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Les associations françaises de défense des étrangers face à l’Europe

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Léa Breton

4. Prise en compte de la gouvernance européenne par les associations : quelle mobilisation, pour quels gains, et dans quel espace ?

Texte intégral

4.1. « Va-et-vient » entre les échelons de gouvernance

4.1.1. L’échelon européen : un moyen de « mettre à jour » les stratégies étatiques

  • 1 Cela est confirmé à la fois par les acteurs associatifs nationaux et les responsables de réseaux. D (...)
  • 2 Cela se vérifie également dans le cas d’autres pays : l’association belge Ciré estime que l’adhésio (...)
  • 3 Voir MONFORTE Pierre, « Le secteur associatif face aux politiques européennes d’immigration et d’as (...)
  • 4 Cette critique est également adressée par les associations de la plupart des autres pays européens (...)

1Les divers entretiens ont permis de dégager un point essentiel : si l’investissement à l’échelon européen paraît indispensable aux associations, la scène nationale reste cependant prépondérante. Cela se manifeste sous deux aspects : la scène nationale constitue le lieu principal de déploiement des luttes, et elle constitue le centre principal de préoccupations1. Dans cette perspective, les activités « européanisées » se conçoivent également comme moyen d’accès à l’information sur les dispositions communautaires, de manière à être mieux à même d’en analyser les impacts au niveau national2. La participation à des réseaux s’entend alors pour certaines associations comme moyen de « déléguer » la mobilisation directe à l’échelle communautaire3. Les associations françaises cherchent à dénoncer la tendance du gouvernement à se servir du « prétexte » de la transposition d’une directive pour durcir une loi ou l’amener dans un sens arrangeant la politique interne4 :

  • 5 Cette analyse de Catherine Teule est réitérée concernant l’allongement de la durée de rétention dan (...)

Toutes les réformes qui ont eu lieu depuis 2003 (par Nicolas Sarkozy puis par ses successeurs au Ministère de l’Intérieur) ont été publiées sous la rhétorique de l’application des directives européennes en la matière – or, en réalité, cela est souvent fait en anticipation (avant même que les directives ne soient officiellement publiées), et en allant dans le sens de ce que ces directives avaient de plus restrictif 5.

  • 6 La loi no 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifie ainsi la loi no 52-893 du 25 juillet 1952 relative (...)
  • 7 COURNIL Christel, Le statut interne de l’étranger et les normes supranationales, op. cit., p. 260-2 (...)
  • 8 Voir CFDA, « Lourdes menaces sur le droit d’asile en Europe : un bilan de 4 ans de rapprochement de (...)
  • 9 La directive « Retour », la directive « Carte bleue européenne », et la directive « Sanctions ».
  • 10 Entretien avec Étienne Pinte, député UMP des Yvelines, Paris, avril 2011.
  • 11 À propos du projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité, on peut lir (...)

2Ainsi « l’Europe a bon dos » selon les associations, et il est déterminant de parvenir à discerner ce qui émane du niveau communautaire et ce qui est le fait du gouvernement. Par exemple, la loi du 10 décembre 2003, qui devait transposer des directives européennes, a introduit en droit français la notion d’« asile interne » ou « protection sur une partie du territoire de son pays d’origine6. » Or, il s’agissait d’une « transposition par anticipation » (la disposition n’était pas encore adoptée au niveau communautaire), montrant « le désir du législateur français de mettre en place très rapidement le système commun d’asile surtout lorsque cela permet de réduire le taux de reconnaissance du statut de réfugié7. » Les associations se sont alors mobilisées dans un but de dénonciation à la fois du procédé et du fond de cette loi8. Ajoutons qu’une transposition se déroule dans un contexte national et sera donc influencée par l’agenda et les événements nationaux. Par exemple, entre l’adoption de trois directives européennes9 et le vote de la loi Besson (octobre 2010) qui devait les transposer, plusieurs évènements ont eu lieu (le discours de Grenoble du président Sarkozy, l’expulsion de populations Roms), qui ont fortement pesé sur le climat des débats10. Le gouvernement « utilise » également le niveau européen en réponse aux attaques : critiqué par les associations sur l’extension de la durée maximale de rétention (de 32 à 45 jours), Éric Besson s’est justifié en rappelant qu’elle était de toute façon plus brève que dans les autres pays de l’UE11. La dénonciation des stratégies étatiques provient également de chercheurs :

  • 12 BRIBOSIA Emmanuelle, REA Andrea, « Introduction », in Les nouvelles migrations, op. cit., p. 16. En (...)

On constate de temps à autre une utilisation par les gouvernements nationaux de l’Europe comme prétexte afin de justifier leurs politiques restrictives en matière d’immigration et d’asile et de se déresponsabiliser. Les transpositions en droit interne des normes communautaires donnent ainsi parfois lieu à l’adoption de lois nationales plus restrictives que ce que prescrit le droit communautaire, tout en dissimulant ces décisions politiques sous le couvert d’une obligation juridique imposée par un niveau supérieur de pouvoir. Une telle manière de procéder a souvent pour effet d’escamoter tout débat démocratique au niveau national : l’orientation des politiques étant prétendument imposée « d’en haut »12.

  • 13 Très critiqué, l’asile territorial était accordé pour une durée d’un an par le ministre de l’Intéri (...)

3Danièle Lochak estime que « l’on pourrait dire qu’en France, les lois adoptées depuis 2003 reflètent plus la politique d’immigration voulue par N. Sarkozy que la politique communautaire. À ceci près que tous les États membres pratiquent désormais des politiques très semblables dont on retrouve logiquement les principes inspirateurs dans les textes communautaires ». La lutte contre « l’Europe forteresse » s’entendrait alors comme une lutte contre la mise en commun à l’échelle européenne de politiques étatiques en pleine « droitisation ». Ainsi, le rapport à l’européanisation dépendra aussi, au-delà de la réalité et de l’ampleur de cette européanisation, des perceptions quant à l’échelon portant la responsabilité. Notons que ce procédé d’« anticipation » a pu générer des avancées plus positives, par exemple lorsque la France a adopté la « protection subsidiaire » avant son officialisation communautaire. Si des militants considèrent cette protection comme un « sous-statut », d’autres en conçoivent de bons côtés : AIF estime qu’elle a le mérite de remplacer l’asile territorial et de trouver une solution pour certains déboutés de la convention de Genève13. On retrouve là les divergences associatives déjà pointées.

  • 14 Entretien avec Anna Sibley (Fasti), 14 février 2011.
  • 15 Selon Danièle Lochak, la tendance à la complexification croissante de la législation n’est pas due (...)

4En fin de compte, les législations applicables en France sont un « mélange » de mesures résultant directement du niveau communautaire, et de mesures répondant davantage à des préoccupations françaises. En raison de l’enchevêtrement des niveaux de gouvernance, c’est dans une large mesure la nécessité d’efficacité de la lutte au niveau national qui rend nécessaire l’investissement de l’espace européen pour les associations. Il peut en résulter une déperdition de ressources et d’énergie : « il y a de petites stratégies mises en œuvre au coup par coup, des fenêtres d’opportunités pour court-circuiter les États, mais on est sur de petits combats au lieu de combattre de manière plus large sur le fond. […] Tout faire par rapport au texte versus savoir où chercher l’information14. » L’impact de l’européanisation est à cet égard une « complexification » du travail associatif, dans un contexte qualifié par beaucoup « d’hystérie législative » et de « droit mouvant »15. C’est donc aussi de cette manière que se comprend l’idée de « valeur ajoutée » préalablement évoquée du recours à un réseau.

  • 16 Par exemple, bien que membre fondateur de Migreurop et très actif dans ce réseau, le Gisti mène éga (...)

5Dans le même temps, les associations nationales conduisent leurs propres recherches sur les dispositions communautaires et leurs impacts16, pour conserver leur identité et leur indépendance en dépit des alliances tissées. Enfin, elles entendent tirer bénéfice des opportunités offertes par l’européanisation en s’appuyant sur certaines législations et institutions communautaires : pour l’Anafé, « la France a signé des conventions protectrices, et il est du rôle des associations de le lui rappeler ».

4.1.2. Les normes et les juridictions européennes au secours des étrangers face aux États

6Les associations surveillent les cas de non-respect par la France des engagements issus des conventions internationales créatrices d’obligations. Elles agissent ensuite via la publication de rapports ou de notes, ou via le contentieux devant les juridictions européennes.

La mobilisation contre la violation des droits des étrangers via la dénonciation publique

  • 17 Entre autres : les textes de l’Anafé « Mineurs isolés en zone d’attente : avec ou sans administrate (...)
  • 18 AIF, « Projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité. Des dispositions (...)

7Il arrive que des associations, par leurs activités de recherche ou leur travail de terrain, constatent des violations des droits de l’Homme par un État. Elles essaient alors d’attirer l’attention sur ces exactions en rendant publiques leurs observations17, et dénoncent lorsque ces agissements ont lieu sous « l’excuse » de la bannière européenne. AIF a établi dans un de ses rapports que « les procédures et les droits sont adaptés dans le sens d’une plus grande “flexibilité” de l’action de l’administration au détriment du respect des droits fondamentaux des migrants et des demandeurs d’asile et des garanties indispensables au respect de ces droits », alors que « l’alibi européen ne peut à lui seul tout expliquer, notamment parce que la directive prévoit que les États peuvent adopter ou maintenir des dispositions plus favorables dès lors que ces dispositions sont compatibles avec la directive18. »

La dénonciation via la voie contentieuse

  • 19 LOCHAK Danièle « Défendre la cause des étrangers : portée et limites de l’arme contentieuse ».
  • 20 L’arrêt Soering stipule que nonobstant les décisions souveraines des États contractants, les mesure (...)
  • 21 Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales, 4 novembre (...)
  • 22 Le conseil des ministres est l’instance de décision du conseil de l’Europe. Il est composé des mini (...)
  • 23 Rapport annuel du comité des ministres du conseil de l’Europe, 2007, p. 74, cité par COURNIL Christ (...)
  • 24 COURNIL Christel, « Les droits de l’Homme en zones d’attente », op. cit., p. 84.
  • 25 FORUM RÉFUGIÉS, « L’asile en France et en Europe, État des lieux 2010 », op. cit., p. 118-119.

8La stratégie contentieuse, déjà utilisée comme « arme politique » dans la sphère nationale, se poursuit dans la sphère européenne de manière multiforme. Les associations tentent de saisir les diverses opportunités rendues possibles par l’européanisation des politiques mais aussi des juridictions, puisque les instances de recours européennes (communautaires ou non communautaires), en raison de l’évolution des modalités de gouvernance, se multiplient et permettent le recours à des « outils nouveaux19 ». Les États sont tenus de respecter la Convention européenne des droits de l’Homme, ce que la CEDH a rappelé dans l’arrêt Soering du 7 juillet 198920. Les associations vont ainsi se tourner vers la Cour en s’appuyant notamment sur les articles 3, 5, 8, 13 et 39 de la CESDH21, lesquels apportent des garanties en cas de refoulement, d’expulsion ou d’extradition. Nous pouvons citer, entre autres : la FIDH a déposé une réclamation en mars 2003 devant le Comité européen des droits sociaux suite à la réforme de l’Aide médicale d’État en France ; l’Anafé s’est portée tiers intervenant dans une procédure devant la CEDH pour non-respect des droits dans les zones d’attente françaises, obtenant l’obligation pour la France de modifier sa législation. Par la suite, estimant la réforme insatisfaisante, elle a interpellé le comité des ministres du conseil de l’Europe22, lequel a pris en compte sa requête23. Le Gisti s’est porté tierce partie dans l’affaire Mohammed Salem et autres contre Italie introduite devant la CEDH en 2010 par des avocats italiens au nom de 79 personnes menacées d’expulsion de l’île de Lampedusa vers la Libye24. La gouvernance européenne en matière de juridiction des droits de l’Homme (communautaire ou non) peut donc permettre à une association de se mobiliser sur une affaire se déroulant dans un autre État membre. Sur la base de dénonciations venant d’ONG de divers pays, la CEDH a suspendu plusieurs transferts vers la Grèce de demandeurs d’asile depuis le RU, la Finlande, la Belgique, la France, l’Italie et la Hongrie25. Mais le chemin du contentieux s’avère souvent tortueux et fastidieux :

  • 26 LOCHAK Danièle « Défendre la cause des étrangers : portée et limites de l’arme contentieuse », op. (...)

Le Gisti a ainsi adressé des plaintes à la commission, saisi le tribunal de première instance des Communautés européennes puis, en appel, la Cour de Justice, contre le refus de la commission de saisir la cour d’un recours en manquement contre l’Italie à la suite du renvoi de boat people de Lampedusa vers la Libye, obtenu du Parlement européen – après une intense action de lobbying – qu’il intente un recours devant la Cour de Justice contre la directive sur le regroupement familial…26

Une interprétation protectrice de la part des juridictions européennes

  • 27 Opinion émise par Catherine Teule et Danièle Lochak. Selon cette dernière, « toutes les directives (...)
  • 28 COURNIL Christel, Le statut interne de l’étranger et les normes supranationales, op. cit., p. 35.
  • 29 Arrêt Saïd Shamilovich Kadzoev du 30 novembre 2009 (C-357/09 PPU). Il s’agissait d’une procédure pr (...)
  • 30 Forum réfugiés, L’asile en France et en Europe, op. cit., p. 150-151. Voir également : BASILIEN-GAI (...)
  • 31 Voir COURNIL Christel, « Les droits de l’Homme en zones d’attente », op. cit., p. 76.
  • 32 Cour de justice de l’Union européenne, Communiqué de presse n° 140/11, Luxembourg, 21 décembre 2011
  • 33 L’affaire C-411/10 concernant un ressortissant afghan, et l’affaire C-493/10 concernant 5 personnes (...)
  • 34 Aire centre est un centre de conseils sur les droits en Europe. On peut lire sur son site : “Aire c (...)
  • 35 Jean Quatremer est correspondant à Bruxelles pour le quotidien « Libération », et spécialiste des q (...)

9Enfin, en dépit du fait que les directives sont souvent décriées, certaines de leurs dispositions se sont avérées protectrices grâce à des interprétations émanant d’instances judiciaires, ce que personne n’avait réellement anticipé27. Selon C. Cournil, « c’est grâce à une interprétation constructive de la Cour européenne des Droits de l’Homme que le droit des étrangers a été enrichi par l’influence des normes européennes28. » La CJUE s’est quant à elle prononcée, dans un arrêt Saïd Shamilovich Kadzoev, sur l’interprétation à donner de certaines dispositions de la directive Retour29 : celle-ci ne permet pas selon la Cour que la rétention d’un étranger en procédure d’éloignement dépasse 18 mois. Cette directive a donc constitué une protection dans les pays où il n’existait pas de durée limite, les arrêts ayant « l’autorité de la chose jugée30. » D’autres arrêts ont réaffirmé le droit à la vie privée et familiale, le principe de non-éloignement en cas de craintes de traitements inhumains ou dégradants, ou encore le droit à un recours effectif31. Plus récemment, le 21 décembre 2011, la Cour de Justice européenne est intervenue face à la pratique du règlement Dublin II par les États membres : sans revenir sur le fond de ce règlement, elle estime, comme on peut le lire dans son arrêt, que « le droit de l’Union s’oppose à l'application d'une présomption irréfragable selon laquelle l’État membre désigné comme responsable par le règlement respecte les droits fondamentaux de l’Union européenne ». En conséquence, les États membres ne doivent « pas transférer un demandeur d’asile vers l’État membre désigné comme responsable lorsqu’ils ne peuvent ignorer que les défaillances systémiques de la procédure d’asile et des conditions d’accueil des demandeurs d’asile constituent des motifs sérieux et avérés de croire que le demandeur courra un risque réel d’être soumis à des traitements inhumains et dégradants au sens de l’article 4 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne32. » La Cour s’est prononcée suite à deux affaires concernant des demandeurs d’asile renvoyés en Grèce33, et au cours desquelles sont intervenus 13 États membres de l’UE, la Suisse, le HCR, ainsi qu’Amnesty International et Aire centre34. Cet arrêt marque un tournant important dans la gouvernance européenne de l’asile, puisque comme le souligne Jean Quatremer, « ce que les Etats ont refusé, la Cour de Justice leur impose donc sans ménagement35. »

  • 36 FORET François, Légitimer l’Europe : Pouvoir et symbolique à l’ère de la gouvernance, op. cit., p.  (...)

10Nous pouvons là aussi parler d’une perception « double » vis-à-vis de l’Europe, « entre d’une part attente de réassurance, de protection, voire de restauration à un niveau élargi de cadres de référence ébranlés au niveau national » (la garantie du respect des droits par les États), et « d’autre part crainte de l’aliénation36 » (le tournant sécuritaire et l’harmonisation « par le bas » que fait craindre l’européanisation).

4.1.3. Le choix de l’échelon pertinent

  • 37 FAVELL Adrian, « L’européanisation ou l’émergence d’un nouveau “champ politique” », op. cit., p. 18
  • 38 DACHEUX Éric, « Les associations dans l’espace public européen », op. cit., p. 173-174.
  • 39 Analyse de Catherine Teule.

11En analysant le « nouvel espace qui s’est ouvert entre l’Europe et l’état-nation », A. Favell soutient que « l’état-nation reste avec nous et il pèse de façon presque accablante sur nos expériences personnelles, sociales et politiques37. » Il nous semble en effet dans notre cas d’étude que la référence nationale pèse dans les modalités d’action et la culture associative, et que l’État demeure – du moins pour l’heure – le référent des mobilisations. Ce qui en revanche a changé, et de manière profonde, c’est le fait que ces mobilisations intègrent ce qui se passe à l’échelle communautaire. De la sorte, l’étude de l’européanisation des politiques d’immigration et d’asile et de leurs impacts sur le secteur associatif français doit se faire en prenant en compte le jeu d’interactions entre les deux échelons de gouvernance. Selon Éric Dacheux, le positionnement des associations par rapport aux différents niveaux est à mettre en relation avec le degré de fédéralisme des institutions : si l’on s’achemine vers une structure fédérale au sein de laquelle les États se verront imposer de plus en plus de décisions, alors les associations auront davantage intérêt à se positionner directement sur le terrain européen. À l’inverse, si « la balle reste dans le camp des États », les associations seront plutôt poussées à diriger leur mobilisation vers leur gouvernement, au besoin via le recours à des instances ou des réseaux européens38. Il s’agit alors, pour rendre plus efficaces les luttes, de parvenir à discerner quel est « l’échelon pertinent », en fonction des contextes et des possibilités39. Ainsi, si les réseaux associatifs investissent d’emblée le champ européen, les associations nationales oscillent quant à elles entre les deux et adaptent leurs stratégies – avec des succès variables.

4.2. Quelle réelle efficacité de l’action associative dans le contexte d’européanisation ?

4.2.1. Limites à l’action de contre-pouvoir du secteur associatif

  • 40 Voir ANAFÉ, « Un recours suspensif mais non effectif », juillet 2007. On peut y lire : « Le ministr (...)
  • 41 LOCHAK Danièle « Défendre la cause des étrangers : portée et limites de l’arme contentieuse », op. (...)

12Les actions associatives ne sont cependant pas toujours couronnées de succès, de même que les « victoires contentieuses » ne sont pas systématiquement suivies d’effets concrets satisfaisants. Dans son rapport, « un recours suspensif mais non effectif », l’Anafé déplore qu’en dépit de sa condamnation par la CEDH, la France, par son projet de loi adopté le 4 juillet 2007 par le conseil des ministres, reste toujours « loin d’un véritable recours suspensif40. » De ce fait, Danièle Lochak estime qu’« il faut savoir en tirer les conséquences et prendre acte des limites du recours à la justice, […] elle [l’action contentieuse] n’a de réelle efficacité, du moins à long terme, que si elle vient à l’appui du combat politique et n’en est pas simplement un substitut41. »

  • 42 Danièle Lochak relève que le Parlement européen adoptait des positions plus respectueuses des droit (...)
  • 43 Voir également BRUMMER Daan, « The reality of NGO involvment in EU migration policy. Do NGOs live u (...)
  • 44 FORET François, Légitimer l’Europe : Pouvoir et symbolique à l’ère de la gouvernance, op. cit., p. (...)
  • 45 Voir HÉLY Mathieu, Les métamorphoses du monde associatif, PUF, coll. « Le lien social », janvier 20 (...)
  • 46 Mathieu Hély précise que « la Commission européenne, si elle admet la légitimité et l’existence des (...)

13Une autre limite à l’action associative réside dans le fait que les instances communautaires supposées les plus ouvertes, la commission et le parlement, tendent à durcir leur positionnement42, tandis que le conseil demeure toujours relativement fermé aux associations. De plus, la prise en compte réelle de la parole associative, difficile à évaluer, est quoi qu’il en soit relativement faible selon les responsables que nous avons rencontrés43. Ce phénomène, déjà observé dans la sphère nationale, n’est pas une nouveauté inhérente à la gouvernance européenne ; il semble néanmoins amplifié à cette échelle, puisqu’il est moins évident de s’y faire connaître en tant qu’association. Enfin, « le dialogue [avec la société civile organisée] vise à renforcer la commission dans ses missions historiques d’avant-garde éclairée de gardienne du temple communautaire, ce qui circonscrit la portée de la participation44 » ; cela réactive la peur de l’instrumentalisation pour les associations45. À cela s’ajoute le fait qu’il n’existe pas encore à cette date de véritable statut européen des associations46. Mais ce poids relativement faible sur la scène européenne peut s’expliquer également par certains de leurs choix stratégiques : selon Olivier Brachet, « on [le mouvement associatif dans son ensemble] s’est mal battu, on a orienté le débat sur l’Europe forteresse au lieu d’avoir un débat “avec l’Europe sur comment faire”. […] Si l’on veut se battre utilement, alors il ne faut pas théoriser quelque chose qui n’adviendra pas politiquement ». On retrouve ici le clivage entre lutte pour un idéal militant et lutte pour ce qu’il semble possible d’obtenir, ainsi que la question du rapport à entretenir avec les détenteurs du pouvoir.

4.2.2. L’européanisation de l’action associative : vers une diminution du repère militant ?

  • 47 Fonds Européen pour les Réfugiés.
  • 48 Pour recevoir ce type de fonds, il faut avoir « les reins solides », selon Sotieta Ngo, juriste au (...)
  • 49 Danièle Lochak, professeur émérite en droit, dit avoir elle-même du mal à s’y retrouver dans les mé (...)
  • 50 Voir VALLUY Jérôme, Rejet des exilés. Le grand retournement de l’asile, Éditions du croquant, 2009.
  • 51 C’est d’ailleurs en partie la structuration et l’organisation du mouvement associatif qui donne sa (...)

14L’enchevêtrement des niveaux et la complexification des législations ont souvent rendu nécessaire, lorsque les ressources financières étaient disponibles, l’emploi d’au moins une personne en charge de la veille européenne. De même, l’accès aux financements, notamment au FER47, est soumis à des procédures plutôt lourdes, qui nécessitent qu’un salarié s’y consacre, ce qui est difficile pour les petites associations48. Le FER repose sur le cofinancement avec l’association, et engage des projets de montants atteignant généralement plusieurs dizaines de milliers d’euros, ce que toutes les organisations ne sont pas en mesure de gérer. Ces fonds transitent via l’État, ce qui alourdit la chaîne administrative et peut poser le problème de l’indépendance. Un mouvement de professionnalisation se serait ainsi enclenché afin de répondre aux règles financières et de conserver une expertise dans un contexte de complexification des législations. Précisions ici aussi que cela se faisait déjà sentir au niveau national : le phénomène n’est donc pas entièrement imputable à l’européanisation, mais s’en trouve fortement amplifié49. Certains militants ou universitaires ont de ce fait conclu à une « perte du repère militant50 », liée également à la place moindre laissée aux bénévoles dans les associations. Ce point de vue n’est pas unanimement partagé, d’autres estimant que la professionnalisation sert la rhétorique militante, puisque c’est en étant « pointu » sur les questions traitées que l’on peut donner plus de force à la lutte engagée51 :

  • 52 HÉLY Mathieu, Les métamorphoses du monde associatif, op. cit., p. 131.

La lutte pour la reconnaissance d’une « expertise associative » est devenue déterminante pour les entreprises associatives, en particulier pour celles qui s’efforcent de faire valoir leur « fonction tribunitienne » […] La référence permanente au savoir scientifique parmi les ONG, par l’apposition du titre de « docteur » dans les articles militants, ou au savoir juridique (notamment au GISTI) […] a ainsi pour fonction de manifester la possession de ce que Pierre Bourdieu aurait caractérisé comme un « capital spécifique » propre à l’espace associatif52.

15B. Espuche se considère comme à la fois professionnelle et militante, et estime qu’il n’y a pas de raison pour que les deux s’excluent, « c’est une question de comportement personnel ». Précisons par ailleurs qu’ELENA, le réseau d’expertise juridique coordonné par ECRE, est composé de bénévoles alors que pour sa part ECRE est très professionnalisé.

  • 53 Ibid., p. 1-2.
  • 54 HÉLY Mathieu, Les métamorphoses du monde associatif, op. cit., p. 14.
  • 55 Nous avons vu que le Gisti reçoit des fonds publics, mais s’en défend en disant qu’il s’agit de « l (...)
  • 56 À l’exception notable cependant d’AI, qui fonctionne sur dons privés, garants selon l’association d (...)

16Nous pensons qu’il est possible d’appliquer à notre secteur d’étude l’analyse développée par Mathieu Hély pour les associations dans leur ensemble : selon lui, il est possible de « penser le monde associatif comme un monde du travail », car il « n’a plus grand-chose à voir avec le monde associatif tel qu’il existe encore dans les représentations collectives, c’est-à-dire toujours associé au bénévolat et à l’amateurisme53. » Penser cette professionnalisation nécessiterait alors de la réinscrire dans le contexte des transformations de la société salariale et du rapport au secteur public, transformations qui se voient renforcées par la complexification issue de l’européanisation des politiques publiques et de l’enchevêtrement des échelons de prise de décisions. Nous en revenons à l’hypothèse selon laquelle le rapport aux pouvoirs publics conditionnerait, pour partie, les évolutions et les positions du monde associatif. Des clivages entre associations et des attaques réciproques peuvent ainsi naître de la professionnalisation des unes, mal perçue par les autres. Mais pour Mathieu Hély, « l’exemple des ONGs montre bien que cette critique relève surtout d’une sacralisation de l’engagement désintéressé et du don de soi, et que l’efficacité professionnelle et l’adhésion aux valeurs humanistes ne sont pas deux postures incompatibles54. » Ainsi, l’idée d’une perte du repère militant en lien avec les processus d’européanisation, si elle ne peut être niée, doit être nuancée, de même qu’il nous faut nuancer les différences réelles entre les associations – au-delà des discours qu’elles peuvent tenir sur elles-mêmes55. Ce dernier point est particulièrement visible dans la position que chacune adopte par rapport à ses financements : certains de nos interlocuteurs estiment en effet que le fait de dire qu’on accepte ou non des fonds européens est en partie la résultante d’une rhétorique militante, une sorte d’argument un peu factice derrière lequel se cache la capacité ou non à obtenir des subventions. La professionnalisation serait donc aussi une question de moyens. Les associations possèdent en réalité un certain nombre de caractéristiques communes, variables en intensité, parmi lesquelles le recours aux financements étatiques56, et le recours à l’expertise – et donc dans une certaine mesure à une professionnalisation – au service de leur cause.

4.3. Associations, société civile et légitimité

  • 57 Voir BAYART Jean-François, « Le pidgin de la société civile », in Alternatives économiques, no 190, (...)

17S’il est souvent fait référence aux associations et ONG comme « société civile organisée », on peut s’interroger sur leur représentativité et leur légitimité, c’est-à-dire sur leur capacité à jouer un rôle d’interface entre les citoyens et les politiques. Ces difficultés ont déjà été relevées par de nombreux auteurs57. Dans notre contexte d’européanisation des politiques d’immigration et d’asile, deux interrogations se posent : tout d’abord, les associations sont-elles représentatives d’une frange relativement large de la société, ou bien seulement des groupes qu’elles défendent (autrement dit, y a-t-il convergence entre action associative et opinion publique) ? Ensuite, un « espace public citoyen européen » est-il en train de se former en même temps que s’européanisent les politiques publiques ?

4.3.1. Associations et légitimité démocratique, ou « l’introuvable » opinion publique

  • 58 WIHTOL de WENDEN Catherine, « L’européanisation des politiques migratoires », op. cit.
  • 59 Voir WALTER Marie, « La politique d’immigration et d’asile de l’Union européenne et de ses États », (...)
  • 60 Nous ne débattrons pas ici des questions liées à l’opinion publique et à sa perception, car cela dé (...)
  • 61 Voir également BOURGEOIS Frédérique et BRACHET Olivier, « Tensions dans les rapports pouvoirs publi (...)
  • 62 Étienne Pinte rappelle qu’il y eut des élans de solidarité de la part de la population lors des aff (...)
  • 63 J.-F. Dubost raconte qu’il a animé avec Danièle Lochak un débat au mois d’avril 2011 suite à la pro (...)

18Selon l’analyse de certains chercheurs, la sécurisation en cours des politiques d’immigration et d’asile serait liée à la dépendance des gouvernements vis-à-vis de leur propre opinion publique, laquelle serait « habitée par le syndrome de l’invasion58. » Afin de se maintenir au pouvoir, il leur faudrait faire preuve de fermeté, l’immigration étant perçue comme une triple menace à l’égard de la sécurité intérieure, du système social, et de l’« identité nationale59. » C’est aussi ce qui expliquerait que les États, cherchant à répondre à leur agenda politique interne, soient jaloux de leur souveraineté. Les associations entendent dès lors dénoncer ce qu’elles considèrent comme une rhétorique démagogique dirigée à des fins électorales ; mais dans le même temps, elles contestent le discours visant à « faire croire » que l’opinion publique serait réfractaire à des lois migratoires plus ouvertes, arguant que ce discours serait une technique de justification du tournant sécuritaire. In fine, il est ressorti de nos entretiens que la question de l’opinion publique posait problème, aucun de nos interlocuteurs ne parvenant à dégager de réponse claire quant à sa réalité60. Olivier Brachet estime pour sa part que concernant l’asile et, dans une moindre mesure, l’immigration, on serait plutôt en présence d’un « désintérêt évident de l’opinion61 » dans les périodes qui ne voient pas une situation exceptionnelle de crise humanitaire62. Plusieurs responsables admettent que même « l’opinion éclairée » s’y intéresse peu, et que l’on peut parler dans une certaine mesure de coupure entre les associations et le public. Interrogés sur les raisons, beaucoup ont reconnu que les associations avaient tendance à « rester beaucoup entre elles », pointant la difficulté à atteindre une audience plus large. Leurs sites internet, supposés agir comme outils de communication, sont essentiellement visités par des personnes déjà sensibilisées, de même que ce sont surtout des militants qui se rendent aux conférences organisées63 ou aux manifestations qui, en réalité, servent surtout à s’exprimer. B. Espuche consent que :

  • 64 Entretien avec Brigitte Espuche (Anafé).

Il y a un risque d’élitisme et de regroupement d’experts dans un microcosme. Les militants et les responsables associatifs se parlent souvent entre eux, peu de gens hors de ces cercles connaissent l’Anafé ou le Gisti, qui sont pourtant les deux associations les plus au point dans leur domaine. Mais est-ce que c’est notre but d’être spécialement connus du grand public ? La question peut se poser, même si je suis consciente que nous souffrons d’un déficit d’image et que c’est quelque chose sur quoi nous devrions nous pencher64.

  • 65 Opinion partagée par Catherine Teule, Marie Bazin, J-F. Dubost, Brigitte Espuche, Danièle Lochak, É (...)

19Ceci peut paraître paradoxal, au regard du fait que l’information et l’alerte comptent parmi les missions que les associations se sont assignées. Signalons par ailleurs que ce point, que la plupart de nos interlocuteurs semblent déplorer et reconnaître comme un enjeu sur lequel travailler, n’aurait pas été abordé si nous n’avions pas insisté sur la question lors des entretiens. De ce fait, les contours de l’opinion publique semblent « introuvables », tant pour les milieux politiques que pour les organisations de la « société civile organisée ». Plus encore, il semble que peu de citoyens soient réellement au courant des contenus de ces politiques, et encore moins du fait qu’une partie d’entre elles est liée à la gouvernance communautaire65 :

  • 66 Entretien avec Catherine Teule. Voir également FAVELL Adrian, « L’européanisation ou l’émergence d’ (...)

Les Français ne sont pas encore très européens ; ils parlent souvent de « Bruxelles », mais tout est mélangé. Le niveau européen apparaît comme un « gros machin opaque », une sorte de deus ex machina sur lequel il serait impossible de pouvoir agir ou d’avoir des prises. Les gens se posent rarement la question [de savoir si quelque chose a été décidé par leur État ou par l’Europe], et il est dur de leur faire savoir ce genre de choses66.

20L’enjeu de la rencontre avec l’opinion citoyenne se voit ainsi réactivé par l’européanisation.

4.3.2. Une construction européenne non achevée : à la recherche d’un « espace public citoyen européen »

  • 67 FORET François, Légitimer l’Europe : Pouvoir et symbolique à l’ère de la gouvernance, op. cit. ,p.  (...)
  • 68 Ibid., p. 139-141.
  • 69 Pour Sotieta Ngo : « Le Ciré est encore désarmé sur la scène européenne […] et cela ne constitue d’ (...)
  • 70 Tandis que pour l’AEDH, la base de la mobilisation repose sur le fait d’être « citoyen européen ».
  • 71 FORET François, Légitimer l’Europe : Pouvoir et symbolique à l’ère de la gouvernance, op. cit., p.  (...)
  • 72 Pour Adrian Favell, « ce secteur nouveau et très actif révèle de nombreux éléments de la dynamique (...)

21L’ensemble de nos interlocuteurs, que ces derniers soient salariés nationaux ou de réseaux, sont d’accord pour dire qu’une « opinion publique européenne » n’est pas encore en voie de construction, pas plus qu’un espace public européen. Selon François Foret, il manquerait à l’Europe le « saut qualitatif » qui « permet de passer de l’action particulière de groupes d’entrepreneurs politiques à l’institutionnalisation d’un projet le rendant à même de produire les effets systémiques et d’être intériorisé pleinement par l’ensemble de la population. » Toutefois, parler en termes de manque qualitatif sous-tendrait l’idée que l’UE aurait vocation à devenir un « état-nation à une nouvelle échelle », ce qui ne semble pas être à l’agenda67. L’absence d’une dimension pleinement européenne participe des limites à l’émergence d’une « opinion publique communautaire » et d’une prise de conscience réelle par les citoyens de l’imbrication des niveaux de prise de décisions. Cela est en partie en lien avec les caractéristiques de la notion de « gouvernance » et la difficulté à la saisir, puisque « la gouvernance est sans assignation possible : elle ne se met pas en buste et ne s’inscrit pas au fronton des édifices publics. Elle laisse vide le lieu du pouvoir68 », freinant alors la sensibilisation à ce niveau en tant que tel. Cela est fortement déploré par l’AEDH, qui plaide pour l’émergence d’un « contre-pouvoir citoyen » au sein de l’Union européenne. Les autres associations ne semblent quant à elles pas faire de cela, pour l’heure, une priorité69 : nous avons vu qu’elles investissaient l’espace européen davantage par « nécessité » que par conscience d’appartenance70. Cela n’exclut cependant pas le fait que des pratiques associatives, politiques et sociales plus directement « européennes » se développent, de même que se multiplient des « espaces internationaux de médiation », lesquels contribuent à une évolution vers une « interculturalité européenne venant s’ajouter et non se substituer aux identités collectives existantes71 ». En effet, l’UE et l’européanisation des politiques créent les conditions de possibilité d’une « dimension supplémentaire à la politique qui reste principalement nationale et qui a ouvert des espaces d’action autonome », espaces que les acteurs associatifs essaient d’investir grâce à un positionnement qui n’est pas directement européen, mais qui n’est plus pleinement national. L’européanisation de politiques publiques telles que celles de l’immigration et de l’asile peut ainsi constituer un cas d’étude d’une analyse de l’évolution politique de l’Europe72.

4.3.3. Les associations de défense des étrangers, entre idéal français et valeurs universalisantes

22Enfin, un dernier aspect réside dans la projection de valeurs entre les différents espaces :

  • 73 CAILLÉ Alain, « La société civile mondiale qui vient », op. cit., p. 198.

Elles [les associations] projettent dans l’espace monde les valeurs et les aspirations propres aux sociétés primaires et secondaires – les valeurs d’entraide personnalisée ou les exigences de moralité publique ou privée – et, réciproquement, elles introjectent au sein des sociétés étatiques nationales, pour le meilleur et pour le pire, le point de vue planétaire, point de vue virtuel par excellence. Les associations européennes, françaises notamment, sont nostalgiques d’un avenir véritablement socialiste ou communiste73.

  • 74 Il est ainsi demandé aux États, en même temps, qu’ils renoncent à un contrôle des frontières, et qu (...)
  • 75 BRACHET Olivier, Intervention dans l’émission « L’Europe c’est nous », (février 2010), op. cit.
  • 76 NOIRIEL Gérard, Réfugiés et sans papiers, La République face au droit d’asile, 19e-20e, op. cit., p (...)
  • 77 Cela fait écho à l’analyse développée par Nikolas Kontouris : « Les ONG profitent d’un climat polit (...)

23Cela se teinte d’un mélange entre vision française et vision universalisante : selon O. Brachet, les associations prônant la liberté de circulation – qu’il estime « majoritaires en France » – ont perdu de leur crédibilité dans le contexte d’européanisation car elles se seraient montrées porteuses du modèle national d’une France qui aurait « inventé » le droit d’asile moderne en 1789 et serait « patrie des droits de l’Homme », idée qui expliquerait selon elles le fait que « tout le monde [réfugiés comme migrants] voudrait venir en France » et justifierait une ouverture des frontières74. Se véhicule de plus dans ce discours la nostalgie d’une époque, révolue depuis 1974, où il était « plus facile de circuler entre France et Afrique75 ». Or Olivier Brachet rappelle que cette époque n’était pas non plus celle d’une égalité des droits entre français et étrangers. Le droit d’asile fait figure d’« exemple emblématique de l’idéal d’universalité », en même temps qu’il « constitue le bien le plus précieux légué par la Révolution française76 » : ainsi, si la France ne peut ou ne veut plus être à la hauteur de son statut de terre d’accueil, les associations tenteront de passer par un autre échelon pour l’y contraindre77. Si les citoyens français semblent acquis aux valeurs des droits de l’Homme et de protection des persécutés, les discours prônant la liberté de circulation peuvent quant à eux participer de la relative clôture sur lui-même du discours militant :

  • 78 LOCHAK Danièle, « La politique d’immigration en France et l’évolution de la législation », op. cit. (...)

Les mots d’ordre de « liberté de circulation », voire « d’ouverture des frontières », sont aujourd’hui repris par un nombre croissant d’organisations – associations, partis, syndicats. […] Lancée d’abord timidement au sein des cercles associatifs, l’idée que les gouvernements qui se sont succédé au pouvoir depuis 25 ans ont fait fausse route en prônant la fermeture des frontières comme seule politique raisonnable et responsable a fait peu à peu son chemin et mordu sur des fractions de plus en plus larges – sinon de l’opinion, du moins du monde militant78.

24Sous certains aspects, le cas de l’européanisation des politiques d’immigration et d’asile et de ses impacts sur le secteur associatif, est ainsi représentatif de questions touchant de manière plus large la mise en place de la gouvernance de l’entité politique « Union Européenne », et nous donne des éléments de compréhension quant à l’évolution d’un espace public européen. Notons enfin – bien que cela puisse paraître paradoxal et en prenant soin de rappeler l’existence des nuances que nous avons mentionnées – que les associations nationales participent, par leur mobilisation sur les questions européennes, à la visibilité de cet échelon en le ramenant au cœur des débats nationaux sur le rapport à l’étranger, à l’Autre, et, in fine, sur les modalités possibles du « vivre ensemble ».

Notes

1 Cela est confirmé à la fois par les acteurs associatifs nationaux et les responsables de réseaux. De manière plus large au niveau européen, les associations nationales investiront plus ou moins le niveau communautaire en fonction de l’intensité avec laquelle il s’imbrique à leur situation nationale ; par exemple, les associations grecques sont mobilisées étant donné la situation géographique de leur pays et les renvois liés à Dublin II.

2 Cela se vérifie également dans le cas d’autres pays : l’association belge Ciré estime que l’adhésion à ECRE constitue une « valeur ajoutée » car cela permet de se tenir informé de ce qui se passe au niveau européen, et d’être par la suite « mieux armé » pour s’adresser à son propre État.

3 Voir MONFORTE Pierre, « Le secteur associatif face aux politiques européennes d’immigration et d’asile. Quels acteurs pour quels modes d’européanisation ? », op. cit.

4 Cette critique est également adressée par les associations de la plupart des autres pays européens vis-à-vis de leurs gouvernements nationaux.

5 Cette analyse de Catherine Teule est réitérée concernant l’allongement de la durée de rétention dans la loi du 16 juin 2011, qui n’était pas exigée par la directive Retour contrairement à ce qui a été affirmé.

6 La loi no 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifie ainsi la loi no 52-893 du 25 juillet 1952 relative à l’asile.

7 COURNIL Christel, Le statut interne de l’étranger et les normes supranationales, op. cit., p. 260-261.

8 Voir CFDA, « Lourdes menaces sur le droit d’asile en Europe : un bilan de 4 ans de rapprochement des politiques d’asile », février 2004 ; GISTI, « Contrôler, surveiller et punir, 4e éd. Analyse de la réforme Sarkozy loi no 2003-1119 du 26 novembre 2003 », décembre 2003.

9 La directive « Retour », la directive « Carte bleue européenne », et la directive « Sanctions ».

10 Entretien avec Étienne Pinte, député UMP des Yvelines, Paris, avril 2011.

11 À propos du projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité, on peut lire sur le site de Forum réfugiés une note en date du 2 septembre 2010 : « Nous nous étonnons que la transposition des directives européennes soit utilisée comme prétexte à une énième modification de la loi, alors même que nombre de dispositions présentes dans ce projet de loi n’ont rien à voir avec ces mêmes directives, et parfois même vont au-delà des textes ». L’association déclare aussi s’inquiéter quant au renforcement des pouvoirs accordés à l’administration dans l’application de la politique d’immigration, notamment au détriment du juge judiciaire.

12 BRIBOSIA Emmanuelle, REA Andrea, « Introduction », in Les nouvelles migrations, op. cit., p. 16. En un sens, cela contribue à atténuer la critique dirigée à l’égard de « L’Europe forteresse », mais il semble que ce point ne soit pas réellement débattu par nos interlocuteurs.

13 Très critiqué, l’asile territorial était accordé pour une durée d’un an par le ministre de l’Intérieur, après consultation du ministre des Affaires étrangères. La protection subsidiaire est accordée à toute personne qui ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié, mais qui serait exposée dans son pays à des risques d’exécution, de torture, de peines ou traitements inhumains ou dégradants. Le titre de séjour est valide 1 an (article L 712-1 du CESEDA). Une résidence ininterrompue de 5 ans par suite de renouvellement de cette protection permet l’obtention de la carte de résident de dix ans, laquelle est renouvelable de plein droit.

14 Entretien avec Anna Sibley (Fasti), 14 février 2011.

15 Selon Danièle Lochak, la tendance à la complexification croissante de la législation n’est pas due seulement à l’impact de l’harmonisation européenne, à laquelle elle est antérieure ; mais l’harmonisation européenne amplifie indubitablement le phénomène.

16 Par exemple, bien que membre fondateur de Migreurop et très actif dans ce réseau, le Gisti mène également sa propre mobilisation sur l’européanisation des politiques. Les autres associations agissent de même.

17 Entre autres : les textes de l’Anafé « Mineurs isolés en zone d’attente : avec ou sans administrateur ad hoc, les droits des enfants constamment bafoués » (4 octobre 2006) et « La Zone des enfants perdus. Mineurs isolés en zone d’attente de Roissy – Analyse de l’Anafé du 1er janvier 2004 au 30 septembre 2004 » (novembre 2004).

18 AIF, « Projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité. Des dispositions au détriment des droits des migrants et des demandeurs d’asile », avril 2010. Italiques de l’auteur de l’article.

19 LOCHAK Danièle « Défendre la cause des étrangers : portée et limites de l’arme contentieuse ».

20 L’arrêt Soering stipule que nonobstant les décisions souveraines des États contractants, les mesures qu’ils sont susceptibles de prendre en la matière doivent respecter les droits garantis par la CESDH. Voir COURNIL Christel, « Les droits de l’Homme en zones d’attente : condamnation européenne et résistances françaises », in Cultures & Conflits, 2008/3, no 71, p. 77-78.

21 Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales, 4 novembre 1950, Article 3 : « Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants » ; Article 5, paragraphe 1 « Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales […] », paragraphe 2 « Toute personne arrêtée doit être informée, dans le plus court délai et dans une langue qu’elle comprend, des raisons de son arrestation et de toute accusation portée contre elle », et paragraphe 4 « Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d’introduire un recours devant un tribunal, afin qu’il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale » ; Article 8, alinéa 1 : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance » ; Article 13 : « Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles » ; Article 39 : « À tout moment de la procédure, la Cour peut se mettre à la disposition des intéressés en vue de parvenir à un règlement amiable de l’affaire s’inspirant du respect des droits de l’Homme tels que les reconnaissent la Convention et ses Protocoles ».

22 Le conseil des ministres est l’instance de décision du conseil de l’Europe. Il est composé des ministres des affaires étrangères des 47 États membres, ou de leurs représentants permanents.

23 Rapport annuel du comité des ministres du conseil de l’Europe, 2007, p. 74, cité par COURNIL Christel, « Les droits de l’Homme en zones d’attente », op. cit., p. 84. La France a également été condamnée pour non-respect du droit des étrangers en zones d’attente dans l’arrêt de la Cour du 26 avril 2007, Gebremedhin c./ France.

24 COURNIL Christel, « Les droits de l’Homme en zones d’attente », op. cit., p. 84.

25 FORUM RÉFUGIÉS, « L’asile en France et en Europe, État des lieux 2010 », op. cit., p. 118-119.

26 LOCHAK Danièle « Défendre la cause des étrangers : portée et limites de l’arme contentieuse », op. cit. Notons ici le recours à la pratique du lobbying énoncée par l’auteure, D. Lochak, elle-même membre du Gisti. Cela nous confirme ainsi qu’il ne saurait y avoir de classification trop stricte des répertoires d’action associatifs.

27 Opinion émise par Catherine Teule et Danièle Lochak. Selon cette dernière, « toutes les directives ont été critiquées par le milieu associatif, mais on voit aussi avec le recul que grâce à l’interprétation faite par la CEDH, il y a en fait des ressources insoupçonnées dans ces textes. »

28 COURNIL Christel, Le statut interne de l’étranger et les normes supranationales, op. cit., p. 35.

29 Arrêt Saïd Shamilovich Kadzoev du 30 novembre 2009 (C-357/09 PPU). Il s’agissait d’une procédure préjudicielle d’urgence soumise à la CJCE par la Cour administrative bulgare. Requérant d’asile tchétchène, S. Kadzoev est arrivé en Bulgarie en 2006 puis placé en rétention suite au refus de sa demande et au rejet de ses appels. Il n’a pas pu être renvoyé car il n’avait pas de papiers russes, et a été maintenu en rétention plus de 3 ans.

30 Forum réfugiés, L’asile en France et en Europe, op. cit., p. 150-151. Voir également : BASILIEN-GAINCHE Marie-Laure, « De la rétention des étrangers et de ses limites dans le temps – réflexions sur la première interprétation par la CJCE de la directive Retour », in Revue du marché commun et de l’UE, avril 2010.

31 Voir COURNIL Christel, « Les droits de l’Homme en zones d’attente », op. cit., p. 76.

32 Cour de justice de l’Union européenne, Communiqué de presse n° 140/11, Luxembourg, 21 décembre 2011.

33 L’affaire C-411/10 concernant un ressortissant afghan, et l’affaire C-493/10 concernant 5 personnes ressortissantes d’Afghanistan, d’Iran et d’Algérie.

34 Aire centre est un centre de conseils sur les droits en Europe. On peut lire sur son site : “Aire centre is a specialist law centre whose mission is to promote awareness of European law rights and assist marginalised individuals and those in vulnerable circumstances to assert those rights”. Voir : http://www.airecentre.org/.

35 Jean Quatremer est correspondant à Bruxelles pour le quotidien « Libération », et spécialiste des questions européennes et d’immigration. Voir son article « Asile : la Cour de justice européenne dynamite le règlement Dublin II », en date du 21 décembre 2011.

36 FORET François, Légitimer l’Europe : Pouvoir et symbolique à l’ère de la gouvernance, op. cit., p. 15.

37 FAVELL Adrian, « L’européanisation ou l’émergence d’un nouveau “champ politique” », op. cit., p. 18.

38 DACHEUX Éric, « Les associations dans l’espace public européen », op. cit., p. 173-174.

39 Analyse de Catherine Teule.

40 Voir ANAFÉ, « Un recours suspensif mais non effectif », juillet 2007. On peut y lire : « Le ministre de l’immigration Brice Hortefeux a préparé une réforme de la procédure d’asile aux frontières en raison de la condamnation de la France le 26 avril 2007 par la CEDH. Cette réforme s’inscrit, comme les précédentes, dans un processus de restriction des droits des migrants et des demandeurs d’asile. […] L’instauration d’un recours suspensif pour les personnes dont la demande d’asile a été refusée pourrait réjouir l’Anafé. […] Le projet limite à seulement 24 heures le délai accordé pour déposer un recours qui ait un caractère suspensif. […] Comment peut-on imaginer qu’un demandeur d’asile arrivant en zone d’attente, ignorant tout d’une procédure extrêmement complexe, puisse comprendre les démarches […] rédiger un recours en français et y exposer des arguments juridiques pointus, le tout en quelques heures, alors qu’il n’existe pas de permanence d’avocats en zone d’attente et qu’à Roissy, l’Anafé, qui fonctionne avec des bénévoles, n’est pas présente tous les jours ? ».

41 LOCHAK Danièle « Défendre la cause des étrangers : portée et limites de l’arme contentieuse », op. cit.

42 Danièle Lochak relève que le Parlement européen adoptait des positions plus respectueuses des droits des immigrés lorsqu’il n’avait pas encore le pouvoir de codécision. Cette opinion est partagée par Catherine Teule, qui précise que la codécision oblige à une négociation constante avec le conseil, en fonction de quoi le parlement estime sans doute qu’il vaut mieux « céder » que de bloquer définitivement.

43 Voir également BRUMMER Daan, « The reality of NGO involvment in EU migration policy. Do NGOs live up to their promise as savirous of EU democratic legitimacy? », Paper prepared for the 4th Conference on EU politics of the ECPR standing group on the European Union, Riga, 25-27 September 2008, Draft préliminaire.

44 FORET François, Légitimer l’Europe : Pouvoir et symbolique à l’ère de la gouvernance, op. cit., p. 135-136, citant le Livre Blanc de la gouvernance, Commission européenne, COM (2001)428, Bruxelles, 25 juillet 2001.

45 Voir HÉLY Mathieu, Les métamorphoses du monde associatif, PUF, coll. « Le lien social », janvier 2009, p. 136 : « si cette “invitation au temple” présente l’intérêt pour les pouvoirs publics d’obtenir en amont l’adhésion de la « société civile » en vue de consacrer la légitimité des décisions politiques, elle est une rose pleine d’épines offerte au monde associatif, car elle implique l’adoption des codes et des pratiques bureaucratiques et suppose l’euphémisation des revendications contestataires portées par les mouvements les plus radicaux. »

46 Mathieu Hély précise que « la Commission européenne, si elle admet la légitimité et l’existence des services d’intérêt général, considère cependant tout échange réalisé sur un marché comme une activité économique. Il n’y a donc pas de place, dans les catégories de pensée de la bureaucratie communautaire, pour l’existence d’activités économiques à finalité sociale, et seule la mobilisation associative à un niveau transnational serait susceptible de remettre en cause l’amalgame arbitraire entre activité économique et activité marchande », voir : Les métamorphoses du monde associatif, op. cit., p. 129. Voir également « Pour un statut de l’association européenne », communication du conseil économique et social présentée au nom du bureau par M. Jean-Marc Roirant au nom de la délégation pour l’Union européenne, séance du bureau du 10 juin 2008. En 2005, la commission avait retiré une proposition allant dans le sens de la création d’un statut européen pour les associations. Le 10 mars 2011, le Parlement européen a adopté une déclaration en vue de la création d’un tel statut ; elle va être transmise à la commission et au conseil afin que soit proposée une nouvelle initiative.

47 Fonds Européen pour les Réfugiés.

48 Pour recevoir ce type de fonds, il faut avoir « les reins solides », selon Sotieta Ngo, juriste au Ciré : « les petits se cassent la gueule avec le FER, car il faut avoir des fonds à la base, et il y a de fortes obligations administratives ; il faut donc pratiquement avoir un salarié qui se consacrerait à cela, ce qui peut en décourager certains. » Catherine Teule rappelle que jusqu’aux années 1980, il était relativement aisé d’avoir accès à des fonds européens.

49 Danièle Lochak, professeur émérite en droit, dit avoir elle-même du mal à s’y retrouver dans les méandres des législations françaises.

50 Voir VALLUY Jérôme, Rejet des exilés. Le grand retournement de l’asile, Éditions du croquant, 2009.

51 C’est d’ailleurs en partie la structuration et l’organisation du mouvement associatif qui donne sa force au secteur associatif de défense des étrangers en France selon Brigitte Espuche, qui compare avec son expérience en Espagne, où les associations souvent moins anciennes dans le domaine de la défense des étrangers, ne constitueraient pas encore de la même façon un contre-pouvoir.

52 HÉLY Mathieu, Les métamorphoses du monde associatif, op. cit., p. 131.

53 Ibid., p. 1-2.

54 HÉLY Mathieu, Les métamorphoses du monde associatif, op. cit., p. 14.

55 Nous avons vu que le Gisti reçoit des fonds publics, mais s’en défend en disant qu’il s’agit de « l’argent des citoyens », tout en critiquant les associations qui dépendent trop des fonds publics. De même pour l’Anafé, qui s’estime indépendante de l’État car les fonds publics qu’elle reçoit proviennent des collectivités territoriales.

56 À l’exception notable cependant d’AI, qui fonctionne sur dons privés, garants selon l’association de son indépendance et de sa liberté de parole.

57 Voir BAYART Jean-François, « Le pidgin de la société civile », in Alternatives économiques, no 190, mars 2001, p. 13 : « Il existe une rente de la critique sociale qui érige les porte-paroles de celle-ci en interlocuteurs valables. Mais leur représentativité est sujette à caution, et leur reconnaissance risque d’éclipser les institutions dont la légitimité est autrement assise : celle des parlements ». Voir également : Plate-forme des ONG européennes du secteur social, « Démocratie, Gouvernance et ONG européennes. Construire un dialogue civil structuré plus fort », mars 2011, p. 4-5.

58 WIHTOL de WENDEN Catherine, « L’européanisation des politiques migratoires », op. cit.

59 Voir WALTER Marie, « La politique d’immigration et d’asile de l’Union européenne et de ses États », op. cit., p. 3.

60 Nous ne débattrons pas ici des questions liées à l’opinion publique et à sa perception, car cela déborderait de notre cadre d’étude. Il est utile toutefois de rappeler brièvement dans cette note certains éléments issus des recherches autour de cette notion. Nous avons pour cela consulté le travail de Mathieu Brugidou, qui a synthétisé de nombreux débats à ce sujet, et dont nous reprenons ici quelques extraits : « Pour de nombreux sociologues, l’opinion publique n’existe pas, […] il s’agit seulement d’un fait artificiel créé par des instruments, les sondages, chargés de la saisir. […] Les sociétés démocratiques contemporaines sont caractérisées par la diversité et le nombre des problèmes qui émergent dans l’espace public […] Autant de problèmes qui suscitent de la part des différents groupes – représentants politiques, médias, associations, entreprises, etc. – de fortes controverses nourries d’arguments et de contre-arguments, mais aussi de récits et de symboles. […] Si tout le monde s’accorde à penser que l’opinion publique, comme figure conceptuelle, est bien consubstantielle à la démocratie, “parler avec précision de l’opinion publique est une tâche qui n’est pas sans ressemblance avec celle qui consiste à en venir aux prises avec le Saint-Esprit”, ainsi que le remarque Valdimer Orlando Key. [Selon certaines critiques émises dans les années 1980 par des sociologues proches de Bourdieu] certains acteurs, en s’emparant des résultats des sondages et en les instrumentalisant notamment dans les médias, donnent corps à ces artefacts et confèrent ainsi une forme de réalité à l’opinion publique. […] À la fin des années 1990 […] a émergé une deuxième série de critiques plus normatives. […] Elle [l’opinion que recueillent les sondages] serait ainsi, d’une part, biaisée par les effets d’imposition de problématique et des phénomènes d’asymétrie d’information notés par ailleurs par les sociologues, et d’autre part, illégitime du point de vue de la théorie démocratique puisque non discutée dans l’espace public. […] Ces différentes critiques tendent pour les premières à remettre en cause la validité scientifique de la notion, sans pour autant négliger son efficacité politique liée à son instrumentalisation, ou, pour les secondes, à proposer un paradigme différent de l’opinion publique. […] John R. Zaller propose un modèle mêlant influence des élites (le discours des élites charriant des informations politiques en partie contradictoires), un intérêt faible du public pour les questions politiques impliquant une reprise plus ou moins critique des argumentations des élites et une réponse des personnes interrogées lors de l’enquête le plus souvent “à la volée”, la personne sélectionnant la considération la plus immédiatement accessible au moment du sondage et ce en fonction du cadrage proposé par les questions du fait de leur formulation, de leur ordre, etc. […] ». Voir BRUGIDOU Mathieu, « Introduction », in L’opinion et ses publics, une approche pragmatiste de l’opinion publique, Presses de Sciences Po, 2008, p. 13, puis 16-20.

61 Voir également BOURGEOIS Frédérique et BRACHET Olivier, « Tensions dans les rapports pouvoirs publics/associations dans le dossier de l’asile », op. cit., p. 140 : une enquête réalisée en 2002 concernant l’exclusion et la pauvreté en France montre que l’accueil des demandeurs d’asile se situait en dernière position dans la hiérarchie des thèmes proposés.

62 Étienne Pinte rappelle qu’il y eut des élans de solidarité de la part de la population lors des afflux de réfugiés suite à des crises (crise du Kosovo en 1999, du Liban, du Cambodge). J.-F. Dubost signale qu’un sondage a signalé que les français étaient très attachés au principe de l’accueil des réfugiés, mais qu’un cap reste à franchir quant à la mise en pratique, d’où une sensibilité ne se manifestant réellement qu’en période de crise.

63 J.-F. Dubost raconte qu’il a animé avec Danièle Lochak un débat au mois d’avril 2011 suite à la projection d’un film, mais que la salle était remplie seulement de militants – il n’y avait donc personne à convaincre ou sensibiliser.

64 Entretien avec Brigitte Espuche (Anafé).

65 Opinion partagée par Catherine Teule, Marie Bazin, J-F. Dubost, Brigitte Espuche, Danièle Lochak, Étienne Pinte notamment.

66 Entretien avec Catherine Teule. Voir également FAVELL Adrian, « L’européanisation ou l’émergence d’un nouveau ‘champ politique’ », op. cit., p. 16 : « ce qui se passe en Europe [au niveau des politiques d’immigration] ne se fait pas sous les regards des médias, avec la connaissance ou la compréhension du public. »

67 FORET François, Légitimer l’Europe : Pouvoir et symbolique à l’ère de la gouvernance, op. cit. ,p. 14.

68 Ibid., p. 139-141.

69 Pour Sotieta Ngo : « Le Ciré est encore désarmé sur la scène européenne […] et cela ne constitue d’ailleurs pas un objectif spécifique ». L’AEDH est la seule à avoir mentionné, sans que la question ne lui soit explicitement posée, qu’une de ses missions majeures consistait à informer les citoyens sur les politiques européennes.

70 Tandis que pour l’AEDH, la base de la mobilisation repose sur le fait d’être « citoyen européen ».

71 FORET François, Légitimer l’Europe : Pouvoir et symbolique à l’ère de la gouvernance, op. cit., p. 173-174.

72 Pour Adrian Favell, « ce secteur nouveau et très actif révèle de nombreux éléments de la dynamique typique de l’action politique et de la création d’opportunités politiques européennes », voir « L’européanisation ou l’émergence d’un nouveau “champ politique” », op. cit., p. 15.

73 CAILLÉ Alain, « La société civile mondiale qui vient », op. cit., p. 198.

74 Il est ainsi demandé aux États, en même temps, qu’ils renoncent à un contrôle des frontières, et qu’ils assurent une fonction sociale renforcée dans la prise en charger et l’accueil des réfugiés et immigrants.

75 BRACHET Olivier, Intervention dans l’émission « L’Europe c’est nous », (février 2010), op. cit.

76 NOIRIEL Gérard, Réfugiés et sans papiers, La République face au droit d’asile, 19e-20e, op. cit., p. 324.

77 Cela fait écho à l’analyse développée par Nikolas Kontouris : « Les ONG profitent d’un climat politique favorable à la création d’une ‘Europe sans frontières’ où le respect des droits de l’Homme serait une question centrale », in « La négociation de la politique européenne en matière d’asile », op. cit., p. 7.

78 LOCHAK Danièle, « La politique d’immigration en France et l’évolution de la législation », op. cit., p. 225. Voir également Emmanuelle Bribosia et Andrea Rea, Les nouvelles migrations, un enjeu européen, op. cit., p. 12 : « Des ONG utilisent les arguments démographiques et économiques pour soutenir leurs revendications d’une plus grande liberté de circulation des personnes dans un monde où les frontières seraient moins étanches et où les droits des migrants seraient davantage respectés. »

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