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La Grande Muraille Verte

 | 
Abdoulaye Dia
, 
Robin Duponnois

Partie V. Développement des communautés locales et gouvernance des ressources naturelles

Analyse de quelques expériences de gestion locale des ressources naturelles communes au Sahel

Bernard Bonnet

Texte intégral

Enjeux de gestion durable des ressources communes sahéliennes

1Des dynamiques de dégradation des ressources communes sous l’effet combiné de la pression d’exploitation croissante, de l’affaiblissement de la gestion coutumière et des insuffisances de la gestion par l’État : enrayer des pratiques d’exploitation prédatrice et minière, sans souci de reconstitution des capacités et des productions du milieu naturel, tel est l’enjeu de gestion durable des ressources communes des régions sahéliennes déjà bien mis en évidence dans des travaux de capitalisation à la fin des années 1980 (Bosc et al., 1992). Dans les zones considérées par le projet de Grande Muraille Verte, cette problématique est encore plus complexe qu’ailleurs. Elle doit en effet intégrer la superposition des usages des ressources naturelles imposée par un climat aride ou semi-aride où doivent se combiner pratiques d’agriculture pluviale ou de décrue, productions des ligneux (bois, fruits, feuillage et gomme), accès aux points d’eau et au pâturage. Le cadre juridique définissant les règles d’exploitation des ressources communes, construit sur la base d’une politique de gestion étatique centralisée, a longtemps induit également une déresponsabilisation des usagers dans la gestion, accentuant de fait les pratiques de gestion non durable et non équitable des ressources naturelles.

2Après cette impossible gestion par l’État qui n’a pas su enrayer cette « tragédie des communs », le réflexe est souvent de penser à la privatisation des espaces qui permettrait une meilleure responsabilisation des usagers. Mais la multiplicité des usages rend le processus d’individualisation des terres complexe et inadapté dès qu’il s’agit de la gestion de ressources communes. Cette complexité se double d’une pression croissante sur les ressources qui induit des conflits de plus en plus fréquents entre usagers. Ce diagnostic de dégradation de la gestion des ressources communes a mobilisé différentes expériences de gestion concertée des ressources qu’il est utile de rappeler dans leur diversité, de manière à en dégager des enseignements utiles pour les intégrer pleinement aux orientations opérationnelles et concrètes du projet de GMV. Un travail récent réalisé par le ministère des Affaires étrangères et européennes vient de capitaliser un grand nombre d’expériences qui ont tenté au cours des quinze dernières années d’améliorer la durabilité des systèmes de production durables en zones sèches (Deygout et al., 2012). Cette capitalisation a mobilisé de nombreux intervenants des zones sahéliennes et fourni une base intéressante qui rend compte particulièrement des enseignements à tirer dans le domaine de la gestion des ressources communes en zone sahélienne.

Origines et trajectoires des interventions de gestion des ressources naturelles communes au Sahel

3En face de cette diversité des problématiques de dégradation des ressources naturelles, c’est une diversité d’initiatives d’appui à la gestion durable des ressources naturelles qui a été développée. Depuis les années 1984, beaucoup d’expériences visant à renforcer les capacités locales de gestion des ressources naturelles ont été mises en œuvre au Sahel et ont largement inspiré les politiques nationales et internationales de lutte contre la désertification et de gestion des ressources naturelles communes (Rochette, 1989).

4Sans se lancer dans une véritable typologie des approches de gestion des ressources naturelles communes au Sahel au cours des trente dernières années, nous proposons ici de passer en revue quatre grands types d’expérience illustrant les évolutions des approches d’appui à la gestion des ressources naturelles : (i) a gestion des terroirs villageois, (ii) la sécurisation foncière des ressources naturelles, (iii) la décentralisation de la gestion des ressources naturelles et (iv) le renforcement de la gestion locale des ressources communes.

Les expériences d’appui à la gestion des terroirs

5En premier lieu, ce sont les approches gestion des terroirs qui ont marqué le paysage des interventions entre la fin des années 1980 et la fin des années 1990 au Sahel. Elles se sont généralisées dans plusieurs pays comme le Burkina Faso, le Niger, le Mali et le Sénégal. Plusieurs facteurs ont ensuite conduit à leur évolution progressive. Ces approches GTV ont largement convaincu par leur capacité à impliquer les populations dans la gestion de leurs ressources naturelles, sans qu’on soit toujours en mesure d’en évaluer les impacts à court terme au plan écologique, social, économique et institutionnel. Pourtant les travaux réalisés dans le cadre de l’évaluation des impacts des actions de gestion des ressources naturelles en 2005 montrent des évolutions remarquables vers une gestion plus durable des ressources naturelles.

6Ce n’est finalement qu’une vingtaine d’années après la mise en œuvre de ces interventions que les impacts environnementaux de la gestion des terroirs conduite de 1984 à 1995 au Sahel ont été observés. La régénération du couvert végétal est qualifiée par certains de « reverdissement du Sahel » (E. Botoni, C. Reij, 2011). Les travaux menés sur le terrain au Niger montrent une dynamique intéressante de changements des pratiques paysannes : intégration des ligneux dans les cultures, extension des mesures de gestion des eaux à la parcelle et fertilisation locale plus systématique. Ces observations faites dans les terroirs se combinent aux données satellitaires qui constatent également ce « reverdissement » à l’échelle d’une grande partie de la bande sahélienne (Hermann et al., 2005).

7Les travaux de Doka et Luxereau (2004) montrent que ces évolutions traduisent en réalité de nouveaux enjeux et notamment une évolution des droits et des usages des ressources naturelles dans les terroirs. Les réintroductions ou les protections de plantes sont tout à fait diversifiées selon les villages, c’est-à-dire selon le niveau de la ressource, l’existence de ressources de remplacement, la diffusion des savoirs et les possibilités de valorisation économique. Les champs deviennent des espaces où une grande sélection est opérée en fonction de stratégies à court ou moyen terme (par exemple, la conservation d’aliments de soudure), ainsi que de la cohabitation du mil avec des espèces économiquement intéressantes. Les ressources spontanées en accès libre dans les espaces ouverts deviennent également des enjeux commerciaux d’autant que la spécialisation des écosystèmes a entraîné la quasi-disparition localisée de certaines d’entre elles.

8D’une manière générale, plusieurs cas le montrent bien, les populations ont « repris », « adopté » incontestablement des techniques que les projets ont voulu vulgariser. Elles ont fait leur choix dans l’éventail proposé, reprenant ce qui leur convenait et qui correspondait directement à leurs capacités techniques et financières. Souvent de nombreux facteurs externes ont induit des dynamiques d’appropriation plus intenses : pression démographique, retour d’exode, retour des pluies…

9De telles dynamiques de transformations des paysages et des pratiques paysannes perceptibles bien longtemps après la fin des interventions, demeurent très mal connues et peu étudiées, n’eut-ce été ce genre d’étude rétrospective résultant d’un partenariat international, scientifique et financier – le Comité inter-États de lutte contre la sécheresse au Sahel (CILSS), l’université libre d’Amsterdam, le International Resources Group et le United States Geological Survey Center for EROS et divers bailleurs de fonds (Coopération suisse, USAID, Coopération néerlandaise et GTZ).

10Toujours dans la préoccupation de valoriser les enseignements de l’expérience, on citera l’évaluation récente des expériences anciennes des marchés ruraux de bois au Niger. Ces derniers contrairement à ce que peut laisser penser une telle appellation ont été imaginés en 1988-1989 dans le cadre de l’approche gestion des terroirs. Cette expérience relatée par Gautier et al. (2012) s’intéressent à la gestion des forêts naturelles en zone sahélienne en mettant en perspective les expériences nigériennes et maliennes. Elle est particulièrement intéressante du fait du recul historique qu’elle permet d’intégrer. La grande différence entre les deux pays reste qu’au Niger, l’État a fait le pari de laisser aux structures locales de gestion toute latitude pour faire les prélèvements fiscaux et les a autorisées à en conserver une part significative (de 30 à 50 %) pour encourager les ruraux à s’approprier leurs espaces forestiers. Au Mali, la loi n’a pas permis cette avancée et induit une moins bonne appropriation de la gestion. La grande innovation introduite par le modèle « marchés ruraux de bois » du Niger a été de remettre les populations locales au cœur de la gouvernance des ressources de leur territoire villageois, dans une approche à la fois économique de lutte contre la pauvreté et sylvicole pour planifier et organiser l’exploitation ligneuse.

Les expériences basées sur la sécurisation foncière

11Dans le prolongement des expériences de gestion des terroirs, certaines approches ont privilégié un travail plus spécifique sur la sécurisation du foncier des ressources naturelles. La dimension environnementale n’apparaît plus spécifiquement même si l’approche de financement des initiatives de développement local soutient par ailleurs des micro-projets qui peuvent y contribuer (plantations, travaux de conservation des eaux et des sols). La gestion des ressources naturelles communes est quant à elle prise en compte par une entrée spécifiquement foncière, à travers différentes expériences visant à mettre sur pied des outils et des démarches de sécurisation des droits par leur enregistrement dans le cadre de plans fonciers ruraux (Côte d’Ivoire, Burkina Faso et Bénin).

12En matière foncière face à une telle problématique de gestion durable des ressources naturelles, les défis explicités sont de trois ordres (Comité technique « Foncier et développement », 2009).

13Il s’agit de sortir du dualisme entre gestion communautaire et domanialité, en permettant à l’ensemble des citoyens de voir leurs droits reconnus et protégés. C’est là un enjeu majeur pour la promotion d’un développement durable des territoires. Ce dualisme réside dans la cohabitation de deux régimes différents de gestion du foncier, d’un côté le droit positif et de l’autre le droit traditionnel :

14d’un côté, des conceptions locales et légitimées d’appropriation de la terre, basées sur une gestion collective : la terre n’appartient pas à un individu, mais est l’objet de différents niveaux de droits gérés par plusieurs personnes ou groupes, qui sont indexés à la place qu’occupent le ou les ayants droit dans la collectivité ;

15et de l’autre, des conceptions nationales et légales héritées de la période coloniale, fondées sur la domanialité et sur une appropriation individuelle et exclusive de la terre et de ses ressources, qui nient l’existence de droits locaux : la propriété est garantie par l’État à partir de la procédure longue et coûteuse de l’immatriculation, qui reste hors de portée de la majorité des populations.

16Il s’agit aussi de réussir à sécuriser la gestion paysanne face à l’appropriation massive et inéquitable des ressources. Face aux tentations croissantes d’une exploitation produisant des bénéfices à court terme, le cadre foncier devient aussi particulièrement important dans l’actualité de ces dernières années pour sécuriser des pratiques paysannes inscrites dans la gestion à long terme du sol et des ressources qu’il porte.

17Enfin, le défi est aussi de favoriser la mise en place d’instances locales décentralisées de gestion du foncier. Un autre enjeu essentiel réside également dans la nécessaire mise en place d’organes de gouvernance décentralisée, jouant le rôle de relais des cadres de politiques et associant pleinement les acteurs locaux dans le contrôle de la gestion durable et équitable du foncier dans ses différentes dimensions. De ce point de vue, la mise en œuvre des politiques de décentralisation peut constituer un atout.

Les expériences basées sur les plans fonciers ruraux

18Face à la pression croissante sur les ressources et au vu des insuffisances des cadres juridiques nationaux, la dimension foncière a été prise en compte depuis les années 1980 dans les différentes approches de gestion des ressources naturelles. On doit rappeler que ce fut d’abord la gestion des terroirs villageois qui a constitué une première innovation en montrant l’utilité d’une plus grande responsabilité des usagers dans la gestion des ressources naturelles à l’échelle villageoise. Au Burkina, par exemple la RAF (Réforme agraire et foncière) ira jusqu’à institutionnaliser les CVGT (Comité villageois de gestion des terroirs).

19Ensuite, dans les années 1990, plusieurs grands types de démarches ont été conduits en parallèles : la mise au point de réformes des dispositifs juridiques nationaux (Code rural au Niger, par exemple), le développement des expériences de Plans fonciers ruraux (Côte d’Ivoire, Bénin, Burkina Faso, Madagascar), l’appui à la gestion locale par l’élaboration de conventions locales de gestion des ressources communes. Plus récemment, le regain des politiques de décentralisation fait que la gestion du foncier communal se fait jour et différentes expériences intègrent la commune de manière plus ou moins centrale dans la gestion foncière.

20Les premières expériences des PFR, Plans fonciers ruraux soutenus par l’AFD, ont visé la clarification des droits fonciers coutumiers, tels qu’ils sont perçus et vécus par les populations locales, en Côte d’Ivoire, au Bénin et au Burkina Faso. On recherchait la validation juridique de ces droits à partir des consensus sociaux, explicités à travers des opérations de publicité foncière. Mais, au vu des pratiques de mise en œuvre observées, les PFR se sont parfois réduits à des opérations de cadastre rural simplifié (Ouédraogo, 2005). De manière plus spécifique, les PFR présentaient des limites importantes au vu des particularités des zones sèches qui nous intéressent.

21Les enseignements tirés de l’expérience des PFR sont mis en évidence par Ouédraogo (2005) dans une étude comparative de la mise en œuvre des Plans fonciers ruraux en Afrique de l’Ouest : Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire. De manière générale, le PFR a été utilisé comme outil d’identification des droits fonciers sur des terres agricoles. Les exemples du Bénin et de la Côte d’Ivoire, et pour l’essentiel du Burkina, concernent la sécurisation de parcelles agricoles individuelles ou familiales. Le PFR semble correspondre aux attentes des populations dans les zones où le processus d’individualisation des terres est très poussé (cas du Sud-Bénin)…

22Par contre, la capacité des PFR à intervenir efficacement dans un contexte pastoral est largement questionnée dans cette étude. En zone sahélienne, les espaces pastoraux sont des espaces particulièrement diversifiés. Il s’agit tantôt d’espaces affectés exclusivement aux activités pastorales (l’agriculture y est alors interdite), et tantôt d’espaces à utilisations multiples (l’agriculture et l’élevage sont pratiqués, sur la base de la négociation de conventions relatives aux périodes et modalités d’accès aux ressources pastorales). Au Sahel, les espaces pastoraux n’appartiennent en propre ni à un individu, ni à un lignage déterminé. Ce sont des ressources communes, accessibles par tous. La mise en œuvre d’une opération PFR présenterait le risque d’obliger les acteurs à déterminer le titulaire des pâturages et à induire de manière indirecte une privatisation d’espaces de ressources communes, incompatible avec leur gestion équitable et durable.

23Le second risque attribué à l’approche PFR est le cloisonnement d’espaces qui jusque-là étaient d’utilisations multiples. Enfin, les espaces pastoraux sont les premières victimes des pratiques d’occupation préventives des « espaces non exploités » induites par les PFR : non seulement les pâturages sont défrichés et annexés aux exploitations agricoles, mais les pasteurs sont l’objet de pressions et menaces visant à les empêcher de revendiquer quelque droit foncier que ce soit.

24L’outil PFR n’est à l’évidence pas le moyen le plus approprié pour sécuriser les droits fonciers pastoraux. Ceci ne conduit pas cependant à disqualifier le PFR comme mode de sécurisation foncière dans un terroir agropastoral : il faut que l’outil PFR soit combiné avec d’autres approches complémentaires de sécurisation foncière telles que les conventions locales.

25Outre ces risques soulignés par Ouédraogo (2005), un certain nombre de limites ont conduit à l’abandon des PFR. Ces expériences étaient essentiellement axées sur la régularisation de la tenure foncière par l’enregistrement des droits et la délivrance de titres de propriété (Comité technique « foncier et développement », 2008). Tant en milieu rural qu’urbain, la « titrisation » a souvent été considérée comme nécessaire pour assurer la sécurité de l’occupation et la protection contre les évictions, favoriser les investissements en permettant l’accès au crédit et stimuler le marché foncier et faciliter le transfert des terres et terrains aux acteurs les plus productifs. Les expériences conduites dans les années 1990 à 2000, malgré un appui important des institutions financières internationales, ont montré qu’en définitive peu de programmes de titrisation ont pu être menés à leur terme. L’accès à la sécurité foncière par l’attribution massive de titres de propriété individuels est apparu rarement possible et pas toujours souhaitable pour des raisons techniques et administratives, économiques et culturelles. D’une manière générale, la pertinence et l’impact de la titrisation sur la réduction de la pauvreté sont aujourd’hui remis en question.

L’appui à l’amélioration des politiques foncières

26Le développement de politiques foncières pour faire face aux défis de la diversité, de la rareté et de la durabilité : alors que pendant longtemps, la question des politiques foncières était absente des préoccupations des États comme de leurs partenaires, depuis le milieu des années 1990, de nombreux pays se sont engagés dans des réformes ambitieuses qui associent reconnaissance juridique des droits locaux et dispositifs de gestion locale de ces droits. Elles se traduisent par des démarches progressives couplant expérimentations de terrain et évolution du cadre juridique et institutionnel.

27L’accélération récente des processus d’appropriation et de concentration des terres cultivables par de grandes entreprises dans de nombreux pays du Sud a contribué aussi à remettre la question de la sécurisation des droits au cœur des politiques de développement.

28La construction de politiques, l’évolution des cadres juridiques et institutionnels sont considérées comme une réponse pérenne à ce phénomène en matérialisant les arbitrages faits sur la terre. Plusieurs évolutions sont à noter à l’échelle de l’Afrique de l’Ouest, au Burkina Faso, au Niger, au Sénégal et à Madagascar (Chevrillon et al., 2011).

29La priorité est donnée à l’intégration des usages, en particulier par la lutte contre les évictions, en voulant répondre à la diversité des situations locales, en offrant un large éventail d’options en matière de tenure foncière. L’accent est mis sur la reconnaissance des droits des occupants quel que soit leur statut foncier légal, sur l’association à la décision de l’ensemble des acteurs, y compris les acteurs informels et les organisations communautaires de base, et sur la décentralisation des responsabilités en matière de gestion et d’administration foncière.

30Ces objectifs rendent compte d’une conception nouvelle qui privilégie la consolidation des droits fonciers « par le bas » (c’est l’usage et les régulations foncières locales qui donnent accès aux droits fonciers formels et en protègent la jouissance) plutôt que leur création ou leur consolidation « par le haut » (l’attribution de la propriété par l’État, indépendamment des droits locaux).

31Les axes prioritaires d’intervention mis en évidence dans le livre blanc foncier et développement sont mis en évidence par le Comité technique « Foncier et développement » (2008) :

  • assurer la sécurité de la tenure foncière et la protection contre les évictions ;
  • garantir un accès équitable à la terre, pour/et proposer une large gamme d’options juridiques, répondant à la diversité des situations nationales et locales ;
  • promouvoir des choix en matière de gouvernance et d’administration foncière assurant équité et fiabilité dans la conduite des politiques foncières, en tenant compte de la diversité des types de droits rencontrés dans les espaces urbains et ruraux ;
  • renforcer les mécanismes d’arbitrage des conflits à tous les niveaux ;
  • concevoir des outils de planification spatiale adaptés aux nouveaux défis ; mettre en place des systèmes d’enregistrement des droits et des actes non exclusifs, adaptés aux situations rencontrées localement et compatibles les uns avec les autres ;
  • enfin, réformer la fiscalité foncière/mettre en place une fiscalité sur le foncier bâti et non bâti, condition pour améliorer les ressources financières des collectivités locales, et moyen important de consolidation des droits fonciers et d’optimisation de l’utilisation des sols et des ressources.

32Dans cette voie, la coopération française, à travers l’AFD et le MAEE, a accompagné les réformes foncières de nombreux pays africains, notamment en zone sèche. Ces interventions ne traitent pas de la seule question foncière, mais l’associent la plupart du temps à des objectifs d’aménagement du territoire, de développement économique et agricole, et de gestion des ressources naturelles.

33Les limites de ces approches d’amélioration des politiques foncières : les expériences analysées dans l’étude de cas ne sont pas dénuées de limites qui doivent être considérées dans les nouvelles interventions. Ces limites ont particulièrement trait à la mise en œuvre effective des textes par les acteurs institutionnels sur le terrain. Ainsi, au Niger, le dispositif du Code rural qui présente un intérêt réel pour la sécurisation foncière des zones sèches n’est pas encore totalement mis en pratique par les acteurs institutionnels ; c’est la pression de la société civile qui, par ses interventions, permet de renforcer son application effective (Arzika et al., 2007). Les différentes instances fonctionnent encore principalement avec l’appui des projets et la question du financement extérieur est aussi une des limites sérieuses au fonctionnement et à la durabilité d’un tel dispositif innovant.

La décentralisation de la gestion des ressources communes : l’entrée communale

34La décentralisation de la gestion du foncier : au Niger, la démarche du Code rural a débuté dans les années 1990, et a intégré la décentralisation administrative de 2004, faisant de l’échelon communal un des échelons clés de la gestion foncière et territoriale. À Madagascar et au Bénin, les réformes foncières ont été préparées en même temps que la décentralisation et c’est aux collectivités locales qu’est confiée la responsabilité de créer un dispositif pour gérer les certificats fonciers, au sein de Guichets fonciers spécifiques à Madagascar, au sein des services communaux des Affaires domaniales, foncières et environnementales au Bénin. L’accent mis sur la responsabilisation foncière des collectivités locales ne doit cependant pas mettre de côté certaines réalités qui limitent encore fortement l’action des communes dans la gestion du foncier rural des zones sèches (Lavigne et al., 2008).

35Dans la pratique, même si elle est prévue dans la plupart des lois de décentralisation, la gestion du foncier est très rarement transférée (le Sénégal et Madagascar sont de rares exceptions) : à défaut de bénéficier effectivement du transfert de la responsabilité foncière, les collectivités sont associées aux négociations foncières (Burkina Faso, Niger). Dans la réalité, la gestion des terres est encore largement assurée à l’échelle des cantons, des villages et des communautés d’usagers. Les communes représentent un nouvel acteur qui peut être perçu comme un nouveau lieu de « centralisation » potentielle de la gestion foncière. Le territoire communal ne correspond pas forcément aux espaces pertinents du point de vue des ressources naturelles ou des pouvoirs locaux. La commune est une instance politique qui n’exclut pas non plus les risques d’une politisation accrue du foncier. Enfin, notons que dans les zones sèches, en particulier sahéliennes et sahariennes, les collectivités locales de base sont souvent très largement dépourvues des moyens essentiels qui leur permettraient d’assurer la base de l’administration communale. Ceci explique sans doute que les planifications communales qui constituent un des outils clefs de la gestion communale prennent en général très peu en considération les questions foncières et plus généralement les enjeux de gestion durable des ressources naturelles (Boysen, 2008).

36Des démarches de gestion concertée de l’espace et du foncier pastoral ont été développées en tenant compte de ces réalités, articulant planification communale et intercommunale, élaboration de principes stratégiques pour l’aménagement et la gestion, intégrant élus communaux, structures du Code rural et représentants socioprofessionnels concernés (leaders des éleveurs transhumants et représentants des agriculteurs).

37Au Niger par exemple, l’intégration des communes et des structures du Code rural dans l’aménagement des espaces et la sécurisation des ressources pastorales est une expérience d’initiative intéressante capitalisée (Hérault et al., 2011). La démarche développée par le PSSP (Projet de sécurisation des systèmes pastoraux) a accordé beaucoup d’attention à la définition concertée, de principes communs de choix d’implantation des puits pastoraux, de gestion des ouvrages publics garantissant un accès plus équitable aux éleveurs transhumants. Les principes débattus publiquement entre les acteurs, l’ont été en étroite relation avec les textes existants : Code rural, Ordonnance sur le pastoralisme, Code de l’eau, textes sur la Décentralisation. Sur la base de la stratégie validée par les acteurs régionaux, la négociation des accords sociaux a été accompagnée patiemment, site par site, en s’assurant de l’inclusion des groupes transhumants.

38Il en a été de même pour la sécurisation des espaces, couloirs, aires de pâturage, pour laquelle un apprentissage essentiel a été initié avec les CoFoDéps (Commissions foncières départementales) les amenant à jouer leur rôle dans la concertation avec les véritables leaders des transhumants, avec les élus et les autorités coutumières. Suite à cela elles ont accompagné pas à pas, c’est le cas de le dire, la délimitation concertée des couloirs et aires de pâturage, affrontant des situations tendues, amenant jusqu’à dégager des champs implantés au beau milieu des espaces pastoraux dans des zones agricoles de forte densité.

39On comprendra aisément que cet apprentissage pragmatique et opérationnel de la gestion sociale et concertée des ressources pastorales par les acteurs de 41 communes (sur les 55) réparties sur 5 départements est producteur d’effets importants en termes de renforcement des capacités surtout partant d’une situation initiale caractérisée par des communes fraîchement installées (en juillet 2004) et des CoFoDéps disposant la plupart du temps de moyens trop limités pour exercer leurs mandats et responsabilités. Ces effets sont largement mis en exergue par les acteurs concernés eux-mêmes.

40En définitive, dans les zones sèches, les collectivités locales pourraient bien constituer à terme un échelon intéressant, mais non exclusif, pouvant coupler proximité et service public, et construire cette conciliation du légal et du légitime qui est un enjeu clé des réformes foncières. Les collectivités locales doivent donc encore être largement renforcées avant de pouvoir remplir de telles fonctions et être dotées de la capacité juridique, réunissant des élus et pourvues de leurs propres services techniques.

Gestion locale du foncier et des ressources naturelles : conventions locales et chartes

41Parallèlement aux approches développées dans l’élaboration des politiques foncières, différentes expériences accompagnent une plus grande responsabilisation des acteurs locaux dans la gestion du foncier et des ressources communes. Deux études de cas approfondissent ce type de démarches axées sur la gouvernance locale au Burkina Faso et en Mauritanie. Dans les deux cas, les approches développées sont basées sur un processus de concertation impliquant les différentes catégories d’usagers, les autorités foncières et administratives, les collectivités locales et les différents acteurs institutionnels.

42Les différences que l’on peut noter sont liées à la place accordée aux communes dans la responsabilité de gestion foncière et dans le type de reconnaissance juridique consentie effectivement par l’État aux règles établies par la concertation, comme aux entités de gestion constituées. Ces deux expériences traduisent bien la diversité des modes de gestion du foncier et des ressources communes qui se sont développés depuis la fin des années 1980, particulièrement dans les zones sèches d’Afrique sahélienne. Comme le souligne L. Granier (2010), les conventions locales sont probablement l’une des plus grandes avancées des dix dernières années en matière de gestion locale des ressources naturelles en Afrique de l’Ouest. Négociés entre acteurs locaux (groupements professionnels, utilisateurs des ressources, chefs coutumiers, collectivités locales, représentants de l’État, partenaires, etc.) et adoptés sous la forme de « conventions », ces accords fixent les règles, les droits et les devoirs de chacun dans l’utilisation et la gestion d’espaces locaux et de ressources naturelles. De tels accords sociaux peuvent répondre à des objectifs assez divers dans le domaine de la clarification des droits fonciers et la régulation des droits d’usages des ressources naturelles communes (Djiré, 2004). Les conventions locales ont ainsi été développées dans des situations où une volonté locale s’est exprimée pour rationaliser l’exploitation abusive des ressources (forestières, pastorales, halieutiques, fauniques) et pour mettre fin à leur dégradation, régler ou prévenir des conflits liés à leur exploitation, définir les vocations d’aménagement et de gestion de l’espace à différentes échelles.

43On citera l’exemple des actions initiées au Burkina dans la commune de Samoroguan par le programme Negos-GRN (Banaon et al., 2012). L’expérience vise l’émergence de conventions locales de gestion des ressources naturelles, issues de négociations entre acteurs locaux et qui s’inscrivent dans des réglementations nationales leur assurant une stabilité juridique.

44Le diagnostic a mis ici deux points en évidence : d’une part, la zone pastorale a cristallisé de multiples enjeux et tensions entre agriculteurs et éleveurs du fait de la forte contradiction entre la persistance de l’État à légiférer sur son statut pastoral et son absence complète de moyens pour mettre en œuvre ses textes, dont le dernier en date était un cahier des charges décrété en 2009 ; d’autre part, le dernier article de ce cahier des charges fournissait la possibilité de relire le contenu du cahier à l’aune des propositions des populations concernées par la zone pastorale. Ce dernier point fournissait la possibilité légale de développer un dispositif de concertations locales pour mettre en débat le cahier des charges et dans le même temps recueillir les propositions des populations en matière d’affectation de l’espace à l’agriculture et au pastoralisme.

45Les concertations ont été développées à quatre niveaux complémentaires pour aboutir à un zonage des modes d’utilisation et d’occupation de la zone pastorale (zone d’habitat, zone agricole, zone à pâture exclusive, etc.).

  • Diverses négociations ont été conduites au niveau du ministère de l’Élevage pour partager leurs résultats et faire prendre conscience de la situation aux décideurs [principalement la Direction générale des espaces et des aménagements pastoraux (DGEAP)].
  • Un Groupe d’apprentissage mutuel national a également été organisé entre le ministère et ses directions déconcentrées et les autres ministères, notamment le ministère de la Justice, permettant de présenter l’histoire de la zone, la situation sociopolitique au niveau local et la situation de la zone.
  • Au niveau de chaque village, les concertations ont réuni agriculteurs et éleveurs pour mettre en débat le contenu du cahier des charges et recueillir le point de vue des habitants des ranchs concernés.
  • Au niveau de la commune, la concertation a réuni le maire et ses adjoints, les représentants de chaque village où se déroulèrent les concertations, les services techniques concernés par la zone pour partager avec la commune et les services techniques locaux le point de vue des villageois et le valider.

46Au-delà du zonage produit, les résultats enregistrés dans le cadre de cette expérience qui demeure récente mettent en évidence une fois de plus l’intérêt des approches concertées de la gestion du foncier et des ressources communes, grâce au dialogue pluri-acteurs. Des premiers effets sont aussi soulignés au plan des ressources naturelles et des relations entre usagers. Les rédacteurs de l’étude de cas mentionnent notamment la réduction des défriches dans la zone pastorale grâce à l’organisation de la surveillance et de la sensibilisation. Ils notent aussi la baisse des tensions entre agriculteurs autochtones et allochtones, ainsi que l’instauration d’un dialogue de confiance entre population et administration. Mais des limites importantes de l’expérience sont pointées, les consensus obtenus restant fragiles tant qu’ils ne sont pas inscrits dans les dispositifs officiels.

47Un éclairage complémentaire du fait de la durée (10 ans d’expérience) et de l’importance accordée à la dimension juridique des conventions locales est mis en évidence en République islamique de Mauritanie. Il s’agit là d’une expérience assez unique dans les régions sahéliennes. Le transfert de mandat de gestion des ressources sylvopastorales communes par l’État est effectif et les conventions locales ont une valeur réglementaire (Bonnet, 2011). Les zones pastorales et agro-pastorales de Mauritanie voient leurs ressources naturelles fragiles particulièrement menacées par les facteurs démographiques et sociaux (notamment la dynamique de sédentarisation des populations depuis une vingtaine d’années). Mais on assiste aussi au développement de pratiques d’exploitation commerciales, minières de ces ressources en zone sèche : exploitation massive du bois pour le charbon de bois, coupe des rôneraies protégées, sur-exploitation du baobab, exploitation du pâturage par de grands troupeaux appartenant à des éleveurs urbains. Le cadre juridique définissant les règles d’exploitation des ressources communes, construit sur la base d’une politique de gestion étatique centralisée, a longtemps induit également une déresponsabilisation des usagers dans la gestion, accentuant de fait les pratiques de gestion non durables et non équitables des ressources naturelles.

48Cette initiative de la coopération mauritano-allemande s’est appuyée au départ sur une ouverture offerte par le décret d’application du Code pastoral. Celui-ci reconnaissait dès 2004 la possibilité pour les communautés et les usagers de l’espace et des ressources sylvo-pastorales d’élaborer des conventions locales, constituant de véritables codes locaux complémentaires et opposables aux autres législations. Partant de cet instrument-clé destiné à faciliter la gestion décentralisée des ressources partagées, la coopération mauritano-allemande a progressé en même temps sur le terrain dans l’expérimentation de la gestion locale des ressources naturelles et dans l’amélioration du cadre juridique de ce transfert du mandat de gestion de l’État en direction des usagers organisés.

49En 2007, le cadre juridique a renforcé ces premières orientations politiques. Le ministère délégué de l’Environnement et du Développement durable a accompagné la promulgation d’un nouveau Code forestier. Il autorise et définit pleinement le transfert de la gestion des espaces aux collectivités locales. Ces dernières peuvent ainsi déléguer cette fonction à des entités de gestion intervillageoises sous réserve d’élaboration d’une convention locale qui assure la gestion durable de l’espace.

50Depuis mars 2009, ces orientations majeures en matière de décentralisation de la gestion des ressources naturelles sont traduites en décret d’application. Celui-ci définit de manière opérationnelle les modalités et conditions précises autorisant le transfert et la délégation des droits d’exploitation du domaine forestier. Les collectivités locales qui en font la demande peuvent bénéficier du transfert des droits d’exploitation des forêts et des terres forestières. Une commission est constituée au niveau des Moughataa, elle instruit les demandes de transfert transmises par le Délégué régional de l’environnement et du développement durable (DREDD). Ce décret offre aussi la possibilité de mettre en place au sein de l’espace communal des dispositifs de gestion locaux décentralisés. C’est ce que définit l’article 8 portant délégation de la gestion à des associations impliquées dans la gestion des forêts.

51Transfert et délégation de gestion portent sur la gestion de l’espace sylvo-pastoral délimité de manière consensuelle avec les communautés, les différents groupes d’usagers et les services de l’État. Ils ne constituent nullement une appropriation foncière de l’espace. Ce transfert de la responsabilité de gestion s’inscrit dans la durée, le mandat étant attribué pour dix ans. Il peut être remis en cause quand une dégradation des ressources imputable à la gestion est observée ou que la représentativité sociale de l’association mandataire est contestée.

52La démarche développée dans cette expérience se caractérise par un engagement dans la durée, sur plus de dix ans, de l’État et de la coopération allemande dans une double intervention articulant aménagement du cadre juridique national (Code pastoral, puis code forestier) et expérimentation de modes de gestion durable des ressources sylvo-pastorales impliquant directement les usagers et les collectivités. Avec les multiples enjeux dont il est porteur, le transfert de responsabilité de gestion des ressources aux organisations locales s’inscrit dans un processus qui implique un accompagnement important.

53La démarche d’accompagnement du transfert de responsabilité de gestion au niveau local consiste en une succession de concertations locales, de négociations avec les communes, les services techniques et l’administration, de travaux de planification et d’organisation, de démarches de reconnaissance administrative et juridique… Il aboutit à la création d’Associations de gestion locale collective, dites AGLC, officiellement responsables de la gestion d’un espace sylvo-pastoral bien défini.

54Une première phase de construction et de reconnaissance légale est d’abord nécessaire pour que les associations de gestion locale collective des ressources naturelles se voient officiellement attribuer le mandat de gestion. C’est une succession d’étapes importantes qui est à franchir de manière formelle.

55Suit une phase d’apprentissage de la gestion décentralisée, dite qualification de l’organisation. Elle exige un accompagnement de proximité permettant à l’association d’atteindre un degré d’autonomie suffisant au cours des deux ans suivant la constitution, la reconnaissance des associations et le transfert du mandat de gestion.

56Au-delà de cette période de qualification, un suivi externe plus ponctuel par les communes et les DREDD (Délégation régionale de l’environnement et du développement durable) permet aux associations de renforcer leur progression et de trouver des réponses aux questions qui ne manquent pas de se poser dans la gestion locale.

57Des résultats reconnus au plan de la faisabilité du transfert et des modalités de gestion développées. Entre 2001 et 2011, le transfert de gestion de l’État au profit d’associations locales d’usagers s’est concrétisé dans ce même cas par la constitution d’une quarantaine d’associations reconnues par l’administration et accompagnées dans la gestion de leur espace. Au Guidimakha, une des deux régions concernées par cette intervention, ces résultats sont explicités de la manière suivante.

58Des effets observables au regard des différentes dimensions de la durabilité. Comme le montre l’étude de cas présentée ci-dessus, tout au long de ces dix années d’appui à la décentralisation de la gestion des ressources naturelles en Mauritanie, différents travaux de suivi des effets de ce type d’approche ont été menés. Ils ont combiné la mise en place d’outils de suivi de l’évolution des ressources naturelles à l’échelle locale et régionale et différentes évaluations qualitatives intégrant le regard des acteurs et des usagers sur ce processus de décentralisation des ressources (Bonnet, 2011). Parmi les effets enregistrés figurent en premier lieu la réduction des conflits et le renforcement des liens intercommunautaires, le renforcement de la gouvernance et du capital social de gestion des ressources naturelles, la régénération et l’amélioration du couvert végétal, l’amélioration des revenus grâce aux ressources préservées.

59Au plan de la durabilité, il est intéressant de noter que le système de gestion promu fait le pari d’une voie médiane entre deux modèles tendanciels en débat. La gestion expérimentée jusque-là correspond à une forme de régulation des ressources qui s’inscrit entre deux tendances extrêmes, opposées et non viables.

60D’un côté, l’accès totalement libre et dérégulé est favorisé par la perte d’influence des modes de contrôle traditionnels des ressources et l’absence de relais par une gestion publique des ressources. Cette voie conduit à l’exploitation non durable, profondément inéquitable et minière, conduisant à la surexploitation et à la montée des conflits entre usagers.

61De l’autre, la propriété privée absolue et exclusive se développe. La privatisation des ressources communes parfois considérée comme une alternative au libre accès n’a pas grand sens dans les zones sahéliennes considérées. La variabilité des ressources naturelles incite à la flexibilité et à la mobilité et non à l’investissement foncier lourd sur des espaces clos et délimités. Les nombreuses tentatives d’appropriation privée de grands espaces sahéliens ont en grande majorité montré leurs limites techniques, économiques et sociales.

62La voie médiane promue à travers les associations locales en Mauritanie paraît de loin la plus adaptée aux critères sociaux et environnementaux sur lesquels s’appuie le développement durable. Elle reconnaît officiellement la responsabilité de gestion des ressources communes déléguée aux communautés qui exercent des droits prioritaires. Elle met en œuvre une régulation collective et négociée des ressources naturelles. Elle reconnaît la nécessaire flexibilité de l’accès aux ressources inhérentes aux aléas récurrents. Elle s’articule à la décentralisation, permettant aux communes de déléguer leur responsabilité à des structures plus opérationnelles sur le terrain pour la gestion des ressources naturelles.

63Dans le cas de l’expérience mauritanienne, sur la quarantaine d’associations qui se sont constituées depuis les dix dernières années dans le cadre de cette approche, aucun mandat de gestion déléguée n’a été remis en cause. Malgré les difficultés rencontrées et le peu de ressources financières dont disposent ces jeunes institutions, les gestionnaires locaux bénéficiaires de la délégation de ce mandat (bureau exécutif, surveillants, usagers…) manifestent la volonté d’être à la hauteur des responsabilités qui leur sont confiées. La symbolique du transfert de mandat est très forte. Elle formalise la reconnaissance, par l’État, de la responsabilité des usagers locaux comme acteurs de la gestion durable des ressources naturelles dont ils tirent l’essentiel de leurs moyens d’existence.

64Des défis demeurent : poursuivre la réforme des services déconcentrés de l’Environnement. Entre 2001 et 2011, l’enjeu était double : d’abord démontrer la faisabilité d’un véritable transfert formel de responsabilité au profit des usagers organisés et reconnus comme gestionnaires, ensuite appuyer l’État dans la réforme de ces principaux textes juridiques de manière à autoriser une véritable décentralisation de la responsabilité de gestion. Le chantier qui s’ouvre pour les dix prochaines années est celui de la réforme des services déconcentrés de l’État qui voient nécessairement leur mission évoluer dans ce nouveau paysage institutionnel induit par la décentralisation de la gestion des ressources communes.

65Le renforcement de ces acquis et l’extension de l’approche à l’échelle nationale s’inscrivent dans les orientations prises par l’État mauritanien en matière de décentralisation et répondent aux aspirations légitimes des communes et des communautés. Elles doivent s’appuyer sur deux grands axes complémentaires. En premier lieu, la poursuite de l’adaptation du cadre juridique de la décentralisation des ressources naturelles est indispensable. En second lieu, l’accompagnement des services déconcentrés dans l’acquisition des capacités exigées par leurs nouvelles fonctions de suivi et contrôle des communes et des structures décentralisées de gestion des ressources naturelles est indispensable.

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