Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Du socialisme à l’économie de marché

 | 
Andràs November

Paroles

Du communisme à l’« économie de marché sociale » : le cas de la Hongrie

Otto Hieronymi

Note de l’auteur

Le lecteur qui s’intéresse aux débuts de la transition en Hongrie peut également consulter notre ouvrage Economic Policies for the New Hungary : Proposals for a Coherent Approach, Columbus, Ohio : Battelle 187 Press, 1990.

Texte intégral

Introduction

1990 – une chance historique

1L’instauration du régime communiste, d’abord en Russie, puis dans les pays qui sont devenus des « démocraties populaires », a impliqué trois séries de conséquences graves : 1) l’imposition par la violence d’un système politique arbitraire supprimant toutes formes de liberté ; 2) l’isolement, sur le plan des idées, des contacts et de l’économie, de ces pays par rapport aux grands courants dans le reste du monde ; 3) le développement et le maintien d’un système économique centralisé, étatique et fondamentalement inefficace. Du fait du manque de liberté et de l’inefficacité économique, et malgré les prétentions égalitaires et sociales de l’idéologie, le régime communiste s’est avéré un échec total également sur le plan social.

2La chute des régimes communistes en Europe au début des années 1990 fut un des événements les plus importants de notre époque. Elle a marqué la fin – que l’on espère irréversible – de la longue expérience de l’Europe avec les différentes formes de régimes totalitaires : expérience qui a commencé avec la révolution d’Octobre en Russie et la consolidation de l’URSS et s’est poursuivie avec la prise de pouvoir par Mussolini en Italie et l’instauration du régime national-socialiste en Allemagne, puis, après la défaite de celle-ci, l’imposition du système communiste dans les pays d’Europe centrale et orientale.

3La période qui va des années 1940 jusqu’à la fin des années 1980 fut une époque de grands contrastes et de frustrations. La chute du communisme a marqué le début d’une nouvelle époque : de nouvelles opportunités et de nouveaux défis se présentent, tant pour les pays qui se sont libérés (ou qui pouvaient se libérer) des contraintes impliquées par ce régime que pour leurs nouveaux partenaires en Europe, en Amérique et à travers le monde.

4Pour les pays d’Europe centrale et orientale, ces nouvelles opportunités, ces nouveaux défis se résumaient dans les interrogations suivantes : comment rattraper le temps et les occasions perdus ? Comment surmonter l’héritage de plus de quarante ans – dans le cas de l’Union soviétique, de plus de soixante-dix ans – de communisme ? Comment construire ou reconstruire des sociétés libres et modernes, intégrées dans une communauté de pays libres et démocratiques ? Les différents pays ex-communistes ont réussi à des degrés divers à relever ces défis et à bénéficier des nouvelles opportunités ; le cas le plus tragique fut celui de l’ancienne Yougoslavie. Les anciennes républiques d’Union soviétique ont également rencontré des difficultés supérieures et sont loin d’avoir maîtrisé les opportunités offertes par la chute de l’empire soviétique.

L’intérêt du cas hongrois

5Onze ans après les premières élections libres qui ont marqué la fin de plus de quarante ans de régime communiste, la Hongrie est considérée comme un des pays à avoir le mieux réussi la transformation de son système économique et politique ; ce jugement est partagé par les experts de l’OCDE et de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, ainsi que par la plupart des observateurs privés et officiels du monde entier. En fait, selon la majorité des critères, quantitatifs ou qualitatifs, objectifs ou subjectifs, on ne devrait plus parler d’économie de « transition » dans le cas de la Hongrie, celle-ci ayant bel et bien achevé sa « transition » de pays « communiste » ou « socialiste », de « pays ex-communiste », au statut de pays à économie de marché « ordinaire ». Une appréciation pratique encore plus importante est celle de la Commission de l’Union européenne, qui, dans son rapport sur la Hongrie, pays candidat à l’entrée dans l’UE, ne trouve guère de points à critiquer, qu’il s’agisse de la volonté ou de la capacité de la Hongrie de satisfaire les conditions posées par l’Union aux candidats.

6Le cas hongrois est intéressant à double titre, d’une part à cause du consensus au sujet des résultats dans leur ensemble positifs que l’on vient de mentionner, d’autre part en raison des difficultés économiques considérables que la Hongrie a dû cependant surmonter au cours des dix dernières années. En effet, même en Hongrie le poids économique et social de l’héritage du système communiste s’est avéré bien plus lourd que ne l’avait prévu la majorité des experts occidentaux. Dans ce qui suit, nous traiterons dans un premier temps les principaux facteurs de succès, y compris les options politiques et économiques, puis certaines sources de difficultés auxquelles les gouvernements et la population ont dû faire face, étant bien entendu que ni pour les facteurs « positifs » ni pour les facteurs « négatifs » nous ne prétendons faire une liste et une analyse exhaustives.

Facteurs de succès

7Les raisons de ce que l’on peut considérer comme le succès de l’économie hongroise – même si les résultats dans ce domaine restent toujours fragiles – sont complexes. Le choix des facteurs mentionnés dans cet article a été opéré avant tout pour illustrer que la relative bonne performance du pays n’est pas le résultat du hasard et qu’il est permis d’espérer que les perspectives de la Hongrie à moyen et à long terme resteront favorables.

Succès de la transition politique

8L’importance du succès de la transition politique d’un régime communiste autoritaire à un régime démocratique parlementaire stable, et de la pleine intégration politique de la Hongrie au monde libre, au niveau des valeurs comme à celui des institutions, ne doit pas être sous-estimée. Sur ce point Hongrois et observateurs étrangers, y compris les investisseurs, sont unanimes : sans le succès du système politique, le succès économique aurait été inimaginable. Ce succès politique était essentiellement dû au consensus sur les objectifs et sur la nature du « changement de régime ».

9Bien avant la fin effective du système communiste régnait déjà un large consensus sur la distinction entre une « politique de réforme » qui restait à l’intérieur du système communiste, et le moment à partir duquel on pouvait parler d’un « changement de système » (rendszervàltàs), expression utilisée en Hongrie, avant et après 1990, pour désigner le passage du système communiste à une société et à une économie de type occidental, donc plus normales. Cette distinction définissait les limites absolues au-delà desquelles on pouvait s’attendre non seulement à un veto soviétique, mais également à l’usage de la force, de la part soit de l’Union soviétique, soit des conservateurs communistes hongrois.

10Le sens de l’accord intervenu en 1989, entre d’une part le pouvoir communiste (au sein duquel les réformistes avaient finalement pris le dessus) et, d’autre part, les représentants de différents mouvements non communistes, plus ou moins articulés et organisés, sur la tenue d’élections libres et sur les conditions dans lesquelles elles devaient se dérouler, était le suivant : il ne devait plus y avoir de limites, implicites ou explicites, aux changements politiques et économiques, limites imposée par l’idéologie et le pouvoir communistes et par la peur d’un éventuel coup de force de l’armée rouge ou des milices communistes hongroises. Cet accord a créé non seulement la possibilité, mais également la certitude d’un changement de système, qui de plus pouvait se dérouler dans des conditions pacifiques, de sorte que l’enjeu des élections du printemps 1990 ne fut pas de savoir s’il fallait ou non un changement de système, mais quels partis allaient être chargés par les électeurs de mener à bien ce changement.

11Quant à l’objectif de ce changement de système, il était lui aussi l’objet d’un consensus très largement répandu dans l’ensemble de la population ainsi que parmi les représentants des six partis figurant au Parlement à l’issue des élections, dont trois allaient former la coalition gouvernementale sous la direction de Jozsef Antall, tandis que les trois autres assumeraient le rôle de partis d’opposition – par ailleurs souvent virulente.

12Cet objectif avait trois aspects étroitement liés : en premier lieu, et c’était l’objectif politique principal, il s’agissait de restaurer et de renforcer l’Etat de droit, une démocratie parlementaire libre et stable ; deuxièmement, il fallait assurer l’indépendance du pays (sans tomber dans un nationalisme aveugle) et le retour de la Hongrie dans la communauté des pays libres et démocratiques ; enfin, la reconstruction d’une économie de marché, aussi bien pour des raisons d’efficacité économique que pour assurer la liberté économique des citoyens hongrois, devait être partie intégrante du changement de système.

13Depuis le début des années 1990 ont eu lieu trois élections parlementaires, dont chacune a produit une nouvelle composition de gouvernement de coalition stable. Le débat entre les partis gouvernementaux et ceux de l’opposition a été vigoureux dans chaque cycle parlementaire, sans que cela engendre des crises gouvernementales ou une mise en cause des objectifs fondamentaux du changement de régime. La Hongrie a réussi à maîtriser le double défi de l’alternance et de la stabilité.

14Comme on l’a dit plus haut, l’importance de ce résultat ne doit pas être sous-estimée. En effet, avant et pendant les grands changements intervenus dans les différents pays communistes européens il y a une dizaine d’années, la plupart des observateurs occidentaux mettaient l’accent sur les difficultés du passage rapide et complet d’un système autoritaire (et même totalitaire) à des démocraties parlementaires libres, pluralistes et stables, car ils craignaient d’une part que la nomenklatura communiste ne fût pas prête à lâcher le monopole du pouvoir et, d’autre part, que le « peuple » ne fût pas prêt à exercer les responsabilités qui incombent aux électeurs dans une démocratie moderne.

15L’histoire des dix dernières années a confirmé que ces craintes n’étaient pas sans fondement : aussi bien dans plusieurs pays successeurs de l’Union soviétique que dans d’autres pays d’Europe centrale et orientale, l’établissement ou le rétablissement de systèmes politiques démocratiques et stables s’est heurté à des difficultés considérables ; en effet, dans de nombreux pays, d’anciens ou de nouveaux groupes ou dirigeants ont instauré des régimes plus ou moins autoritaires, qui ont souvent réussi à saisir le pouvoir et à s’y installer durablement en utilisant la force et la tromperie, sans égard aux coûts économiques, sociaux et politiques, ni souvent aux coûts en vies humaines. L’objectif et le résultat de la domination de la vie politique dans nombre de pays en Europe centrale et orientale par ces politiciens et leurs clans (fréquemment issus de la nomenklatura communiste) pendant les années 1990 étaient d’empêcher la création et le bon fonctionnement des institutions d’un système démocratique stable.

16Chaque pays possédait son potentiel, ses conditions et ses problèmes propres. Toutefois, les problèmes politiques que de nombreux pays ont rencontrés dans la période postcommuniste avaient d’importants traits en commun. Ainsi, si les Milosevic, les Meciar, les Ilisecu et autres ont réussi à exploiter, pour leurs propres fins, des difficultés matérielles réelles ou des différences ethniques, culturelles ou religieuses entre différentes parties de la population, cela tenait à la confusion et au manque de consensus dans la population au sujet des objectifs ainsi que des caractéristiques des conditions de base nécessaires au bon fonctionnement d’un système parlementaire libéral.

L’effet à retardement de la révolution de 1956

17En Hongrie, la rupture définitive avec le système communiste répondait à un objectif fixé de longue date. Pour le monde entier, 1956 était devenu le symbole de l’effort d’un petit peuple pour retrouver son indépendance et remplacer le régime communiste par un système politique et économique libre. Le choix hongrois après 1945 était clairement d’adopter le modèle européen et occidental, espoir auquel mit fin la prise de pouvoir communiste en 1948. La révolution de 1956 était censée restaurer ce modèle en Hongrie et, même si elle fut écrasée en moins de deux semaines, ses effets à long terme furent considérables. La démonstration que les Hongrois ne voulaient pas du communisme ainsi que la conviction qu’ils n’étaient pas prêts à une nouvelle crise violente pour s’en débarrasser expliquent la plus grande marge de manœuvre accordée par les dirigeants soviétiques au régime de Kádár, en comparaison de ses « collègues » des autres pays communistes.

18Le soulèvement hongrois a convaincu les dirigeants communistes à Moscou et à Budapest de la nécessité d’accorder une plus grande marge de manœuvre à la politique économique hongroise par rapport à l’orthodoxie soviétique. L’objectif de cette liberté d’action (avec une certaine décentralisation des décisions et une certaine reconnaissance du rôle des prix) était d’améliorer le niveau de vie de la population – en ce qui concerne les produits alimentaires et d’autres produits de consommation – aux dépens du modèle de planification rigide. Cette liberté économique plus grande (en termes absolus encore très limitée) paraissait acceptable aux dirigeants soviétiques dans la mesure où le danger d’une contestation du monopole politique du Parti communiste semblait durablement écarté. Autrement dit, le fait que les Hongrois avaient apparemment appris la leçon sur le plan politique rendait moins risquée, aux yeux des dirigeants communistes, l’expérimentation, bien modeste, sur le plan économique.

19Mais la conséquence principale fut la survivance du profond désir de la grande majorité des Hongrois de vivre dans un système parlementaire libre et stable, respectueux des libertés fondamentales, y compris les libertés économiques, le désir de rejoindre l’Europe occidentale, le monde libre. Ce désir a persisté aussi bien au cours des années de la répression que pendant les périodes plus libérales du régime Kádár.

20L’ouverture relativement plus grande dans les années 1970 et 1980 de la Hongrie au monde non communiste, en comparaison de la plupart des autres pays membres du camp socialiste, a permis aux Hongrois de voir l’écart qui se creusait entre l’économie hongroise d’une part et les pays à système politique et économique libre d’autre part, même si la Hongrie comptait parmi les pays « privilégiés » et « libéraux » dans le camp soviétique.

21Inévitablement, les Hongrois, jeunes et moins jeunes, se posaient la question du sort de la Hongrie si la révolution de 1956 n’avait pas été écrasée. En 1990, ils n’allaient pas laisser échapper l’occasion presque inespérée de fermer définitivement et sans violence la parenthèse sur quarante ans de communisme.

Le choix du modèle : l’économie de marché sociale

22Le gouvernement de Jozsef Antall, issu des élections du printemps 1990, a mis au centre de son programme le modèle de l’économie de marché sociale. Ce choix fut important car il permit une approche à la fois systématique et équilibrée pour créer les conditions du développement et du fonctionnement d’une économie de marché moderne.

23Aujourd’hui que le débat fait rage sur la mondialisation, sur les forces et les faiblesses du libéralisme économique et sur les dangers et les conséquences d’une idéologie de libéralisme extrême, il convient de rappeler que parmi les anciens pays communistes d’Europe centrale et orientale, la Hongrie fut le seul à choisir l’économie de marché sociale comme objectif et modèle de transformation et de développement.

24L’expression d’« économie de marché sociale » – en allemand Soziale Marktwirtschaft – désignait ce qui est devenu, à partir des années 1940, le modèle de reconstruction et de croissance économiques et de promotion sociale qui a rencontré le plus de succès dans l’histoire moderne.

25De nos jours en Allemagne, non seulement les conservateurs (qui ont développé le concept sous Ludwig Erhard) mais aussi la gauche (qui l’a combattu dans le temps) se réclament de l’économie de marché sociale, notion ancrée dans la Constitution de la République fédérale. L’origine et la force de l’économie de marché sociale étaient la réconciliation du modèle de l’économie de marché avec une conscience sociale. Il s’agissait de corriger les excès du libéralisme de type « Manchester », dont on avait vu les conséquences lors de la crise des années 1930, sans tomber dans le piège du collectivisme économique.

26Quoi de plus logique que le choix de ce modèle pour reconstruire les anciens pays communistes, pour surmonter plus de quarante ans de gaspillage, d’inefficacité économique et, en outre, de systèmes de protection sociale délabrés ? Mais l’adoption de ce modèle, qui reflétait avant tout les idées et les choix du premier ministre Jozsef Antall, suscita l’incompréhension et les critiques de la part aussi bien de la bureaucratie économique internationale (FMI, Banque mondiale, etc.) que de nombreux anciens communistes réformateurs devenus les porte-parole d’un libéralisme radical.

27Il est symptomatique que même les responsables de l’Allemagne fédérale, ceux qui ont transposé les concepts et les institutions de l’économie de marché sociale à l’ancienne République démocratique allemande, aient montré peu d’enthousiasme pour encourager l’adoption de ce modèle dans la transformation des autres anciens pays communistes. Le secrétaire d’Etat au Ministère allemand de l’économie, Otto Schlecht, un ancien collaborateur de Ludwig Erhard pendant de nombreuses années et qui devait assumer la présidence de la Fondation Ludwig Erhard, ainsi que le ministre des Finances Theo Waigel ont considéré que l’économie de marché sociale n’était pas un « article d’exportation ». Ni sur le plan des idées ni sur le plan politique, ils n’ont fait aucun effort pour freiner les experts occidentaux prônant des solutions simplistes et des thérapies de choc.

Le rôle primordial des bases légales et institutionnelles pour une économie de marché efficace

28Une des conséquences du choix du modèle de l’économie de marché sociale fut de démontrer à terme la futilité du débat sur le choix entre une « thérapie de choc globale » et une « transformation graduelle » des anciennes économies communistes, faux débat qui au début des années 1990 a accaparé l’attention de tant d’experts et d’officiels occidentaux. Ainsi de nombreux responsables occidentaux, y compris des organisations comme le FMI et la Banque mondiale, s’impatientaient devant la « lenteur » de la transition en Hongrie. Tant en privé qu’en public, ils ne cessaient de citer les exemples de pays qui étaient « en avance » par rapport à la Hongrie, qui avaient eu le « courage » de prendre des décisions difficiles sans égard aux conséquences. D’après eux, le gouvernement et le Parlement hongrois perdaient leur temps à discuter des textes de loi et des institutions complexes. Ne suffisait-il pas d’« éliminer les vestiges du communisme » ? Pourquoi insister sur la nécessité de créer des lois et des institutions solides ? L’essor de l’économie de marché ne dépendait-il pas d’une spontanéité absolue, de l’absence maximale de contraintes législatives ou institutionnelles ? Parmi ces modèles de courage politique que la Hongrie aurait dû suivre figuraient notamment la « privatisation par coupons » en République tchèque et en Russie, la réforme monétaire et la convertibilité polonaises et même, à un moment donné, la réforme monétaire yougoslave.

29Or, comme l’exemple de la Hongrie et d’autres pays l’a montré, l’art de maîtriser la transition consistait à identifier les domaines où il fallait adopter des mesures rapides et radicales, et ceux où il fallait poursuivre une politique plus prudente. Une des leçons clés apprises par les responsables hongrois de la reconstruction accomplie à partir des années 1940 sur la base du modèle de l’économie de marché sociale (notamment en Allemagne de l’Ouest) était l’importance de créer la législation et les institutions qui sont indispensables au fonctionnement de l’économie de marché. Or, fait révélateur, il a fallu attendre 1993 pour que les experts de la Banque mondiale reconnaissent ouvertement l’importance de l’institution building au même titre que celle de la « libéralisation ». A ce propos, nous constatons depuis des années les conséquences néfastes des péchés d’omission commis dans la Russie de transition sur les plans législatif et institutionnel.

Une transformation aux niveaux tant microéconomique que macroéconomique

30La gestion des entreprises, le comportement des entrepreneurs, des investisseurs et des individus en tant que « force de travail » et en tant que consommateurs, tous ces facteurs déterminent la capacité de concurrence d’un pays, ils déterminent ensemble si l’on a affaire à une économie de marché ou non.

31Ce n’était pas la tâche du gouvernement ni du Parlement hongrois de régler la gestion des entreprises individuelles ou l’attitude de chacun des ménages. Mais c’était la tâche de la législation et de la politique gouvernementale de créer les conditions-cadres qui encourageraient l’initiative et la gestion responsable et qui pénaliseraient le gaspillage et les comportements typiques des entreprises « socialistes ». La reconnaissance par le gouvernement Antall qu’une transformation radicale au niveau microéconomique, c’est-à-dire au niveau des entreprises, et de ce fait des individus et des familles, était aussi importante que la politique macroéconomique (budget, balance des paiements, inflation) et que les deux niveaux étaient en fait en étroite corrélation fut un des éléments centraux de la politique économique entre 1990 et 1994.

32Au début des années 1990, les grandes institutions financières internationales ont souvent critiqué la Hongrie en raison de sa situation budgétaire ou de la hausse des prix relativement importante, nonobstant le fait que les politiques fiscales et monétaires poursuivies en Hongrie furent globalement restrictives, et sans se rendre à l’évidence que les problèmes budgétaires et l’inflation étaient directement liés à des problèmes microéconomiques : la pénurie de ressources due notamment à la crise et la nécessité de reconstruire l’ensemble de l’appareil de production hérité du régime communiste.

33En fait, les organisations internationales prêtaient relativement peu d’attention à la transformation radicale qui était en train de s’opérer au niveau microéconomique en Hongrie. Ainsi, par exemple, dans le secteur financier, les jalousies des différents organismes internationaux ont même freiné les projets du gouvernement hongrois pour l’assainissement du système bancaire et pour la privatisation des banques. De ce fait celle-ci fut retardée d’un ou deux ans, et se déroula alors dans des conditions de marché moins favorables pour le gouvernement (propriétaire des actions) et pour l’économie hongroise.

Des options conformes aux principes du marché : l’exemple de la privatisation

34Il était généralement reconnu que sans un retour décisif à la propriété privée, on ne pourrait pas parler d’une économie de marché véritable. Cela valait aussi bien pour la création de nouvelles entreprises privées que pour la privatisation des entreprises d’Etat. De même, une fois la propriété privée réintroduite, il était clair que le principal vestige du régime communiste aurait été éliminé. L’orthodoxie socialiste était le plus stricte sur la question de la propriété collective des moyens de production. Cela prévalait également en Hongrie jusqu’à la fin du régime communiste, bien que l’étude des différentes formes de privatisation ait déjà été abordée par les responsables du dernier gouvernement communiste en 1989.

35La privatisation dans les pays émergeant du communisme avait plusieurs objectifs, d’ailleurs interdépendants. En premier lieu, il s’agissait de faire marche arrière : les nationalisations (en fait des expropriations) de toutes les entreprises privées avaient marqué de manière irréversible la fin de l’économie de marché et l’établissement du régime communiste ; la privatisation devait donc marquer la fin de ce régime. La question se posa alors de savoir s’il fallait « reprivatiser », c’est-à-dire rendre les biens expropriés aux anciens propriétaires ou à leurs descendants. C’était une question aussi bien de justice et d’équité que de restauration du respect de la propriété privée, fondement de la société libérale.

36Le gouvernement Antall rejeta clairement le concept d’un retour pur et simple des biens aux anciens propriétaires. D’une part, trop de temps avait passé depuis les expropriations et le pays était devenu trop pauvre pour financer ce transfert ; d’autre part, ce que l’on appelait la « reprivatisation » n’aurait pas garanti la meilleure gestion des entreprises. Cependant, la question de justice ne fut pas ignorée. Des coupons de compensation (kàrpotlàsi jegyek) furent distribués à ceux dont les biens avaient été expropriés pour un pourcentage limité de la valeur estimée de ces biens ; ils pouvaient être utilisés dans le processus de privatisation. Toutefois, le système hongrois est demeuré fondamentalement différent du système de privatisation par coupons utilisé en République tchèque ou en Russie car la valeur de l’ensemble des coupons de compensation est restée très inférieure à celle des biens privatisés.

37La Hongrie a opté pour une « approche de marché » de la privatisation. Il s’agissait de vendre, à travers un processus aussi transparent que possible, les entreprises à ceux qui feraient les meilleures offres. La meilleure offre était évaluée en termes de prix et de capacité de gestion et de développement de l’entreprise. Le maintien de l’emploi, bien que pris en compte, ne fut pas un critère décisif. Une des caractéristiques importantes du processus était que les investisseurs étrangers pouvaient participer au même titre que les acheteurs hongrois potentiels. Cela permit de remplir simultanément plusieurs objectifs stratégiques : financiers, technologiques, de gestion et d’intégration dans les marchés internationaux.

38Un des objectifs du modèle hongrois était de prévenir, pour des motifs tout autant d’ordre politique que d’efficacité économique, les « autoprivatisations » sur une grande échelle. Le système d’autoprivatisation avait deux grands défauts, respectivement politique et économique : sur le plan politique, il renforçait la position de l’ancienne nomenklatura, indépendamment de sa capacité ou de ses qualifications ; sur le plan économique, il ralentissait ou même empêchait complètement la prise de mesures d’assainissement ou de restructuration indispensables.

39La privatisation par le marché, dans la plupart des cas entreprise par entreprise, fut un processus long et compliqué. Elle était douloureuse parce qu’elle signifiait la restructuration radicale de presque toutes les entreprises privatisées ; elle était aussi politiquement délicate car elle impliquait, de par la loi du marché, le passage des principales entreprises hongroises, grandes ou moyennes, sous le contrôle d’investisseurs étrangers.

40En même temps, ce modèle de privatisation, choisi et systématiquement appliqué, a largement contribué à la transformation microéconomique mentionnée plus haut, à faciliter la gestion de la dette extérieure (grâce à l’entrée de capitaux privés) et finalement à rendre possible la capacité de concurrence et d’intégration atteinte par l’économie hongroise.

41Comme on l’a dit plus haut, même la politique de privatisation a attiré les critiques des impatients, des partisans de la thérapie de choc. Combien de fois n’a-t-on pas entendu des experts ou des banques d’investissement internationales vanter les beautés de la privatisation de masse par coupons, telle que pratiquées en République tchèque ou en Russie ! Or, l’approche hongroise était radicalement différente. Elle se voulait adaptée aux besoins d’un pays pauvre, qui ne pouvait traiter la privatisation de l’ensemble des biens de la nation comme un exercice de bradage, de distribution gratuite de la propriété de l’Etat. Il ne fallait pas répéter, cette fois-ci en sens inverse, le gaspillage qu’avait représenté à la fin des années 1940 l’expropriation de l’ensemble des entreprises, jusqu’à la plus petite épicerie du coin de la rue, par le nouveau pouvoir communiste.

42En fait, l’objectif principal était d’assurer la compétitivité des entreprises. Sans le contrôle par des propriétaires privés, une gestion responsable par les managers ne pouvait être garantie. En particulier, seuls des propriétaires privés pourraient entreprendre les mesures de restructuration qui s’imposaient si la concurrence sur les marchés hongrois et à l’exportation allait être la règle. La privatisation devait aussi permettre la modernisation, en termes technologiques, de produits ainsi que de techniques de gestion, de même que l’intégration dans les réseaux et les marchés internationaux. Finalement, les privatisations devaient apporter du capital frais aux entreprises.

43Ainsi, le modèle de privatisation et la loi sur les faillites ont permis une transformation beaucoup plus rapide et fondamentale au niveau microéconomique de la Hongrie que ce ne fut le cas dans la plupart des autres pays ex-communistes.

Les difficultés de la transition

Sous-estimation des difficultés

44L’optimisme au sujet de la facilité de la transition des économies communistes à une économie de marché était en contraste avec le pessimisme mentionné plus haut au sujet de la réussite de la démocratie. Dans les pays de l’OCDE, tout le monde s’accordait à penser que les anciens pays commu­nistes ne pouvaient pas rater le passage d’une économie collectiviste à une économie de marché. Cette sous-estimation des difficultés de la transition économique était aussi fortement ancrée dans les milieux intellectuels « progressifs » que parmi les experts « conservateurs ».

45Si, dans le cas de la Hongrie et de certains autres pays ex-communistes, cet optimisme s’avéra finalement justifié, il recelait néanmoins certaines erreurs d’analyse qui ont eu un effet négatif sur le processus de transition pour l’ensemble des pays en question, y compris la Hongrie. On peut mentionner trois de ces erreurs ou visions simplificatrices : 1) la sous-estimation de la situation économique et sociale réelle des pays communistes ; 2) la sous-estimation de la complexité de la transition et de la création des institutions de l’économie de marché ; 3) la pénurie des ressources et le coût de la reconstruction sur les ruines des économies collectivistes.

46Ainsi, à la fin des années 1980 l’économie hongroise était pratiquement au bord de la faillite. Ce n’était pas le cas seulement des indicateurs macro-économiques (endettement extérieur, inflation réprimée, indicateurs financiers intérieurs), mais avant tout de la structure et des institutions du secteur « productif », de même que des institutions du système social, dont les coûts étaient énormes et la qualité extrêmement faible. A la même époque, les communistes réformateurs hongrois contribuèrent largement à la sous-estimation de l’état réel de l’économie hongroise pour des raisons politiques intérieures et extérieures tout à fait respectables (« effet Potemkine »), tout comme ils l’ont fait pour se justifier après les élections de 1990. Leur mérite était de reconnaître que même si la Hongrie était « avancée » par rapport aux autres économies du camp soviétique, elle restait loin d’être une économie de marché. En fait, les demi-réformes entreprises au cours des années 1980 ont donné la dernière preuve, si besoin était encore, que le système économique communiste ne pouvait être réformé sans en abandonner les principes fondamentaux.

47De même, la grande majorité des experts occidentaux a méconnu la complexité des tâches de la (re)construction des cadres et mécanismes d’une économie de marché moderne sur les ruines de plusieurs décennies de collectivisme totalitaire et autoritaire. Cette complexité découlait notamment de la contrainte temporelle : il fallait accomplir et gérer des changements pratiquement simultanément, à différents niveaux et de façon interdépendante, et cela dans un laps de temps très court. Le débat sur le choix entre la thérapie de choc et le « gradualisme » a masqué le fait que la marge de manœuvre était extrêmement étroite.

48Les changements requis impliquaient de multiples niveaux de décision : les niveaux des individus et des familles, des entreprises, des administrations publiques et finalement du gouvernement et du Parlement. A tous ces niveaux on trouvait ceux pour qui les changements étaient trop rapides et ceux, les impatients, pour qui la transition était trop lente et qui réclamaient une thérapie de choc.

49La « transition » devait se faire en temps réel. On ne pouvait pas – on ne devait pas – arrêter l’économie ou la société pour « cause de transformation » pendant six mois ou un an. Un des principaux objectifs du gouvernement Antall était d’éviter une crise, un effondrement de l’activité et des structures économiques qui aurait pu être provoqué soit par l’inflation, soit par un refus de continuer à honorer la lourde facture de la dette extérieure. Le fait d’avoir insisté sur l’importance du maintien de l’économie en état de fonctionnement a attiré de nombreuses critiques de la part de ceux, dans le pays ou à l’étranger, qui voulaient que la Hongrie « aille plus vite ». Ces critiques ne voyaient pas que pour transformer une économie socialiste en une économie de marché, il ne suffisait pas d’abolir les règles et les institutions communistes, il fallait aussi les remplacer par des lois, des règles et des institutions indispensables au démarrage et au bon fonctionnement d’une économie de marché moderne.

50En effet, un des graves problèmes auxquels étaient confrontés tous les pays en transition était le manque de cohérence des conseils prodigués par les officiels des différents pays occidentaux et des grandes institutions financières internationales telles la Banque mondiale, le Fonds monétaire international ou la nouvelle Banque européenne pour la reconstruction et le développement. Ainsi, on reprocha systématiquement à la Hongrie de ne pas poursuivre une rigueur fiscale et monétaire suffisante, malgré le fait qu’à aucun moment la Hongrie n’a suggéré vouloir se libérer du fardeau de la dette extérieure, une des principales contraintes pesant sur les ressources du pays, par un moratoire ou une cessation de paiement. Ces appels à la « discipline » coïncidèrent plus ou moins avec le conseil, notamment de la part d’officiels ou de personnalités américains, que la Hongrie devrait « prendre des initiatives unilatérales » pour régler la question de la dette, conseil qui a eu pour effet de rendre la gestion de la dette extérieure hongroise encore plus difficile et onéreuse.

La pénurie des ressources et la dette extérieure

51Au début des années 1990 la Hongrie dut faire face à une pénurie importante de ressources qui prit essentiellement deux aspects : 1) la diminution des ressources disponibles pour la consommation et les investissements intérieurs ; 2) les contraintes relatives à l’utilisation des ressources disponibles et l’accroissement des besoins de ressources liés notamment au changement de régime économique.

52La confiance des experts et politiciens occidentaux (de gauche comme de droite) dans l’automatisme et la facilité de reconstruire une économie de marché (et notamment de le faire uniquement avec des capitaux privés) a fait l’économie d’une grande politique de solidarité occidentale. Un certain capital de confiance, notamment dans les chances de l’économie hongroise, a sans doute eu un effet positif, mais cette « confiance » eut aussi des revers très importants, notamment pendant les premières années du nouveau régime démocratique et parlementaire. En effet, elle a créé une « culture d’impatience » de la part des experts et des organisations nationales et internationales occidentales, attitude reprise et amplifiée dans le débat politique intérieur. De même, elle a conduit à écarter, sans aucune discussion ou considération quelconque, l’idée d’un transfert de ressources, même limité, pour aider, sur le plan matériel et sur le plan psychologique, le démarrage de la reconstruction et de la transformation de l’économie hongroise.

53La principale contrainte financière pour l’économie hongroise et pour la politique économique du nouveau gouvernement Antall était le poids de la dette et de son service, accumulés pendant les quinze dernières années du régime communiste. En 1990 la Hongrie était le plus endetté des pays ex-communistes en termes de dette extérieure par habitant. Le gros de la dette représentait la capitalisation d’intérêts au cours des années 1980 sur des emprunts utilisés dans les années 1970 pour financer des importations. Déclarer unilatéralement un moratoire ou une cessation même partielle de paiement risquait de détruire la position financière internationale du pays, en décourageant l’entrée d’investissements directs dont le pays avait tant besoin. Il faut rappeler ici que la plus grande partie de la dette extérieure hongroise avait été contractée vis-à-vis des marchés privés et non pas des gouvernements. Répudier la dette aurait été un mauvais fondement pour le retour à une économie de marché, dont la confiance est un élément essentiel.

54Pendant 1990 et 1991, le gouvernement hongrois a tenté de trouver une solution qui permettrait de réduire le poids de la dette sans entamer la crédibilité de la Hongrie ni sa position sur les marchés financiers. La seule solution acceptable aurait été un transfert de fonds de source publique de la part des pays de l’OCDE pour contribuer aux coûts de la transition. Une aide directe, même relativement modeste, aurait accompli un double objectif : d’une part elle aurait permis de financer des dépenses liées à la transition et à la reconstruction de l’économie hongroise, dépenses pour lesquelles le financement privé n’était pas possible ou pas la meilleure solution ; d’autre part, elle aurait été un geste de solidarité doté d’un impact psychologique important. Il était entendu que l’utilisation de ces fonds serait soumise à des accords et des contrôles stricts. L’ordre de grandeur de la contribution suggérée fut modeste, qu’on le compare à la dette extérieure et au service de la dette annuel de la Hongrie ou aux sommes transférées de la partie occidentale à la partie orientale de l’Allemagne. Il s’agissait de 3 milliards de dollars échelonnés sur trois ans. Or, les seuls paiements annuels d’intérêts nets représentaient plus de 1,5 milliard de dollars ; quant aux transferts publics nets Ouest-Est en Allemagne, ils se sont élevés à plus de 500 milliards de dollars pendant la période 1990-1995.

55Le gouvernement hongrois a entrepris plusieurs démarches pour obtenir une aide auprès des différents gouvernements occidentaux, notamment le gouvernement allemand et les membres du Groupe des 7, mais a vu ses démarches rester pratiquement sans réponse. Même si certains leaders politiques européens, dont notamment le chancelier Kohl ou Margaret Thatcher, auraient été enclins au moins à entamer une discussion sur la nécessité, psychologique et matérielle, d’une aide directe, les autres leaders occidentaux, notamment George Bush et François Mitterrand, n’étaient pas prêts à en parler. Il s’agissait là d’un sujet tabou. Et même si les dirigeants politiques avaient eu le courage d’aborder le sujet, ils se seraient heurtés aux « experts » : l’opinion dominante dans les universités, dans les chancelleries et dans les bureaux de rédaction des grands journaux était que la transition et la reconstruction pouvaient être financées par les capitaux privés. (On assignait ainsi un rôle strictement marginal à la nouvelle Banque européenne pour la reconstruction et le développement.)

56L’argumentation la plus contradictoire provenait de nombreux économistes et officiels allemands, y compris ceux qui travaillaient pour des organisations internationales ou européennes. Tout en soutenant sans faille la politique de leur gouvernement en faveur des 17 millions anciens Allemands de l’Est, politique dont le coût annuel net se montait à plus de 100 milliards de dollars, ils prétendaient systématiquement que la théorie économique ne justifiait pas une solidarité financière, que ce soit vis-à-vis de la Hongrie, de la Pologne ou de la Russie. Tel cet éminent économiste de la Banque européenne d’investissement, qui a développé toute une théorie sur le prétendu « manque de capacité d’absorption » par les pays ex-communistes d’un éventuel transfert de ressources. Quand on lui rappela non seulement l’exemple du plan Marshall, mais aussi la pratique de l’économie de marché la plus dynamique de l’Europe – celle d’Allemagne – d’utiliser des fonds publics pour faciliter la reconstruction de l’ancienne RDA plutôt que de se limiter aux capitaux privés, il répondit : « L’Allemagne est un cas spécial » – Sonderfall Deutschland.

57Ce qui sur le plan interallemand était normal au nom de l’économie de marché sociale devenait inconcevable sur le plan international, même sur une échelle très réduite, vis-à-vis d’autres anciens pays communistes, même de ceux qui avaient largement contribué à la fin du système communiste en Europe et à rendre possible la réunification allemande.

Pour conclure : la Hongrie – une économie européenne ordinaire

58Aujourd’hui, on peut affirmer que la Hongrie est un des pays qui a su le mieux profiter de l’opportunité historique représentée par l’écroulement du système communiste en Europe et qu’elle est redevenue une économie européenne « ordinaire ». Ce résultat est remarquable, même s’il ne donne pas lieu à des explosions de liesse populaire. D’ailleurs, les citoyens de pays beaucoup plus privilégiés sur le plan économique, comme la Suisse, la France ou les Etats Unis, ne sont pas habitués non plus à manifester leur joie lors de la publication de chaque rapport indiquant qu’ils sont dans le peloton de tête en termes de revenus, de qualité de vie, d’équité sociale ou de stabilité politique. En outre, pratiquer l’économie « ordinaire » ne signifie pas que les problèmes économiques, sociaux et politiques aient été résolus une fois pour toutes, que ce soit au niveau « macro » des choix de politiques économiques et sociales ou aux niveaux « méso » et « micro » des secteurs, des entreprises et finalement des familles et des individus. En matière économique, politique et sociale il n’y pas de solutions permanentes, d’acquis définitifs. Comme il n’y a pas ou ne devrait pas y avoir des perdants permanents, il n’y a pas non plus des gagnants permanents.

59Mais une autre double raison, plus profonde et plus spécifique à la Hongrie et aux autres pays ex-communistes, explique encore ce manque de célébration populaire : le poids de quarante ans de communisme et d’occasions manquées. Ces dix dernières années ont été dures et grâce aux changements profonds intervenus à partir de 1990 et aux efforts consentis, la Hongrie se trouve finalement sur la bonne voie. Toutefois, selon le gouvernement hongrois actuel, combler le retard, fermer la parenthèse qu’avait ouverte l’établissement du régime collectiviste en Hongrie pourrait prendre encore une vingtaine d’années.

60De même, malgré toutes les appréciations positives, notamment en ce qui concerne la position relative de l’économie hongroise par rapport aux autres anciens pays membres du COMECON, et même si les experts de Bruxelles ne redoutent que la difficulté d’intégrer la minorité des Rom dans une économie et une société en pleine transformation, la date et les conditions exactes de l’admission de la Hongrie au sein de l’Union européenne ne sont toujours pas définitivement fixées. En effet, les pays membres actuels de l’Union pris individuellement et l’Union européenne dans son ensemble ont fait preuve d’une remarquable lenteur à se faire à l’idée que la division entre l’Est et l’Ouest de l’Europe est révolue.

61C’est ainsi que la date effective de l’entrée dans l’UE de la Hongrie, de la Pologne ou de la Tchéquie dépendra autant, ou même plus, des conditions politiques intérieures des pays membres actuels que des efforts d’adaptation et de transformation accomplis depuis dix ans par la Hongrie et certains autres pays candidats.

62Ni les encouragements de la part de politiciens individuels, qui se prononcent à tour de rôle, lors de rencontres bilatérales ou de visites dans les différentes capitales, en faveur de l’accueil des pays d’Europe centrale au sein de l’Union, ni les rapports de la Commission ne doivent faire oublier que l’ensemble de la période qui couvre la fin de l’emprise communiste, la « prénégotiation » puis la « négociation » et finalement l’adhésion à l’Union européenne, aura été au moins deux fois plus long que les critères économiques objectifs ne l’auraient justifié.

63Finalement, la raison fondamentale du manque de liesse populaire n’est-elle pas la sous-estimation du coût (en termes économiques et sociaux) et de la complexité de la transition ? Cette sous-estimation explique en outre l’absence d’une véritable solidarité économique occidentale, ce qui a rendu la transition en Hongrie beaucoup plus douloureuse qu’elle ne l’aurait été s’il y avait eu une politique occidentale, et notamment européenne, plus éclairée. Enfin, l’échec patent de l’économie de marché – au moins jusqu’à aujourd’hui – dans de nombreux pays de l’ancien bloc soviétique, et notamment en Russie, n’est-il pas aussi dû à la sous-estimation de la tâche de transformation, comme dans le cas de la Hongrie ?

Auteur

Professeur et directeur du Programme de relations internationales, Webster University, Genève. De 1990 à 1994, conseiller personnel du premier ministre hongrois et des membres du gouvernement hongrois chargés de portefeuilles économiques. Licence et doctorat obtenus à l’Institut universitaire de hautes études internationales (IUHEI), Genève.

Acheter

Volume papier

Chargement

Unavailable