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Genre et économie : un premier éclairage

 | 
Jeanne Bisilliat
, 
Christine Verschuur

8. L'intégration du genre dans les politiques : quelques repères

L’intégration transversale du genre

Etudes des tentatives d’institutionnalisation (résumé)

Shahra Razani et Carol Hiller
Traduction de Emmanuelle Chauvet

Note de l’éditeur

Traduit de l’anglais. Texte original : Shahra Razani et Carol Hiller. Gender Mainstreaming : A study of Efforts by the UNDP, the World Bank and the ILO to Institutionalize Gender Issues Genève, UNRISD (United nations research institute for social development), 1995 (Occasional Paper n° 4)

Texte intégral

1. Institutionnalisation des questions de genre/Femmes et développement (WID1)

  • 1 Femmes et Développement (FED), correspondant à : Women in Development (WID) en anglais.

1Les institutions publiques sont toujours d’un grand intérêt pour les féministes puisqu’elles reproduisent et contribuent à la subordination des femmes par l’intermédiaire de leurs présupposés, de leurs procédures de travail, et de leurs activités. Cependant, les positions divergent sur la question de savoir si les institutions publiques peuvent devenir plus responsables face aux femmes ; les deux axes principaux des critiques féministes sur l’administration publique sont : la stratégie de “désengagement”, qui traduit un scepticisme quant à la capacité des institutions de développement à promouvoir les préoccupations des femmes ; l’approche progressive, qui considère que les institutions de développement sont une force trop importante pour être ignorée et propose donc des changements au sein de ces institutions, même à un rythme très progressif. Cette seconde approche se retrouve dans les types d’aménagements qui ont été introduits dans les trois agences analysées dans cet article – le PNUD, la Banque Mondiale et l’OIT – et dans le système de Nations unies plus généralement.

2Le mouvement international des femmes, marqué par la Conférence mondiale des Nations unies sur les femmes, a appelé, depuis les années 1970, les agences internationales de développement et les gouvernements à “intégrer” les femmes dans le processus de développement. Une première réponse institutionnelle fut la création des bureaux de Femmes et développement (WID) qui financèrent et/ou exécutèrent divers projets de femmes. Dans les années 1980, en raison de la lenteur de l’amélioration du statut et du bien-être des femmes, et de la marginalisation persistante des projets spécifiques aux femmes, la nécessité de trouver de nouvelles stratégies apparut. Dans ce contexte, “l’intégration transversale” se répandit dans les institutions internationales et les gouvernements comme une nouvelle stratégie visant à placer les préoccupations des femmes au cœur du développement.

3Une distinction a été faite entre une stratégie “de programmation” et une stratégie “d’intégration” pour l’intégration transversale des questions de genre ; la première stratégie consiste à modifier l’orientation de la politique de développement en intégrant les préoccupations des femmes à tous les points du programme tandis que la seconde stratégie consiste à intégrer les préoccupations des femmes dans les activités de développement existantes sans nécessairement en modifier les lignes. Les aménagements qui ont été introduits dans les trois institutions multilatérales dont il est question ici relèvent de l’approche progressive. Dans ce contexte, l’intégration transversale implique deux principaux éléments : l’intégration des questions de genre dans toute la gamme des activités financées et/ou exécutées par une organisation (par exemple, les projets, les programmes ou les politiques) ; la diffusion de la responsabilité d’intégration du genre au-delà des unités WID/genre – par des mécanismes tels que la formation et la définition de lignes d’action sur les questions de genre – de façon à la faire entrer dans le fonctionnement normal de toutes les unités bureaucratiques et de tous les fonctionnaires.

4Le degré de perméabilité d’une institution aux pressions extérieures qui la poussent à changer dépend d’un certain nombre de facteurs, dont les trois plus significatifs sont : le degré d’indépendance de l’organisation vis-à-vis des pressions extérieures ; le mandat, l’idéologie et les procédures de l’organisation ; l’existence et les capacités d’initiateurs et de défenseurs d’idées politiques internes à l’organisation. Cet article apporte des informations sur la façon dont les trois agences multilatérales ont répondu aux exigences du mouvement des femmes dans le développement en référence à ces trois catégories.

2. Méthodologie

5Cet article s’appuie sur trois sources d’information : des sources primaires produites par les trois agences (documents publiés, rapports non publiés, memoranda internes) ; des analyses de ces agences émanant de chercheurs extérieurs ; des analyses des entretiens organisés par l’UNRISD avec des fonctionnaires des trois agences.

3. Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD)

Pressions et influences extérieures

6La structure de gestion et les procédures de financement sont les principaux mécanismes par lesquels des pressions peuvent s’exercer sur le PNUD. L’organisation est directement financée par des contributions volontaires, les pays nordiques apportant une proportion importante de ces ressources, ce qui leur donne plus de “poids” dans les décisions portant sur l’utilisation des fonds. Ces donateurs ont fait partie des “promoteurs” actifs du mandat WID/genre. Parallèlement, le PNUD est responsable devant un comité exécutif qui fonctionne sur le mode un membre-un vote par lequel les pays en développement ont une plus grande représentation que les pays développés ; globalement, les pays en développement ont moins adhéré aux débats sur les questions WID/genre. En outre, étant donné le système des valeurs du PNUD insistant sur l’autodétermination des gouvernements “récipiendaires”, il rechigne à leur imposer des définitions extérieures du développement, telles que les questions WID/genre. Un autre facteur limitant “l’indépendance” du PNUD est sa structure de décision décentralisée : l’exercice de programmation par pays (dont se chargent conjointement le gouvernement récipiendaire, le PNUD et les agences bilatérales et multilatérales, et qui établit les objectifs et priorités d’un pays donné) donne la parole aux gouvernements receveurs et aux agences d’exécution qui n’accordent pas nécessairement la priorité aux questions de genre dans la structure nationale de développement. Dans le cadre de son mandat pour la mise en place de “compétences nationales”, le PNUD s’est engagé dans le renforcement des compétences d’analyse de genre et de la représentation politique des femmes au niveau national ; ces actions ont pour objectif de soutenir les instances politiques nationales qui donnent la priorité aux questions de WID/genre.

Mandat et idéologie de l’organisation

7Le PNUD a été créé pour coordonner et administrer les ressources des Nations unies pour la coopération technique. L’absence d’un mandat plus substantiel a, dans le passé, été un obstacle à un engagement politique interne efficace en faveur de l’approche WID/genre. Mais le mandat du PNUD pour le développement humain durable offre de meilleures possibilités de renforcement général de son mandat WID/genre. Bien que la division interne WID/genre du PNUD – le Programme Genre dans le développement (GIDP) – soit appelé à jouer un plus grand rôle actif, on ne lui a pas alloué les ressources ni l’expertise WID/genre nécessaires pour exploiter pleinement les nouvelles possibilités.

Procédures de l’organisation – intégration transversale

8Conformément à son mandat de coordination et à sa culture de gestion, le PNUD a fait de grands efforts de renforcement des procédures internes et du niveau de compétences du personnel pour intégrer le genre à toutes les étapes du processus de programmation. Les principaux outils de cette procédure, développés à la fois au siège et sur le terrain sont : la formation en genre, l’établissement de lignes directrices sur le genre, des groupes de travail WID au niveau des pays, et de nouveaux mécanismes de suivi et d’évaluation. Si des progrès significatifs ont été faits dans la mise en place de nouvelles procédures, la structure extrêmement décentralisée du PNUD constitue un énorme défi pour la mise en œuvre des politiques WID/genre étant donné les difficultés à s’assurer que les directives du siège soient suivies au niveau du terrain.

4. La Banque Mondiale

Pressions et influences extérieures

9Dans la structure de gestion de la Banque mondiale, et contrairement au système un pays-un vote utilisés par d’autres agences spécialisées, le poids du vote est déterminé par les contributions permettant les prêts sous condition. Si le vote pondéré est rarement appliqué, la plupart des observateurs partagent l’opinion que les pays du G-7 ont plus de voix que les pays en développement au sein du Comité des directeurs exécutifs qui se réunit régulièrement au siège de la Banque. Si l’un des pays les plus puissants, les États-Unis, a fait pression sur la Banque pour les questions d’environnement, il a été moins offensif sur les questions de WID/genre. Mais les gouvernements nordiques, malgré le faible poids de leur vote, ont été des promoteurs très actifs des questions de WID/genre – à la fois politiquement et financièrement. La Banque s’ouvrant à des groupes de pression plus diversifiés, le travail de sensibilisation fait par les ONG offre un point d’entrée déterminant pour les défenseurs de l’approche WID/genre ; il semble, bien que les informations soient insuffisantes, et que certaines ONG n’aient pas donné la priorité aux questions de genre dans leur travail de sensibilisation. En dépit de ces diverses sources de pression, la direction de la Banque maintient un fort contrôle sur les directions politiques et les décisions de prêt ; dans ces circonstances, il est impératif que les promoteurs de l’approche WID/genre défendent ce thème auprès de la direction.

Mandat et idéologie de l’organisation

10L’absence de synergie entre, d’une part, le mandat et l’idéologie de la Banque, et d’autre part les questions de genre, n’a pas vraiment empêché l’intégration transversale du genre. Premièrement, la définition du mandat essentiel de la Banque a évolué ; ces dernières années, la réduction de la pauvreté et le développement humain ont pris de l’importance, ce qui est plus proche des questions de WID/genre. De façon tout aussi significative cependant, les initiateurs de l’approche WID/genre ont pu donner aux questions de genre une tournure qui est acceptable pour les économistes de la Banque. La division WID/genre au sein de la Banque a puisé dans les recherches menées par la Banque et à l’extérieur pour mettre en évidence les synergies positives qui existent entre “investir dans les femmes” et les principaux objectifs de la Banque – la réduction de la pauvreté, l’augmentation de la productivité, une utilisation plus efficace des ressources, et les bénéfices sociaux. Cependant, l’un des principaux problèmes de cette approche est qu’elle limite les interventions en faveur des femmes aux cas précis où l’argument économique est fort (où l’égalité des genres et l’efficacité économique se conjuguent).

Procédures de l’organisation – intégration transversale

11Depuis 1984, des lignes d’action ont été définies afin d’intégrer les questions de genre dans toutes les opérations de la Banque. La réorganisation de 1993, dont le but était de renforcer la pertinence opérationnelle des travaux menés par les départements politique/recherche (au sein desquels se situe la division WID/genre), a relancé l’intégration transversale des questions de genre dans tous les départements opérationnels de la Banque. Une partie importante du mandat de la nouvelle division interne WID/genre – le Groupe analyse et politique de genre (GAP) – consiste à intégrer les questions de WID/genre à toutes les opérations par la formation des fonctionnaires, la préparation “de présentation d’expériences réussies” et des textes d’appui démontrant comment les questions de genre peuvent être intégrées en amont dans des documents de politique générale. Ces dernières années, une tendance très encourageante montre que le personnel affecté aux questions de WID/genre a étendu la portée de ses analyses à la mise en œuvre des projets, mettant en évidence la distance qui existe entre les objectifs définis dans les rapports de faisabilité et la véritable mise en œuvre des axes d’action WID/genre ; les conditions du succès de l’exécution des actions WID/genre comprennent l’engagement du pays, l’implication d’un (e) spécialiste des questions de genre venant de la Banque, ainsi qu’une bonne supervision de l’axe opérationnel genre lors de la phase d’exécution. Les efforts de la Banque pour développer le rôle de son département interne d’évaluation sont l’occasion de renforcer l’application des lignes d’actions et des directives existantes en matière de WID/genre.

5. L’Organisation internationale du travail (OIT)

Pressions et influences extérieures

12Des trois organisations dont il est question dans cet article, la structure de gestion de l’OIT est la plus “perméable” : sa structure tripartite permet aux organisations d’employeurs et aux syndicats d’être officiellement représentés au sein de ses organes de gestion et de partager le pouvoir avec les gouvernements. Pourtant, si bien des thèmes pris en compte par les syndicats ont aussi concerné les travailleuses, les défenseurs du féminisme ont périodiquement soulevé des questions quant à la capacité des syndicats généralistes à représenter les intérêts spécifiques des travailleuses. Le fait que le tripartisme ne prenne pas en compte la part croissante du “monde informel”, dont une partie importante est féminine, est considéré, de plus en plus, comme une faille. En ce qui concerne les gouvernements, comme dans les deux autres agences dont il est question ici, peu ont été des défenseurs actifs de l’approche WID/genre : les pays nordiques, l’Australie, le Canada et les Pays-Bas. Ils ont également soutenu les questions WID/genre en finançant les projets de leur choix (une pratique connue sous le nom de financement multi-bi) ; leur soutien financier a été particulièrement précieux compte tenu du taux de croissance zéro du budget de l’OIT depuis 1984. L’OIT décentralisant ses opérations par des changements radicaux dans l’administration et le personnel (déjà en cours), il devient impératif que des représentations actives de femmes existent au niveau national pour mener les activités WID/genre.

Mandat et idéologie de l’organisation

13Le mandat de l’OIT – promouvoir la justice sociale en définissant des normes internationales de travail – a été un terrain fertile pour la prise en compte des préoccupations des femmes (arguments d’équité). En fait, depuis 1919, le travail d’établissement de normes de l’OIT inclut la prise en compte des préoccupations des femmes. En défendant la prise en compte de ces questions dans certains départements techniques qui comprennent un grand nombre d’économistes du développement et du travail, les défenseurs de l’approche WID/genre ont constaté que les arguments de justice sociale ne suffisaient pas en eux-mêmes, mais qu’ils avaient plus de poids lorsqu’ils s’appuyaient sur de solides analyses sociales et économiques et des résultats de recherche. Pour autant, la volonté d’adopter un discours économique ne se limite pas aux documents de politique WID/genre de l’OIT ; elle est également perceptible dans d’autres documents de politique de l’agence, traduisant ce que certains observateurs ont dénommé le “nouveau réalisme de marché” de l’OIT. Concrètement, l’OIT a mené des recherches novatrices sur la participation des femmes à l’emploi ces deux dernières décennies – certaines de ces recherches ont été pionnières et servent désormais de point d’appui aux féministes spécialistes de l’économie du travail.

Procédures de l’organisation – intégration transversale

14Depuis le milieu des années 1980, un certain nombre de mesures ont été prises afin de renforcer les procédures institutionnelles conformément aux stratégies d’intégration transversale : création de nouveaux postes pour intégrer les questions de genre aux programmes de coopération technique de l’OIT ; diffusion de lignes d’action sur les questions de genre ; et formation aux questions de genre. Si la stratégie d’intégration transversale est la locomotive de ces innovations institutionnelles, il apparaît que l’accent mis sur les projets s’adressant spécifiquement aux femmes se maintient au niveau opérationnel. La réussite des stratégies d’intégration transversale (ou mainstreaming) en termes opérationnels peut n’être qu’une question de temps, mais la prédominance des projets s’adressant spécifiquement aux femmes pourrait également indiquer une répugnance à se lancer à fond dans les stratégies d’intégration transversale. Même si les activités traditionnelles intégrant une composante WID/genre deviennent la norme, l’OIT risque de rencontrer le problème plus général auquel sont confrontés le PNUD et la Banque mondiale – s’assurer que les questions de genre reçoivent un budget adéquat et qu’elles ne disparaissent pas pendant la phase d’exécution.

6. Remarques en guise de conclusion

15Un domaine dans lequel des changements encourageants se sont produits comme résultat du mouvement WID/genre est celui de la conceptualisation du rôle des femmes par les agences : on reconnaît de mieux en mieux le rôle productif des femmes, et on reconnaît également plus souvent que les femmes interviennent dans une plus grande variété de questions et de politiques de développement qu’on ne le pensait auparavant. En dépit des tentatives que les agences de développement ont faites pour intégrer les questions de genre dans leurs activités régulières par l’intermédiaire de divers mécanismes procéduraux et institutionnels, reste le défi de s’assurer que les engagements pris sur le papier se traduisent en action concrète. Si cet article n’est pas consacré directement aux questions qui se posent au niveau de l’exécution, les faits observés suggèrent un certain nombre de facteurs probablement importants : le manque de budgets adéquats pour les composantes femmes des projets et des programmes ; des compétences d’analyses et de supervision inadéquates au stade de l’exécution ; le manque d’engagement politique tant au niveau de l’agence que des pays.

16Les trois études de cas mettent en lumière un certain nombre de questions. Premièrement, en ce qui concerne les pressions extérieures, l’influence de donateurs engagés, comme les pays nordiques, les Pays-Bas et le Canada, est devenue un facteur-clé pour les trois agences, notamment le PNUD et l’OIT compte tenu de l’importance des contributions financières de ces pays. L’article montre également certains problèmes potentiels qui pourraient surgir si le mandat WID/genre n’était pas activement assimilé par les agences et surtout par les “receveurs” de l’aide au développement. Les questions “d’appropriation” vont devenir plus critiques, dans la mesure où les agences poursuivent leurs efforts pour décentraliser leurs activités.

17Le mandat de l’organisation induit différentes difficultés pour les défenseurs du WID/genre dans les diverses agences. Le mandat de l’OIT a fourni l’environnement le plus favorable. À la Banque mondiale, il a fallu effectuer beaucoup de travail pour faire valoir les dimensions économique et d’efficacité du genre, de telle sorte que le thème soit conforme au mandat de l’organisation. Les obstacles que les défenseurs de WID/genre ont rencontré au PNUD ont été de différentes natures : le manque de clarté du mandat de l’organisation au début a rendu difficile le développement d’une approche des préoccupations des femmes cohérente et substantielle ; si l’objectif de développement humain a apporté un environnement plus clair et plus favorable, reste encore à voir jusqu’à quel point le personnel WID/genre peut appliquer l’expertise nécessaire à la mise en œuvre des dimensions de genre.

18Les procédures sont liées au mandat de l’organisation. L’un des objectifs de la stratégie d’intégration transversale a été de faire des questions de genre une préoccupation récurrente grâce à de nouvelles procédures ; la logique de cette stratégie consiste à rendre chaque membre du personnel responsable de l’intégration des questions de genre dans tous les aspects de son travail : recherche, opérations, conseil en lignes directrices, etc. Les mécanismes mis en œuvre afin d’étendre la responsabilité à tous les fonctionnaires ont été les lignes directrices sur les questions de genre, les programmes de formation, et une “trousse d’outils”. Le fait que les trois agences révisent actuellement leurs mécanismes de suivi et d’évaluation devrait, en principe, donner l’occasion aux défenseurs du WID/genre de développer l’importance accordée aux questions de genre. Cet article étant consacré aux stratégies qui sont mises en œuvre pour stimuler l’attention portée aux préoccupations des femmes dans toute l’organisation, il est utile de résumer certains des thèmes et problèmes les plus communs :

  • Le genre étant un thème transversal, il nécessite la responsabilité de toute l’organisation ; mais la poursuite d’une mission transversale au sein de bureaucraties à l’organisation très sectorielle rencontre d’énormes obstacles. La prise en charge des questions de genre n’a que très rarement dépassé le cercle restreint du personnel directement responsable du travail sur le WID/genre. Si le système du point focal a été utile pour la sensibilisation, les points focaux n’ont que très rarement l’autorité, l’expérience et l’expertise qui leur permettent de défendre les questions de genre auprès des instances directives en place. Même lorsque les points focaux avaient une formation sur les questions de genre, ils n’avaient que rarement l’expertise pour extrapoler les dimensions WID/genre au travail de leurs départements de manière rigoureuse. On doit donc se demander jusqu’à quel point il faut diffuser des ressources limitées du WID/genre à l’ensemble d’une organisation : par exemple, est-il rentable de donner une formation sur les questions de genre à tous les fonctionnaires d’une organisation alors que les points focaux WID ne sont pas eux-mêmes des spécialistes des questions de genre ? Quel est le point d’équilibre entre la diffusion des responsabilités et le renforcement des compétences de genre existant déjà ?

  • Le faible niveau général d’expertise est révélateur d’un problème plus général que rencontre le mécanisme WID/genre. Le personnel WID/genre est chargé de défendre, à l’échelle de toute l’organisation, l’importance des questions de genre par la formation du personnel, la préparation des lignes directrices, et les fonctions de supervision et de suivi. Ces responsabilités ont tendance à détourner le personnel des tâches importantes de recherche, de développement, de politique et de stratégies en ce sens qu’elles puisent dans les ressources générales allouées aux questions de WID/genre. L’accent mis par les trois agences sur la formulation d’orientations globales rend impératif le renforcement de la capacité d’analyse des questions de genre au niveau de ceux qui les définissent. Afin de jouer efficacement son rôle de conseil, la division WID/genre doit être bien placée stratégiquement dans l’institution pour influer sur les orientations politiques (comme la division genre du PNUD) ; c’est également nécessaire pour qu’existe une expertise sur l’analyse de la politique de genre (comme dans la division genre de la Banque mondiale).

  • Comme on l’a vu, l’intégration transversale du genre est devenue une stratégie pour surmonter les problèmes de marginalisation induits par les projets spécifiques pour les femmes. Pourtant les projets et programmes intégrant les questions de WID/genre n’ont pas nécessairement réussi à éviter des problèmes similaires. Une attention explicite accordée aux thèmes de WID/genre au stade de l’élaboration confère à un projet ou programme le caractère “intégrant l’approche WID/genre”, mais occulte le fait que ces questions tendent à disparaître lors de la mise en œuvre.

  • La stratégie d’intégration transversale implique un engagement substantiel en matière de ressources humaines – tant en expertise qu’en temps – et pourtant, malgré des engagements en ressources, dans les trois agences les ressources sont trop limitées pour permettre de faire un travail en profondeur. Il serait malheureux que les “stratégies d’intégration transversale” soient utilisées comme prétexte pour empêcher d’engager des ressources sur les questions de WID/genre.

Notes

1 Femmes et Développement (FED), correspondant à : Women in Development (WID) en anglais.

Auteurs

Emmanuelle Chauvet (Traducteur)

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