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Écologie contre nature

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Fabrizio Sabelli

Lignes

Variations juridiques sur le thème de l’ingérence écologique

Laurence Boisson de Chazournes

Texte intégral

1La notion “d’ingérence écologique” est énigmatique et vouloir la définir se révèle être une opération complexe. Se définit-elle par sa finalité ou plutôt par les moyens qui sont utilisés à fin d’intervention ? Signifie-t-elle que l’on veut contrôler ce qui se passe à l’intérieur d’un Etat dans le domaine de la protection de l’environnement ? Est-ce l’exercice de pression sur ce dernier afin qu’il change d’attitude ? Ou est-ce encore l’intervention matérielle afin de porter assistance en cas de catastrophes majeures ? Des indications peuvent être apportées en réponse à ces interrogations, révélant certains des contours de la notion d’ingérence écologique.

2Les fins déclarées de protection de l’environnement sont souvent perçues comme d’habiles prétextes en faveur d’une intervention. Il est, en effet, difficile de condamner a priori une action que l’on présente comme favorable au bien-être collectif. En outre, le sentiment d’appartenir à un ensemble, de même que la reconnaissance croissante de la vulnérabilité de la biosphère, apportent des justifications en faveur de telles actions. Celles-ci rencontrent alors dans leur exercice une institution aux assises fort anciennes, celle de la souveraineté étatique. L’ingérence écologique fait alliance avec celle-ci. Toutefois, en certaines circonstances, elle voudrait prendre le pas sur cette dernière au nom d’une légitimité revendiquée. Elle peut alors être source de tensions, si ce n’est génératrice de conflits.

3La recherche d’une “pacification” de l’ingérence écologique passe par un 53 encadrement normatif, comme cela s’est fait pour remédier aux effets découlant de catastrophes écologiques. Toutefois l’ingérence écologique n’est pas simplement réparatrice, elle doit aussi permettre de prévenir et anticiper des détériorations de l’environnement. Tel est l’enjeu de la reconnaissance d’un droit de regard en matière de gestion environnementale. Les instruments adoptés lors de la Conférence de Rio sur le développement et l’environnement apportent leur contribution dans cette recherche d’identité de l’ingérence écologique ; ils n’éclairent pourtant pas toutes les zones d’ombre, permettant ainsi de saisir ce que peut être une ingérence contestable.

L’ingérence écologique en cas de catastrophes majeures

4Un consensus s’est forgé, au gré de catastrophes écologiques, en faveur d’une intervention internationale pour lutter contre l’imminence ou la survenance de certaines catastrophes majeures qui, pour la plus grande partie, ont lieu sur le territoire d’un Etat. La gravité des conséquences découlant de tels événements pour les populations concernées, la prise en compte que les frontières politiques ne constituent pas des remparts de protection contre les effets de telles catastrophes, de même que la nécessité de mener une action conjointe afin d’agir rapidement pour empêcher l’amplification des dégradations de l’environnement ont favorisé la négociation d’accords internationaux. Dans ce contexte, l’ingérence écologique revêt les attraits de l’assistance et les conventions internationales organisent son déroulement.

5Le problème des grandes marées noires a donné lieu à l’adoption d’instruments prévoyant l’organisation d’une assistance écologique. La Convention de Bruxelles de 1969 prévoit la possibilité d’agir en haute mer à l’encontre de navires battant pavillon étranger en cas d’accident entraînant ou pouvant entraîner une pollution par hydrocarbures. Le Protocole de Londres de 1973 a étendu cette intervention à des accidents provoquant une pollution par des substances autres que les hydrocarbures. La catastrophe de Tchernobyl a révélé la nécessité de mener une action collective face à un péril d’une tout autre nature. Deux conventions furent conclues en 1986, l’une sur la notification rapide d’un accident nucléaire, l’autre sur les conditions d’octroi d’une assistance extérieure pour remédier aux effets d’une telle catastrophe.

6En d’autres domaines, pourtant, un tel consensus ne s’est pas encore formé. L’ingérence écologique s’effectue encore au cas par cas. Elle reste tributaire de l’initiative des Etats qui la sollicitent, ainsi que de l’acceptation donnée par les autres Etats de fournir une assistance qui réponde véritablement aux besoins. Des catastrophes comme celle de Bhopal ont pourtant 54 révélé le besoin d’organiser à l’avance une assistance d’urgence dans le domaine de l’utilisation de substances dangereuses. Elles montrent aussi qu’il faut contraindre les opérateurs économiques à faire face à leurs responsabilités, même si les centres de décision sont situés à des milliers de kilomètres des risques de catastrophes.

7Il faudra sans doute traverser des crises d’ampleur semblable à celle de Bhopal pour que l’on organise une assistance d’urgence pour répondre à des catastrophes qui surviennent lors du transport de substances dangereuses, et notamment lorsqu’il s’agit de déchets nucléaires.

8Si l’on peut parler d’ingérence écologique à fin d’assistance, ce n’est donc qu’avec le visa de l’entité souveraine. Cette dernière donne son approbation par avance, ou la notifie au moment de la survenance d’une catastrophe, et cela traduit bien le fait que l’écran de la souveraineté est toujours présent.

  • 1 Invoquant, pour ce faire, les résolutions 43/131 (adoptée le 8 décembre 1988) et 45/100 (adoptée le (...)

9Certains voudraient recourir à une fiction qui prendrait le nom de subsidianté, et qui permettrait une intervention extérieure pour porter assistance si les autorités responsables n’étaient pas jugées capables de répondre aux défis d’une catastrophe majeure1. Mais est-ce là la véritable solution ? Peut-être, dans des circonstances très critiques, lorsqu’il faut immédiatement réagir. Sinon, la solution n’est-elle pas d’organiser par avance des scénarios d’intervention pour être prêt à les mettre en œuvre en cas de nécessité ? Les uns ne pourraient plus se cacher derrière leur prétendue souveraineté absolue pour taire le danger, les autres ne pourraient pas invoquer une méconnaissance des faits ou un refus de s’ingérer dans les affaires d’autrui pour refuser d’apporter l’indispensable assistance. Les importantes ressources logistiques et techniques nécessaires pour faire face à une catastrophe majeure seraient mieux mises à profit dans un tel contexte.

10Tout ceci n’implique pas que les acteurs non gouvernementaux doivent aussi se conformer, en toutes circonstances, à ces règles d’obédience. Grâce à leur capacité propre de réaction, ils ont montré qu’ils pouvaient être sur tous les champs d’opération. Néanmoins ils tireraient très certainement profit d’une meilleure planification de l’intervention internationale en cas de catastrophes majeures.

La protection des intérêts communs : un droit de regard qui s’affirme

11Au sein du monde politique et juridique, la prise en compte de la nature globale et planétaire de certains problèmes environnementaux est relativement récente. Il est question de la déplétion de la couche d’ozone, du réchauffement de la planète, de la disparition d’un grand nombre d’espèces et de gènes ou encore de la gestion des ressources aquifères. Pour répondre à ces enjeux, L’approche doit être globale et anticiper la survenance de nouvelles dégradations. Il ne s’agit plus de se limiter à rappeler aux Etats que les activités conduites sur leur territoire, ou relevant de leur contrôle, ne doivent pas porter atteinte aux intérêts d’autres Etats ou aux zones ne relevant pas d’une juridiction nationale.

  • 2 Sur les conséquences juridiques de tels changements, voir R. Wolfrum, “Purposes and Principles of I (...)

12La nécessité de protéger des intérêts de dimension globale requiert, en effet, de nouveaux comportements. Il faut s’assurer que les politiques menées par les Etats sur leur propre territoire sont conformes à certaines exigences en faveur de la protection d’intérêts communs2. C’est là encore l’une des manifestations de l’ingérence écologique.

13La convocation de conférences internationales permet la formulation de normes de comportement, au prix toutefois, bien souvent, de compromis ne traduisant pas entièrement les parts de responsabilité des négociateurs face à un problème de dégradation de l’environnement.

14La Convention sur les changements climatiques s’inscrit dans cette tendance. Le souci premier des pays du Nord a été d’anticiper des dégradations futures. Il fallait adopter un instrument reconnaissant l’importance de conduire une action en ce domaine et octroyant un droit de regard à la communauté internationale pour s’assurer que tous les partenaires jouent bien le jeu. Mais, bien qu’étant les principaux émetteurs de gaz CO2, les pays du Nord n’ont pourtant accepté que de chercher à atteindre des objectifs de stabilisation de l’émission de ces gaz, dont les seuils fixés par la convention se situent en-dessous de ceux qu’il serait nécessaire d’atteindre. Par ailleurs, la Convention exhorte toutes les parties contractantes à adopter de nouveaux comportements. Ceux-ci ne peuvent se réaliser qu’à des coûts économiques et sociaux très importants, notamment pour les pays du Sud.

15La solidarité internationale est ainsi mise en défi, car les Etats du Sud ne pourront pas seuls assumer les frais de ces transformations. La constitution de fonds de compensation et les objectifs de transfert de technologie “propre” au bénéfice de ces Etats constituent-ils d’équitables contreparties à l’exercice de ce droit de regard ? Sans doute, si les aides et prêts sont réellement octroyés et s’ils sont affectés de manière à préserver l’équilibre de la biosphère.

16Pourtant, le jeu des mécanismes financiers est soumis à des conditions formelles et substantielles qui, le plus souvent, gardent prisonnière la manne pourtant promise. Une telle situation bat en brèche la légitimité d’un droit de regard concédé par les intéressés moyennant une compensation, afin de parvenir à un développement véritablement durable.

  • 3 M. El-Ashry, “Le nouveau Fonds pour l’environnement mondial”, Finances & Développement, juin 1994, (...)

17Cette légitimité repose aussi sur une gestion démocratique des mécanismes financiers de compensation. En effet, leur mise en œuvre répond à une conditionnalité imposée à des fins de protection de l’environnement global. Mais encore faut-il que celle-ci soit orchestrée par l’ensemble des partenaires. Le nouveau Fonds pour l’environnement mondial (FEM), géré conjointement par le PNUD, le PNUE et la Banque mondiale3, devra répondre à ces attentes. Sa gestion démocratique est un véritable enjeu pour la réalisation des instruments de Rio.

18Tels sont quelques-uns des défis auxquels est confronté un droit de regard qui s’affirme et revendique des espaces d’action de plus en plus larges.

Les zones grises de l’ingérence écologique

19Le caractère global, planétaire et multisectoriel d’un grand nombre de problèmes d’environnement apparaît chaque jour de plus en plus évident. Il s’agit alors de définir les stratégies qui pourront leur apporter une solution. Ce processus passe nécessairement par une prise de conscience collective qui se forme dans des délais variables selon les intérêts en présence. Il peut toutefois apparaître à certains qu’il y a nécessité d’agir rapidement, les conséquences du temps écoulé leur paraissant ravageuses. Cela les conduit à prôner des actions qui ne reposent pas sur une base consensuelle. C’est là encore l’une des facettes de l’ingérence écologique.

  • 4 N. Myers, “The Anatomy of Environmental Action: The Case of Tropical Deforestation”, The Internatio (...)

20Dire que la préservation des forêts et l’expansion de ce patrimoine sont des composantes essentielles de la lutte contre l’effet de serre, que la déforestation favorise le réchauffement de la planète, et rappeler que les forêts tropicales constituent l’habitat naturel d’un très grand nombre d’espèces peuplant la terre, est désormais communément accepté. Pourtant, les actions internationales nécessaires pour préserver le patrimoine forestier n’ont pas encore toutes été définies et acceptées par l’ensemble des partenaires concernés4. La Conférence de Rio a vu s’opposer les Etats du Nord qui voulaient une convention interdisant l’abattage des forêts tropicales et les pays en développement qui désiraient que ledit texte porte aussi sur les forêts des régions tempérées et boréales. Et le titre du seul texte qui ait pu être adopté (“Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts”) révèle le long chemin qui reste à parcourir jusqu’à l’entrée en vigueur d’un accord international sur la sylviculture. Celui-ci devra nécessairement reposer sur une approche globale, faisant cas d’actions correctrices présentes et futures, tout en prenant en compte les origines et causes de la déforestation.

21Mais pour l’heure, les tensions et crispations que suscitent la protection du patrimoine forestier sont toujours présentes, comme dans le cas de l’Amazonie. Sa sauvegarde relève de l’intérêt collectif, mais le Brésil n’accepte pas pour autant que l’exploitation de cette ressource puisse faire l’objet d’une ingérence externe. En effet, un nombre grandissant de partenaires gouvernementaux et non gouvernementaux font valoir que la protection de cette forêt devrait être “déterritorialisée” afin d’en placer la gestion sous la responsabilité de la communauté internationale en son entier. Là encore, il s’agit d’un droit de regard à fin d’ingérence écologique qui se fait de plus en plus pressant, mais qui ne peut faire fi de la volonté de l’Etat concerné. Les nécessités de développement économique rivalisent avec les exigences de conservation et d’exploitation écologiquement viable des forêts. Il faut alors trouver une médiation, sinon une synthèse, entre ces deux pôles, assurant la préservation des grands équilibres de la biosphère, tout en garantissant des revenus économiques qui combleraient, notamment, les pertes de revenus provenant des exportations de bois tropicaux et de la conversion de la forêt à des activités agricoles. L’élaboration par les autorités brésiliennes d’un programme pilote pour conserver la forêt amazonienne (The Pilot Program to Conserve the Brazilian Rain Forest), accompagné de la constitution d’un fonds de financement des opérations alimenté par des Etats du Nord et la Communauté européenne et géré par la Banque mondiale (The Rain Forest Trust Fund), est un des éléments qui va dans le sens de cet indispensable partenariat. L’ingérence écologique ne peut pas être utilisée comme une arme de contrainte, elle doit favoriser la coopération et ne peut être exercée que sur des bases librement acceptées par tous les acteurs concernés.

22L’ingérence écologique est également suspecte lorsque, sous le couvert de la défense d’intérêts communs, elle tente en fait de répondre à des enjeux de politique interne. Les agendas des Etats du Nord font de plus en plus place, et au rang des premières priorités, à la protection de l’environnement. Les pressions, notamment du corps électoral, se renforcent pour que ces Etats mènent des actions en ce domaine. Dans ce contexte, le recours à des sanctions commerciales vis-à-vis de partenaires dont on dénonce le comportement peu scrupuleux en matière de protection de l’environnement est une arme aux effets médiatiques assurés, bien que cet acte d’ingérence soit arbitraire et irrespectueux des droits d’autrui.

23En outre, dans bien des secteurs, la protection de l’environnement est une opération onéreuse. Pour compenser ce renchérissement des coûts, de même que pour pallier les effets d’une concurrence qui leur serait défavorable, certains Etats du Nord veulent imposer, au moyen de sanctions économiques, le respect de normes environnementales qui n’ont pourtant pas encore fait l’objet d’une négociation dans une arène universelle. L’ingérence écologique se meut alors dans des eaux troubles. Sa légitimité est fortement contestée, ce qui ne peut que fragiliser les assises d’un droit de regard garant d’une bonne protection de l’environnement. Ce droit ne peut vraiment s’établir que s’il repose sur des normes communément acceptées. Les efforts devraient donc se concentrer sur l’élaboration et la mise en œuvre de normes qui prennent en compte l’urgence et la nécessité d’agir pour protéger un patrimoine qui se détériore chaque jour un peu plus, donnant ainsi à l’ingérence écologique des assises dégagées de toute possible contestation.

Notes

1 Invoquant, pour ce faire, les résolutions 43/131 (adoptée le 8 décembre 1988) et 45/100 (adoptée le 14 décembre 1990) de l’Assemblée générale des Nations Unies, portant sur l’assistance humanitaire aux victimes de catastrophes naturelles et situations d’urgence du même ordre.

2 Sur les conséquences juridiques de tels changements, voir R. Wolfrum, “Purposes and Principles of International Environmental Law”, German Yearbook of International Law, vol. 33, 1990, pp. 327-330.

3 M. El-Ashry, “Le nouveau Fonds pour l’environnement mondial”, Finances & Développement, juin 1994, p. 48.

4 N. Myers, “The Anatomy of Environmental Action: The Case of Tropical Deforestation”, The International Politics of the Environment, A. Hurrell & B. Kingsbury (eds.), Oxford, Clarendon Press, 1992, pp. 431-454 ; A. Hurrell, “Brazil and the International Politics of Amazonian Deforestation”, ibid., pp. 398-429.

Auteur

Chargée de cours à la Faculté de droit, Université de Genève ; chargée d’enseignement à l’Institut universitaire de hautes études internationales (IUHEI), Genève

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