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Le genre : un outil nécessaire

 | 
Jeanne Bisilliat
, 
Christine Verschuur

8. Les politiques de développement face à la notion de genre

Les institutions et la “stratégie intégrée” : programme d'action de Pékin

Note de l’éditeur

In : Compendium du Comité d’aide au développement (CAD) de notions et approches relatives à l’égalité homme-femme
Paris : Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), 1998, p. 28-35 (extraits)

Texte intégral

Aperçu général

1Les organismes de coopération pour le développement sont en traines d’adopter des stratégies intégrées (en anglais, “mainstreaming strategies”) pour soutenir les efforts tendant à assurer l’égalité homme-femme, du fait en partie de l’insatisfaction provoquée par les stratégies choisies précédemment qui étaient principalement axées sur des projets visant spécifiquement les femmes. Bien que certains de ces projets aient été innovateurs et qu’ils aient joué un rôle catalyseur, la plupart d’entre eux n’ont constitué que de modestes initiatives isolées qui n’ont guère contribué à remédier aux inégalités homme-femme. C’est pourquoi les défenseurs de l’égalité entre les hommes et les femmes (tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des organismes de développement) ont fait valoir qu’il faudrait s’attaquer au problème des disparités homme-femme au niveau des orientations adoptées, du choix des domaines prioritaires et de la conception générale des programmes. Plutôt que d’intégrer des actions en faveur des femmes dans des projets de plus vaste portée, il faudrait que les objectifs et les priorités de ces projets mêmes soient profondément influencés par la recherche générale de l’égalité homme-femme.

2Bien que le concept de “mainstreaming” soit de plus en plus employé, sa signification exacte n’est encore pas toujours bien comprise et les organisations l’utilisent de différentes façons. Certaines organisations refusent même de l’employer parce qu’elles le trouvent ambigu et difficile à traduire dans d’autres langues. D’autres institutions estiment, par contre, qu’il résume bien ce qu’elles essaient de faire.

3Compte tenu, à la fois de la haute priorité accordée aux stratégies intégrées dans le Programme d’action de Pékin, et de la déclaration entérinée à la réunion à haut niveau du CAD de l’OCDE en 1995, il est important de comprendre les enjeux et les avantages de cette approche.

Trois considérations

4Distinction entre la fin et les moyens : une façon de comprendre le concept de “mainstreaming” est de distinguer trois différents objectifs ou domaines d’action. Selon cette approche, un organisme de coopération pour le développement peut essayer de favoriser le changement dans :

  • le pays partenaire (ses institutions, sa législation, ses politiques et ses programmes gouvernementaux – avec pour objectif final d’encourager l’égalité entre les hommes et les hommes) ;

  • le programme de coopération pour le développement (avec les gouvernements partenaires ou avec les organisations multilatérales) ;

  • l’organisme lui-même (au niveau de ses procédures et de ses structures).

5Les organisations ont parfois eu tendance à omettre les distinctions entre ces trois domaines et elles ont souvent perdu de vue le fait que l’objectif général était de provoquer le changement dans les pays partenaires. De nombreux organismes de coopération pour le développement ont fixé leur attention sur leurs propres mécanismes et processus internes. Bien qu’ils soient importants, les changements apportés à un organisme et à ses programmes constituent essentiellement un moyen de favoriser l’égalité dans les pays partenaires et non pas une fin en soi.

6Remise en question du programme de développement : les détracteurs des stratégies intégrées ont fait observer que celles-ci peuvent simplement consister à intégrer les femmes dans un processus de développement non durable et marqué par les inégalités quand il faudrait en fait plutôt entièrement repenser ce processus. C’est une critique légitime.

7Pour éviter cela, Rounaq Jahan (1995 :13) a fait valoir qu’il est important de faire une distinction entre deux types de stratégies intégrées :

  • l’approche “intégrationniste” qui consiste à intégrer les question d’égalité homme-femme dans les paradigmes existants du développement. “Faire entrer les préoccupations relatives aux femmes et à l’égalité homme-femme dans un large éventail de secteurs constitue la principale stratégie adoptée dans le cadre de cette approche : le programme de développement global n’est pas modifié mais chacun de ses aspects est adapté pour tenir compte des questions relatives aux femmes et à l’égalité homme-femme” ;

  • l’approche axée sur la fixation d’un nouveau programme qui implique la modification du programme de développement existant pour tenir compte des considérations d’égalité homme-femme. “La participation des femmes au choix des priorités du développement constitue, dans ce cas, la principale stratégie : les femmes participent à toutes les décisions concernant le développement et provoquent ainsi une modification radicale du paradigme existant du développement”. Cette deuxième approche, qui met l’accent sur le renforcement du pouvoir des femmes et leur participation à tous les niveaux du processus de prise de décision, est celle qui a le plus de chances de favoriser l’égalité entre les hommes et les femmes.

8Initiatives spécifiques en faveur de la réalisation des objectifs d’égalité : l’adoption d’une stratégie intégrée n’exclut pas le financement de projets spécifiques contribuant à l’égalité homme-femme. En fait, des initiatives innovantes, stratégiques et jouant un rôle catalyseur sont indispensables. Elles peuvent cibler les femmes, les hommes ou des institutions. Il faut avant tout qu’elles favorisent nettement l’égalité homme-femme. Elles peuvent, par exemple, prévoir de financer des organisations féminines cherchant à faire respecter les engagements pris par les gouvernements à Pékin ; faire des hommes la cible de campagnes d’information sur le rôle, les responsabilités et les droits qui sont les leurs dans le domaine de l’hygiène sexuelle et de la santé génésique ; ou aider un ministère de la Justice à mettre en œuvre une réforme juridique compatible avec la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes.

9Remarques : les projets qui visent simplement les femmes ne favorisent pas nécessairement ou automatiquement les objectifs d’égalité homme-femme. Par exemple, en l’absence d’une considération attentive de la dynamique des rapports sociaux entre les hommes et les femmes et d’une solide planification économique, des projets “générateurs de revenus” peuvent involontairement avoir pour effet d’alourdir la charge de travail des femmes sans leur offrir une compensation appréciable.

Paragraphe du Programme d’action de Pékin concernant la stratégie intégrée (mainstreaming)

Objet des paragraphes concernant la stratégie intégrée

10En adoptant le Programme d’action de Pékin, les gouvernements se sont engagés à intégrer la problématique homme-femme dans l’ensemble des processus d’élaboration des politiques et de planification. La teneur du paragraphe concernant la tratégie intégrée qui figure dans chacune des principales sections du Programme d’action est essentiellement la suivante : … Les gouvernements et les autres acteurs devraient encourager l’adoption de mesures énergiques et visibles visant à assurer la prise en compte de la problèmatique homme-femme dans toutes les politiques et tous les programmes afin d’en analyser les conséquences sexospécifiques, avant toute décision.

Paragraphes concernant la stratégie intégrée dans le Programme d’action

Par. 79

Education

Par. 105

Santé

Par. 123

Violence

Par. 141

Conflits

Par. 164

Activité économique

Par. 189

Pouvoir et prise de décisions

Par. 202

Mécanismes institutionnels devant favoriser la promotion des femmes

Par. 229

Droits fondamentaux de la femme

Par. 238

Médias

Par. 252

Gestion des ressources naturelles et protection de l’environnement

Par. 273

Enfants et jeunesse

11L’importance accordée à l’intégration de la problématique homme-femme dans tous les secteurs s’explique par la prise de conscience de la nécessité de tenir systématiquement compte des intérêts et des besoins des femmes (et de ceux des hommes) dans la formulation de toutes les politiques et de tous les programmes gouvernementaux. Cela signifie que l’attention aux questions d’égalité homme-femme doit se traduire par davantage que des initiatives prises uniquement dans le cadre d’un secteur intitulé “valorisation de la femme” ou des programmes isolés ou marginaux limités à des secteurs particuliers. Les organismes officiels doivent bien plutôt reconnaître que les femmes constituent une section importante du public qu’ils doivent servir. S’ils veulent répondre de manière satisfaisante aux besoins des deux sexes et réduire les inégalités entre eux, comme ils se sont engagés à le faire, les gouvernements doivent intégrer la problématique homme-femme dans le processus d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation de leurs politiques et de leurs programmes.

12Avec l’adoption du Programme d’action, les paragraphes concernant la stratégie intégrée impliquent un certain nombre d’obligations à différents niveaux. La toute première obligation est évidemment celle, pour les gouvernements, d’adopter l’approche prescrite. La deuxième obligation est celle, pour les organismes de coopération pour le développement de tenir compte de cet engagement gouvernemental dans leurs programmes et leurs activités d’assistance technique – non seulement avec les ministères de la Condition féminine mais aussi avec les ministères sectoriels et ceux chargés de la planification centrale ainsi qu’avec les différentes institutions. L’objet des paragraphes relatifs à la stratégie intégrée est étroitement lié à la priorité accordée par les Membres du CAD à la création de capacités et à une bonne gestion des affaires publiques.

Problèmes liés aux capacités des gouvernements partenaires

13L’adoption d’une stratégie intégrée implique la nécessité, pour les ministères et les institutions des gouvernements partenaires, de revoir leurs mécanismes de décision, d’examiner les données et les informations dont ils disposent pour prendre leurs décisions et de faire le point des compétences de leur personnel en matière d’analyse et de planification. La section intitulée : “Conditions nécessaires à l’adoption de l’approche intégrée” résume les principaux points soulevés dans l’examen récent de la capacité d’un gouvernement partenaire d’adopter ce type d’approche.

14En bref, les gouvernements partenaires peuvent notamment se heurter aux difficultés suivantes pour mettre en œuvre une approche intégrée :

  • lenteur de la communication de l’information sur les engagements officiels pris à l’égard du Programme d’action au personnel chargé de la planification et à l’ensemble du personnel des ministères et manque général de compréhension de ce que l’engagement d’adoption d’une approche intégrée implique pour les cadres et les agents de ces organismes ;

  • tendance à considérer la question des femmes comme un problème “sectoriel” – c’est-à-dire tendance à croire qu’il est préférable que les initiatives concernant les femmes ou l’égalité homme-femme soient confiées au ministère de la Condition féminine plutôt qu’aux ministères des Finances, de l’Education, de l’Agriculture, etc ;

  • manque d’expérience et de compétences dans les ministères sectoriels pour entreprendre l’analyse des différences d’impact d’une politique ou d’un programme donné sur les hommes et sur les femmes ou des différences d’aptitude de chacun des sexes à tirer avantage des politiques et des programmes ;

  • insuffisance des données fournies par les services statistiques centraux et les systèmes de gestion des données sectorielles pour procéder à des évaluations des politiques et des programmes par sexe ;

  • faiblesse des relations entre les ministères gouvernementaux et les organisations féminines, les groupes de défense de l’égalité homme-femme et les centres d’études de la condition féminine ;

  • niveau excessif des tâches exigées et des résultats attendus du ministère de la Condition féminine (le “mécanisme national”).

Problèmes liés aux stratégies adoptées par les organismes de coopération pour le développement

15L’engagement d’adoption d’une stratégie intégrée encourage un changement d’orientation de la part des organismes de coopération pour le développement. Nombre d’entre eux ont pris diverses initiatives tendant à consacrer davantage de ressources aux femmes et à favoriser l’octroi d’une plus grande attention aux question d’égalité homme-femme dans les programmes et les projets qu’ils soutiennent. Toutefois, si les institutions des pays partenaires ne disposent pas des compétences et des procédures nécessaires pour s’attaquer aux problèmes d’égalité, les efforts entrepris dans le cadre des divers projets de coopération ne resteront que des initiatives isolées n’ayant qu’un impact limité à long terme. Les initiatives prises par les organismes de coopération pour le développement en vue d’accroître les capacités des gouvernements à tenir compte des spécificités de chaque sexe dans la planification ont généralement surtout été axées sur ce seul aspect ou sur les ministères de la Condition féminine, c’est-à-dire qu’elles n’ont souvent pas réussi à intégrer l’objectif d’une planification attentive à l’équité homme-femme dans les mesures visant à renforcer les capacités dans le domaine de la planification économique, de la gestion, de l’agriculture ou de l’amélioration des bases de données statistiques. Or, il est aujourd’hui de plus en plus reconnu que les membres du CAD doivent eux-mêmes concentrer leur attention sur cette question en veillant à l’intégrer dans les initiatives qu’ils prennent en vue de favoriser une bonne gestion des affaires publiques et la réforme de l’administration publique.

Les discours et les faits
Une étude sur les pratiques de financement des agences spécialisées de l’ONU estime qu’en 1982, seulement 0,05 % des fonds globaux des Nations unies destinés au secteur agricole ont été attribués aux programmes pour les femmes rurales. De plus, dans ce domaine, l’augmentation des financements entre 1974 et 1982 correspondait à moins de la moitié de celle des financements de tous les autres secteurs agricoles.
in Femmes du Sud, DAWN côté-femmes, 1992

16Les organismes de coopération pour le développement peuvent aider les gouvernements partenaires à mettre en œuvre les paragraphes concernant la stratégie intégrée de plusieurs façons :

17– le dialogue sur les mesures à prendre constitue un moyen non négligeable d’accorder une grande importance à l’engagement pris par les gouvernements partenaires de tenir compte de la problématique homme-femme dans l’ensemble des processus d’élaboration des politiques et de planification, et de prouver l’utilité de cette préoccupation.

18• le paragraphe concernant la stratégie intégrée est à prendre en considération dans toutes les initiatives de renforcement des institutions et des capacités et il doit être tenu compte, dans la capacité institutionnelle des partenaires du développement, de leur capacité d’identifier et de satisfaire les besoins liés à chaque sexe et de réduire les disparités entre les hommes et les femmes. Une initiative visant à renforcer la capacité de planification du ministère de l’Agriculture, par exemple, peut inclure la fourniture des compétences analytiques et des informations nécessaires à la détermination des différences d’activité et de ressources entre les hommes et les femmes, dans le secteur agricole, et de la façon dont ces différences peuvent nécessiter l’adoption de mesures diversifiées pour atteindre des objectifs tels qu’une amélioration des revenus et de la productivité. Une initiative destinée à améliorer l’aptitude du pouvoir judiciaire à faire respecter la primauté du droit peut inclure des mesures visant, d’une part, à sensibiliser tous les membres de l’autorité judiciaire (des deux sexes) aux législations nationales et internationales relatives aux droits des femmes et, d’autre part, à favoriser le renforcement des compétences en matière d’interprétation de la loi et des données dans un sens favorable à l’égalité homme-femme ;

19– les initiatives tendant à améliorer la base d’information nécessaire à la planification peuvent offrir d’autres possibilités. L’entreprise d’études de recherche, le développement d’organismes consultatifs indépendants, l’adoption de mesures visant à favoriser et à soutenir le renforcement des compétences locales constituent autant d’initiatives susceptibles d’inclure des dispositions destinées à accroître les compétences et les ressources disponibles, au niveau local, pour tenir compte des questions d’égalité homme-femme dans les processus d’élaboration des politiques et de planification.

20De nombreux membres du CAD peuvent s’appuyer sur les initiatives prises dans leur propre pays pour intégrer la problématique homme-femme dans les processus d’élaboration des politiques et de planification. Il peut s’agir, par exemple, des efforts déployés par l’Office national de statistique pour mettre au point des méthodes de compilation de données ventilées par sexe ou tenant compte des disparités entre les sexes, ou des approches élaborées par différents ministères ou institutions sectorielles pour intégrer les considérations d’égalité homme-femme dans l’analyse des politiques et des programmes, ou bien encore des mécanismes aboutissant à l’établissement d’un dialogue constructif entre les pouvoirs publics et des organisations non gouvernementales sur les questions d’égalité. En même temps, les organismes de coopération pour le développement doivent être conscients de l’utilité et de la nécessité, pour les membres du CAD et leurs partenaires du développement, non seulement de confronter leurs expériences en matière d’intégration des questions d’égalité homme-femme dans les processus gouvernementaux d’élaboration des politiques et de planification, mais aussi de partager les leçons tirées de ces expériences – c’est un domaine dans lequel les progrès réalisés par les deux parties du partenariat ont été modestes jusqu’à présent.

Conditions nécessaires à l’adoption de la stratégie intégrée

21L’examen des institutions effectué au Bangladesh a permis d’analyser divers aspects de la capacité de mise en œuvre de la stratégie intégrée. Les principaux aspects de cette capacité qui ont été analysés dans les diverses études sont notamment les suivants :

  • compréhension de l’objectif et engagement vis-à-vis de sa réalisation : c’est-à-dire une bonne compréhension de l’objectif d’égalité homme-femme et de promotion des femmes au niveau à la fois des postes de décision et des postes d’exécution au sein de l’administration publique et engagement des institutions et des individus à permettre la réalisation de cet objectif ;

  • existence des structures et des mécanismes nécessaires : pour que les questions de valorisation des femmes soient soulevées dans le cadre des processus gouvernementaux de planification et de décision, des liaisons intersectorielles soient établies, les progrès réalisés soient suivis et la responsabilité des organismes officiels soit engagée sur les questions de valorisation de la femme ;

  • accès à l’information, aux données et aux travaux de recherche pertinents : c’est-à-dire accès à la documentation nécessaire à la formulation des politiques et des programmes et revêtant, par exemple, la forme d’études sur la situation des femmes ou de données pertinentes, ventilées par sexe ;

  • existence des compétences nécessaires en matière d’analyse, de planification et de gestion pour identifier et résoudre les problèmes de valorisation de la femme touchant le mandat de l’organisme officiel ;

  • existence de mécanismes de participation : permettant aux femmes et aux défenseurs de leur promotion de participer à la prise des décisions concernant la formulation et l’évaluation des politiques et des programmes.

22Le nombre de ces aspects qui doivent être réunis ou la façon dont ils doivent s’appliquer varie en fonction de la nature du mandat global de chaque organisme. C’est pourquoi, des questions particulières sur leurs capacités ont été posées à certains organismes, au cours de l’examen des institutions. Nous citerons, à titre d’exemple les questions suivantes :

  • contribution au niveau national à la valorisation de la femme : l’organisme considéré est-il en mesure de donner une impulsion efficace à l’action en faveur de la valorisation de la femme et d’inciter et d’aider d’autres organismes à assumer leurs responsabilités dans le domaine de l’intégration des problèmes concernant cette valorisation dans leur planification et leurs programmes ?

  • services de planification centrale : sont-ils en mesure d’intégrer les problèmes de valorisation de la femme dans la formulation des cadres nationaux d’action et dans les directives qu’ils donnent aux ministères opérationnels pour la planification des stratégies et des projets sectoriels ?

  • ministères opérationnels : sont-ils en mesure de s’attaquer aux problèmes de valorisation de la femme au niveau sectoriel et de faire en sorte que les stratégies et les programmes sectoriels répondent équitablement aux besoins des hommes et des femmes ?

  • organes de l’administration locale : les femmes sont-elles équitablement représentées dans les organes de décision au niveau local ? Et ces organes sont-ils en mesure de répondre aux principales préoccupations et aux besoins des femmes dans la planification de leur action ?

  • instituts de formation : sont-ils en mesure de sensibiliser les agents de l’Etat aux problèmes de valorisation de la femme et d’améliorer leurs compétences dans ce domaine ?

Controverses à propos de l'intégration des femmes dans les politiques globales de développement (IFPGD)
Maitrayee Mukhopadhyay ; Marguérite Appel
(...) Un autre enjeu à propos de la formation à la notion de genre correspond à la nécessité d'intégrer cette question de genre à l'ensemble des processus, au lieu de la cantonner dans des problèmes strictement féminins. Cette question est source de débats dans le monde entier. Cette forme d'intégration nécessite également de travailler autant avec les hommes qu'avec les femmes dans les structures déjà existantes et non pas de créer des structures séparées. L'intégration des femmes dans les politique globales de développement (IFPGD) paraît une stratégie adéquate puisque les questions de genre se retrouvent alors partout. En premier lieu, les programmes de développement ne consacrent qu'une part restreinte de leurs ressources aux programmes uniquement destinés aux femmes, alors que les programmes ignorant les questions de genre et ou bien conçus en faveur des hommes se taillent la part du lion. De plus la subordination des femmes n'affecte pas seulement les femmes, mais elle est un problème structurel dont l'impact agit sur la société toute entière. En dépit de ces arguments, l'approche intégrée (mainstreaming) demeure une notion contestée aux définitions variées, dépendant largement du contexte dans lequel elle est utilisée. Un grand nombre d'organismes de développement ont, par exemple, estimé qu'il n'était désormais plus nécessaire de conserver des services ou des départements séparés selon le genre, mais que chaque personne et chaque département devait prendre en compte ce problème. D'autres organismes pensent que le fait de travailler sur des projets avec des femmes et des hommes répond à une forme d'intégration, alors que pour d'autres ce concept signifie qu'il n'est pas nécessaire de mentionner les besoins différents des femmes et des hommes.
Savoir quelle vision neuve et remaniée des relations de genre peut être introduite dans l'approche intégrée (mainstreaming) constitue une question à laquelle il convient de répondre. Puisque le genre est présent dans toutes les situations sociales, il est également présent d'une façon ou d'une autre dans tous les processus, institutions et structures liées aux politiques générales. Imposer une vision neuve des relations de genre, fondée sur l'égalité dans la conception politique demanderait de travailler à améliorer la situation des femmes au même titre que celle des hommes. Pour y arriver il faudra de nouvelles organisations, de nouvelles institutions et des programmes de formation à la notion de genre destinés à ceux qui élaborent le processus de planification stratégique, ainsi que les processus orientés vers une culture institutionnelle.(...)
Contests related to mainstreaming
In Gender Training : the Source book. Introduction, p. 16

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