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Les associations françaises de défense des étrangers face à l’Europe

 | 
Léa Breton

1. « L’européanisation » progressive des politiques d’immigration et d’asile

Texte intégral

  • 1 Selon l’article 1, un réfugié est « une personne qui se trouve hors du pays dont elle a la national (...)

1Alors que l’autorisation d’entrée et de sortie sur un territoire constitue traditionnellement une prérogative des États, la convention de Genève de 1951 donne une définition des réfugiés (article 1) et impose à ses signataires des obligations internationales à leur égard, notamment le principe de non-refoulement (article 331). En parallèle à ce système international, des discussions en matière d’immigration et d’asile ont lieu entre les États européens tout au long du xxe siècle, jusqu’à ce que ces domaines se consolident en tant que « problème commun ». Nous allons tracer brièvement les étapes majeures de cette européanisation progressive, et souligner certaines de ses ambiguïtés.

1.1. Vers une communautarisation des politiques d’immigration et d’asile

1.1.1. De Schengen à Maastricht : vers une coopération intergouvernementale renforcée

  • 2 L’AUE est signé le 17 février 1986 par neuf États (Allemagne, Belgique, Espagne, France, Irlande, L (...)
  • 3 Document officiel « Système d’information Schengen, Guide pour l’exercice du droit d’accès ».
  • 4 La convention entre en vigueur le 1er septembre 1997. On peut lire dans son article 3, paragraphe 1 (...)
  • 5 WALTER Marie, « La politique d’immigration et d’asile de l’Union européenne et de ses États : enjeu (...)
  • 6 Le traité de Maastricht, signé le 7 janvier 1992, entre en vigueur le 1er novembre 1993. Il définit (...)

2Le 14 juin 1985, l’Allemagne, la France, la Belgique, les Pays-Bas, et le Luxembourg signent l’accord de Schengen, qui consacre le concept de libre circulation entre ces pays. L’Acte Unique Européen de 1986, signé par un nombre plus important d’États2, affirme à son tour la volonté d’un espace de libre circulation des marchandises, des services, des capitaux et des hommes. En 1990, la convention d’application de l’accord de Schengen comprend des chapitres relatifs au franchissement des frontières extérieures, aux visas, aux conditions de circulation des étrangers, au traitement des demandes d’asile et à la coopération policière. Le corollaire de l’effacement des frontières internes est un renforcement des frontières externes à cet espace et l’harmonisation des politiques de visa et d’asile : le Système d’Information Schengen (SIS), regroupant des informations sur les personnes, sera mis en place dans ce but3. Le 15 juin 1990 est signée la convention de Dublin : elle détermine l’État compétent pour l’examen d’une demande d’asile afin d’éviter qu’une même personne puisse déposer un dossier dans plusieurs États membres (phénomène dit de « réfugiés sur orbite » ou d’« asylum shopping »)4. Si Schengen puis Dublin sont conclus en dehors des institutions communautaires, ils seront par la suite intégrés en leur sein5. Cette « européanisation en marche » se fait sur un triple plan : la mise en avant d’objectifs communs, l’harmonisation des politiques, et le renforcement de la coopération via des centres ou des partages de données. En 1992, le traité de Maastricht instaure la structure en trois piliers6 : la maîtrise des frontières et les politiques d’immigration et d’asile sont placées dans le troisième pilier « Justice et Affaires Intérieures » dont le mode de décision est intergouvernemental et requiert l’unanimité. L’immigration et l’asile deviennent des matières d’« intérêt commun », et la coopération est institutionnalisée. Ce traité consacre la notion de citoyenneté de l’UE, laquelle pose sous un jour nouveau la question du rapport à « l’Autre » et aux étrangers.

1.1.2. Amsterdam et la communautarisation : de l’intergouvernemental au supranational ?

  • 7 Le Programme de Tampere fixe les objectifs en la matière pour la période 1999-2004.

3Le traité d’Amsterdam de 1997 (en vigueur en 1999) communautarise ces domaines, et élargit les compétences de l’Union. Il intègre « l’acquis Schengen » dans le droit européen : les États membres ainsi que les candidats à l’adhésion sont dans l’obligation de s’y conformer. Enfin, les dispositions concernant l’immigration et l’asile quittent le troisième pilier, et le mode de décision est modifié : suite à une période transitoire de cinq ans, la règle de la majorité qualifiée et la procédure de co-décision avec le Parlement entreront en vigueur. Les 15 et 16 octobre 1999 à Tampere, le Conseil déclare qu’il faut « dans les domaines distincts, mais étroitement liés, de l’asile et des migrations, élaborer une politique européenne commune7. »

1.1.3. Les années 2000 et les enjeux à venir

  • 8 Eurodac est créé par le Règlement no 2725/2000 du conseil du 11 décembre 2000. Le système Dublin II (...)
  • 9 Le FER est instauré par la décision 2000/596/CE.
  • 10 Adoptée et proclamée solennellement par les présidents de la commission, du Parlement européen et d (...)
  • 11 Le traité de Lisbonne prévoit également que l’Union adhère à la Convention européenne des droits de (...)
  • 12 Conseil européen de Laeken, conclusions de la présidence, 14-15 décembre 2001.
  • 13 Parmi les principales : Directive 2003/9/CE du conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes min (...)
  • 14 Pour Luc Legoux, entre son rôle de défense des droits de l’Homme et son intégration au contrôle des (...)
  • 15 En 2002, le sommet de Séville officialise la priorité donnée à la lutte contre l’immigration clande (...)
  • 16 Par exemple l’opération en mer « Ulysse », coordonnée par l’Espagne.
  • 17 Crée par le règlement du 26 octobre 2004, l’agence est opérationnelle depuis le 1er mai 2005. Elle (...)
  • 18 Une décision du 8 juin 2004 porte sur la création du système d’information sur les visas ; une déci (...)
  • 19 Cette notion est essentiellement développée dans le programme de la Haye, qui définit les priorités (...)
  • 20 Alors que chaque État signait déjà par lui-même des accords de ce type, de plus en plus d’accords s (...)
  • 21 Cette directive fut surnommée « Directive de la honte » par le monde associatif dans sa quasi intég (...)

4Le système « Eurodac » dote l’Union d’un instrument permettant de comparer les empreintes digitales des demandeurs d’asile et de plusieurs catégories de migrants clandestins. Opérationnel depuis le 15 janvier 2003, il facilitera l’application du règlement Dublin II8. Un Fonds européen pour les réfugiés (FER) est créé en décembre 20009 : établi pour une durée de cinq ans, il sera alloué à des projets liés à l’accueil, l’intégration et l’aide au retour, et les associations pourront en bénéficier. Cette même année, la Charte des droits fondamentaux est adoptée avec le traité de Nice10 ; elle sera intégrée dans le droit européen primaire par le traité de Lisbonne (en vigueur en 200911). En décembre 2001, au conseil de Laken, se dégage la notion d’« équilibre nécessaire » en matière d’asile, entre nécessité de protection et « capacités d’accueil » des pays européens12. De 2003 à 2005, la politique d’asile donne lieu à une forte activité normative, via le vote de plusieurs directives importantes13. Il existe donc au niveau de l’asile une certaine tension entre valeurs morales et humanitaires d’un côté, et intégration dans la régulation des flux migratoires de l’autre14. La communautarisation tend en effet à se mettre en place avec une inclinaison sécuritaire et un but affiché de lutte contre l’immigration clandestine15. De ce fait, les réalisations les plus concrètes et les plus importants partages de pouvoir ont lieu en matière de coopération policière16 : mise en place de l’agence Frontex pour le contrôle des frontières externes17, coopération technologique, fichage18. Ces différents points déclenchent l’opposition de nombreuses associations – nous y reviendrons. Ces dernières dénoncent également « l’externalisation » de la politique d’asile, c’est-à-dire la délocalisation en amont des frontières européennes des procédures d’examen des demandes d’asile et de l’accueil19, et estiment problématique l’inclusion de clauses de réadmission dans les accords conclus avec les pays du Sud20. La Directive 2008/115/CE relative aux normes et procédures communes applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, dite « Directive Retour », attise elle aussi nombre de critiques, notamment car elle stipule que la mesure d’éloignement dont un étranger ferait l’objet pourra être accompagnée d’une interdiction de pénétrer sur le territoire européen pendant cinq ans21.

5Précisons qu’il arrive que certaines dispositions contenues dans des directives européennes soient plus favorables aux étrangers que les législations étatiques. Elles s’avèrent alors d’autant plus protectrices lorsqu’elles peuvent être directement invocables par les justiciables : en France, le conseil d’État a estimé dans un avis du 21 mars 2011 que les articles 7 et 8 de la « Directive Retour » s’appliqueraient directement en France pour cause de non-respect par le gouvernement du délai de transposition22. Ces articles énoncent qu’un « délai de départ volontaire » de sept à trente jours doit accompagner la notification d’une mesure d’éloignement23. Les associations dénonçaient jusqu’alors le placement en rétention sans délai d’étrangers frappés d’un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière24.

1.2. Union européenne et place des États

  • 25 FOUTEAU Carine, LOCHAK Danièle, Immigrés sous contrôle, op. cit., p. 57. Les prérogatives régalienn (...)
  • 26 La loi no 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et (...)
  • 27 Directive 2009/50/CE relative aux conditions d’entrée et de séjour des ressortissants des pays tier (...)
  • 28 VALLUY Jérôme, « La nouvelle Europe politique des camps d’exilés : genèse d’une source élitaire de (...)

6Nous pouvons alors nous interroger sur le poids que conservent les États. Cela peut être illustré au travers de quelques exemples concrets. L’adoption du Pacte européen sur l'immigration et l’asile doit beaucoup à l’impulsion de la présidence française de l’Union lors du second semestre 2008, laquelle a en partie façonné l’agenda communautaire en fonction de ses priorités étatiques25. En effet, le président Nicolas Sarkozy et son ministre de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du codéveloppement d’alors, Brice Hortefeux, réaffirment dans l’espace politique français la distinction entre l’immigration « subie » (au sein de laquelle figurent la demande d’asile et le regroupement familial26), et l’immigration « choisie », qui doit répondre aux besoins du pays d’accueil. Cette vision dénoncée comme « utilitariste » par les associations sera insufflée au niveau européen via notamment la « carte bleue européenne 27 ». De manière moins institutionnalisée, d’autres pays ont mis à l’ordre du jour des projets répondant à leurs orientations : en 2003, Tony Blair, premier ministre britannique, lance une proposition d’externalisation de la politique d’asile et d’immigration, arguant que « la moitié ou les trois quarts de ceux qui demandent l’asile en Europe ne remplissent pas les critères pour être considérés comme pleinement réfugiés28 » ; l’année suivante une proposition germano-italienne va dans le même sens. Si elles ont suscité de vifs débats, ces initiatives ont fortement inspiré les dispositions adoptées par la suite.

  • 29 Une directive est un acte législatif qui lie tous les États membres quant aux résultats à atteindre (...)
  • 30 Expression utilisée par Catherine Wihtol de Wenden, « L’européanisation des politiques migratoires  (...)

7Dans l’autre sens, certains États se sont opposés à la mise en place de mesures communautaires, ce qui a pu bloquer une harmonisation européenne – la France fait par exemple partie des pays refusant que les demandeurs d’asile aient le droit de travailler. Rappelons également que, et ce dans tous les domaines, le poids de l’échelon étatique se ressent souvent dans la manière dont seront transposées les directives européennes, les États conservant une certaine latitude dans l’interprétation lors de l’incorporation dans leur droit interne29. Enfin, il est important de préciser que l’on peut dans une certaine mesure parler d’« Europe à la carte30 » : le Royaume-Uni et l’Irlande ne participent pas à toutes les dispositions communes sur l’asile et l’immigration, mais sont tout de même signataires de la convention de Dublin ; le Danemark quant à lui a souhaité ne pas être lié par les dispositions du traité d’Amsterdam dans ces domaines, tandis qu’à l’inverse des pays non-membres de l’Union (Islande, Norvège) et les pays candidats à l’adhésion ont intégré « l’acquis Schengen » et participent à la coopération en matière d’immigration et d’asile.

  • 31 BRIBOSIA Emmanuelle, REA Andrea, « Introduction », in Les nouvelles migrations, op. cit., p. 15.
  • 32 KONTOURIS Nikolas, « La négociation de la politique européenne en matière d’asile. Enjeux, luttes e (...)

8In fine, lorsque l’on se penche sur l’européanisation des politiques d’immigration et d’asile, on constate que l’on est face à un ensemble composite de mesures contraignantes ou pas, de directives à transposer ou en cours de transposition ; les niveaux de gouvernance sont imbriqués, l’échelon communautaire ne se substituant pas à l’échelon national de manière linéaire. Dans un souci de synthèse, nous pouvons dire qu’il existe « une tension permanente entre, d’une part, cette européanisation inéluctable et, d’autre part, les préoccupations inhérentes à chaque État ainsi que leur tendance à vouloir garder le contrôle de la question migratoire31 ». Le processus de création de la politique européenne dans ces domaines a « lieu dans un espace de négociation complexe, au sein duquel l’interaction entre plusieurs niveaux et acteurs constitue un élément important32 ». Parvenir à « démêler » cette imbrication au-delà des discours affichés fait partie des tâches principales des associations dans ce contexte de changement d’échelle de gouvernance.

Notes

1 Selon l’article 1, un réfugié est « une personne qui se trouve hors du pays dont elle a la nationalité ou dans lequel elle avait sa résidence habituelle, qui craint avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, et qui ne peut ou ne veut se réclamer de la protection de ce pays ou y retourner en raison de ladite crainte » ; l’article 3 stipule qu’« aucun des États contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques ». Voir la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, entrée en vigueur le 22 avril 1954. Elle a été complétée par le Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés, lequel visait à prendre acte du fait que de nouvelles catégories étaient apparues depuis que la convention avait été adoptée.

2 L’AUE est signé le 17 février 1986 par neuf États (Allemagne, Belgique, Espagne, France, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni), rejoints par le Danemark, l’Italie et la Grèce le 28 février 1986. Il entre en vigueur le 1er juillet 1987.

3 Document officiel « Système d’information Schengen, Guide pour l’exercice du droit d’accès ».

4 La convention entre en vigueur le 1er septembre 1997. On peut lire dans son article 3, paragraphe 1 : « Les États membres s’engagent à ce que tout étranger qui présente, à la frontière ou sur leur territoire, une demande d'asile auprès de l’un d’entre eux voit sa demande examinée », et dans son paragraphe 2 : « Cette demande est examinée par un seul État membre conformément aux critères définis par la présente convention ».

5 WALTER Marie, « La politique d’immigration et d’asile de l’Union européenne et de ses États : enjeux de puissance », in Euro-power, février 2009, p. 2.

6 Le traité de Maastricht, signé le 7 janvier 1992, entre en vigueur le 1er novembre 1993. Il définit la structure en trois piliers : « Communautés européennes » (pilier régi par la méthode communautaire) ; « Politique Étrangère et de sécurité commune » (méthode intergouvernementale) ; « Justice et Affaires Intérieures » (méthode intergouvernementale). Le traité de Lisbonne, en vigueur le 1er décembre 2009, simplifie cette architecture.

7 Le Programme de Tampere fixe les objectifs en la matière pour la période 1999-2004.

8 Eurodac est créé par le Règlement no 2725/2000 du conseil du 11 décembre 2000. Le système Dublin II est instauré par le règlement no 343/2003 du conseil du 18 février 2003, et remplace la convention de 1990. Il est destiné à « identifier dans les plus brefs délais possibles l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile et à établir des délais raisonnables pour chacun des stades de la procédure de détermination de l’État responsable. Enfin, il vise à prévenir l’abus des procédures d’asile que constituent les demandes multiples ».

9 Le FER est instauré par la décision 2000/596/CE.

10 Adoptée et proclamée solennellement par les présidents de la commission, du Parlement européen et du conseil de l’UE, elle dispose dans son article 18 que « le droit d’asile est garanti dans le respect des règles de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés et conformément au traité instituant la Communauté européenne », et dans son article 19 que « nul ne peut être éloigné, expulsé ou extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu’il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d'autres peines ou traitements inhumains ou dégradants ».

11 Le traité de Lisbonne prévoit également que l’Union adhère à la Convention européenne des droits de l’Homme, ce qui permettra à la Cour européenne des droits de l’Homme de Strasbourg de contrôler la conformité des actes communautaires, voir : FORUM RÉFUGIÉS, L’asile en France et en Europe, État des lieux 2010, rapport annuel de Forum réfugiés, juin 2010, La Dispute, p. 75.

12 Conseil européen de Laeken, conclusions de la présidence, 14-15 décembre 2001.

13 Parmi les principales : Directive 2003/9/CE du conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres, dite « Directive accueil » ; Directive 2004/83/CE du conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants de pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié, dite « Directive qualification » ; Directive 2005/85/CE du conseil du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales pour la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres, dite « Directive procédure ».

14 Pour Luc Legoux, entre son rôle de défense des droits de l’Homme et son intégration au contrôle des flux migratoires, la politique d’asile est « assise entre deux chaises », voir L’asile politique entre deux chaises, Droits de l’Homme et Gestion des flux migratoires, L’Harmattan, 2003, p. 8.

15 En 2002, le sommet de Séville officialise la priorité donnée à la lutte contre l’immigration clandestine et contre les abus entourant les procédures d’asile. En 2010, le Programme de Stockholm stipule dans son point 6.2 que « s’il est vrai que le Régime d’Asile Européen Commun devrait être fondé sur des normes élevées en matière de protection, il convient également d’accorder toute l’attention voulue à des procédures équitables et efficaces permettant de prévenir les abus ». Voir : « Programme de Stockholm – Une Europe ouverte et sûre qui sert et protège les citoyens », JO C 115 du 4 mai 2010.

16 Par exemple l’opération en mer « Ulysse », coordonnée par l’Espagne.

17 Crée par le règlement du 26 octobre 2004, l’agence est opérationnelle depuis le 1er mai 2005. Elle a été dotée d’un budget de 2,15 milliards d’euros pour la période 2007-2013.

18 Une décision du 8 juin 2004 porte sur la création du système d’information sur les visas ; une décision du conseil du 16 mars 2005 établit un réseau d’information et de coordination sécurisé connecté à internet, ICOnet.

19 Cette notion est essentiellement développée dans le programme de la Haye, qui définit les priorités de l’UE dans les domaines de l’immigration et de l’asile pour la période 2005-2010.

20 Alors que chaque État signait déjà par lui-même des accords de ce type, de plus en plus d’accords sont signés au nom de l’UE, essentiellement dans les pays africains, du pourtour méditerranéen ou situés à la frontière Est de l’UE.

21 Cette directive fut surnommée « Directive de la honte » par le monde associatif dans sa quasi intégralité.

22 CE, avis, 21 mars 2011, nos 345978 et 346612, MM. J. et T. Extrait de l’avis : « Les dispositions des articles 7 et 8 la directive du 16 décembre 2008, qui sont inconditionnelles et suffisamment précises, sont susceptibles d’être invoquées par un justiciable à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire ».

23 Article 7, § 1 et 4 : « La décision de retour prévoit un délai approprié allant de sept à trente jours pour le départ volontaire, sans préjudice des exceptions visées aux § 2 et 4 […]. S’il existe un risque de fuite, ou si une demande de séjour régulier a été rejetée comme étant manifestement non fondée ou frauduleuse, ou si la personne concernée constitue un danger pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale, les États membres peuvent s’abstenir d’accorder un délai de départ volontaire ou peuvent accorder un délai inférieur à sept jours ». Article 8, § 2 : « Si un État membre a accordé un délai de départ volontaire conformément à l’article 7, la décision de retour ne peut être exécutée qu’après expiration de ce délai, à moins que, au cours de celui-ci, un risque visé à l’article 7, §e 4, apparaisse ».

24 Voir notamment sur le site de la Cimade : http://www.cimade.org/nouvelles/3175-Avis-du-Conseil-d-Etat---la-directive-Retour-est-directement-invocable-par-les-justiciables et http://www.cimade.org/nouvelles/3281-Quand-le-syst-me-de-renvoi-des--trangers-se-fissure. Pour plus de précisions sur l’effet direct de cette directive, voir : http://vincenttchen.typepad.fr/droit_des_etrangers/2011/03/effet-direct-de-la-directive-retour-.html

25 FOUTEAU Carine, LOCHAK Danièle, Immigrés sous contrôle, op. cit., p. 57. Les prérogatives régaliennes sont extrêmement présentes dans la façon dont l’État français négocie aujourd’hui les directives et règlements au plan européen, voir COURNIL Christel, Le statut interne de l’étranger et les normes supranationales, L’Harmattan, 2007, p. 25. Selon Danièle Lochak, « On hésite à parler de l’influence de la politique européenne sur la politique française d’immigration, dans la mesure où l’on a nettement le sentiment que c’est à l’inverse la France qui a joué un rôle moteur dans la mise en place d’une politique européenne restrictive ou répressive. […] D’une façon générale, ce sont les pays les plus déterminés à maîtriser les flux migratoires, telle la France, qui, par le biais de l’harmonisation européenne, ont imposé leur manière de voir et leur “modèle” aux pays du Sud », voir « La politique d’immigration en France et l’évolution de la législation », in BRIBOSIA Emmanuelle, REA Andrea (dir.), Les nouvelles migrations, Un enjeu européen, op. cit., p. 229-230. Cet avis est partagé par Catherine Teule, membre de la LDH et vice-présidente de l’AEDH.

26 La loi no 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, dite « loi Hortefeux », durcit les conditions du rapprochement familial.

27 Directive 2009/50/CE relative aux conditions d’entrée et de séjour des ressortissants des pays tiers aux fins d’emploi hautement qualifié, dont l’un des objectifs est « améliorer la capacité de l’Union européenne à attirer les travailleurs hautement qualifiés des pays tiers […] pour compenser les pénuries de compétences ».

28 VALLUY Jérôme, « La nouvelle Europe politique des camps d’exilés : genèse d’une source élitaire de phobie et de répression des étrangers », in Cultures & Conflits, no 57, printemps 2005, p. 8.

29 Une directive est un acte législatif qui lie tous les États membres quant aux résultats à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens pour atteindre le résultat. Voir : GUIMEZANES Nicole, « La lutte contre l’immigration clandestine dans l’Union européenne et les États membres », in Revue Regards sur l’actualité, no 326, décembre 2006, La Documentation française, p. 75.

30 Expression utilisée par Catherine Wihtol de Wenden, « L’européanisation des politiques migratoires », op. cit.

31 BRIBOSIA Emmanuelle, REA Andrea, « Introduction », in Les nouvelles migrations, op. cit., p. 15.

32 KONTOURIS Nikolas, « La négociation de la politique européenne en matière d’asile. Enjeux, luttes et dynamiques institutionnelles », in Revue Asylon(s), no 4, mai 2008, p. 4.

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