée sur l’individu, cette analyse se veut une contribution méthodologique pour l’intégration ultérieure de la composante « liberté individuelle » dans l’élaboration des indices de développement humain.

18Dans un premier temps, notre démarche consiste, à partir des différents modes d’accès à l’eau (d’un accès basique comme la borne-fontaine ou le revendeur d’eau au mode le plus sophistiqué, le robinet), à identifier les vecteurs de fonctionnalités ou l’ensemble des capabilities qui en sont issus. Ainsi, le temps « gagné » par une femme qui n’a plus à « consommer » 2 heures journalières pour approvisionner sa famille en eau peut être converti en travail, plus grand soin apporté à ses enfants, éducation, etc.

19Il s’agit ensuite d’analyser les fonctionnalités choisies à la lumière des fonctionnalités a priori possibles, de manière à distinguer dans les choix individuels les déterminants « objectifs » (caractéristiques sociales et environnementales) des variables plus subjectives, issues d’une représentation de ce que chaque individu s’autorise à faire, quelles que soient les fonctionnalités qui s’offrent réellement à lui, autrement dit sa capacité à user de la liberté qui lui est offerte.

20Notre projet doit procéder par entretiens en groupes et individuels pour répondre au double objectif qui consiste, d’une part, à évaluer l’impact d’une amélioration de l’accès à l’eau potable sur le niveau de développement économique et, d’autre part, à préciser l’influence du degré de liberté des individus dans la conversion plus ou moins grande de l’accès à l’eau en développement économique.

21Nous avons retenu comme terrain de recherche une ville appartenant à la rive sud de la Méditerranée : Tétouan. Tétouan est une ville importante à l’échelle de la région du Rif marocain. Avec 550 000 habitants, elle arrive en seconde position après la capitale régionale, Tanger. Le contexte urbain est caractérisé par une forte pression de l’exode rural, à l’origine de la prolifération de l’habitat dit « non réglementaire » dans les quartiers périphériques ; ce qui pose d’importants problèmes en matière d’équipement, et notamment de desserte en eau potable. On estime en effet qu’environ 35 % de la population n’est pas branchée au réseau eau. En 1998, la gestion des services de l’eau (ainsi que celle des services de l’assainissement et de l’électricité) de Tétouan et Tanger a été conjointement attribuée à Amendis, filiale de Véolia, groupe déjà présent à Rabat. La société ainsi créée, Amendis, doit faire face au défi que constitue l’extension de l’accès aux services de l’eau dans les quartiers périphériques, et met en place pour cela des formules innovantes, comme les opérations de branchements sociaux.

22Nous retiendrons trois quartiers sur Tétouan, le premier (quartier 1) offrant un accès basique à l’eau potable (borne-fontaine), le second offrant une connexion au réseau public sans que toute la population du quartier soit connectée (quartier 2) et le dernier présentant un taux de connexion de 100 % (quartier 3).

23Le choix qui traduit une capability en réalisation est opéré selon une logique qui échappe en partie à l’observation. Son étude nécessite des enquêtes de terrain relativement approfondies, basées sur des protocoles qui ne peuvent définir a priori une liste de fonctionnalités potentielles soumise à un panel d’habitants. La démarche consiste donc à initier un dialogue à partir des réalisations observées, pour permettre aux acteurs directement concernés d’énoncer eux-mêmes la nature de leur réalisation et, surtout, le vecteur des fonctionnalités à partir duquel s’est opéré leur choix. En ce sens, nous suivons les prescriptions d’A. Sen et des praticiens des concepts qu’il a développés, et qui refusent de fournir a priori une liste de fonctionnalités. Ils insistent au contraire sur l’importance du processus de sélection des fonctionnalités pertinentes qui doit être opéré avec et par les personnes qui sont directement affectées dans leur capability.

24La méthodologie obéit donc aux étapes suivantes.

25Étape 0 – État des lieux approfondi

  • Détailler les caractéristiques sociales et le type d’habitat et d’urbanisation des quartiers considérés.
  • Réaliser un historique de ces quartiers pour mettre en évidence la dynamique de leur développement.

26Étape 1 – Observation et premier contact

  • Observer les fonctionnalités réalisées en liaison avec les trois types d’accès à l’eau potable (accès basique, connexion techniquement possible, accès sophistiqué généralisé) à travers une description générale de l’activité des résidents (journée typique des habitants, par genre et par âge, existence ou non d’activité professionnelle, située dans le périmètre ou en dehors du quartier).
  • Mesurer le temps passé et les ressources consommées pour s’approvisionner en eau dans les trois quartiers.
  • Établir le contact avec les habitants.

27Étape 2 – Des fonctionnalités réalisées aux fonctionnalités potentielles

  • Constituer un panel d’une dizaine de personnes résidant dans les quartiers 2 et 3.
  • Valider les réalisations permises par un accès amélioré à l’eau telles qu’observées lors de l’étape 1. Cette validation se fait en groupe. Elle permet d’ouvrir la discussion sur les fonctionnalités potentielles de façon à identifier le vecteur de fonctionnalités à partir duquel les individus ont opéré leur choix.
  • Identifier les vecteurs des fonctionnalités potentielles sur la base desquels se sont opérés les choix individuels. Mettre à jour les caractéristiques sociales et environnementales qui ont été motrices (ou ont fait obstacle) dans le processus de réalisation. Cette identification est réalisée par entretiens individuels.

28À l’issue de cette étape, il sera alors possible de mesurer l’impact d’un accès amélioré à l’eau sur le développement économique compte tenu du degré de liberté individuelle des individus. Autrement dit, il devient possible d’évaluer le temps nécessaire au développement humain pour que l’accès à l’eau s’inscrive dans la perspective d’un développement durable, à degré de liberté donné.

29Étape 3 – Degré de liberté réelle et perçue

  • Constituer un panel d’une dizaine d’habitants du quartier 1.
  • Définir en groupes les réalisations qu’un accès amélioré à l’eau rendraient possibles.
  • Comparer les réalisations effectives observées dans les quartiers 2 et 3 et validées par leurs « représentants » avec les réalisations « imaginées » par un panel d’habitants du quartier 1, dans l’hypothèse d’un accès amélioré à l’eau potable.
  • Approfondir en entretiens individuels la représentation que les individus de Q1 se font des règles qui définissent l’étendue du spectre des fonctionnalités potentielles.
  • Définir le degré réel de liberté des individus, en distinguant les caractéristiques qui limitent objectivement cette liberté de celles plus subjectives issues des modes de représentation que chacun nourrit à propos de son espace de liberté, avant et après connexion au service d’eau potable.

Résultats attendus

30À travers cette méthodologie, nous espérons pouvoir contribuer à la connaissance des aspects les moins bien maîtrisés des vecteurs du développement humain. Cette contribution méthodologique constituerait une étape préliminaire pour l’intégration de la composante « liberté individuelle » dans la construction des indices de développement humain.

31De nombreux travaux cherchent à élaborer une mesure de la dimension humaine du développement. Le « développement humain » est un terme que l’indice de développement humain (IDH) proposé par le Pnud a rendu populaire. Il traduit le niveau de bien-être humain et est fonction de caractéristiques individuelles (éducation, santé, revenu) et collectives (cohésion sociale, niveau et répartition des richesses).

32L’IDH, comme tous les indices, agrège différents indicateurs. Il relève des indices dits synthétiques : il résume en un chiffre la position d’un pays et permet donc la comparaison des pays en fonction de leur durabilité humaine. Il se distingue d’indices dits sectoriels ou unidimensionnels qui ne vont chercher à mesurer qu’une des composantes de la durabilité humaine, la santé, l’éducation ou le niveau de revenu, par exemple.

33À la différence d’autres indices synthétiques, l’IDH synthétise des indicateurs sur la base d’une moyenne non pondérée. Les critiques qui lui sont généralement adressées portent essentiellement sur le caractère réducteur d’une telle moyenne, et sur le présupposé selon lequel les différentes composantes du développement humain seraient parfaitement substituables, de sorte que la faiblesse de l’une puisse être compensée par l’importance de la ou des autres, niant de fait les problèmes d’effets de seuil ou d’irréversibilité liée à la perte de certaines composantes. Si l’on considère par exemple la santé et l’éducation, la première est une composante très sensible à l’irréversibilité alors que la seconde peut être considérée comme inaltérable, une fois qu’elle est acquise : les savoirs fondamentaux que sont l’écriture, la lecture et le calcul ne se dégradent pas dans le temps. Les effets de seuil sont en revanche pris en compte par les indices sectoriels qui sont, en général, spécifiques à un pays et permettent de capter assez finement ses caractéristiques historiques, politiques et sociales.

34D’une manière générale, ces indices, destinés aux instances de régulation (locales, nationales ou internationales) sont peu utilisés : les difficultés techniques (recueil de données, comparaison internationale...) demeurent en effet un obstacle majeur à leur élaboration et à leur exploitation. D’aucuns estiment qu’en attendant de disposer de données homogènes, l’utilisation d’indicateurs composites simples, combinés à des approches sectorielles (santé, éducation, inégalités, libertés...) constitue la voie la plus souhaitable.

35Parmi les composantes les moins traitées du développement humain, figurent les préoccupations d’ordre politique et civil (les libertés politiques pour ne citer qu’elles) et d’estime de soi, qui sont au cœur de l’analyse conduite par Amartya Sen. « Cela constitue une limite importante pour la mesure du bien-être car ces dimensions constituent à juste titre un objet d’étude en expansion et une dimension reconnue comme essentielle au bien-être. »

36Nous espérons que notre projet de recherche permettra de tenir compte de la variable liberté dans l’élaboration d’un indice de développement humain. Cet indice se traduirait sur le plan opérationnel par un outil de prospective, mobilisable lors de la conception des projets d’investissement en eau dans les PED.

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Notes

1 Présentation du projet de recherche financé par le ministère français de la Recherche.

Table des illustrations

Légende Source : I. Robeyns
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Auteur

Économiste. Laboratoire gestion de l’eau et de l’assainissement, École nationale du Génie Rural, des Eaux et des Forêts (Engref), Montpellier – France

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont sous Licence OpenEdition Books, sauf mention contraire.

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