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Procédures onusiennes de mise en œuvre des droits de l’homme

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Agnès Dormenval

Deuxième partie. Une action procédurale aux limites nombreuses

Chapitre 1. Des résultats controversés

Texte intégral

1Ce premier chapitre se veut une approche critique de l’action procédurale des Nations Unies dans le domaine des droits de l’homme ; c’est essentiellement dans le second que seront proposées des améliorations éventuelles.

  • 264 Th. Van Boven, “United Nations and Human Rights: A Critical Appraisal”, UN Law/Fundamental Rights ( (...)

2Il est bien sûr d’autant plus tentant de dénigrer cette action qu’on est devenu, avec le temps, plus conscient du fait que les imperfections des Nations Unies sont importantes. L’aspect affectif ne doit peut-être pas être négligé non plus : il est rare que les questions relatives aux droits de l’homme soient abordées sans que l’absolu ne s’en mêle, c’est-à-dire avec un regard qui ne soit pas idéalisant. Ce sont là sans doute deux facteurs parmi d’autres qui ont poussé tout un courant critique à s’exprimer, aussi bien dans la doctrine (voir note première partie, Chapitre 1, A)g), B)g) C)i)), qu’au sein des Nations Unies mêmes : “There is indeed much reason for disappointment insofar as politicians and diplomats, representing their governments at United Nations gatherings in New York or in Geneva, apparently do not heed the voices of groups and individuals from many corners of the world who are victims of repression, discrimination and persecution and who struggle for liberation. In recent times some of these politicians and diplomats have been levelling intensified criticism against the United Nations and against the prevailing views in the Organization.”264

3Ce que ces critiques peuvent avoir de gênant, si on les écoute de la place de l’observateur, et ni en tant que politicien ni comme critiqué, c’est qu’elles font fréquemment preuve de confusionnisme. On y trouve mêlés ou comparés des éléments qui n’ont pas forcément à se trouver sur le même plan. Par ailleurs, et c’est surtout le cas de la doctrine cette fois, elles sont souvent très succinctes. Elles arrivent en conclusion d’un article, au mieux, sous forme d’évaluation ; parfois simplement au détour d’une phrase, ou de façon plus systématique pour ponctuer la fin de chaque sous-partie. Le fait que nous leur fassions une part importante dans ce travail ne doit donc pas être interprété comme relevant du cynisme ou du désespoir, mais bien plutôt comme une volonté de « faire la part des choses ». C’est pourquoi, au risque de paraître manichéen, nous nous proposons de séparer ce premier chapitre en deux : d’un côté, les limites inhérentes et de l’autre, les carences à pallier. Cette distinction n’est pas facile à opérer et elle contient bien sûr une part de fausseté du fait de sa simplicité. C’est pourquoi nous ne chercherons pas, au cours de ces deux sous-parties, des critères qui puissent aider à dessiner une ligne de démarcation entre limites et défauts. Par contre, et parce qu’il nous paraît possible par ce biais d’offrir une image relativement nette d’une réalité difficile à fixer, nous allons par des regroupements d’exemples mettre en relief les principaux points faibles du système.

A) Des limitations inévitables

  • 265 Op. cit., note 164, p. 127.
  • 266 Lire à ce propos, « Le fondement du pouvoir de contrôle des organisations internationales », de J. (...)
  • 267 A la décharge du Conseil de Sécurité, notamment, il faut ici apporter la précision suivante : “A re (...)

4Si l’action procédurale de l’ONU est limitée, en matière de droits de l’homme, c’est avant tout parce que cette action a précisément les Nations Unies pour cadre. Cette évidence semble bien souvent oubliée pour peu que l’on s’attache à des détails de procédures. Pourtant, “in the present state of international relations, sovereign States are still the leading factors, whether they act inside or outside the United Nations System”.265 Il est généralement admis que cet état de fait colore l’activité normative de l’ONU. Il serait très étonnant qu’on ne le retrouve pas au stade de la mise en œuvre, démultiplié même par le concret des situations. Rappelons que les organes qui ont à traiter en dernier ressort des questions relatives aux droits de l’homme sont des organes politiques. S’il est donc une limite inhérente à l’action qu’on évalue ici, c’est au niveau de la prise de décision qu’elle se trouve. Par ailleurs, pour ce qui est de l’autorité des décisions, les organes compétents dans ce domaine ne peuvent produire que des déclarations et des recommandations. Or on sait le poids des résolutions passées avec de larges majorités de petits Etats pauvres…266 Quant à d’éventuelles décisions ayant force obligatoire du Conseil de Sécurité, elles ne pourraient être prises que dans le cadre de ses pouvoirs régis par le Chapitre vii de la Charte ; il faudrait de plus qu’aucun de ses cinq membres permanents ne s’y oppose.267

  • 268 R. Hauser, “United Nations Law on Racial Discrimination”, American Journal of International Law, (...)
  • 269 Il est vrai que les juristes ne tiennent pour ainsi dire pas compte de cet aspect. Ainsi, nous n’av (...)
  • 270 J. Donnelly, “International Human Rights: A Regime Analysis”, International Organisation, vol. 40, (...)

5Insister sur l’importance du politique dans l’activité des Nations Unies relative aux droits de l’homme ne revient pas forcément à dire que “international human rights is politics ; any other view is simply foolish”.268 Néanmoins, puisque la plupart des organes sont politiques, il ne convient pas de les juger à l’aune juridique, et certainement pas en fonction de principes d’équité. On peut sans doute ici se tourner vers une approche de type sciences politiques.269 Un auteur ayant considéré les droits de l’homme avec la perspective d’une “regime analysis” justifie son exercice en faisant valoir que ni le développement ni la façon dont opèrent les procédures ne peuvent être compris sans que l’on prête attention à la politique. Il met en avant son expérience, car si pour un juriste tout n’est qu’ordre, en relations internationales, au contraire, l’anarchie est la règle. Ainsi, après s’être livré à une critique minutieuse des divers facteurs favorisant une vision tronquée du système des droits de l’homme – être structuraliste, réaliste, néo-moraliste ou idéaliste – il explique que “by forcing us to consider norms, decisions-making procedures, and their political context as parts of a more comprehensive structure, regime analysis is particularly conducive to capturing the insights of realism, idealism, and legalism, while avoiding their one-sidedness. Furthermore, it requires us to combine them into a single coherent package”.270 C’est une approche qui méritait d’être signalée à ce stade de notre travail, notamment parce que son pragmatisme (ou est-ce de l’éclectisme ?) s’adapte assez bien au thème des interactions auquel il est souvent fait allusion pour décrire l’état actuel des droits de l’homme (ou faut-il parler de leur fractionnement ?).

  • 271 Encore J. Donnelly mais 5 ans auparavant : “Recent Trends in UN Human Rights Activity: Description (...)
  • 272 T. M. Franck, “Of Gnats and Camels: Is There a Double Standard at the United Nations?”, American jo (...)
  • 273 UN Doc. A/34/P.V.14, du 29 septembre 1979. En fait, T. M. Franck va plus loin dans son analyse : il (...)

6Mais d’autres approches en sciences politiques aboutissent également à ce constat que les limites inhérentes aux Nations Unies sont constituées par ce cadre politique précisément. Ainsi, “the UN is a most intensively partisan, political organization, which has proved successful only where ideological and political différences are overcome by the issue at hand, for example, in the case of development which, at least until recently, has largely transcended ideology. By contrast, human rights, being concerned with the archetypically political issue of the relationship between a government and its citizens, is a topic almost guaranteed to be mishandled by the UN, for it highlights, rather than transcends, ideological and political differences”.271 D’autres auteurs analysent, de la même façon, que “The [...] components of the UN System deliberate, vote and act in accordance with the members’ perceived national self-interest. The outcome may be a ‘UN’ resolution, but it is, in fact, no more than an expression of the political will of a multitude of sovereign states. If there is a UN ‘double standard’, it is the ‘double standard’ of states that is to blame”.272 Comme le relevait le président Binaisa alors que son pays se remettait encore mal des huit années de la dictature d’Idi Amin Dada : “Somehow, it is thought to be in bad taste or contrary to diplomatie etiquette to raise matters of violation of human rights by member states within the forums of the United Nations”.273

7On pourrait sans aucun doute accumuler d’autres remarques de ce type, mais l’essentiel est dit. Ce n’est pas que ces agissements nous semblent recommandables, évidemment ; mais les structures des Nations Unies étant ce qu’elles sont, il nous paraît infondé de reprocher à l’Organisation ce qu’on pourrait appeler son essence même : on ne peut raisonnablement souhaiter dépolitiser une organisation intergouvernementale de coopération.

8Cela posé, il nous paraît que dans ce cadre politique limitant, l’activité des Nations Unies en matière de mise en œuvre des droits de l’homme se trouve également freinée, de façon tout aussi inévitable, pour au moins trois autres motifs : la finalité même des procédures, les limitations que connaît tout système de supervision, et la façon dont les procédures ont été élaborées.

a) Des limites liées à la finalité même des procédures

  • 274 T. Opsahl, “Human Rights Today: International Obligations and National Implementation”, Scandinavia (...)
  • 275 J. Donnelly, op. cit., note 270, p. 608.
  • 276 Voir à ce propos les difficultés que rencontre déjà la Commission européenne des droits de l’homme (...)
  • 277 M. J. Bossuyt, “Human Rights and Non-Intervention in Domestic Matters”, The [IC] Review, n° 33, Dec (...)
  • 278 T. Opsahl, “Instruments of Implementation of Human Rights”, Human Rights Law Jouranl, vol. 10, n° 1 (...)

9La première des limites inhérentes qu’il convient de remarquer est l’importance capitale du niveau interne : “The national implementation should always be regarded as the alpha and the omega of the protection of human rights [...]: it simply means that rights stated on paper in international instruments may be worthless unless they are effectively implemented by organs operating in the actual environment of the individuals concerned.”274 La primauté de ce niveau interne est à considérer, en fait, sur deux plans : tout d’abord, dans la vie quotidienne, c’est au niveau national que les droits internationaux trouvent un éventuel contenu – ou en sont vidés – et cela dépend des autorités locales plus que des Nations Unies ; mais aussi, cela signifie qu’en matière de procédures, la dimension interne doit être considérée avant la mise en œuvre ou les « contrôles » au niveau international. Cela à la fois dans l’application en droit interne des traités internationaux et dans l’exercice de ses droits par l’individu. Certains avancent à cela des raisons faisant appel à la notion de souveraineté : “the central procedural principle of the contemporary international human rights regime is national jurisdiction over human rights questions [...] and each state retains full sovereign authority to determine the adequacy of the [Universal Declaration]”.275 Nous avons pour notre part déjà fait valoir dans notre première partie que nous voyions également d’autres motifs. Ainsi, l’exigence de l’épuisement des voies de recours internes comme condition de recevabilité d’une communication nous paraît tout à fait positive dans son principe (avec les aménagements que l’on sait dans son application, notamment que les recours doivent être effectivement disponibles et leurs délais raisonnables). En effet, il est bon que l’Etat dispose d’une possibilité de remédier aux violations de son fait par ses propres moyens. S’il n’est pas concevable sur le plan politique que les procédures internationales puissent s’appliquer indistinctement avant ou après les recours internes, il n’est pas non plus souhaitable sur le plan pratique qu’il en aille ainsi.276 Une des limites inhérentes de l’action procédurale des Nations Unies en matière de droits de l’homme naît donc de ce qu’il existe un champ approprié à l’intervention internationale : la protection internationale des droits de l’homme remplit un rôle subsidiaire.277 En termes d’efficacité, ceci se justifie parfaitement. Tout d’abord, la nature secondaire ou suppléante des instruments internationaux signifie souvent dans la pratique qu’ils entrent en jeu trop tard et trop lentement pour constituer une aide dans les cas individuels278 – on mesure maintenant à quel point ce serait une erreur de raisonnement que de leur reprocher, comme étant un défaut, ce caractère tardif puisqu’il participe de leur nature même –. Ensuite, ce qui compte, pour l’individu, c’est de disposer d’un recours adéquat ; aussi, ce n’est pas, par exemple, à la condition d’épuisement des voies de recours internes per se que doit s’arrêter le juriste, mais bien plutôt à l’esprit d’un système qui se veut, avant tout, protecteur des victimes de violations. Considérant cet angle, on aura compris que le mécanisme mis en place par les Nations Unies n’est pas forcément défectueux.

  • 279 A cet égard, la distinction opérée par M. Tardu entre « pétitions-informations », qui utilisent l’i (...)

10Mis à part cette première et importante limitation inhérente à l’action des Nations Unies, il en est d’autres qui ont également pour motifs la finalité des procédures. Ainsi, par exemple, le système des rapports, et partant toutes les procédures qui prévoient une supervision par ce moyen-là, a pour but la surveillance de la mise en œuvre au niveau national d’obligations internationales. On serait donc mal venu de lui reprocher sa faiblesse pour la seule raison qu’il n’offrirait pas de réels recours. Exactement de la même façon, la procédure 1503 ne mérite à notre sens pas d’être fustigée pour ce motif – cela ne revient pas à l’estimer parfaite pour autant –. En effet, et contrairement aux procédures de communications instituées par des instruments comme le Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale ou celle contre la torture, cette procédure ne vise pas à offrir une réparation mais à identifier des situations, et à plus long terme à modifier la politique de certains gouvernements. Si donc elle donne l’impression à certains d’« utiliser » l’individu plus que de le « servir », cela ne nous paraît pas à mettre à son passif.279 Dans le même esprit, puisqu’un des buts recherchés de la procédure 1503 est d’encourager les individus à témoigner et les Etats à collaborer, il ne faut pas considérer sa confidentialité comme un défaut de principe, mais bien comme une de ses limites inhérentes ; ceci du moins en ce qui concerne la confidentialité de l’instruction du cas.

  • 280 T. Opsahl, op. cit., note 278, p. 28 (C’est nous qui soulignons).

11Ensuite viendra l’évaluation de l’utilisation de ces procédures, et il se peut qu’alors on leur découvre des effets pervers. Mais il serait mal venu d’oublier, au moment de la critique, la finalité d’une procédure. Toujours dans la même optique, la procédure de communication instituée par le Protocole facultatif se rapportant au Pacte, parce qu’elle vise à prononcer sinon des arrêts du moins des « observations finales », doit être mesurée à l’échelle de ses ambitions. Ainsi, ce serait pour cette procédure un défaut – par exemple – si les décisions du Comité n’étaient pas publiées, mais on ne peut parler que de limites inhérentes lorsqu’on constate que celles-ci ne s’imposent pas toujours : “International means of implementation are still so weak that they should not be regarded as a kind of criminal tribunal”.280

b) Des risques propres à la supervision

12Mais les limitations inhérentes des procédures onusiennes ne sont pas toutes liées à la finalité de ces procédures. Certaines proviennent des limites de l’activité-même de supervision internationale.

13La première de ces limites est sans doute que lorsque l’Etat d’urgence est décrété dans un Etat quelconque, la supervision internationale apparaît comme dérisoire, du moins pratiquement, tant il est vrai que la mise en œuvre des droits de l’homme se fait au niveau interne. Cette supervision n’est toutefois pas vide de sens ; la pratique du Comité des droits de l’homme dans des cas de communications individuelles a consisté en un rappel des obligations des Etats en tout temps, par exemple ; et celle des organes régionaux va dans la même direction. La supervision des rapports présentés par des Etats ayant décrété l’état d’urgence dépend évidemment beaucoup de la bonne foi des gouvernements en place, tant pour ce qui est de la préparation des rapports que de l’instauration d’un dialogue avec l’organe effectuant la supervision.

  • 281 Cette formulation, qui peut sembler humoristique, est précisément choisie parce qu’elle pose la que (...)
  • 282 P. Alston & B. Simma, “Second Session of UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights”, Ame (...)

14A part cela, on a parlé déjà du bon vouloir des Etats soumis au contrôle international. C’est là une limite qu’on retrouve à ce stade de notre réflexion. Non seulement l’action procédurale des Nations Unies s’arrête à ce qu’on pourrait qualifier de « manque de sérieux » des Etats membres281, mais bien sûr elle varie en fonction de l’attitude des Etats. Elle dépend notamment de l’acceptation par les Etats du rôle que jouent les organes chargés de la supervision des traités. Ainsi, un auteur estime que si le Comité chargé de l’application du Pacte relatif aux droits économiques “[was able] to move [...] substantially beyond [its] formal advisory role, [...] it has been facilitated by several different factors, [among them] is the acceptance by states [...] of the principle that, for most intents and purposes, the Committee should be treated on the same footing as the Human Rights Committee.”282

  • 283 Ibid., p. 604.

15Un autre paramètre risque toujours d’altérer la supervision : l’ambiance prévalant à l’intérieur des organes. Ainsi, on ne peut sous-estimer à quel point les divergences de vues entre, par exemple, Messieurs Tomuschat (Allemagne de l’Ouest) et Graefrath (Allemagne de l’Est) ont compté dans le travail du Comité des droits de l’homme. Il semble qu’heureusement elles n’ont pas empêché la formation d’un esprit de corps, si nécessaire à l’établissement du prestige d’un tel Comité ; mais elles n’en ont pas moins marqué le travail de cet organe. Un autre exemple du rôle que joue l’ambiance prévalant à l’intérieur-même d’un comité est donné par l’importance de l’évolution du contexte politique, encore une fois. Ainsi, au sein du Comité des droits économiques et culturels, l’esprit de corps “had been impeded at the Committee’s first session by the reluctance of the expert from USSR, E. Sviridov, to embrace any significant procedural innovations. However, in a significant demonstration of the potential international repercussions of perestroïka, Svirodov’s resignation was tendered prior to the opening of the second session. This and other developments led to a major improvement in the political climate affecting the work of the Committee and enabled it to continue to operate on the basis of consensus, a prospect that had seemed highly improbable at the conclusion of the first session.”283 Ce que nous souhaitions relever ici n’est pas une fatalité ; et nous nous prononcerions sans hésiter comme étant en face d’un défaut à corriger si, au sein d’un organe, la mesquinerie prévalait entre les membres, ou si aucun effort n’était fait par les experts dans le sens de prises de position autres que systématiquement en relation avec leur origine géographique ou idéologique ; mais nous sommes d’avis qu’au sein d’un organe où les experts ont à coopérer sans s’être mutuellement choisis, cet aspect est une limite inhérente à l’action procédurale des Nations Unies qu’il faut garder à l’esprit.

  • 284 En 1982, le Comité des droits de l’homme a discuté du rapport de l’Iran (ce rapport faisait quatre (...)
  • 285 Ainsi “The participation of a state representative is essential when the report of a state is under (...)

16Toujours dans le même sens, la supervision par les organes dont c’est la tâche est évidemment conditionnée par la qualité du dialogue qui s’établit dans le système des rapports entre les Etats et chaque comité. Sans qu’il soit lieu de débattre ici de la question de savoir si l’institution même de ce dialogue est positive en soi ou non (c’est une question que se pose parfois la doctrine), on ne peut manquer d’observer qu’il peut être faussé – on a déjà dit dans notre première partie que certains Etats avaient tendance à se montrer sous un trop beau jour – ; qu’il peut se rompre, ou même ne pas s’établir284 ; sans compter les cas où un Etat fait semblant de coopérer.285 Ce sont là aussi des limites possibles à la mise en œuvre des droits de l’homme par les organes des Nations Unies.

  • 286 T. Opsahl, op. cit., note 278, p. 20.
  • 287 T. J. Farer, op. cit., note 114, p. 570.
  • 288 B. G. Ramcharan, op. cit., note 267, p. 246.

17Une autre limite inhérente à la supervision est liée à la qualité, et même à la quantité, de l’information reçue par les divers organes ; en effet, pour un réel examen, les sources d’information doivent être variées.286 On a vu dans notre première partie (texte correspondant aux notes 40 et 41) qu’en ce qui concerne les procédures de rapport, par exemple, un organe peut être restreint dans sa recherche d’informations. Dans le cas où un organe – en tant qu’organe ; on ne parle pas ici de ses experts – est censé se limiter aux seules informations fournies dans les rapports soumis par les Etats, non seulement il ne peut pas être à même de juger de cette information, mais il ne peut pas non plus être en mesure de poser les questions ciblées et techniques indispensables à l’établissement d’une autre vérité que celle proposée dans les rapports. Le problème se pose également aux organes lorsqu’ils traitent des communications. C’est alors du sérieux des ONG et de leur capacité à fournir de l’information sur la situation et la législation de certains pays que dépendent en partie les organes de supervision ; puisqu’ils sont, eux, pratiquement incapables de s’adonner à des activités de recherche d’information. Et comment, autrement, évaluer ne serait-ce que la vraisemblance des faits allégués dans une plainte. Même limitation encore en matière de situations : “Attributing any capacity at all to the United Nations requires a certain leap of faith in the efficacy of exposure by a credible fact-finder”.287 La difficulté est bien sûr d’autant plus grande que les violations ont un caractère massif et systématique car, dans ces circonstances, il est encore plus difficile de disposer de données fiables.288 Il faut relever que la frontière est ici assez ténue entre limitation et défaut, car il appartient bien sûr aux organes concernés de repousser leurs limites, et de ne pas se restreindre eux-mêmes. On reviendra ultérieurement sur ce point, pour le présenter alors sous l’angle du « défaut » (cf. Partie II l)B)b)).

18Une autre limitation inévitable est liée au temps que prend cet examen. Il ne s’agit pas ici de savoir si les organes qui en sont chargés gèrent au mieux leur emploi du temps ou non, mais simplement de noter qu’ils ont réellement une masse considérable d’informations à traiter. Le temps leur sera toujours compté, même si la durée de leurs sessions était allongée. C’est pourquoi nous considérons qu’il est une limitation inhérente à toute supervision internationale. On peut d’autant moins placer cette difficulté dans la catégorie des défauts qu’elle est pour ainsi dire la rançon du succès des procédures onusiennes, le revers de la médaille de si nombreuses ratifications. Ce serait donc faire preuve de confusionnisme que de dire que l’ensemble aurait dû être prévu et par conséquent pris en compte. La question de savoir si l’adaptation nécessaire à cet état de fait a eu lieu reste néanmoins à poser. Elle sera débattue plus loin, notamment lorsqu’il sera traité du Secrétariat et des finances. Il n’en reste pas moins qu’on aurait tort de considérer comme un défaut fâcheux le fait que les comités chargés de la supervision soient limités par le temps ; cela est inévitable.

  • 289 Par exemple, M. Nowak : “The conciliatory spirit also extends towards Slate représentatives who are (...)

19Enfin, on voit encore une limite inhérente à la supervision dans l’obligation de ne pas irriter ou fâcher les gouvernements. Evidemment, on ne veut pas dire qu’il faut éviter à tout prix de froisser. Mais la question, du dosage est une question difficile pour un comité de supervision qui, précisément parce qu’il tient à entretenir un dialogue, ne peut aller aussi loin, du moins aussi impunément qu’une ONG. On a parfois estimé que certains comités étaient trop polis, trop précautionneux.289 Il est vrai que le temps consacré aux formules de bienvenues paraît parfois long à l’observateur. Mais quant à la formulation des questions, il est indispensable que les experts s’astreignent à un exercice de diplomatie puisqu’ils veulent obtenir la coopération des représentants des gouvernements à qui ils s’adressent – et ceux-ci sont très souvent des diplomates de haut rang, les Etats montrant volontiers par leur choix des fonctionnaires envoyés à Genève ou New York à quel point ils prennent l’examen au sérieux –. On a dit déjà que le dialogue risquait à tout moment d’être rompu (voir note 284) ; un comité ne peut pas ne pas tenir compte de cette éventualité. Par ailleurs, mais c’est peut-être là un autre aspect de la question, on peut se demander s’il aurait été possible qu’un organe de supervision tel que le Comité des droits de l’homme atteigne la place qu’il a prise par sa « jurisprudence » s’il n’avait pas toujours formulé ses avis avec une grande politesse, et encadré ses questions de souhaits de bienvenue et de bon voyage. C’était là, à notre avis, non seulement, une « condition nécessaire » au démarrage de ses activités, mais peut-être aussi au développement de celles-ci.

  • 290 La doctrine s’est beaucoup interrogée sur cette question. On a déjà dit dans notre première partie (...)

20La dernière limitation inhérente à la supervision nous paraît être la nature politique de certains organes chargés de cette tâche. Qu’on nous comprenne bien : il ne s’agit pas ici de développer une seconde fois les arguments déjà présentés au début de cette partie, et qui portaient sur le caractère politique de l’Organisation des Nations Unies ; mais plutôt de faire-valoir que puisque certains organes chargés de la mise en œuvre des droits de l’homme ne sont pas composés d’experts (voir à ce propos notre première partie), on ne peut critiquer leur action au motif qu’elle n’est pas dégagée des contingences. C’est là une de leurs limites intrinsèques. Cette affirmation ne nous dispense pas bien entendu de chercher à savoir si, et dans quelles circonstances, un organe composé de personnes indépendantes ne doit pas être préféré à un organe politique.290 Mais pour ce qui est des organes politiques existants, il nous semble que leurs limites doivent être reconnues comme telles.

c) Des imperfections dues à l’élaboration des procédures

21Mais il est d’autres limites encore à l’action des Nations Unies en matière de mise en œuvre des droits de l’homme : celles venant de la façon dont les procédures, peu à peu, se sont élaborées.

  • 291 Etant donné que l’objet de ce travail est l’élude des seules procédures destinées à la mise en ouvr (...)

22Plusieurs conventions comportant des obligations de présenter des rapports couvrent des terrains très proches sinon semblables. Ainsi, il existe des dispositions relatives à la discrimination raciale dans les deux Pactes, en plus de celles qu’on trouve dans la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale. Pareillement, l’interdiction de la torture établie par le Pacte relatif aux droits civils et politiques est répétée par la Convention contre la torture. La liberté d’aller et venir, la liberté d’association et la protection de la vie familiale sont proclamées, avec des approches différentes, par plusieurs textes également. Sans parler des conventions ou déclarations élaborées dans le cadre des agences spécialisées de l’ONU (OIT, UNESCO, par exemple) qui, elles aussi, contiennent des dispositions à ces sujets. La question de savoir si ces textes ont fait l’objet d’une élaboration suffisamment structurée dépasse le cadre de notre étude.291 Par contre, il nous appartient de relever ces chevauchements dans la mesure où leur simple existence peut constituer une gêne pour les organes de supervision obligés de se renseigner sur les positions de leurs collègues relativement aux questions les plus intriquées. Nous verrons d’ailleurs ultérieurement que ces échanges – rendus nécessaires par la similitude des questions examinées – ne sont pas toujours aisés.

23Autre difficulté dont la source se trouve dans l’élaboration : certains organes se sont vus attribuer des tâches incommensurables. On pense tout particulièrement au Comité des droits économiques, sociaux et culturels. Etant donné l’ambition démesurée de l’instrument dont il est chargé de superviser l’application, il nous paraît qu’il sera forcément pris en défaut, sinon dans son sérieux, du moins dans l’obligation pratique de se choisir des priorités. C’est donc là, poser dès le départ, une limite à ses activités.

  • 292 Th. D. Gonzales, “The Political sources of Procedural Debates in the United Nations: Structural Imp (...)
  • 293 M .T. Kamminga, op. cit., note 152, p. 308.
  • 294 Voir à ce propos l’exemple de la création du Comité des personnes disparues à Chypre, Activités de (...)
  • 295 T. Opsahl, op. cit., note 278, p. 24.

24Une procédure est évidemment ce que l’a faite son adoption – et ceci même si elle peut être amenée à changer, par la suite, du fait de la pratique –. Or on sait qu’à l’ONU, contrairement à ce qui se passe à l’OIT, il n’existe aucune règle en matière d’élaboration des conventions relatives aux droits de l’homme. Le facteur politique joue donc ici encore un rôle déterminant. Et non seulement l’intention initiale n’est pas toujours patente dans le résultat final (on a montré, dans notre première partie, comment la procédure 1235 a finalement permis que soit examinée la situation de pays autres que la seule Afrique du Sud, ce qui n’était pas l’idée de ses « sponsors ») ; mais en plus, une procédure déjà existante peut voir son fonctionnement remis en question par l’apparition d’une nouvelle procédure. Ainsi, lors de l’élaboration de la procédure 1503, “the Commission made two major alterations to the proposal in 1969, before it decided to refer it to ECOSOC recommending approval. The first [...]. The second was to place the entire complaint process under a confidentiality requirement. The latter proposal, presented by Tanzania, had the effect of severely limiting the body of procedures previously adopted. For example, with communications suddenly unavailable, the Sub-Commission found it difficult to submit reports and refer situations to the Commission”.292 On peut voir un autre exemple des limites posées aux organes chargés de l’application des droits de l’homme du fait de l’élaboration des textes dans les différences apparaissant dans les mandats des rapporteurs spéciaux thématiques relativement à leurs sources d’information (voir notre note 164) : “these differences cannot be explained simply by the différences in the subject-matter being covered. Rather, they seem to have been unpredictable outcomes of the negociating process in the Commission on Human Rights”.293 Bien souvent, les procédures s’établissent de façon pragmatique : il apparaît tout à coup, parce qu’une situation de fait existe qui n’existait pas auparavant, ou parce qu’un changement politique a pour effet qu’on décide de tenir compte de ce qu’on a ignoré jusque là, qu’une procédure nouvelle est une nécessité. Alors un mécanisme est établi, souvent pour répondre à un problème précis.294 On ne peut dans ce cas dénoncer comme une faille le fait qu’il soit restreint et non conçu comme une partie d’un tout – bien qu’on puisse toujours discuter de sa capacité à se coordonner avec d’autres, antérieurs, comme l’ont fait les auteurs cités dans notre note 291 – ; il convient par contre d’en reconnaître les limites. Car ce sont alors des limites, non des défauts, dues à l’élaboration au cas par cas de ces procédures : “the main reason for their weaknesses and variety is, of course, that each time, more perfect or consistent models were not feasible. Imagination and legal perfectionnism must bow to this fact [...].”295 Quoiqu’il en soit, et même si l’on était tenté de classer certaines actions ou certains défauts d’action comme de la négligence plutôt que comme la fatalité du contexte politique, les procédures actuelles, de par leur état, de par leur simple existence, constituent des limites pour les organes chargés de les utiliser ou de les faire appliquer. C’est cela que nous voulions signaler en rappelant la façon dont se sont élaborées les procédures existantes.

25Cette affirmation trouve évidemment une atténuation dans le fait que les conventions ou les résolutions instituant ces procédures sont souvent laconiques et qu’il appartient donc à l’organe qui doit s’en servir de les préciser, parfois par l’élaboration d’un règlement intérieur, en tout cas par la pratique. Il faut donc reconnaître qu’une fois créée, une procédure a encore bien des occasions d’évoluer et de « se faire » (dans le sens où, dans le cas d’une procédure, l’essence précède l’existence). Mais nous étudierons ces questions plus loin, au moment notamment d’évaluer l’énergie ou la timidité des différents organes étant donné les procédures existantes.

  • 296 Ph. Alston & B. Simma, op. cit., note 282, p. 615.
  • 297 Celle-ci prévoit en effet que les rapports sont examinés par un Comité d’experts dont les conclusio (...)
  • 298 Le fait que l’ECOSOC se soit du reste permis en 1987, de revoir une décision prise à l’unanimité pa (...)

26Enfin, du fait de l’élaboration des procédures destinées à la mise en œuvre des droits de l’homme, certains voient encore une limite à l’action des Nations Unies : le fait qu’il n’ait pas été prévu que les conclusions de certains organes tels que, par exemple, le Comité des droits de l’homme, soient soumises à un organe faisant autorité ; alors que ceci est le cas pour le Comité des droits économiques, sociaux et culturels : “its formal status as a subsidiary organ of the [ECOSOC] Council means that the most divisive political issues can be fought out within the Council while the Committee gets on with the rest of its work in a relatively non-politicized context.”296 Il est vrai qu’un processus analogue est prévu dans le cadre de l’OIT et même par la Charte sociale européenne.297 L’opinion que nous serions là en face d’une limite nous paraît très discutable. A notre avis, il est non seulement gênant, conceptuellement, mais encore dangereux, dans la pratique, que les conclusions d’un organe d’experts aient à passer par les mains d’un organe politique. Il est vrai que ceci ne devrait pas poser problème, dans la mesure où ce qui est décidé à un premier niveau n’a pas normalement à se trouver rediscuté, encore moins remis en question, à un second niveau ; et que l’exemple de l’OIT montre qu’il est possible soit de prévoir des procédures pour régler les conflits qui peuvent surgir si cela arrive néanmoins, soit d’élaborer des mécanismes permettant qu’un organe ayant autorité relaye les recommandations faites par un autre. Néanmoins, la pratique onusienne a montré qu’il y avait là un risque important. C’est pourquoi nous considérerons l’absence d’organes chargés de revoir les décisions des organes onusiens d’experts non comme une limite des procédures que nous étudions, mais comme un facteur garantissant l’indépendance et, de ce fait, rehaussant l’autorité de ces organes.298

27Sur ces remarques se termine la partie de notre travail consacrée aux limitations inévitables des procédures de mise en œuvre des droits de l’homme. On pourrait sans doute en citer bien d’autres, mais nous avons voulu nous arrêter aux plus importantes. Elles constituent en effet des imperfections dans les mécanismes de mise en œuvre des droits de l’homme, mais on a montré leur caractère inhérent au cadre des Nations Unies.

B) Des carences évitables

28On a expliqué, en introduction de la partie A) de ce chapitre, pourquoi on souhaitait distinguer les limites des défauts. Il nous reste à ajouter maintenant que si cette distinction ne nous paraît pas factice – on a vu dans notre partie A) à quel point il serait erroné de concevoir certaines limites comme des défauts –, elle ne nous paraît pas non plus dénuée de sens. Car c’est seulement après avoir identifié les carences d’une institution qu’on est en mesure de proposer des améliorations de son fonctionnement. C’est pourquoi nous allons continuer de nous attacher aux imperfections des procédures onusiennes, mais en faisant ressortir ce qui, étant donné leurs limites, est de la responsabilité des différents organes et services de l’organisation. Cette démarche pourrait être perçue comme étant moralisatrice ; toutefois ce n’est pas avec l’idée que l’ONU doit corriger ses défauts qua défauts que nous voulons mettre ceux-ci en lumière mais parce que, d’une part, il nous paraît qu’il faut que l’Organisation ne dévie pas de ses buts tels qu’affirmés dans le Charte et parce que, d’autre part, chaque fois qu’elle perd de vue un tant soit peu les devoirs qu’elle s’est elle-même imposés, ses négligences ont des conséquences graves pour l’homme. On l’aura donc compris : il ne s’agit absolument pas ici de faire le procès de l’Organisation. D’ailleurs, on a assez dit qu’elle n’agissait pas comme un seul homme, qu’elle était un assemblement d’Etats souverains. Mais un des impératifs de la protection des droits de l’homme est qu’elle doit tendre à être effective ; c’est du moins une obligation qu’on retrouve dans les différentes conventions, tout comme dans les décisions finales de divers organes traitant des communications ; c’est également le principe qui doit guider le juriste dans toute interprétation ou lorsqu’il a le choix entre diverses procédures. C’est ce que l’on a pu appeler le “test of the most favourable provision” (Cançado Trindade) ou “the test of effectiveness” (Ramcharan, et d’autres). La question qu’il convient donc de se poser est la suivante : est-ce qu’en pratique ce qui devrait être fait pour rendre effective la mise en œuvre des droits l’est ? C’est là que nous répondons négativement.

29Il nous apparaît que ce qu’on a appelé dans ce travail les défauts des procédures onusiennes pouvait se trouver résumé en quatre points. Sans vouloir dire qu’il y a quatre domaines dans lesquels tout est défectueux, on a donc sérié les principaux défauts relevés dans quatre grands tiroirs : un manque de cohérence procédurale, de la pusillanimité de la part de certains organes, un défaut de moyens financiers qu’on a envie de qualifier de dramatique et enfin – par conséquent, sans doute – un secrétariat condamné à jouer son rôle en sourdine.

a) Un manque de cohérence

30Ce qui entre dans cette rubrique n’est pas tant ce qui a trait à la conception des procédures, qu’on a évoqué plus haut comme une des limites de l’action des Nations Unies en matière de mise en œuvre, mais bien plutôt ce qui touche à l’organisation actuelle du travail, ou même à la logique des tâches à venir.

31Il est relativement malaisé de citer ici des exemples de ce manque de cohérence procédurale, d’abord parce que ceux-ci presque automatiquement nous renvoient au mode d’élaboration des procédures – hors sujet, comme on l’a dit dans la note 291 –, mais surtout parce qu’à chaque incohérence relevée, on peut se demander si on ne se trouve pas plutôt en face d’un formidable exemple de souplesse, de flexibilité, et ceci malgré la taille et la lourdeur de l’appareil. C’est donc avec prudence qu’il convient ici de noter les défauts, et en prenant garde de ne pas critiquer ce qui, rigidifié, pétrifié, serait encore moins efficace pour la mise en œuvre des droits de l’homme.

  • 299 En effet, non seulement c’est perceptible à l’observateur – il suffit de lire le rapport annuel de (...)

32Le terrain où le manque de cohérence ressort le plus clairement est sans doute celui de la nouveauté : avec l’élaboration de nouveaux textes, on assiste actuellement à une véritable prolifération d’organes chargés de superviser des traités ; il se crée également sans cesse de nouvelles procédures d’enquêtes dans le cadre, essentiellement, de la Commission des droits de l’homme. Pour les raisons qu’on a exposées plus haut, ces procédures ne s’harmonisent pas toujours bien entre elles. On sait que l’action des Nations Unies est ici limitée par le caractère politique de l’Organisation. Mais le fait de ne pas parvenir à trouver d’autres méthodes pour la mise en œuvre des droits de l’homme est pourtant, et assurément, un véritable défaut. Car même si elle est composée d’une multitude d’Etats souverains, il appartient à l’Organisation d’engager une réflexion lorsqu’il apparaît que ce qu’elle produit est fractionné, voir éclaté – et ceci apparaît très nettement299 – ; il lui appartient d’ailleurs non seulement d’engager une réflexion, mais de trouver des solutions.

33Ne soyons pas trop sévères, pourtant, ce mouvement est apparemment en train de s’enclencher. Nous en discuterons donc plus longuement dans le dernier chapitre de cette partie, qui traitera de la nécessaire dynamisation de l’Organisation. Cependant on peut pour l’instant considérer comme un défaut le fait de ne pas établir comme une priorité, par exemple, de mettre en œuvre les règles déjà existantes et d’appliquer les procédures déjà en vigueur. Ou plutôt d’avoir établi ces priorités – car la résolution 41/120 de l’Assemblée générale appelle les Etats parties à accorder la priorité à la mise en œuvre des normes existantes – mais de ne pas les rendre effectives. Il est vrai qu’il s’agit là encore d’élaboration.

  • 300 On se rappelle que “a distinction seems appropriaite between complaints relating to individual case (...)
  • 301 On doit ici sans doute mentionner une exception : celle du rapporteur spécial sur la torture et du (...)

34Si l’on évoque de façon générale le manque de cohérence procédurale, on doit évidemment relever qu’un certain nombre de disparités apparaît au travers de l’action des différents organes ou composants de l’ONU, qui ne découlent pas de l’élaboration désordonnée des procédures mais qui, au contraire, en aval de ce phénomène, naissent de la pratique. Il ne s’agit donc plus ici de la multiplication des mécanismes disponibles mais de l’écueil des conclusions disparates et des interprétations variables face à une même situation. On a déjà dit dans notre première partie que le fait qu’il existe plusieurs procédures pour traiter d’une question de violations des droits de l’homme était, en soi, plutôt positif que négatif compte tenu d’une part qu’il existe dans les textes de nombreuses dispositions tendant à éviter un double examen des mêmes questions, et d’autre part que les organes tant régionaux qu’universels ont minutieusement défini par leur jurisprudence ce qu’était « la même matière ».300 Cela n’est pas remis en question ici. Ce qui par contre est mis en doute, c’est l’effort fourni par chaque organe pour prendre connaissance de ce qui a été fait par d’autres que lui. Car si au moment de formuler des conclusions, celles auxquelles sont parvenus d’éventuels prédécesseurs ne sont pas prises en compte – et spécialement celles émanant d’organes spécialisés dans le domaine –, les Etats se trouvent évidemment devant un ensemble de conclusions et de recommandations impossibles à respecter toutes à la fois. Mais comme cette difficulté serait essentiellement due aux attitudes des différents organes, nous en reparlerons dans la partie de ce travail traitant de leurs hésitations ou inhibitions. Pour l’instant, puisque nous considérons le problème avec un objectif large, il faut relever que les différents organes d’investigation – pour ne pas parler de la Commission des droits de l’homme, dont la composition politique est comme on l’a dit plus haut une limite intrinsèque en matière de cohérence – ne satisfont que trop inégalement ce besoin de cohérence. Ainsi, il est loin d’être systématique que les rapporteurs spéciaux chargés d’étudier la situation d’un pays donné tiennent compte, sur certains points précis, de ce qui a été conclu par les organes du BIT ou de l’UNESCO chargés des questions à traiter. S’il est moins rare que les rapporteurs spéciaux chargés d’enquêtes thématiques ignorent les observations d’autres rapporteurs relativement à la question qu’ils doivent traiter, c’est sans doute que leurs rapports visent à présenter une situation globale, mondiale – et qu’ils ont donc besoin d’informations pour remplir leur tâche – ; néanmoins, leurs contacts avec les comités chargés de la supervision des conventions ne sont pas toujours suffisamment exploités.301 Mais nous reviendrons plus à fond sur cette question lorsqu’on traitera de l’harmonisation nécessaire des procédures, dans la pratique.

  • 302 A ce propos, cf. notre note 177. A part cela, pour prendre des exemples portant sur sa seule derniè (...)
  • 303 La Commission « décide de mettre lin à l’examen de la situation des droits de l’homme en Albanie en (...)
  • 304 Ibid., § 2.

35Le manque de cohérence procédurale nous apparaît aussi dans les omissions et les « oublis » des organes chargés de la mise en œuvre des droits de l’homme aux Nations Unies. Car si l’on peut comprendre, des motifs d’ordre politique limitant ses prises de décisions comme on l’a montré, que la Commission des droits de l’homme n’ait pas toujours traité équitablement les cas ou les situations similaires, ou qu’elle refuse parfois d’agir relativement à certaines questions qu’elle avait envisagées un moment d’inscrire à son ordre du jour302, on ne peut qualifier autrement que comme un défaut son manque de mémoire relatif à des décisions déjà prises. On n’en donnera ici qu’un seul exemple : lors de sa 44e session, la Commission avait décidé de faire passer l’examen de la situation en Albanie du cadre de la procédure 1503 à celui de la discussion publique.303 Elle avait également recommandé à l’ECOSOC que la documentation dont elle était saisie à propos de ce pays perde son caractère confidentiel.304 L’ECOSOC rejeta seulement la seconde recommandation. Mais à l’ordre du jour 1989 de la Commission, on ne vit aucune référence à l’Albanie, en dépit de la décision de 1988.

  • 305 Résolution de la Commission 1988/7, §§ 6 et 7.
  • 306 Comparer les résolutions 1985/33 (§ 6) de la Commission, nommant le Rapporteur spécial pour les que (...)

36Toujours ce manque de cohérence, semble-t-il, lorsque la Commission, après avoir établi en 1987 un rapporteur spécial sur les mercenaires, l’avoir elle-même reconnu comme mécanisme thématique en 1988, et avoir prorogé son mandat de deux ans tout comme celui des autres rapporteurs chargés d’investigations thématiques305, ne lui a toujours pas, en 1989, confié le mandat de « réagir sans tarder » aux informations qu’il recherche et obtient – ce qui est par exemple la tâche du Rapporteur sur la torture –306. Si le but de l’institution ainsi créée n’était pas d’agir, alors pourquoi ne pas, avoir nommé un envoyé spécial ou un représentant spécial ?

  • 307 M. Tardu, op. cit., note 279, p. 8.
  • 308 C’est pourquoi sans doute Cuba avait invité une délégation de la Commission des droits de l’homme à (...)
  • 309 cf. note 139.
  • 310 M. Tardu , op. cit., note 279, p. 8. On a déjà évoqué dans notre première pallie à quel point ces q (...)
  • 311 A. A. Cançado Trindade, op. cit., note 58, p. 384.

37C’est d’ailleurs souvent par le fait d’un flou terminologique que transparaît le manque de cohérence procédurale. Ainsi, les notions de « bons offices », « contacts spéciaux », et même l’institution des représentants du Secrétaire général ne sont pas clairement définies ; ou si elles le sont, c’est la pratique qui les brouille. « Certains mécanismes baptisés “conciliateurs” tendent à revêtir une allure de sanction, alors que des possibilités importantes de “règlement amiable” sont offertes même de manière seulement implicite dans le cadre de diverses procédures contentieuses [...] ».307 Etant donné que même les questions posées durant le travail de supervision des conventions par certains comités sont parfois ressenties comme ayant un aspect condamnatoire, a fortiori la demande d’informations complémentaires écrites l’est. Pourtant, ce n’est pas dans un but de sanction que les comités procèdent à ces demandes. S’il va sans dire que la discussion publique d’un pays à la Commission apparaît comme une punition308, certaines études ou visites sur place sont également – mais à tort – perçues comme telles, ce qui explique que bien des pays soient réfractaires aux demandes de contacts émanant de rapporteurs thématiques alors même que ceux-ci ne souhaitent pas condamner mais bien plutôt engager un dialogue. Dans le sens contraire, certaines procédures contentieuses offrent aux Etats violateurs des échappatoires de par leur fonctionnement. C’est pourquoi lorsqu’elles permettent à certains Etats de disposer de délais supplémentaires, on doit les considérer comme illogiques et donc défectueuses.309 Pour ne rien simplifier, il arrive aussi que des résolutions « institu[ent] des “représentants du Secrétaire général” pour certains pays discutés en débat public à la Commission des droits de l’Homme ».310 En fait, pour qu’une certaine cohérence se dégage, il conviendrait avant tout que, au niveau conceptuel, il soit bien clair que tout compromis (puisque c’est de négociations qu’il s’agit sans cesse, dans le cadre des Nations Unies) doit garder l’exigence du respect des droits de l’homme et rejeter toute autre inspiration : les conventions relatives aux droits de l’homme appellent à une interprétation propre ; visant à la protection efficace des droits de l’homme, la raison d’être de leur application (mécanismes de mise en œuvre) se distingue nettement des procédures traditionnelles de règlement pacifique des différends internationaux.311

  • 312 B. G. Ramcharan, op. cit., note 267, p. 245.

38Mais il y a plus grave, dans le manque de cohérence, que ces défauts de logique ou d’équilibre : le renvoi d’un organe à l’autre de l’examen de certaines situations. B. G. Ramcharan, qui a été longtemps un des hauts fonctionnaires pivot du Centre pour les droits de l’homme des Nations Unies, fait état des navettes suivantes : “There is still a long way to go in developping a cohérent and effective United Nations policy for responding to urgent situations of violations of human rights. The following may be mentioned as examples: sometimes ail of the organs may end up by ignoring an urgent situation. It may be argued in the Assembly that a matter belongs more particularly to the Commission on Human Rights. This occured at the thirty-fifth session of the General Assembly during its consideration of the situations of human rights in Bolivia and El Salvador. In the Commission in turn it may be said that the matter belongs to the Assembly or the Security Council. In practice, however, as was recognized in a frank response by the United Nations Department of Political Affairs to the Commission on Human Rights, ‘the Council’s primary role being the maintenance of international peace and security, it does not deal specifically with human rights per se (C/CN4/1443, § 14).”312 Même compte tenu des limites dans lesquelles les organes politiques doivent opérer, ceci nous paraît être un sérieux dysfonctionnement.

  • 313 “One of the weaknesses in the arrangements of the United Nations for promoting protecting human rig (...)
  • 314 Ainsi, les Secrétaires généraux ont continuellement exercé leur pouvoir d’intercéder sur le plan hu (...)
  • 315 Communiqué de presse des Nations Unies, HR/928.
  • 316 Communiqué de prese des Nations Unies, HR/992. Rappelons pour mémoire qu’un an plus tard, en 1982, (...)
  • 317 Voir doc. des NU E/CN.4/1443 de 1981 (37e session de la Commission).
  • 318 Les situations dont on pourrait débattre à la Commission ne manqueraient pas. Mais une réflexion su (...)
  • 319 Le Directeur général de l’OIT peut en effet entrer en contact avec un gouvernement lorsque des viol (...)

39D’une façon générale d’ailleurs, le manque de procédures permettant d’agir dans les situations d’urgence313 est en soi un manque de cohérence. Car enfin, s’il est bien un domaine où l’intervention doit pouvoir être rapide, c’est assurément celui des violations des droits de l’homme. Mais pour ne pas revenir sur le passé – les procédures existantes n’ont en effet pas été prévues pour l’urgence, c’est un fait acquis, et nous avons nous-mêmes donné leurs imperfections comme des limites – on peut se demander si la façon dont elles ont été utilisées, exploitées pourrait-on dire, a été maximale. Il nous apparaît que non. On pense notamment à la possibilité, pour des organes qui établissent eux-mêmes leur règlement intérieur, de prévoir des sessions extraordinaires et surtout à celle d’en tenir dans la pratique. Il est vrai que certains organes ont su parfois agir avec célérité314 et nous approfondirons leurs attitudes respectives à ce propos dans notre prochaine sous-partie. Il manque néanmoins toujours une approche concertée de la question. Et ceci malgré les sonnettes d’alarmes qui ont été tirées, notamment par Théo van Boven, alors directeur de la Division des droits de l’homme, en 1980 devant la Sous-Commission : “the Organization is mostly unable to take action in a situation where every day counts heavily [...]. In my view this is a major defïciency in the arrangements of the United Nations for dealing with situations of gross violations”315 et en 1981, devant la Commission des droits de l’homme : “One particular important aspect of the United Nations’ response to violations of human rights [is] namely the handling of urgent situations. [...] I could point to many situations of gross violations of human rights which found little or no place in the work of the Commission or of other United Nations organs, or, if they did, took many months if not years to reach there”.316 A la suite de ce « déraillement », et à la demande de l’ECOSOC, la Commission des droits de l’homme avait examiné la possibilité d’attribuer un rôle inter-sessionnel à son Bureau et l’opportunité de convoquer des sessions extraordinaires dans le but de ne pas laisser sans réponse les allégations de violations de caractère urgent.317 Mais aucune décision n’avait alors été prise ni, à notre connaissance, n’a été prise depuis. C’est pourquoi, même compte tenu du caractère politique de la Commission, on peut considérer comme un réel défaut que son ordre du jour, par exemple, ne comprenne toujours pas de point intitulé « questions urgentes » ; a fortiori, que celui de la Sous-commission ne compte pas un tel point au programme.318 Ceci d’autant plus, peut-être, que l’OIT dispose en matière d’urgence d’une expérience satisfaisante dont il pourrait assurément être tiré des enrichissements.319

  • 320 Comparer notamment le § 29 du document A/39/484 et le § 79 du doc. A/44/98 ; les §§ 30 et 31 doc. A (...)
  • 321 Voir les résolutions de l’Assemblée générale 40/116 du 13 décembre 1985, 41/124 du 4 décembre 1986, (...)
  • 322 Résolution Ass. Gén. 32/130 du 16 décembre 1977, § 1) d). Compte tenu de l’importance de cette réso (...)
  • 323 Opening address of Mr. Theo van Boven, Director, Division of Human Rights to the Third Committee of (...)

40Ce manque de cohérence apparaît aussi dans le manque du suivi de conclusions ou de décisions pourtant pleines de promesses. On abordera le volet organique de cette tendance plus tard. Mais on peut dénoter au moins une attitude générale paradoxale. On a parlé déjà de l’organisation de réunions des présidents (voir II)A)h) et notes 55 et 56). Cette initiative avait non seulement été évaluée comme très positive en soi, mais l’intérêt des conclusions et recommandations que les présidents avaient rendues publiques après leur première réunion, tenue en 1984, avait également été souligné. Il est par conséquent frappant de constater que parmi les conclusions/recommandations de la deuxième réunion, on retrouve des vues et suggestions parues dans le rapport de la première réunion, cinq ans auparavant.320 Il est vrai qu’on peut objecter ici que c’est parce que ces recommandations sont longues à mettre en œuvre que les présidents jugent utile de les répéter et que ce n’est pas cette réitération qui constitue la preuve d’une indifférence à leur égard. Mais que penser alors de la répétition constante, au fur et à mesure des résolutions, des mêmes objectifs ?321 Que penser surtout quand on sait que, par une résolution vieille de douze ans aujourd’hui, c’est l’Assemblée générale qui avait décidé que « les questions relatives aux droits de l’homme devront être examinées de façon globale en tenant compte aussi bien du contexte d’ensemble des diverses réalités dans lequel elles s’inscrivent que de la nécessité de promouvoir la pleine dignité de la personne humaine et le développement et le bien-être de la société » ?322 Comme Th. Van Boven, on s’interroge lorsqu’on confronte ces déclarations à la pratique : “Permit me to ask whether the United Nations may not need to bring its focus on structural questions more directly upon how the various matters it has been considering affect human beings directly. [..] Permit me to ask whether our discussion of the issues is not too abstract at times” ; et plus loin : “I recognize that there are no easy solutions to the questions which I raise but I do not think that we can succeed in our mission [..] unless we are prepared to discuss [..] and to try to come up with needed solutions”.323

  • 324 (op. cit. note 321.) Son paragraphe 15 (a) priait le Secrétaire général « d’envisager, dans la limi (...)
  • 325 Résolution de la Commission 1989/47 du 6 mars 1989, § 5. Cette résolution demandait que l’étude soi (...)

41Comme on l’a mentionné plus haut, on perçoit depuis peu une amorce de réflexion sur le sujet. Le manque de cohérence pourrait donc se trouver diminué d’ici quelque temps ; il l’est déjà, en un sens, puisqu’on se rapproche de la vision globale tant appelée. Ainsi, on peut relever que, suite à la résolution 43/115 de l’Assemblée générale324, la Commission des droits de l’homme à son tour adopta une résolution priant le Secrétaire général « de charger un expert indépendant de faire une étude [...] sur les méthodes envisageables à long terme pour améliorer le fonctionnement des organes qui ont été créés en vertu d’instruments des NU relatifs aux droits de l’homme »325. L’étude en question identifie un grand nombre de problèmes et contient des suggestions en vue de les résoudre. On en reparlera donc de façon approfondie dans notre chapitre 2. Elle ne traite par contre que des procédures conventionnelles – ce qui est d’ailleurs une limite et non un défaut, puisque c’était là le cadre qui lui avait été imparti de par le mandat de son auteur – ce qui nous semble tout de même indiquer une certaine tendance à l’effritement de l’approche globale. On comprend mal qu’aucune étude, à notre connaissance, ne soit menée sur les autres procédures, notamment celles d’investigation.

  • 326 Les travaux du Comité européen se déroulant à huis clos, cette concordance n’aura pas gêné les obse (...)
  • 327 Des chevauchements de dates de session entre différents groupes de travail ne nous semblent pas, au (...)

42Enfin, et ce sera le dernier exemple de manque de cohérence qu’on citera, il apparaît que le calendrier des réunions n’est pas toujours harmonieux. On a pu remarquer récemment que la première session du Comité européen de prévention contre la torture se déroulait précisément au même moment que la troisième session du Comité contre la torture instituée dans le cadre de la Convention onusienne. S’il est souhaitable qu’une bonne collaboration s’instaure entre les deux organes, il est fâcheux que leurs dates de sessions coïncident.326 Encore assistons-nous là à un chevauchement entre un organe du Conseil de l’Europe et un organe des Nations Unies ; l’ONU n’est par conséquent pas à blâmer. Mais il arrive aussi que de telles concordances se trouvent entre organes onusiens. C’est alors qu’il faut parler d’un défaut. On sait que le calendrier des réunions, présenté par le Secrétaire général, est soumis à l’approbation du Comité des conférences et de l’Assemblée générale et que ce sont les Etats là encore qui doivent se montrer cohérents. Cela semble toutefois devenir leur tendance, car si le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a vu ses deux premières sessions se dérouler en même temps que se tenait la Commission des droits de l’homme – lieu de toutes les rencontres entre personnes s’occupant de droits de l’homme s’il en est –, le calendrier était mieux agencé l’année de sa troisième session. Il faut néanmoins relever que les circonstances ont détourné de lui des observateurs qui, en d’autres temps, auraient assisté à ses séances.327

43Il est également d’autres défauts en matière de procédures onusiennes de mise en œuvre des droits de l’homme que celui de la cohérence. Nous allons examiner maintenant ceux appartenant à différents organes et relevant, à notre avis, de ces organes eux-mêmes.

b) La pusillanimité de certains organes chargés de la mise en œuvre des droits de l’homme

44Cette partie de notre étude ne pourra évidemment présenter un catalogue exhaustif des défauts des divers organes des Nations Unies chargés de mettre en œuvre les procédures relatives aux droits de l’homme. Nous nous proposons en revanche de relever des « types » de défauts. Dans cette optique, plutôt que de donner une quantité d’exemples qui permettent de passer en revue tous les organes à chaque fois, on a choisi de n’en retenir que quelques-uns. Le côté peu systématique de cette approche a le mérite d’éviter une distribution de bons et mauvais points aux différents organes étudiés. Il faut donc voir dans les illustrations qui vont suivre les tendances qu’elles marquent plutôt que le détail qu’elles mettent en lumière.

45La raison pour laquelle il est important de traiter des réticences, voire de l’adynamie, de certains organes tient à ce que c’est essentiellement d’eux que dépend le contrôle de la mise en œuvre des droits définis dans les conventions ou découlant de la Déclaration Universelle. On a évoqué plus haut les limites inhérentes aux relations internationales ; on est donc tout à fait conscient maintenant que l’impulsion ne peut pas – à de rares exceptions près, et qui ne suffisent pas à faire adopter des résolutions à l’Assemblée générale – venir des Etats membres de l’Organisation quand il s’agit de mise en œuvre. C’est donc aux organes intéressés qu’il revient de poursuivre cette tâche, dans le cadre de leurs pouvoirs et en jouant de la marge de manœuvre que leur laissent les textes les ayant institués. Ce faisant, certains se montrent plus audacieux que d’autres, plus imaginatifs, peut-être plus concernés. Bien que la timidité des autres puisse s’observer dans deux domaines essentiellement – leur action proprement dite et leur volonté de se perfectionner –, on a préféré organiser cette partie de notre travail par thèmes. On étudiera donc le rôle que divers organes ont confié aux ONG dans leur procédure (i), leur méthode d’examen des rapports présentés par les Etats parties aux conventions (ii), leur réponse à ces rapports – c’est-à-dire le « produit » de leur examen, à la fois en ce qui concerne la nature de leurs décisions et pour ce qui est de la netteté de leurs conclusions – (iii), leur dynamisme face aux Etats peu coopératifs (iv), le suivi qu’ils assurent à leurs décisions (v), enfin le genre de réflexion qu’ils mènent sur leurs propres travaux (vi). Il faut d’emblée préciser que ce ne sont pas automatiquement toujours les mêmes organes qui présentent des carences relativement aux activités qu’on vient de citer. Ainsi, le fait que l’un se montre timoré dans un de ces domaines n’empêche pas qu’il soit parfois plus courageux que ses pairs dans un autre – d’où notre refus de tenter un classement des divers organes.

46Les organes que nous allons examiner à présent sont principalement ceux institués par les conventions (voir notre première partie pour ce qui touche à leur composition, leurs pouvoirs, etc.). On traitera ultérieurement des organes ad hoc d’investigation, dans la partie de notre travail consacrée aux solutions déjà envisagées pour rendre plus efficace la mise en œuvre des droits de l’homme (cf. II 2)A)b)). On n’examinera pas ici les carences de la Commission des droits de l’homme, ses manques relevant à notre avis davantage des « limites » que des « défauts », étant donné sa composition politique. En revanche, on fera quelques remarques sur la Sous-commission, le fait qu’elle soit un organe d’experts permettant précisément de considérer son activité avec une certaine sévérité.

47Avant d’aborder véritablement les carences d’organes onusiens de supervision, il faut noter que certains de leurs défauts sont liés à leur composition – relèvent de leurs membres pris individuellement, en fait – plutôt qu’ils ne signent leur action collégiale. On en citera cinq exemples : un manque d’indépendance, un niveau de débats parfois peu élevé, une tendance à la répétition des mêmes questions, une à l’absentéisme et une à la paresse. On aura compris à la lecture de la première partie de ce travail (cf. I Une avancée considérable en matière de procédures) que ce sont là plutôt des exceptions que la pente générale. Toutefois, un observateur scrupuleux ne peut pas les taire.

  • 328 Au cours de discussions menées en vue de l’élaboration d’un protocole à la Convention de l’ONU cont (...)
  • 329 Pour un aperçu sur cet aspect, voir les documents publiés par les Nations Unies proposant des biogr (...)
  • 330 F. Jhabvala, “The Practice of the Covenant’s Human Rights Committee, 1976-1982: Review of State Par (...)
  • 331 Ainsi, l’expert français à la 41e session de la Sous-commission (1989), haut-fonctionnaire apparten (...)

48L’indépendance de certains experts a fréquemment été questionnée sinon mise en cause (cf. supra note 114 les deux critiques citées). Il est vrai qu’en ce qui concerne un certain nombre de pays, il a été traditionnellement impossible pour un expert en ressortissant d’être tout à fait indépendant.328 Mais, outre que cet état de choses est en train de se modifier, c’est là, selon notre terminologie, davantage une limite qu’un défaut. Ce qui est plus grave, du point de vue moral si l’on peut dire, c’est que des experts acceptent d’être nommés alors qu’ils savent pertinemment qu’ils ne satisfont pas aux critères d’indépendance. On pense notamment aux hauts-fonctionnaires des ministères des affaires étrangères dans leur pays pourtant membres de la Sous-commission.329 Ceci n’est d’ailleurs pas propre à la Sous-commission : “the fact that, in practice, members of the Human Rights Committee have frequently held positions simultaneously with their committee appointments raises serious questions regarding their impartiality and of conflict of interest”.330 En réalité, le problème n’est pas si gênant dans la pratique qu’il y paraît à première vue. En effet, des experts non indépendants sur le papier ont néanmoins su se montrer très efficaces dans le cadre de leur mandat, sinon dans toutes les occasions du moins dans beaucoup d’entre elles.331 Il n’en reste pas moins que certains experts, à un niveau personnel, ne se soucient pas outre mesure d’être impartiaux.

  • 332 La plupart du temps, ces échanges ont lieu entre observateurs plutôt qu’entre membres de la Sous-co (...)
  • 333 Comparer, par exemple, les questions posées par les membres du Comité contre la torture aux représe (...)
  • 334 On comparera, par exemple, les discussions qui se sont tenues entre des membes du CDH tels que C. T (...)

49Autre défaut lié à la personnalité de certains membres, le niveau – parfois bas – des débats. Deux points sont à relever à cet égard. D’une part, il arrive, même si c’est plutôt rare, que des experts fassent montre de petitesse. Celle-ci est sensible dans les attaques personnelles ou politiques.332 D’autre part, il arrive que le niveau des questions posées par des membres des comités lors de l’examen des rapports étatiques laisse à désirer. Il est évident que si les questions sont générales plutôt que spécifiques, les réponses auront tendance à être superficielles sinon évasives. A cet égard, la comparaison de comptes rendus de séances retraçant l’examen de la mise en œuvre d’un même droit, dans un même pays, par deux comités distincts, est intéressante.333 Il faut noter ici que cet aspect est lié à la procédure utilisée par l’organe de contrôle pour examiner les rapports, et qu’il est difficile de séparer nettement ce qui découle de la méthode de l’organe de ce qui ressort à la personnalité de chaque expert. La question sera étudiée sous l’angle de la méthode ultérieurement. Tout aussi instructive est la lecture des comptes rendus des séances d’années différentes.334 Mais quand les questions manquent de technicité, et que les réponses sont incomplètes, il est toujours possible pour des experts de faire des remarques à ce propos. Et là encore, avec les personnes, la façon de s’exprimer varie, allant de l’audace à la mollesse.

  • 335 Ainsi, R. Higgins (membre du Comité des Droits de l’homme) estime-t-elle que “care is taken not to (...)
  • 336 On pense notamment – car ce sont des questions qui sont posées par tous les comités pratiquement, à (...)
  • 337 A ce propos, un membre du Comité des droits de l’homme fait remarquer que “as for the limits to be (...)

50Certains membres des comités ont également tendance à la répétition, soit en matière de questions, soit en ce qui concerne les remarques. Ce manque de discipline s’observe tant à la Sous-commission que dans les organes chargés de superviser des conventions. Il n’est pas systématique et il ne prend pas des proportions telles que tout débat piétine. Toutefois, étant donné le temps généralement très court dont disposent les divers organes des Nations Unies pour effectuer leur tâche, un effort supplémentaire pourrait être fourni. Le problème, ici, est que les experts semblent faire preuve d’une relative susceptibilité à l’évocation de ce penchant. Ils s’en défendent généralement, soit en faisant valoir que c’est à force de réitérer certaines interrogations qu’ils obtiennent des réponses des représentants des gouvernements –dans le cadre de l’échange oral sur la base des rapports –, soit en estimant que ce n’est pas poser plusieurs fois la même question que d’aborder un même point sous des angles différents.335 Il est patent pourtant que bien des questions débouchent, lorsque les représentants de gouvernements présents font un effort de rationalisation, sur une seule et même réponse, prouvant ainsi que les multiples facettes de plusieurs questions auraient pu être regroupées en une.336 A la décharge des experts, il faut reconnaître que certains délégués de gouvernements ont l’art de fuir la précision comme seul peuvent le posséder les diplomates, et qu’il n’est peut-être pas toujours inutile, avec ceux-là, de faire montre d’une certaine obstination. Mais à part cela, que le temps perdu en circonvolutions soit généralement le fait des représentants plutôt que celui des experts337, ce qui est absolument exact, n’excuse pas la tendance fâcheuse qu’on vient d’évoquer. D’ailleurs, la lecture des comptes-rendus analytiques des séances du nouveau Comité des droits économiques sociaux et culturels montre, si besoin était, qu’il est tout à fait possible aux experts, individuellement, d’éviter les redondances. Mais nous reviendrons sur cet exemple au moment d’examiner les efforts fournis par différents comités pour améliorer leurs méthodes.

  • 338 L’exemple du Comité contre la toiture est à ce titre assez frappant ; le comité n’étant normalement (...)
  • 339 La raison de ces marchandages est qu’il arrive aux membres qui s’absentent moins que les autres de (...)
  • 340 A cet égard, on se doit de dire que le manque d’informations dont souffrait manifestement l’expert (...)

51On peut également noter chez certains membres des différents organes une tendance à l’absentéisme. Nous ne doutons pas que pour être un expert bona fide, il convient de constamment enrichir ses connaissances, et donc d’avoir des occupations autres que ses fonctions d’expert précisément, sous peine de voir son savoir-faire figé et vite dépassé. Néanmoins, certains membres de comités sont tellement absorbés à l’extérieur de l’ONU que leurs absences en deviennent plus négatives – pour l’autorité des décisions prises par l’organe auquel ils appartiennent, qui s’en trouve amoindrie – que positives. Ceci est particulièrement net quand ils prennent congé en même temps que plusieurs de leurs collègues.338 Il semble toutefois que les absents sont conscients de ce que leur attitude n’est pas sans défaut. En effet, la rédaction du paragraphe qui, dans les rapports annuels des différents organes, traite de la participation des membres soulève parfois, lors de l’adoption du rapport, des discussions qu’on pourrait qualifier de mesquines.339 Car les experts savent parfaitement qu’ils devraient assurer pleinement leurs fonctions.340

  • 341 Ainsi, il est arrivé plusieurs fois, au cours de la troisième session du CCT que des membres posent (...)

52Enfin, dernier défaut dont on relèvera la relation avec la personnalité individuelle des experts : certains organes semblent plus immobiles que d’autres en matière d’amélioration de leurs méthodes de travail par exemple, ou pour ce qui est de l’utilisation d’informations pourtant mises à leur disposition. Cela provient parfois d’un manque d’expérience dans une nouvelle procédure, et se corrige au fur et à mesure des réunions. Mais il arrive aussi qu’il s’agisse d’un manque d’envie de se perfectionner ; et dans ce cas, cette tendance nous apparaît comme un défaut.341 Mais nous reviendrons de toute façon sur ces questions d’information, car les attitudes des comités, en tant qu’organes cette fois, sont variables sur ce point.

53On a vu jusqu’ici que certains défauts des organes des Nations Unies étaient davantage imputables à leurs membres pris individuellement qu’à l’organe collégial lui-même. On va pouvoir aborder à présent les défauts des comités à proprement parler.

  • 342 Certains, même, ne l’offrent qu’avec parcimonie aux agences spécialisées : “CEDAW has invited the s (...)
  • 343 La résolution de l’ECOSOC 1987/5 du 26 mai 1987, dans son § 6, invite les ONG dotées du statut cons (...)
  • 344 Voir doc. des NU CAT/C/L. 1 du 11 mars 1988, p. 12, art. 32 pour le projet préparé par le Secrétari (...)
  • 345 Voir article 62 § 1 de son règlement intérieur, doc. des NU CAT/C/3/Rev. 1 du 29 août 1989. La déci (...)
  • 346 Voir article 63 § 2 du règlement intérieur, op. cit., note précédente.
  • 347 « Si le Comité reçoit des renseignements crédibles qui lui semblent contenir des indications très f (...)
  • 348 Ce n’est d’ailleurs pas par apathie que le CCT n’a pas encore utilisé cette possibilité, mais parce (...)
  • 349 cf. United Nations Committee on the Elimination of All forms of Racial Discrimination and the pro (...)
  • 350 Ainsi, par exemple, l’expert yougoslave : “The non-governmental organizations are very helpful. [.. (...)
  • 351 Voir K. Schwelb, “Civil and Political Rights: The International Measures of Implementation”, Americ (...)

54(i) Accès des procédures aux ONG. Le premier manque d’audace qu’on peut relever est que certains comités n’offrent pas l’accès de leurs procédures aux organisations non gouvernementales (ONG) ; ou du moins pas assez franchement.342 Cette timidité face aux ONG en général pourrait être un résidu de la méfiance qu’ont longtemps eue les organes onusiens envers tous les groupements d’intérêts ; et pourrait aussi remonter à la réticence qu’avaient pratiquement tous les comités à citer leurs sources. On ne voit pas au nom de quoi cette hésitation perdure aujourd’hui dans le cas de certains comités. Tout d’abord, aucun des textes instituant ces comités n’interdit cette coopération ; ensuite, les organes auraient tout intérêt à utiliser un maximum de sources d’information autres que les rapports soumis par les Etats, ne serait-ce que pour se garantir des connaissances aux bases larges. Cette attitude rétive apparaît d’autant plus comme un défaut chez les organes qui la conservent que d’autres comités tirent profit de pratiques plus ouvertes. Ainsi le CDESC a-t-il sans aucun doute bénéficié de ce qu’une résolution de l’ECOSOC lui accorde expressément le droit de collaborer avec les ONG.343 Le CDESC a aujourd’hui pour habitude de faire circuler les informations émanant des ONG comme documents officiels des Nations Unies. Le CCT, quant à lui, a eu à prendre une décision importante à ce propos durant sa première session, puisque c’est alors qu’il discutait de son futur règlement intérieur. Le projet préparé par le Secrétariat envisageait de concéder un statut d’observateur à des ONG disposant du statut consultatif à l’ECOSOC. Durant la discussion, le représentant du Secrétaire général a expliqué qu’une telle reconnaissance aurait pour corollaire de donner aux ONG le droit d’intervenir – comme elles le font à la Commission et à la Sous-commission.344 Après cette mise au point, le Comité a décidé de ne pas conserver la disposition en question dans son règlement intérieur, redoutant une politisation de ses débats. En revanche, il s’est donné le pouvoir d’« inviter [..] les organisations non gouvernementales dotées du statut consultatif auprès du Conseil Economique et Social, à lui communiquer des renseignements, de la documentation et des exposés écrits, selon qu’il conviendra, se rapportant aux travaux qu’il entreprend en application de la Convention ».345 Il s’est également donné le pouvoir de « décide[r] sous quelle forme et de quelle manière ces renseignements, documentation et exposés écrits peuvent être communiqués aux membres du Comité ».346 Cela lui laisse une marge de manœuvre pour, par exemple, inviter les ONG qui leur auraient soumis des informations fiables à prendre la parole – l’article 20 de la Convention contre la torture lui offrant par ailleurs une possibilité d’auto-saisine,347 il convient spécialement que le CCT s’informe ; cela lui laisse aussi une possibilité de calquer son attitude sur celle du CDESC, c’est-à-dire faire distribuer cette information sous forme de documents officiels des Nations Unies. A la fin de la troisième session du CCT, ces possibilités n’avaient pas encore été utilisées, si bien qu’on ne peut encore évaluer le dynamisme dont ce comité fera preuve dans sa pratique.348 On doit donc se contenter d’observer que, pour l’instant, il a témoigné d’un certain dynamisme dans l’adoption de son règlement intérieur et que ce serait par conséquent, a fortiori, un défaut de sa part que de ne pas utiliser les ressources qu’il s’est lui-même données là. En ce qui concerne le CEDR. on a déjà dit dans noue première partie (I 1)A)e) et note 41) que la convention l’ayant institué avait, de par la formulation de son article 9, limité les sources d’information du Comité aux rapports soumis par les Etats membres ; qu’une discussion s’était engagée à ce propos dans le cadre du CEDR ; et que la conclusion en avait été que, de manière générale, le Comité en tant qu’organe ne pouvait pas prendre en considération d’autres informations que celles fournies par les Etats mais que, d’une façon particulière, aucun expert ne pouvait ignorer la connaissance commune, pas plus qu’il ne devait se limiter ou se censurer relativement aux informations auxquelles il pouvait avoir accès individuellement.349 Quant au Comité des droits de l’homme, c’est sans doute l’organe de supervision qui, en volume, reçoit le plus d’informations des ONG. Cependant, il continue aujourd’hui encore à imposer une certaine gymnastique aux organisations qui lui offrent pourtant une aide précieuse dans l’accomplissement de sa tâche – ce que certains de ses membres reconnaissent volontiers350 –. Pour le motif que ce serait jugé offensant par les Etats – qui, en l’absence de disposition à ce propos dans le Pacte, pourraient reprocher aux experts de dépasser les pouvoirs prévus par le Pacte –, le CDH ne reçoit ni ne fait circuler les documents que lui soumettent les ONG de façon franche. Il est vrai que les ONG n’ont pas reçu le mandat express de participer à la mise en œuvre du Pacte.351 Cela ne paraît toutefois pas une raison suffisante pour mettre les ONG, dont toutes n’ont pas un correspondant à Genève ou New York, dans l’obligation de guetter l’instant où elles pourront s’entretenir de façon informelle avec chacun des 18 experts de façon à lui faire part des informations qu’elles ont préparées à son intention. D’autant qu’à partir du moment où les experts sont visibles dans les couloirs, c’est souvent que les sessions sont soit déjà commencées soit sur le point de l’être, et qu’il est alors délicat, sinon vraiment trop tard pour cela, de distribuer une documentation abondante à des personnes déjà surchargées de travail. Si, comme on l’a dit dans notre première partie (cf. supra note 43), une collaboration fructueuse s’institue malgré tout, ses conditions ne sont selon nous pas optimales.

  • 352 Ce qui ne signifie évidemment pas considérer comme certaine toute information fournie par une ONG, (...)
  • 353 On ne traitera pas ici de la place des ONG dans les procédures de communications utilisées par les (...)

55Nous sommes d’avis que les comités ont le devoir, dans l’interprétation de leur mandat, de se donner toutes garanties d’efficacité.352 Dans cette optique, il apparaît que – puisque l’action des ONG n’est plus aussi contestée qu’elle a pu l’être il y a vingt ans – des attitudes plus claires pourraient être adoptées. Elles auraient notamment l’avantage de permettre aux Etats incriminés de savoir plus exactement ce qui leur est reproché, et, ainsi, leur offriraient la possibilité de répondre (principe du respect des droits de la défense). On reviendra plus tard sur cette idée, lorsqu’on traitera de la nécessaire dynamisation des procédures actuelles.353

56(ii) Qualité de l’échange oral entre organe et délégation. Le second manque de « punch » qu’on peut relever chez certains organes onusiens se situe au niveau des méthodes d’examen des rapports soumis par les Etats, et concerne notamment l’échange oral qui a lieu avec les délégations venues présenter le rapport.

57A cet égard, on peut d’abord relever une difficulté dans la gestion du temps due parfois à une trop grande tolérance envers des délégations qui n’hésitent pas à prendre longuement la parole. On a évoqué plus haut la position difficile des comités, et reconnu que l’attitude des Etats constituait une limite à l’action des comités supervisant des rapports (cf. note 337). Néanmoins, il faut reconnaître que certains d’entre eux – ou certains de leurs présidents, ce qui ramènerait le problème au niveau individuel mentionné plus haut – parviennent mieux que d’autres à juguler le problème. Nous y reviendrons ultérieurement, au moment d’étudier le dynamisme dont les divers comités ont fait preuve face aux limites que leur imposent les Etats.

  • 354 Second Rapport annuel du CCT, doc. des NU A/44/46, § 26. Si le CCT précise qu’il n’écarte pas défin (...)

58Mais le reproche principal qui pourrait être fait ici a trait à la préparation de ce dialogue. Pour faire face à l’énormité de la tâche à accomplir, les comités ont généralement su instaurer une répartition de leur travail. Ils se subdivisent en sous-groupes, ou en rapporteurs, chacun étant chargé d’une tâche particulière. Cette division comporte évidemment un risque, celui que des rapports soumis par des Etats soient traités de façon différente et, parfois, inégale. Un danger existe, dès lors, que les Etats ne considèrent plus comme sérieux l’examen de leurs rapports par les comités. Cependant, il est évident qu’un certain dédoublement des comités est devenu nécessaire puisque la tâche à accomplir se révèle trop lourde pour qu’ils puissent toute entière la mener à bien en séance plénière. Les défauts éventuels se trouveront donc non pas tant dans la subdivision elle-même en rapporteurs ou groupes de travail, que dans l’absence de mesures de cet ordre. Sera considérée comme négative aussi une absence de lignes directrices claires permettant aux différents « sous-comités » d’appliquer systématiquement les mêmes critères dans l’examen des rapports. Dans cette optique, on peut regretter que le CCT ait jugé prématuré de charger des rapporteurs de faire une analyse préliminaire de la teneur des rapports soumis par les Etats avant qu’il ne les examine.354 Les autres comités à suivre cette pratique n’en ayant tiré que des bénéfices, on voit mal ce qui a poussé le CCT à différer l’adoption d’une telle procédure.

  • 355 Les présidents des organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’hom (...)
  • 356 Ces disparités peuvent d’un côté être équilibrées par la possibilité, on l’a dit, qu’ont les autres (...)

59Toujours dans la perspective d’une bonne préparation du dialogue devant avoir lieu avec les délégations venues présenter et soutenir les rapports, on peut également regretter que tous les comités n’aient pas adopté la procédure consistant à préparer une liste des questions qui seront posées aux représentants des gouvernements présents.355 L’institution de telles listes permet que ne soient pas négligés certains points importants et rend plus pointu l’échange avec les Etats parties à la Convention dont l’application est étudiée. La façon de préparer ces listes varie selon les comités (voir tableau 5 en annexe). Dans certains cas, la liste est dressée par un « rapporteur » qui, après avoir étudié le rapport d’un Etat, pose les questions qu’il a personnellement préparées, agissant ainsi davantage comme un « coordinateur » qui articule le débat que comme un véritable « rapporteur ». C’est la pratique du CEDR. Si elle n’exclut pas que d’autres experts posent ensuite des questions additionnelles, cette procédure risque cependant de laisser échapper des questions importantes en raison de la part qu’elle laisse à l’improvisation. Elle engendre par ailleurs des disparités, les différents rapporteurs n’ayant pas tous les mêmes préoccupations ni la même sévérité.356 Elle est quand-même moins aléatoire que la procédure actuellement en vigueur au CCT ou dans le Groupe des trois, qui laisse chaque expert poser à la délégation des questions -qu’il a ou non préparées - sans autre forme de travail préparatoire. L’adoption de procédures plus systématiques est néanmoins possible. Le CDESC a ainsi pris l’habitude de faire préparer une liste des questions par un groupe de travail qui, ensuite, l’adopte et l’envoie à l’avance à la délégation. Plus poussée encore, la pratique du CDH consiste en la préparation d’une liste de questions par un groupe de travail, en l’endossement de cette liste par le comité tout entier, puis en sa communication à l’Etat intéressé. En réalité, le CDH n’a pas appliqué cette procédure à l’examen des rapports initiaux soumis par les Etats ; mais on ne voit aucun obstacle à ce que la procédure de la liste soit adoptée dès l’examen des premiers rapports, le CDESC ayant du reste procédé de la sorte sans qu’apparemment les Etats s’en trouvent froissés.

  • 357 Certaines délégations font d’ailleurs tout à fait franchement part de leur attente à des comités qu (...)

60Il est certain qu’une préparation minutieuse du dialogue qui s’engage avec l’Etat venu soumettre son rapport ne peut que conduire à un échange fructueux entre le comité et l’Etat. On part évidemment ici du principe que plus les questions sont précises et ciblées, plus elles permettent de révéler les problèmes rencontrés par l’Etat dans sa mise en œuvre du traité en question et, ainsi, de les prendre en considération ; et non pas de l’idée que des questions serrées embarrassent l’Etat à qui elles sont posées, qui serait contraire à l’esprit de coopération dominant le système des rapports.357

  • 358 Comme on l’a vu dans la première partie de ce travail, “ILO supervision has always been directed to (...)
  • 359 Voir notre première partie I 1) A) e) & f). Pour plus de détails, on lira les articles de V. Dimitr (...)

61(iii) Réactions des organes aux rapports soumis. Le troisième signe de pusillanimité qu’on peut relever chez les organes chargés de la supervision des conventions se remarque au niveau de leur réponse aux rapports soumis. Tout d’abord, leur réaction n’est pas forcément claire ; ensuite, elle ne va pas toujours jusqu’à vraiment exploiter les pouvoirs qu’ils se sont vus confier par les conventions les ayant institués. Il est vrai que, d’une façon générale, les comités chargés de superviser les conventions n’ont pas reçu le mandat de juger les Etats ; pour cette raison, ils ne se prononcent pas sur le respect par les divers Etats de leurs obligations internationales.358 Ce qu’ils sont chargés de faire, en revanche, c’est d’examiner les rapports soumis par les Etats. La question était et reste donc pour eux de savoir en quoi consiste cet examen et ce qu’il convient d’en tirer. Nous traiterons plus tard de la réponse qu’ils apportent relativement à la forme des rapports et allons commencer ici par voir comment les comités ont interprété les conventions les chargeant de réagir sur le fond. La procédure prévue est, à ce propos, à quelques nuances terminologiques près, pratiquement la même pour tous : l’article 9 § 2 de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale stipule que le CEDR « peut faire des suggestions et des recommandations d’ordre général fondées sur l’examen des rapports et des renseignements reçus des Etats parties » et qu’il les « porte [...] à la connaissance de l’Assemblée générale [...] » tandis que l’article 40 § 4 du Pacte sur les droits civils et politiques charge le CDH d’« adresser aux Etats parties [...] toutes observations générales qu’il jugerait appropriées ». D’importantes discussions se sont tenues au sein de certains comités lorsqu’il s’est agi pour eux de définir le rôle qu’ils souhaitaient tenir à cet égard. On a déjà fait mention de ces discussions plus haut et, bien qu’elles soient dignes d’analyses minutieuses, on ne les approfondira pas davantage dans le cadre généraliste de ce travail.359 On se contentera de rappeler la substance de la polémique qui s’était levée dans le cadre du CDH. D’un côté, on y estimait que le Comité devait après examen d’un rapport, entre autres, formuler des « observations générales » spécifiques à un Etat – on pensait aussi, d’ailleurs, que le Comité devait faire rapport sur le degré de conformité au Pacte – ; c’était là l’école de pensée majoritaire, on y trouvait les membres occidentaux du Comité et notamment l’Allemand de l’Ouest, C. Tomuschat. De l’autre côté, on pensait qu’au contraire la lettre du Pacte devait être respectée qui distinguait nettement entre l’« examen » des rapports au titre de l’article 40 et l’« examen » des communications au titre de l’article 41 (si le français emploie les deux fois le terme « examen », l’anglais distingue “the study of reports” et “the consideration of communications”), et qui impliquait que le Comité ne pouvait aller en ce qui concerne les rapports au-delà de la formulation d’observations d’ordre général qui ne consistent ni en évaluations ni surtout en recommandations, et qui ne soient en aucun cas adressées aux Etats individuellement, sous peine d’immixtion dans les affaires intérieures ; c’était là la position défendue par les experts ressortissants des pays de l’Est et notamment l’Allemand de l’Est B. Graefrath. Le problème ne s’est pas exactement posé dans les mêmes termes pour le CEDR dont on a vu plus haut qu’il ne lui était pas précisé par un texte conventionnel à qui il devait adresser ses suggestions et recommandations. Pour le CCT, il était résolu d’emblée du fait que l’article 19 § 3 de la Convention contre la torture – sinon plus clair dans sa lettre que l’article correspondant du Pacte, du moins ne donnant lieu à aucune discussion – dispose que le Comité « peut faire les commentaires d’ordre général sur le rapport qu’il estime appropriés et [... les] transmet [...] à l’Etat partie intéressé », au singulier. Malgré ces différences, les réactions des divers comités ont été très semblables. Pour résumer, on dira qu’ils se livrent aujourd’hui à un double exercice, ayant résolu si l’on peut dire ces questions par un dédoublement fonctionnel : d’une part, ils formulent à l’issue de leur examen d’un rapport gouvernemental des remarques d’ordre général (“general observations”), ce qui leur permet effectivement de considérer qu’ils remplissent leur fonction d’organe de contrôle ; d’autre part, ils préparent des « observations générales » (“general comments”) à l’attention de tous les Etats parties sur la nature et l’interprétation de certains droits affirmés par le texte dont ils surveillent la mise en œuvre, remplissant ainsi une fonction normative. C’est dans l’exercice de cette double activité que les divers comités expriment des différences, marquant ainsi que s’ils ont plus ou moins tous interprété leur rôle de façon similaire, ils ne l’ont pas fait avec le même dynamisme.

  • 360 Voir par exemple V. Dimitrijevic, op. cit., note 350, p. 10, ou Ph. Alston & B. Simma, op. cit., no (...)
  • 361 Voir par exemple le deuxième rapport annuel du CDESC (doc. E/1988/14), § 369 : « le Comité s’efforc (...)
  • 362 “In formulating its general comments, the Human Rights Committee has followed a systematic approach (...)
  • 363 Voir l’article de Ph. Alston & B. Simma, op. cit., note 282, p. 606 : il porte sur la seconde sessi (...)

62En ce qui concerne les « observations générales », il y a sans doute beaucoup à dire, mais il n’y a pas à notre avis de graves défauts à relever à leur propos. La doctrine s’accorde sur le fait que la formulation de telles observations est très utile aux Etats parties aux conventions en ce qu’elle leur offre – par la compréhension de plus en plus fine qu’elle permet des droits les plus complexes ou des articles qui posent régulièrement problème – une chance supplémentaire de respecter leurs obligations.360 Les comités de leur côté aiment à souligner l’importance de cette activité, ceux qui n’ont pas encore eu l’occasion de formuler de telles observations précisant qu’ils comptent le faire à l’avenir.361 L’une des seules carences qu’on relèvera ici, par conséquent, a trait aux méthodes d’élaboration de telles observations. Si la plupart des comités se sont, et assez tôt, forgé une procédure qui leur permette de préparer leurs observations de façon systématique362, ce n’est pas le cas de tous. Ainsi, à la fin de sa troisième session, le CCT non seulement n’avait pas encore formulé une telle observation – ce qui peut se justifier par le fait qu’il n’est pas en activité depuis longtemps – mais surtout pas encore amorcé de discussion sur la procédure qu’il pourrait suivre à cet égard. Rappelons que c’est dès sa seconde session que le CDESC avait tenu une discussion sur le sujet et que, de plus, sa réflexion avait été fructueuse puisqu’à l’issue de cette même session, le CDESC avait déjà arrêté les grands principes de sa procédure.363 Le temps des atermoiements – acceptables chez les premiers comités – devrait désormais être passé. Les comités récemment institués disposent aujourd’hui de précédents, voire de modèles ; par ailleurs, ils n’opèrent plus dans le contexte politique fortement bipolarisé Est/Ouest qu’ont connu leurs pairs.

  • 364 F. Jhabvala, “The Practice of the Covenant’s Human Rights Committee, op. cit., note 330, p. 105.

63L’autre carence qui pourrait ici être relevée est de portée plus générale. Il faut reconnaître que la façon dont les divers comités remplissent leur obligation de formuler des « observations générales » n’est pas conforme à ce qu’on attendait des conventions. Pour ne relever que l’exemple du CDH, “the Committee has been alloted a restricted role by the Covenant, and its reports and general comments adopted to date [1984] show that it has stayed well within the parameters set out”.364 Nous y reviendrons dans un moment – lorsqu’on examinera l’autre produit des comités, leurs remarques finales –, d’autant que les choses sont peut-être en train d’évoluer sur ce plan.

  • 365 “The sharp division of opinion within the Committee itself with regard to its further activities (...)
  • 366 V. Dimitrijevic [lui-même membre du CDH], op. cit., note 350, p. 9.
  • 367 Doc. des NU CCPR/C/SR.950 du 22 nov. 1989, § 4 et § 5 respectivement.

64On a dit que les comités formulaient également des remarques d’ordre général à la fin de leur examen d’un rapport gouvernemental. Tout comme l’autre, cette activité a été sujette à discussion dans la mesure où il convenait, avant d’émettre de telles remarques, de savoir si elles pouvaient ou non être adressées individuellement aux Etats. Si, dans le cas de certains comités, la réponse à ces interrogations allait de soi – on a évoqué plus haut la formulation de l’article 19 § 3 de la Convention contre la torture, par exemple, ainsi que le contexte politique dans lequel il a vu le jour – ce n’a pas été le cas pour tous. L’expérience du Comité des droits de l’homme a été à cet égard significative. On a vu plus haut que des différences d’opinion entre ses membres ont gêné le CDH en ce qu’elles n’ont pas permis qu’en tant qu’organe celui-ci prenne une position bien arrêtée sur la question de savoir s’il pouvait s’adresser individuellement aux Etats.365 Dans la pratique, le CDH n’a toujours pas réellement pris l’habitude de s’adresser clairement à chaque Etat, ni oralement en conclusion de la présentation des rapports par les délégations, ni par écrit dans son rapport annuel. Oralement, l’institution du dialogue dont on a parlé dans notre première partie a pour effet que, après avoir obtenu les réponses des délégués des gouvernements, les experts qui le souhaitent s’expriment à nouveau mais de façon non canalisée et à titre individuel. “There being no official reactions by the Committee, the only way to see whether a report was received favourably or not is to read the summary records”.366 C’est évidemment là un défaut, mais on a vu qu’il trouvait sa source principalement dans les limites inhérentes au contexte politique. Il semble que des changements notables soient en train de s’amorcer à cet égard. Il n’est donc pas exclu qu’à l’avenir le CDH se trouve enfin un jour en mesure de formuler de véritables observations au titre de l’article 40 du Pacte et de les transmettre, par écrit dans un premier temps peut-être, à chaque Etat. Les interventions de certains experts au cours d’une discussion relative à l’organisation des travaux du CDH – discussion qui s’est tenue lors de la dernière séance de la dernière session du Comité – laissent, à notre avis, présager d’une telle évolution. Ainsi, « M. Pocar pense que le moment est venu pour le Comité d’adopter la pratique qui consisterait à formuler des observations générales à la fin de l’examen de chaque rapport. [...] M. Pocar suggère, à ce propos, que le chapitre figurant à la fin du rapport annuel du Comité, qui s’intitule normalement “Observations générales”, soit désormais libellé “Observations formulées au titre de l’article 40 du Pacte” ». Mme Higgins s’exprima dans le même sens, se félicitant « elle aussi que les membres du Comité fassent désormais des observations de fond à la fin de l’examen de chaque rapport ».367

  • 368 Voir doc. des NU CAT/C/SR.29, §§73 et 77 pour des prises de positions claires de la part de deux ex (...)
  • 369 La Résolution ECOSOC 1985/17, dans son paragraphe f), ne fait aucune mention des Etats parties, ni (...)
  • 370 On voit dans le rapport pour 1987 du CEDEF que cet organe a décidé de passer d’une formule à l’autr (...)

65Une même timidité – mais moins justifiée, vu sa récente création – est à relever de la part du CCT. On sait qu’il a reçu très clairement quant à lui l’autorisation de faire des observations spécifiques à chaque Etat partie à la Convention et ceci sur chacun des rapports soumis. En fait, même si certains de ses experts font parfois des remarques précises en conclusion de l’échange oral qui a lieu entre le Comité et une délégation,368 ce ne sont pas là les conclusions du Comité en tant qu’organe. Dans les deux rapports annuels que le CCT a adoptés jusqu’à ce jour, il n’a pas davantage qu’oralement présenté ce type de conclusions. Il apparaît nettement que c’est là une carence lorsqu’on considère l’attitude du Comité des droits économiques et sociaux. Chargé à cet égard d’une fonction plus générale que le CCT par la résolution qui l’a institué, le CDESC produit pourtant des conclusions nettes et personnalisées, tant oralement que dans son rapport écrit.369 Le CDESC n’est pas le seul organe à formuler des observations précises, ce qui confirme que l’expression d’observations minutieuses et adressées à un Etat bien particulier n’est pas taboue aux Nations Unies, même pour un simple organe de « supervision ».370 On ne peut donc qu’espérer que le CCT, organe qui a reçu initialement et de façon expresse le mandat de formuler des observations aux Etats individuellement, ne reste pas à la traîne d’autres comités qui, n’ayant pas reçu ce pouvoir, ont peut-être su le prendre.

66(iv) Réactions des organes face aux Etats peu coopératifs. Outre le produit qu’ils proposent à l’issue de l’examen des rapports gouvernementaux, il est un autre niveau où la pusillanimité de certains organes de contrôle peut être constatée : celui des réactions qu’ils opposent aux limites que leur imposent les Etats, surtout celles dues aux Etats qui se montrent peu coopératifs.

  • 371 Rappelons ici que cette hypothèse est loin d’être une hypothèse d’école. Sans aller jusqu’à cherche (...)
  • 372 A ce propos voir pour ce qui concerne le CDH, A. P. Vijapur, op. cit., note 65, p. 598 ; VDimitri (...)
  • 373 « Le Comité a décidé qu’il ne serait pas juste de rejeter un rapport présenté par un Etal partie un (...)

67Si les organes de supervision des conventions ne sont pas chargés de juger les Etats, ils peuvent en revanche, à condition de prendre certaines précautions afin que le dialogue engagé avec les gouvernements ne se rompe pas, se prononcer sur la qualité d’un rapport, ou plutôt exprimer le décalage existant entre le rapport soumis et le rapport attendu conformément à la convention. Cet exercice peut donc tout d’abord toucher à la forme des rapports reçus. On a déjà dit dans notre première partie que les divers organes de supervision avaient préparé des directives à l’attention des Etats sur la forme et le contenu des rapports, ceci dans le but d’en obtenir des informations comparables – ce qui signifie sinon des rapports en tout point semblables du moins susceptibles d’être analysés selon des critères communs et comparables entre eux. Par ailleurs, on a également déjà dit dans notre première partie que les conventions pouvaient elles-mêmes contenir des indications relatives à la forme et au contenu des rapports que les Etats membres doivent soumettre. Ce qui nous intéresse ici est donc de savoir si, lorsque ces exigences ne sont pas satisfaites371, la réaction des divers comités est adéquate. A première vue, les comités semblent faire preuve de dynamisme. Quand un rapport ne présente que des données abstraites et juridiques plutôt que pratiques, ou lorsqu’il n’est pas conforme aux directives, la remarque en est faite à la délégation venue le soutenir.372 Le CCT et le CDESC ont même institué des procédures qui permettent à l’Etat qui le souhaite d’améliorer ou de repréparer un rapport si celui qu’il a soumis paraît courir un risque important de ne pas satisfaire le Comité devant l’examiner.373 A deuxième vue, en revanche, il n’est pas sûr que les remarques des divers comités relatives à la forme et au contenu des rapports gouvernementaux soient très claires, pas plus que systématiques. On a déjà cité un membre du CDU qui estime que, pour savoir si un rapport a été reçu de façon positive ou non, on ne peut faire autrement que de lire les comptes-rendus analytiques des séances, ce qui est évidemment très long et pas toujours pratique. Mais il est possible qu’on touche là à nouveau une limite inhérente de la supervision, puisque tant que celle-ci est effectuée par des êtres humains plutôt que par des machines on ne peut en attendre une parfaite systématisation.

  • 374 Voir, par exemple, sa résolution 42/105 du 7 déc. 1987, à la fois le préambule et le § 1. On remarq (...)
  • 375 Rapport annuel du CDESC pour 1987 (E./1987/18), § 318 b), p. 57.

68Lorsque les rapports censés être soumis par les Etats sont en retard, il appartient également aux comités de réagir. Leur pratique généralisée est, on a déjà eu l’occasion de le dire, de faire envoyer aux Etats des rappels de leurs obligations de soumettre des rapports et de publier les noms des retardataires dans leur rapport annuel au titre de l’année où le rapport aurait dû être soumis. Rien là, donc, que de très positif. Ce qui nous semble au contraire relever du défaut est la pratique qu’a instaurée le CEDR de regrouper en un examen unique – dont on imagine aussitôt la déperdition de qualité, de finesse, bref de sérieux – les divers rapports en retard que peuvent accumuler certains Etats. Cette pratique, outre un relent d’examen au rabais, possède le défaut de relever d’un vice de raisonnement : on ne comprend en effet pas pourquoi les Etats retardataires, parce qu’ils sont retardataires précisément, sont dispensés de remplir une obligation – celle en l’occurrence de soumettre des rapports – qu’ils ont librement contractée. Bien que l’Assemblée générale ait à l’occasion entérinée cette pratique374, celle-ci nous semble amoindrir les procédures de supervision et, en cela, être plus néfaste qu’intéressante. A cet égard, la position du CDESC, qui s’oppose à l’examen d’un second rapport périodique tant que le rapport initial n’a pas été reçu375, nous paraît tout à la fois plus saine et la preuve qu’une alternative à la soumission aux Etats est viable pour les organes onusiens chargés de superviser les conventions. Mais il est vrai qu’on pourrait nous objecter ici notre trop grand formalisme, le but de l’exercice n’étant pas de compter le nombre des rapports, mais d’évaluer la mise en œuvre. Il est vrai que, si la position de l’Etat ne s’est pas modifiée entre les diverses périodes couvertes par les rapports, rien n’est perdu en procédant à un seul examen ; et que lorsque la situation s’est modifiée, ce qui compte surtout, c’est de connaître la situation nouvelle et les mesures prises ou envisagées pour surmonter les difficultés. Ainsi on pourrait considérer qu’il suffit de se pencher sur la situation prévalant sur le moment, tout en tenant compte des changements intervenus et des difficultés qu’ils peuvent entraîner. On pourrait alors considérer comme une qualité plutôt que comme un défaut l’imagination montrée par le CEDR pour faire face, de manière pratique, à l’accumulation des retards dans la soumission des rapports.

69Autre circonstance où le dynamisme des comités peut être mesuré, celle où un Etat décide, même in extremis, de différer l’examen d’un rapport qu’il a pourtant soumis. Cette hypothèse, qu’on a déjà évoquée lorsqu’on traitait des limites contre lesquelles les comités se trouvaient impuissants, peut se trouver réalisée quand un Etat soumet tardivement un rapport additionnel et demande alors que le premier rapport qu’il avait soumis ne soit pas examiné (voir plus haut le cas du Sénégal à la 3e session du CCT) ou tout simplement quand une délégation ne se présente pas. Dans ces cas de figure, les comités sont complètement désarmés : à moins que la délégation ne fasse défaut pour des raisons matérielles – le pays est si petit ou si pauvre qu’il préfère, par exemple, que son rapport soit examiné sans faire faire le voyage de Genève à l’un de ses fonctionnaires –, le Comité ne peut examiner le rapport. Il ne peut en aucun cas passer outre un souhait de l’Etat de surseoir à un examen. Mais les comités auraient pu développer là une pratique visant à faire préciser aux Etats les raisons de cet ajournement, ce qui aurait peut-être endigué les quelques cas de mauvaise foi et de semblant de coopération. On peut en effet tout à fait imaginer qu’en termes soucieux et polis, les comités s’enquièrent des problèmes rencontrés par les Etats. A notre connaissance, aucun organe onusien de supervision n’a témoigné de ce genre d’énergie, du moins jusqu’ici.

  • 376 Cf. Rapport du CDESC sur sa 2e session (E/1988/14), § 364 : « le Comité est convenu que, dès sa deu (...)
  • 377 Cf. second Rapport annuel du CCT (A/44/46), 1989, §§ 10, 11 & 14.

70Enfin, le dynamisme des comités est variable pour ce qui est de leurs réactions face aux délégations qui monopolisent la parole. Si certains réussissent mieux que d’autres à ménager leur emploi du temps, ce n’est pas forcément dû aux seules qualités personnelles de leurs présidents (voir plus haut) ; le CDESC, par exemple, a pris la décision d’organiser ses travaux de façon à limiter le temps d’examen des rapports des Etats.376 Sans prendre de mesures aussi drastiques, le CCT est lui aussi parvenu à brider les délégués de gouvernements. Il a prévu des maxima dans le temps imparti à la fois aux représentants et à ses experts, mais se réserve de la souplesse dans cette phase orale de sa procédure d’examen des rapports.377

71(v) Suivi par les organes de leurs propres décisions. Il est un autre domaine où le dynamisme fait parfois défaut aux organes des Nations Unies : le suivi de leurs propres décisions, et ainsi, leur consistance. Ce qu’on voudrait signaler, c’est que, d’une façon générale, il apparaît que les organes de supervision ne se sont pas jusqu’ici souciés véritablement de mettre en œuvre leurs conclusions, par exemple. On verra plus loin que cette carence trouve sans doute des origines dans la surcharge d’un Secrétariat qui ne peut donc plus tenir le rôle qu’on serait en droit d’attendre de lui dans ce domaine. Mais il est possible qu’une part de responsabilité revienne là aux comités qui, à force de ne pas charger le Secrétariat de tâches qu’il serait effectivement en peine de mener à bien, se donnent une apparence falote. On se demande si une attitude plus exigeante de leur part n’aiderait pas les Etats parties à reconsidérer peut-être le budget qu’ils allouent pour les activités relatives aux droits de l’homme.

  • 378 Voir doc. des NU CAT/C/SR.38, §§ 10 à 18.

72Une des zones où cette attitude réservée est sensible est celle des demandes de complément d’information. Il arrive en effet très souvent au cours de l’examen d’un rapport de gouvernement qu’un comité demande que des informations additionnelles lui soient envoyées. La plupart du temps il ne les reçoit jamais. Malgré cette constante, il semble que jusqu’ici seul le CCT ait eu l’idée de demander au Secrétariat d’envoyer des rappels aux Etats à qui de telles demandes avaient été faites.378 De la même façon, il est apparemment très rare que les comités fassent procéder à des analyses de leur activité qui leur permettraient, avec du recul, de modifier, de systématiser ou de simplifier leurs procédures. Nous y reviendrons dans notre partie traitant du Secrétariat.

  • 379 Voir l’article de P. Alston & B. Simma sut la 2e session du CDESC, op. cit., note 282, notamment pp (...)
  • 380 Voir, par exemple, la discussion entre des experts du Comité contre la torture et leur président lo (...)

73(vi) Altitudes des organes en matière de méthodes de travail. Enfin, il arrive que certains organes fassent preuve de pusillanimité en matière de réflexion sur leurs méthodes de travail. La comparaison entre deux comités encore récents est à cet égard éloquente. Tandis que le CDESC s’est, durant sa seconde session, montré parfois imaginatif et en tout cas soucieux des précédents qui pourraient enrichir son expérience379, le CCT a estimé lors de sa troisième session que ses procédures étaient, pour l’instant du moins, tout à fait satisfaisantes, ceci sans même réellement entrer en matière.380 Nous reviendrons sur ce point dans notre dernière partie, lorsqu’il sera question d’une possible dynamisation des procédures des organes onusiens.

74On a montré maintenant que certains défauts du fonctionnement des Nations Unies en matière de procédures étaient imputables aux organes chargés de mettre en œuvre les droits de l’homme ; et que, dans d’autres cas – où les organes ne sont pas à proprement parler responsables de ces carences – il pouvait du moins appartenir à ces organes de repousser les limites que leur imposent les Etats parties aux Conventions, ce qu’ils ne font pas toujours. Cela dit, on peut aborder un nouvel aspect de cette étude.

c) Une insuffisance de ressources

75Un défaut important du système de mise en œuvre des droits de l’homme dans le cadre des Nations Unies est le manque de ressources.

  • 381 Le préambule de la Charte, en son § 2, mentionne les « droits fondamentaux de l’homme » ; et l’arti (...)
  • 382 T. Opsahl, op. cit., note 278, p. 16. L’auteur cite là une phrase de S. Rokkan, tirée de “Norway: N (...)

76La raison pour laquelle nous considérons le problème financier comme un défaut et non une limite inhérente de l’action de l’ONU en matière de droits de l’homme est double. Tout d’abord, il nous paraît qu’au vu de la place accordée à la réalisation des droits de l’homme dans la Charte de l’Organisation, les ressources dérisoires allouées à cette activité relèvent de la trahison d’un de ses objectifs.381 Ensuite, il nous semble que même s’il est normal que “as in other political Systems: ‘Votes count, but ressources decide’”382, on doit observer dans quelle proportion il en est ainsi. Dans le cas des Nations Unies et des droits de l’homme, ce sont les programmes – et non plus la simple organisation des tâches – qui en sont affectés.

  • 383 Une étude a été faite sur les moyens de la dépasser, en 1986, au moment où elle a peut-être été le (...)

77Le problème est donc le suivant : les Nations Unies connaissent une crise financière générale.383 Cette crise générale touche naturellement aussi l’activité en matière de droits de l’homme ; mais elle la modifie de façon disproportionnée.

  • 384 Voir I 1) A) d) et note 30.
  • 385 C’est le cas aussi du Groupe des Trois de la Commission, chargé de la supervision de la Convention (...)
  • 386 Les Etats parties à la Convention contre la torture se réunissent biennalement pour décider des res (...)
  • 387 Le Secrétariat général a préparé à l’intention de l’ECOSOC un document synthétisant les méthodes ut (...)

78Lorsqu’on avait évoqué le financement des différents organes dans notre première partie384, on avait brièvement fait état de sa diversité. En effet, l’Organisation connaît trois modes de financement : les fonds permettant à un organe de fonctionner peuvent provenir soit complètement du budget ordinaire des Nations Unies – c’est le cas de la Sous-Commission, du Comité des droits de l’homme (CDH), du Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDEF) et du Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CDESC)385 – ; soit totalement des Etats parties – c’est le cas du Comité contre la torture386 – ; soit enfin d’un mélange des deux systèmes – c’est le cas du Comité pour l’élimination de la discrimination raciale –387. Du point de vue légal, c’est de l’ECOSOC et de l’Assemblée générale que dépend toute décision d’ordre opérationnel ; et même la Commission des droits de l’homme ne peut prendre de décisions ayant des implications financières sans l’autorisation du Conseil.

  • 388 Voir Rapport annuel du Comité de droits de l’homme pour 1987 (doc. des NU A/42/40), p. 1, § 4 : « e (...)
  • 389 Rapport annuel du CDH au titre de 1988 (doc. des NU A/43/40), p. 2, § 8.
  • 390 Le Secrétaire général de la Commission internationale de juristes a – en tant que président du “Gen (...)
  • 391 Rapport du Groupe de travail sur les disparitions forcées ou volontaires, doc. des NU E/CN.4/1987/1 (...)

79Le manque de ressources affecte la qualité de la supervision assurée par les organes dépendant du budget ordinaire des Nations Unies. Il les prive tout d’abord de temps. Il arrive par exemple que des sessions soient raccourcies, repoussées, voire supprimées ; plus fréquemment encore, que des groupes de travail ne puissent pas se réunir. Ainsi l’une des trois sessions annuelles du Comité des droits de l’homme avait dû être annulée en 1986, et seul un groupe de travail pré-sessionnel a pu se réunir pour sa vingt-neuvième session (printemps 1987), sa trentième session (été 1987) et sa trente et unième session (automne 1987).388 Il n’est pas étonnant que le CDH, pour rattraper le retard pris, affirme avoir « dû revenir à sa pratique normale » de créer un deuxième groupe de travail devant se réunir avant la trente-deuxième session, puisqu’il lui « est apparu qu’un seul groupe de travail ne pourrait s’acquitter dans de bonnes conditions de l’important volume de travail préparatoire à accomplir avant la session ».389 En ce qui concerne les deux autres comités financés sur le budget ordinaire de l’organisation, le CEDEF et le CDESC, ils n’ont pas, eux, eu à subir de suppressions de session ; par contre, aucune de leurs demandes concernant l’allongement de la durée de leurs sessions pour 1989 n’a été prise en compte. Le manque de ressources peut également entraver un organe non-conventionnel : en 1986, c’est la session annuelle de la Sous-commission qui a été annulée. On imagine les répercussions que cette annulation a pu avoir sur les milliers de communications individuelles dont la recevabilité aurait dû être appréciée par son groupe de travail des communications ; car évidemment ses trois groupes de travail pré-sessionnels étaient également annulés. On imagine aussi les conséquences en cascade du bouleversement du calendrier pour toutes les études, tous les rapports que la Sous-commission prépare, et n’a déjà pas le temps de discuter à fond.390 Quant aux procédures d’investigation, elles aussi ont été touchées cette année 1986. Le Groupe de travail sur les disparitions forcées ou involontaires, pour n’évoquer que lui, n’a disposé que de deux sessions au lieu des trois habituelles, et encore l’une d’elles a été reportée ; de plus « les services d’interprétation n’ont été assurés que pendant cinq jours pour les deux sessions, contre un total de 21 jours les années précédentes ».391

  • 392 Rapport annuel, op. cit., note précédente, p. 1, § 2.
  • 393 Doc. des NU A/C.5/41/CRP.3
  • 394 The Review [of the International Commission of Jurists], n° 37, Déc. 1986, p. 25.
  • 395 Ibid.
  • 396 Rapport annuel, op. cit., note 391, p. 2, § 7.

80Mais les organes chargés de la mise en œuvre des droits de l’homme ne sont pas seulement privés de temps, en période de crise budgétaire. C’est aussi ce qu’ils produisent qui est atteint. Tout d’abord, il peut leur être demandé de réduire la longueur de leur rapport annuel, et ceci de façon substantielle. L’utilité de ce dernier se trouve alors gravement altérée, les informations qu’il contient étant précieuses non seulement à ceux à qui le rapport est soumis, mais aussi à nombre d’ONG ou d’individus isolés qui n’ont pas accès aux Nations Unies autrement que par les publications qui en sortent. Ainsi, le rapport 1986 du Groupe de travail sur les disparitions forcées ou involontaires comportait 160 pages ; en 1987, il n’en faisait plus que 60 (dont 13 d’annexes) : « étant donné la crise financière de l’ONU, on a été amené à réduire sensiblement la longueur du rapport et à le présenter de manière très condensée, ce qui n’a pas permis d’inclure tous les détails signalés ».392 La publicité des travaux peut également être menacée. Ainsi, en décembre 1986, un document du Secrétariat, présenté à la 5e Commission393, proposait que soient supprimés les comptes rendus analytiques des organes basés ailleurs qu’au siège new-yorkais des Nations Unies, c’est-à-dire ceux de presque tous les organes traitant des questions de droits de l’homme, puisqu’à l’exception d’une session par an du CDH, et du CEDEF, tons dépendent du Secrétariat de Genève. Cette mesure visait à économiser 30 % du personnel temporaire. Ce document fut très mal accueilli par plusieurs délégations. Le Secrétariat faisait valoir qu’il fallait choisir entre être privé de comptes rendus analytiques et disposer du même nombre de séances qu’habituellement, ou alors garder les comptes rendus intacts mais diminuer le nombre de séances. Il considérait la première solution comme préférable à la seconde, d’autant qu’une subtilité de terminologie programmatoire voulait que, si les rapports annuels et les publications des organes ressortent de la catégorie des dépenses liées au programme, les comptes rendus analytiques sont considérés comme relevant des « services de conférence ». Cela n’aurait donc pas constitué une atteinte au programme des Nations Unies en matière de droits de l’homme que de les modifier. “Another area of concern was the General Assembly request to certain treaty bodies, including the [Human Rights] Committee, to dispense with summary records. The Committee noted that these records were indispensable to its work and to the States Parties. However, in a spirit of cooperation the Committee indicated that it would organise its work so that summary records would be necessary for only two of each three week session. This would result in a 30 % saving to the UN. Nevertheless, the UN Secretariat has proposed to the General Assembly that it should renew its request to dispense with summary records”.394 Finalement, une solution intermédiaire put être trouvée : on décida de limiter le nombre de langues des comptes rendus analytiques à deux, l’anglais et le français. Toujours en matière de publicité, le déroulement d’une procédure non conventionnelle peut être entravée pour des raisons financières. Ainsi, lorsque récemment le nouveau gouvernement des Philippines a demandé que soient rendus publics tous les documents concernant ce pays qui avaient été soumis aux Nations Unies dans le cadre de la procédure 1503, cette transparence lui fut refusée pour manque de crédits disponibles. Enfin, et c’est peut-être encore une forme d’atteinte à la publicité dont ont besoin les organes chargés de la mise en œuvre des droits de l’homme, on peut les déplacer géographiquement, qu’ils soient des organes conventionnels : “A further step taken in response to the crisis was the decision to hold the March/April meeting in Geneva rather than New York. The [Human Rights] Committee noted, however, that at least one meeting per year needed to be held in New York, as many states were not represented at the UN Office in Geneva”395, ou qu’ils soient des organes d’investigation : « La dix-neuvième session du Groupe de travail [sur les disparitions forcées ou involontaires], qui devait avoir lieu [...] à New York, [...] s’est tenue [...] à l’Office des Nations Unies à Genève » et « la vingtième session a eu lieu à Genève ».396

81Il ne faudrait pas croire que les organes dont le financement est assuré par les Etats sont plus à l’abri des aléas financiers que ceux que nous venons d’examiner. Bien au contraire ; car dans leur cas, c’est alors d’une dépendance des Etats qu’il s’agit.

  • 397 Rappelons (voir supra I 1) A) d)) qu’en ce qui concerne la Convention sur l’élimination de toutes l (...)
  • 398 Rapport annuel du Comité pour l’élimination de la discrimination raciale (CEDR), doc. des NU A/42/1 (...)
  • 399 Rapport annuel du CEDR, doc. des NU A/43/18 (1988), p. 3, § 11.
  • 400 Rapport annuel du CEDR, op. cit., note précédente, p. 51, décision I (XXXVI).
  • 401 Voir document des Nations Unies CERD/SP/35 (pour la réunion des Etats parties) et la résolution de (...)
  • 402 Le Rapport annuel du Comité pour 1988, op. cit., note 399, fait état d’au moins trois séances entiè (...)

82L’exemple du Comité pour l’élimination de la discrimination raciale, dont pourtant le mode de financement est mixte, est à cet égard éloquent. Jusqu’à 1986, les réunions du CEDR ont pu être assurées régulièrement du fait d’un arrangement : les fonds étaient avancés par l’Organisation en attendant que les contributions des Etats parties retardataires parviennent.397 En 1986, l’aggravation de la crise financière eut une répercussion immédiate sur cet arrangement – il faut dire que d’importants arriérés de paiement faisaient qu’une bonne partie des ressources nécessaires manquaient alors – : la session estivale du CEDR n’eut pas lieu. En conséquence, l’annulation de l’une des deux sessions annuelles d’un comité ne se faisant pas tout à fait impunément, le CEDR fut dans l’impossibilité de présenter son rapport annuel à l’Assemblée générale. La situation ne s’étant pas complètement modifiée l’été suivant, on faillit assister à la répétition des faits. Mais des pourparlers et des promesses de paiement accéléré débouchèrent sur un compromis : le Secrétaire général autorisa la tenue d’une mini-session d’une semaine en août 1987, afin que cette année-là un rapport puisse être adopté par le Comité. Durant l’année 1988, le CEDR n’a pu se réunir qu’une fois ; et là encore, pour une session réduite à deux semaines. Il avait pourtant dans son rapport de 1987 recommandé à l’Assemblée générale d’autoriser encore le Secrétaire général à continuer de lui avancer des fonds nécessaires au maintien de son activité, comme cela s’était fait de par le passé398, mais l’Assemblée n’a pas suivi cette recommandation. Dans son rapport suivant, le Comité – qui a « pris bonne note » de ce que « conformément à une décision prise par le Contrôleur des Nations Unies, la convocation proprement dite et la durée de chacune de ses sessions dépendraient du versement et du déblocage de contributions suffisantes de la part des Etats membres à qui incombent les dépenses des membres du Comité en vertu du paragraphe 6 de l’article 8 de la Convention »399 – réitère son appel « considérant le coût relativement faible de la poursuite de l’important travail qu’effectue le Comité en suivant la mise en œuvre de la Convention [...] ».400 Il a cette fois-ci plus de chance, puisque non seulement les Etats parties décident à leur deuxième réunion que le CEDR devrait, si possible, se réunir en 1989 pour une session rallongée, mais aussi l’Assemblée générale encourage ce rétablissement de son activité.401 Pourtant, et même s’il a pu se réunir quatre semaines durant 1989, le sort du CEDR n’est pas rassurant : des arriérés énormes existant toujours, il n’est pas certain que le Contrôleur consentira en 1990 à avancer l’argent nécessaire à la tenue de la première session annuelle. De toute manière, les experts ont dû considérablement accélérer leur rythme de travail pour tâcher de rattraper le retard accumulé dans l’examen des rapports des Etats. De plus, ils ont été amenés, pour les raisons conjoncturelles qu’on vient d’évoquer, à consacrer un certain nombre de séances à la discussion de questions financières402, ce qui a empiété sur le temps destiné à un travail de mise en œuvre.

  • 403 J. Nordenfelt, “Convention in Crisis”, Human Rights Internet Reporter (Harvard Law School), vol. 11 (...)
  • 404 Rapport annuel du Comité contre la torture, doc. des NU A/43/46, 1988, p. 5, § 20.
  • 405 Cf. Rapport annuel du CCT, doc. des NU A/44/46, 1989, p. 1, § 2. Il ne s’est pas agi en l’occurence (...)
  • 406 Doc. des NU CAT/SP/8 du 7 novembre 1989, p. 3, §§ 11 & 12.
  • 407 Rapport de la réunion des présidents des organes créés en vertu d’instruments internationaux relati (...)

83C’est en dépit de ces difficultés que le fonctionnement du Comité contre la torture, dont la première session s’est tenue en avril 1988, est basé sur un financement non pas partiel mais total par les Etats. “One would hope that some lessons might be drawn from the problems facing the already existing bodies”.403 Car nous allons voir que le CCT souffre également de son mode de financement ; et s’il en pâtit moins que ne l’ait fait le CEDR, c’est essentiellement parce qu’il est encore récent. Le Comité contre la torture a déjà connu sa première réduction de temps de travail. En effet, celle qui aurait pu être sa seconde session n’a pas eu lieu. Le premier rapport annuel du CCT fait état d’une décision adoptée sans vote « concevant la possibilité de convoquer une deuxième session en 1988 » priant le Secrétaire général « d’envisager la possibilité d’organiser une deuxième session du Comité, dans le cadre du budget général prévu pour le premier exercice financier par la première réunion des Etats parties à la Convention ».404 Or, la deuxième session du Comité s’est tenue en 1989.405 Ce premier refus de lui accorder un calendrier confortable eut pour conséquence que les rapports des Etats dont l’examen était prévu pour 1988 n’ont pu être analysés par le CCT qu’au printemps 1989. La troisième session du comité s’est déroulée normalement. Mais l’avenir n’est pas assuré pour autant : un document paru à l’occasion de la deuxième réunion des Etats parties nous apprend que “of the 27 States that were parties to the Convention during the first financial period [i.e. : 26 June 1987-31 Dec. 1988], 4 States parties are in arrears with their payments. Of the 41 States parties to the Convention during the current period [i.e. : 1st Jan.-31 Dec. 1989], 22 States parties are in arrears with their assessed contributions”.406 Comme le faisait remarquer les présidents des organes de supervision des conventions lors de leur seconde réunion : « L’expérience du Comité pour l’élimination de la discrimination raciale et du Comité contre la torture donn[e] à penser que le système d’autofinancement ne contribu[e] pas au bon fonctionnement de ces mécanismes et ne favoris[e] pas l’acceptation des obligations inhérentes à ces instruments ».407

84On sait que le principal argument invoqué en faveur de l’auto-financement est que, sans lui, l’élaboration de nouveaux instruments – en vue de leur fonctionnement, du moins – ne serait plus possible. Cet argument tombe lorsqu’on l’examine un peu en détail.

  • 408 Cf., par exemple, note 322.

85Tout d’abord, il est une négation du principe de l’absence de hiérarchie entre les traités concernés. Ensuite, il réduit à néant les recommandations de l’Assemblée générale visant à ce que les droits de l’homme fassent l’objet d’une approche globale.408 Enfin, il est injuste par nature, en ce sens qu’il autorise un traitement de faveur du Comité des droits économiques, sociaux et culturels par exemple, tandis qu’il menace l’efficacité du Comité contre la torture et du Comité contre la discrimination raciale.

  • 409 Rapport de la réunion des présidents..., op. cit., note 55, p. 24, § 83 (C’est nous qui soulignons (...)

86De surcroît, cet argument est paradoxal. Etant donné les articles 55 et 56 de la Charte, et le nombre des recommandations de l’Assemblée générale qui ont encouragé à une plus large ratification des instruments relatifs aux droits de l’homme, on voit mal comment défendre un mode de financement qui, en soi, décourage les Etats de l’accession à un traité. D’autant qu’« afin de s’acquitter de sa mission concernant le bon fonctionnement des organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme pour suivre la mise en œuvre des instruments qu’elle a elle-même adoptés, l’Assemblée générale devrait à titre hautement prioritaire assurer le financement de chacun des comités à l’aide du budget ordinaire de l’Organisation des Nations Unies [...] ».409

  • 410 The Review, op. cit., note 394, p. 25.

87Enfin, tout mécanisme auto-financé risque de se trouver un jour paralysé par un Etat, surtout gros contributeur, peu désireux de voir sa situation examinée. D’autre part, il pourrait s’avérer difficile pour un organe d’experts de rester insensible à des pressions tout en dépendant dans une proportion importante des Etats parties qu’il est précisément censé surveiller. Bien qu’il soit placé dans une situation moins aliénante que le CCT ou le CEDR – son financement est assuré par le budget ordinaire -, le Comité des droits de l’homme avait manifesté son mécontentement d’être touché en 1986 : “[The Human Rights Committee] also noted that as a treaty body [it] had the right to make independent decisions on its operations and that conditions should not be imposed by the General Assembly”.410

88Arrivé à ce stade, on a démontré l’inadéquation des moyens actuellement alloués aux organes chargés de la mise en œuvre des droits de l’homme. C’est tout le système des Nations Unies dans le domaine des droits de l’homme qui, en l’état, est menacé. A cause d’insuffisances financières, l’ensemble des normes risque d’apparaître comme une mascarade.

89En réalité, les carences peuvent être identifées sur deux plans : on vient d’examiner le plan circonstanciel ; il reste à voir le plan systématique. On distinguera deux types de niveaux : un niveau global, et des niveaux plus diffus. Dans les deux cas, c’est de disproportion qu’il s’agit.

  • 411 “In an organization whose rationale or raison d’être has often been said to be the promotion and pr (...)
  • 412 Statement of the Delegation of the NGO Special Committee on Human Rights to the UN Secretary Genera (...)

90Tout d’abord, vu l’importance que la Charte accorde à la protection des droits de l’homme (voir supra), et vu aussi l’importance de l’activité déployée depuis quarante ans par l’Organisation dans ce domaine, il est incompréhensible que moins d’1 % du budget des Nations Unies lui soit accordé.411 “Frankly, we think this is a ridiculously low proportion”.412 Voilà pour le problème vu dans sa globalité.

  • 413 F. Gaer, “Financial Crisis at the UN: Continued Blows to the Human Rights Programs”, Human Rights I (...)

91Ensuite, à des niveaux divers, il semble que le programme pour les droits de l’homme souffre d’autres disparités : “during and since the 41st United Nations General Assembly, the financial crisis has continued to batter the UN’s human rights programs, which have been disproportionately [...] curtailed”.413 La crise que traversaient les Nations Unies en 1986 avait débouché sur l’obligation de réduire toutes les dépenses de 10 %. Or, on constate que dans le domaine des droits de l’homme, c’est à la suppression d’une session annuelle sur trois qu’on assiste dans le cas du CDH, soit à 30 % environ de réduction ; voire à une réduction de 50 % dans le cas du CEDR dont l’une des deux sessions annuelles est annulée. Et encore ces calculs ne tiennent-ils pas compte des raccourcissements et suppressions de groupes de travail également subis.

  • 414 Idem, p. 60.
  • 415 Il est évident, au regard du budget alloué au Département de l’information publique, que ce ne sont (...)

92Certains ont estimé que les problèmes venaient de ce que le “leadership on this issue must come from the top: from the Secretary General himself. He must make clear his support for human rights programs in more than words. Over and above his general assurances and private statements, he should clearly and publicly instruct his subordinates in the Secretariat that human rights programmes are a priority concern of the United Nations, and are not to be harmed by [...] indiscriminate budget-cutting and consolidation. Such directives must go to the chief operating officials at the Human Rights Centre as well as to the Controller, the Programme Budget and Coordination Committee, and others responsible for fiscal oversight”.414 Ce qui est certain, en tous les cas, c’est qu’il appartient aux Etats membres de l’ONU de doter le Centre de ressources suffisantes.415

d) Un secrétariat surchargé

93Les problèmes financiers qu’on vient d’identifier ont une autre répercussion importante – outre celle d’entraver divers organes dans leur travail de supervision ou d’investigation – : celle de les priver d’un secrétariat actif.

  • 416 Voir infra II 2)A)c).
  • 417 C’est là aussi, sinon une activité nouvelle, du moins une activité qui a pris des dimensions nouvel (...)

94Le Secrétariat est, en matière de droits de l’homme, la structure de base pour le travail de tous les organes de supervision et d’investigation. Il est considéré comme un organe principal, ce qui est justifié par le rôle de moteur qu’il est appelé à jouer. Ce sont les articles 100 et 101 de la Charte qui définissent le cadre de son activité, à savoir principalement sa neutralité et les grands traits de la procédure de recrutement du « personnel spécial [qui] est affecté d’une manière permanente au Conseil économique et social [...], et s’il y a lieu, à d’autres organes de l’Organisation » (art. 101 § 2). Le Secrétariat pour ce qui a trait aux droits de l’homme est appelé le Centre pour les droits de l’homme, ex-Divison des droits de l’homme. Il est chargé de la direction et de l’exécution des diverses politiques et programmes mis en place par les organes directeurs. Ainsi, il fournit l’appui permettant d’établir des faits, de préparer des études et d’examiner des questions de fond dans le cadre des diverses procédures ; il est en mesure d’offrir une assistance technique à ceux des Etats membres de l’Organisation qui le souhaitent ;416 il garantit la publicité de ce qui est fait par les Nations Unies en matière de droits de l’homme417 ; et enfin il assure la liaison entre les différents programmes. En bref, il sert à centraliser les activités des Nations Unies en matière de droits de l’homme. A l’exception de quelques services (il dispose d’un bureau au siège de l’ONU à New York), le Centre est basé à Genève. S’il a la responsabilité principale en matière de droits de l’homme, c’est le Centre pour le développement social et les affaires humanitaires, basé à Vienne, qui est chargé d’assister le CEDEF.

  • 418 Cette courte présentation doit beaucoup au cours donné par A. Bruni les 4, 5, 6, 7 et 8 juillet 198 (...)

95Comme on trouve extrêmement rarement dans la doctrine des données permettant de se faire une idée nette de sa structure, nous nous proposons d’en exposer ici la charpente.418 A la tête du Centre se trouve un chef, le Secrétaire général adjoint, également directeur général de l’Office des Nations Unies à Genève. Celui-ci dirige le programme des droits de l’homme. L’administration du Centre est, quant à elle, placée sous l’autorité du Directeur adjoint du Centre. Le Centre des droits de l’homme est composé de six sections :

  • La section des instruments internationaux est responsable des services relatifs à la mise en œuvre desdits instruments. Elle s’attache à établir des contacts avec les représentants des gouvernements, à recevoir et à procéder à un examen préliminaire des rapports soumis par les Etats parties aux conventions, à préparer tous les documents nécessaires à l’examen de ces rapports, etc ; elle prépare également des études et des analyses.

  • La section des communications voit toutes les communications adressées aux Nations Unies, qu’elles le soient sur la base de procédures conventionnelles ou non. Selon les cas, elle procède donc à une sorte d’instruction (c’est le cas pour les communications reçues sur la base du Protocole facultatif au Pacte relatif aux droits civils et politiques, par exemple, qui sont traitées selon une procédure quasi-judiciaire) ou à un tri moins sophistiqué. C’est aux fonctionnaires de cette section que revient notamment la charge de distinguer les lettres de mythomanes des plaintes fondées.

  • La section des procédures spéciales s’occupe de tout ce qui a trait aux enquêtes « par pays » ou « thématiques ». C’est elle essentiellement qui fournit la Commission des droits de l’homme en documents, ses fonctionnaires travaillant la main dans la main avec les différents rapporteurs qui, parfois, ne font que ratifier son travail ; elle assure également le secrétariat du Groupe de travail sur les disparitions forcées ou involontaires. Chargée de traiter des cas de disparitions, elle examine toutes les communications qui parviennent au Centre à ce sujet puis transmet au Groupe de travail les données rassemblées après un premier travail d’analyse. Ce secrétariat dépendait auparavant mais de façon provisoire – directement du Secrétaire général adjoint.

  • La section des recherches, études, et de la prévention de la discrimination est responsable de pratiquement toutes les études lues par les organes des Nations Unies. Elle prépare également les études servant de base à l’élaboration de nouvelles conventions. C’est elle qui assure le travail de base de la Sous-Commission, en fait, ce qui n’est pas rien dans la mesure où l’on considère la Sous-Commission comme le laboratoire de l’Organisation pour ce qui est des droits de l’homme.

  • La section des services consultatifs et de l’assistance technique qui, à l’origine, organisait des séminaires de spécialistes, et qui s’est beaucoup developpée ces derniers temps, offre des consultations juridiques et des conseils permettant l’élaboration de meilleurs rapports, sur le plan technique, aux Etats membres de l’Organisation. Nous y reviendrons plus tard.

  • Enfin, la section des relations extérieures, des publications et de la documentation fonctionne plus ou moins comme le service de presse du Centre, tant vis-à-vis des individus que des administrations locales. Elle répand de l’information sur tous les aspects relatifs aux droits de l’homme. Nous n’en traiterons pas, son activité sortant du cadre de ce travail.

  • 419 On peut lire à ce propos le cours donné per J. L. Gomez Del Prado à l’Institut des droits de l’homm (...)

96Il faut mentionner encore une activité importante du Secrétariat : l’exercice de ses bons offices par le Secrétaire général. Cette action est à la discrétion du Secrétaire général – qui essaie, après décision prise par un de ses collaborateurs ou par lui-même, d’intervenir sur une base purement humanitaire et sans tenter d’entrer dans le fond de la question – et surtout toujours menée en secret.419

  • 420 Deuxième réunion des présidents des organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs au (...)
  • 421 K.T. Samson, op. cit., note 124, p. 55.

97On aura donc compris que les tâches du Secrétariat sont loin d’être annexes. Elles consistent non seulement à préparer des analyses, mais aussi à assurer le secrétariat des organes, c’est-à-dire, d’une part, à examiner les rapports reçus des Etats, à rendre compte de cette activité – ainsi qu’à envoyer des rappels aux Etats dont les rapports ne parviennent pas à temps, et des demandes d’informations complémentaires lorsqu’un rapport est jugé insuffisamment riche – ; et d’autre part à recevoir et à examiner les communications dans un premier temps. Dans la pratique, cette dernière tâche consiste à décider si une communication doit être traitée comme telle ou comme simple lettre de prise de contact (auquel cas, il doit être demandé des informations supplémentaires à son auteur), à préparer non seulement des résumés analytiques pour chaque communication mais aussi des recommandations pour les décisions de recevabilité comme d’irrecevabilité et des projets de conclusions, à tenir à jour les échanges d’informations et les éventuelles réponses des Etats, etc. L’importance de cette activité dans son ensemble n’est contestée ni en ce qui concerne les procédures conventionnelles, puisque les présidents des organes ont reconnu que « la qualité et le volume des services que le Secrétariat pouvait fournir aux divers comités déterminaient de façon décisive leur aptitude à bien fonctionner »420 ; ni en matière de procédures d’investigation : “various writers with direct experience of the international procedures in question [i.e. : fact-finding procedures] have stressed the importance of the contribution to be made by the secretariat”.421

  • 422 Un article de 1988 traitant des difficultés que rencontre la Commission dans la gestion de son trav (...)
  • 423 M. schmidt, “The International Covenant on Civil and Political Rights: Procedures and Practice”, op (...)
  • 424 Rapport de la 2e réunion des présidents, op. cit., note 55, p. 22, § 73.
  • 425 Rapport annuel du CDH, doc. A/43/40 (1988), p. 6, § 22.

98Afin que ces importantes fonctions puissent être menées à bien, il faut évidemment qu’y soit affecté un personnel suffisant. Au dernier semestre 1989, le Centre des droits de l’homme compte 82 fonctionnaires. Sur ce nombre, 48 seulement sont des « professionnels » (c’est-à-dire qu’ils occupent des postes d’administrateur) ; les autres, ressortant de la catégorie de « services généraux », assurent les tâches administratives courantes. Une politique d’engagements contractuels y est par ailleurs déployée, sur la base de dépenses extra-budgétaires. Pour procéder à une comparaison, et bien qu’il soit quelque peu pernicieux de faire des comparaisons entre organisations inter-gouvernementales, le Secrétariat qui assiste, entre autres, la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations de l’OIT compte une quarantaine de « professionnels », juristes pour la plupart. Quant au Secrétariat de la Commission européenne des droits de l’homme, il employait, en 1988, 32 juristes et 18 assistants administratifs.422 Mais d’autres chiffres seront plus parlants, sans doute : ceux du nombre de personnes affectées à chaque section. D’une façon générale, chacune des six sections compte en moyenne 6 professionnels. Cela signifie que, dans le cas de la section des instruments internationaux, par exemple, seulement 7 personnes sont disponibles pour effectuer toutes les tâches relatives aux diverses conventions que nous avons énunérées plus haut ; et que si un professionnel est affecté à la nouvelle Convention contre la torture, seulement deux sont chargés de tout ce qui concerne le Pacte sur les droits civils et politiques. Cela signifie aussi que, dans le cas de la section des communications, pour prendre un autre exemple, “there are only two professionals to deal full-time with approximately 135 pending cases, which concern issues as diverse as French bankruptcy law, Dutch social security legislation, the ‘dirty-war’ in Argentina or the death penalty in Jamaica. Another two professionals share their time between Optional Protocol and other matters”.423 Il est absolument évident que ces effectifs sont insuffisants. Et leur insuffisance est d’autant plus à compter parmi les défauts de l’Organisation qu’ils ont baissé ces dernières années, tandis que la charge de travail a nettement augmenté, comme le veulent les ratifications continues, l’entrée en vigueur de nouveaux traités, et des procédures de communications de plus en plus largement utilisées. Lors de leur deuxième réunion, les présidents des divers organes de supervision « [se sont] accordé[s] généralement à dire, que pour maintenir les services du Secrétariat au niveau élevé qui était le leur actuellement, il faudrait les renforcer [...] ».424 Et même le Comité des droits de l’homme, pourtant le plus assisté dans sa tâche par le Secrétariat, a demandé dans son rapport au titre de 1988 « au Secrétaire général adjoint de n’épargner aucun effort pour renforcer le secrétariat du Comité, afin de permettre à ce dernier de s’acquitter de façon satisfaisante de sa tâche accrue ».425

  • 426 T. Van Boven, “Strengthening UN Human Rights Capacity” (working-paper submitted to the Seminar in H (...)
  • 427 Voir, par exemple, l’article de T. Franck, op. cit, note 272 et surtout la réponse de T. van Boven (...)

99Pour ce qui est de la qualité du personnel employé, rappelons que l’article 101 § 3 de la Charte dispose que « la considération dominante dans le recrutement et la fixation des conditions d’emploi du personnel doit être la nécessité d’assurer à l’Organisation les services de personnes possédant les plus hautes qualités de travail, de compétence et d’intégrité ». Nous ne sommes pas en mesure de juger si, d’une façon générale, ces conditions sont remplies. Mais une chose nous apparaît clairement : la Charte pose là une obligation de moyen. “True professionalism which means in the sense of the Charter the achievement of the highest standards of efficiency, competence, and integrity, as well as dedication to the cause of human rights on the part of the UN staff and of all those involved in the advancement of human rights, are essential requirements. [...]”.426 Or, nous sommes d’avis que tout n’est pas mis en œuvre dans le cadre des Nations Unies pour que ces conditions soient satisfaites. Laissons là les querelles anciennes et les suspicions de partialité ou de médiocrité427 ; examinons la tendance générale. Tout d’abord, on l’a dit, les effectifs ont diminué ces dernières années, ce qui forcément a eu des répercussions sur la qualité du travail effectué, et qui assurément ne peut pas être pris comme un signe que sont « assur[és] à l’Organisation les services de personnes possédant les plus hautes qualités… » Même remarque en ce qui concerne l’emploi massif de stagiaires ; car s’il arrive que se trouvent parmi les stagiaires des personnes remarquables, on ne peut tout de même les considérer comme satisfaisant « les plus hautes qualités[...] de compétence ». On ne peut non plus attendre d’eux la même neutralité que d’un haut fonctionnaire, d’autant que leur recrutement ne se fait pas par concours. Et si leur jeunesse peut éventuellement valoir présomption de leur “dedication to the cause of human rights” (cf. supra : dixit van Boven), du moins leur souci de mener à bien leurs études les rend davantage susceptibles de tirer profit de leur stage que d’offrir une réelle contribution au Secrétariat. Enfin, que penser de la contractualisation à outrance du Centre ? Comment imaginer que des gens dont le contrat de travail ne dépasse souvent pas trois mois, voire un mois, puissent réellement s’impliquer qualitativement dans leur travail ? Ne risquent-ils pas de privilégier les investissements à court terme, de préférer la performance visible à un travail de fond ? Ne vont-ils pas opter pour la stratégie, consacrer du temps à se chercher des appuis, et à s’assurer le minimum, c’est-à-dire le renouvellement de leur contrat ? A toutes ces questions, on ne peut répondre avec sérénité. Il est sûr en tous les cas que certains de ces facteurs au moins, et même si c’est à un degré moindre que le manque cruel d’effectif, affectent l’application par les Nations Unies des procédures de mise en œuvre des droits de l’homme.

100Les conséquences de telles pratiques sont à notre avis de deux ordres. Tout d’abord, elles entraînent une gêne pour le Secrétariat, qui n’est pas toujours en mesure de remplir de manière satisfaisante l’ensemble de son mandat. On a vu plus haut que les rapports soumis par les Etats arrivaient déjà avec des retards importants, pour la plupart. Mais on est obligé d’admettre que dans le cas où ce problème s’atténuerait, le Secrétariat serait probablement incapable de traiter les rapports lui parvenant au fur et à mesure de leur réception. La question est évidemment posée de l’encouragement que cette attente représente pour les Etats envoyant leurs rapports dans les délais impartis, surtout comparativement à ceux qui ne le font pas.

  • 428 Le document A/40/(500 du 26 septembre 1985, intitulé « Obligation de présenter des rapports qui inc (...)
  • 429 Du moins, elles se sont faites rares car on en comptait un certain nombre dans les années 70, au mo (...)
  • 430 K.T. Samson, op. cit., note 9, p. 16 (l’auteur de ces lignes a été longtemps le coordinateur des qu (...)
  • 431 K.T. Samson, op. cit., note 9, p. 16. Bien qu’il n’ait qu’une valeur anecdotique, un fait atteste d (...)

101Le second type de conséquences résultant du manque de personnel affecté au Centre des droits de l’homme est que le mandat donné au Centre s’en trouve étroit à comparer à ce qu’il pourrait être. De toute évidence, les organes des Nations Unies qui pourraient charger le Secrétariat d’un rôle plus important se retiennent de le faire. Cela est très net en matière d’analyses et de travaux de recherche mis à la disposition des experts de divers organes. Il suffit pour appuyer cette remarque de relever la fréquence avec laquelle les documents A/40/600 et additif sont cités comme sources dans des documents ultérieurs428 : apparemment, lorsqu’elles existent, de telles synthèses sont précieuses, et utilisées. Pourtant, tout comme les compilations de statistiques, elles sont rares.429 De la même façon, il ne semble pas que des documents aient jamais été préparés qui évalueraient l’impact de la supervision internationale, présentant par exemple les améliorations qui s’ensuivent au niveau local (le fait qu’un lien de causalité direct soit impossible à établir avec certitude entre supervision et amélioration ne dispensant pas de toute étude pour autant, à notre avis). Nous n’en avons en tous les cas pas trouvé de traces. L’absence de telles analyses est particulièrement frappante en comparaison du type de documents préparés par le Secrétariat de l’OIT à l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations : “the Committee requests its secretariat to bring to its attention all [...] relevant data from authoritative sources, including legislative texts, collective agreements, court decisions, official statistics and reports [...]. [But] The role of the secretariat under ILO procedures goes beyond this gathering of data. In response to a decision by the Committee of Experts, it prepares comparative analyses between law and practice and the relevant ILO standards when a first report is received from a State on a convention, and thereafter whenever major legislative changes occur. This technical support from a qualified staff not only permits more thorough scrutiny, but also facilitates uniformity in the treatment of cases”.430 Ainsi, le Secrétariat n’est pas qu’un facteur d’efficacité ; il peut également jouer un rôle dans le traitement équitable des informations soumises par les différents Etats. “For the time being, there is no corresponding secretariat role under any of the UN reports monitoring procedures”.431 Mais il ne peut pas être fait grief au Centre de ne pas faire ce pour quoi on ne le mandate pas.

  • 432 Voir le document CCPR/C/18 du 19 août 1989, reproduisant ht décision adoptée par le CDU le 30 octob (...)

102Nous qualifierons l’insuffisance des moyens en personnel et l’étroitesse du mandat donné comme des défauts majeurs, compte tenu non seulement de leur ampleur mais aussi de leurs répercussions. Ainsi, l’utilisation des informations parvenant aux divers comités est touchée. L’effet limité du mécanisme onusien d’examen des rapports est probablement en partie dû à l’absence d’une réelle évaluation de la masse d’informations reçue. C’est une critique qu’on peut faire à certains organes ; mais elle trouve aussi, et peut-être principalement, sa source dans la surcharge du Centre des droits de l’homme. Il faudrait en effet que tout ce qui parvient au Secrétariat puisse être traité, analysé, comparé, mis à jour, puis suivi. Or cela est absolument impossible étant donné le petit nombre de fonctionnaires dont c’est la tâche. Il doit toutefois être relevé ici que le Secrétariat fournit maintenant au Comité des droits de l’homme - suite à une décision de celui-ci l’en chargeant432 - des analyses article par article des questions posées par le Comité et des réponses données par les gouvernements, ceci pour chaque rapport périodique, les rapports initiaux n’étant pas pris en compte. Ces analyses permettent dans un second temps au Secrétariat de préparer une liste de questions destinées à permettre au CDH de revenir à nouveau sur les points non encore élucidés. A notre connaissance, le Secrétariat n’assure pas ce travail d’analyse relativement aux activités d’autres comités ; toutefois, les documents témoignant de cette assistance étant à usage interne, nos informations pourraient se révéler incomplètes. Il est évident qu’un tel traitement de l’information échangée, surtout s’il est systématique, est éminemment utile puisqu’il donne à un organe de supervision la possibilité d’être ensuite cohérent s’il le veut. Il convient également de noter qu’en ce qui concerne l’examen des communications, le travail de suivi semble garanti, le Secrétariat – dûment mandaté – parvenant à demander presque systématiquement à l’Etat à l’encontre duquel des décisions finales (“views”) ont été prises par le CDH en vertu du Protocole facultatif ce qui a été fait pour les mettre en œuvre.

  • 433 Rapport annuel du Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, doc des NU A (...)
  • 434 Ibid., « Recommandation générale 7 » (relative aux « Ressources »), § 3, p. 119 du rapport.
  • 435 Lors de sa septième session, notamment, il avait été proposé de se réunir « au siège permanent de l (...)
  • 436 M. Wadstein, “Implementation of the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination (...)
  • 437 Rapport de la deuxième réunion des présidents, op. cit., note 55, p. 24, § 85. Dans sa pourtant cou (...)

103Il y a un domaine en revanche où le Secrétariat est particulièrement défaillant, c’est celui de l’assistance au Comité chargé de l’application de la Convention contre toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDEF). En illustration des problèmes que rencontre cet organe, il suffit de dire que le rapport de sa septième session a été adopté par correspondance, si l’on peut dire, car « du fait que les documents n’étaient pas disponibles en totalité dans toutes ses langues officielles, le Comité n’a pas pu adopter le rapport dans son intégralité. Il a décidé que le Secrétariat adresserait les parties du rapport qui n’avaient pas encore été adoptées à tous les membres du Comité [...] ». On peut aussi relever l’entrave suivante : « la situation du Secrétariat sur le plan des effectifs laissait à désirer. Le rapporteur avait fait bien plus que son devoir et même souvent dactylographié elle-même des documents. Une telle situation était inacceptable. »433 En 1988, le CEDEF recommandait aux Etats parties « de prendre toutes les dispositions voulues pour que le Comité dispose [...] de services adéquats de nature à l’aider à s’acquitter de ses attributions aux termes de la Convention et, notamment, pour que le Comité dispose à plein temps de fonctionnaires qui l’aident à préparer ses sessions et à les mener à bien ».434 Ce qui peut-être rend la situation du CEDEF particulièrement difficile est son rattachement au Centre du développement social et des affaires humanitaires, situé à Vienne et chargé aussi du Secrétariat de la Commission de la condition de la femme, qui a commencé à se réunir annuellement. Le CEDEF est donc isolé, géographiquement, pour ce qui est de ses services administratifs, des autres organes de l’ONU chargés de supervision des Conventions, basés à Genève et assistés par le Centre des droits de l’homme. En revanche, le fait que comme le CDH, le CEDEF tienne certaines de ses sessions à New York et non à Vienne, c’est-à-dire loin de son secrétariat, n’a selon lui aucune répercussion sur les difficultés qu’il a à obtenir de l’aide de son secrétariat.435 Ses difficultés sont donc encore une fois dues au manque de personnel : “the staff in Vienna has been the same since the entry-into-force of the Convention [i.e. 1981] ; only the number of ratifications has more than doubled between the first and the seventh session”.436 La situation de ce Comité en particulier semble si dramatique que lors de leur deuxième réunion, les présidents des organes de supervision ont placé les recommandations qu’ils ont faites à son propos dans les « questions exigeant d’urgence une décision » : « des ressources en personnel renforcées devraient être immédiatement mises au service du Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes [...] ».437

  • 438 “the number of [communications] has risen dramatically over the past two years”, M. Schmidt, op. ci (...)
  • 439 Voir document E/CN.4/1989/CRP.1 du 8 février 1989, p. 2, § 3.

104Mais malheureusement, il n’y a pas que le présent qui soit difficile en matière de soutien du Secrétariat ; le futur aussi s’annonce sombre dans les perspectives actuelles. En effet, tout sauf les effectifs de professionnels affectés au Centre des droits de l’homme paraît devoir continuer à augmenter. Ainsi, le nombre des communications reçues a nettement grossi depuis les deux dernières années438, et rien ne semble indiquer que la tendance va brusquement s’inverser. De la même façon, le nombre d’Etats soumettant des rapports parce qu’ils ont ratifié une convention augmente régulièrement, la ratification des principaux instruments en matière de droits de l’homme continuant du reste à être encouragée par les plus hautes instances des Nations Unies. Enfin, et on l’a déjà signalé plus haut, la quantité même des comités va encore s’enrichir dans les prochaines années, du fait de la mise sur pied de nouvelles conventions (droits de l’enfant, probablement droits de travailleurs migrants, etc.). Si les effectifs du Secrétariat ne suivent pas, on risque d’assister à un éclatement des divers comités en groupes de travail restreints permettant, mais dans une optique à court terme, de pallier les manques du Secrétariat en matière de préparation des documents servant à poser les questions aux représentants des gouvernements. A long terme, une telle tendance à l’atomisation soulève évidemment le risque d’un examen non harmonieux, non équitable, des différents rapports par les différents groupes, et celui d’une perte de la considération dont jouissent les comités du fait de leur sérieux. Or, les effectifs du Secrétariat non seulement ne vont pas être augmentés, mais au contraire diminués. Une note du Secrétariat publiée en 1989 dans le cadre du point 11 de l’ordre du jour de la Commission des droits de l’homme (relatif notamment « aux [...] autres méthodes et moyens qui s’offrent dans le cadre des organismes des Nations Unies pour mieux assurer la jouissance effective des droits de l’homme et des libertés fondamentales », ce qui ne manque pas d’ironie, en l’occurrence), note dont la distribution était limitée, annonçait que « conformément à la résolution 43/214 de l’Assemblée générale, le plan général du budget-programme pour 1990-1991 a déjà été établi, et [que] l’Assemblée générale a déjà adopté une décision sur les dépenses totales afférant à cet exercice biennal. Ce plan général tient compte des réductions de postes préconisées dans la résolution 41/213 de l’Assemblée générale. A ce stade de la préparation du budget-programme pour 1990-1991, les réductions envisagées pour le Comité des droits de l’homme s’élèvent approximativement à 4 % pour les postes de la catégorie des administrateurs et à 15 % pour les postes de la catégorie des services généraux ».439

  • 440 Op. cit, note 55, p. 24, § 82 ; et résolution de la Commission 1989/46 du 6 mars 1989.
  • 441 D’après nos informations, 12 micro PC 40 mégabites, 4 terminaux avec disque optique et six impriman (...)

105Si au moins ces réductions de postes étaient balancées par une dotation importante en équipements informatiques, la critique serait obligée de temporiser. Mais encore une fois, l’avenir immédiat n’est pas rassurant à cet égard. La seconde conférence des présidents avait d’ailleurs recommandé au Secrétaire général, en 1988, de « désigner une équipe de travail sur l’informatisation pour étudier les coûts et les avantages d’une informatisation la plus large possible des travaux des comités », précisant que cette équipe de travail « devrait comprendre un membre de l’un des comités d’experts ». En 1989, un groupe de personnes chargées de ce travail avait été constitué, le Secrétaire général étant chargé de faire rapport sur les résultats de ses travaux à la 46e session de la Commission des droits de l’homme, en 1990.440 Mais pour ce qui est de l’informatisation la plus large possible, les fonctionnaires du Centre des droits de l’homme sont extrêmement pessimistes. Après avoir fait remarquer que l’idée était bonne, et qu’un travail formidable pourrait être fait si étaient saisis les rapports soumis par les Etats, les comptes rendus analytiques des séances d’examen ainsi que les rapports annuels des organes de supervision, ils concluent – au conditionnel – qu’il faudrait pour cela des moyens. On comprend que ceux-ci manqueront.441

  • 442 Voir l’étude citée à notre note 325. Bien qu’elle comporte également quelques remarques relatives a (...)

106On aura sans doute compris que le Secrétariat des Nations Unies chargé des questions de droits de l’homme ne peut tout simplement pas être pleinement efficace étant donné les moyens dont il dispose. S’il est grand temps qu’une réflexion sur l’efficacité des procédures s’engage, il est indispensable qu’elle prenne en compte le rôle que le Secrétariat y joue. Il est frappant en effet de constater que lorsque quelques lignes lui sont consacrées, par exemple dans des articles de doctrine, leurs auteurs se bornent à douter du dynamisme de ses fonctionnaires ou à relever des exemples de manque de neutralité dans son action. Ce n’est pas en fonction de ce paramètre que doit être jaugée son efficacité, du moins à l’heure actuelle. Comme dans toute administration internationale, on trouve au Centre de nombreux fonctionnaires très dévoués comme on en trouve certains de très paresseux. La situation du Secrétariat mérite une analyse plus profonde. Et à cet égard, on peut regretter que le rapport de la deuxième réunion des présidents ne lui consacre que trois paragraphes (cf. supra), ce qui malgré leur teneur risque de laisser penser que ces problèmes ne sont pas capitaux. De la même façon, on se demande si le rôle plein que devrait pouvoir assurer le Centre ne méritait pas davantage d’attention de la part du rapporteur chargé par la Commission des droits de l’homme d’une étude sur la mise en œuvre effective des instruments relatifs aux droits de l’homme.442

Notes

264 Th. Van Boven, “United Nations and Human Rights: A Critical Appraisal”, UN Law/Fundamental Rights (A. Cassese ed.), Aalphen aan den Rijn, Sijthoff & Noordhoff, 1979, p. 125. Tout l’article est du reste intéressant (pp. 119-135), son auteur – directeur jusqu’en 1982 de l’ex-Division des droits de l’homme – cataloguant un certain nombre de critiques telles que : les Etats constamment scrutés par l’organisation (l’Afrique du Sud, le Chili et Israël) seraient plus libres dans leurs agissements que les Etats les attaquant, il existerait une « conspiration de la majorité » contre les pays de l’Est et d’autres minorités, une politisation grandissante envahirait les organes chargés des questions droits de l’homme, l’Organisation manquerait d’objectivité presque autant que de personnel compétent, etc. Th. van Boven s’interroge ensuite sur ceux-mêmes qui professent ces critiques : “I would submit that in substance these criticisms seem correct, but I am not fully convinced of the moral weight that should be attributed to these very critical sounds” (p. 126).

265 Op. cit., note 164, p. 127.

266 Lire à ce propos, « Le fondement du pouvoir de contrôle des organisations internationales », de J. Charpentier, in Mélanges offerts à G. Bardeau : « Le Pouvoir », Paris, éd. LGDJ, 1977, pp. 999-1011. Les comparaisons faites entre l’attitude de l’OIT et celle de l’ONU sont éloquentes.

267 A la décharge du Conseil de Sécurité, notamment, il faut ici apporter la précision suivante : “A recent case in the Security Council establishes strongly thaï the United Nations may act in defence of the rights of a single person. [...] Following the statements of the representatives of Ivory Coast and Nigeria, the President of the Security Council made a declaration on behalf of the members of the Council in which the Council expressed ‘its grave concern’ [...]”, G.G. Ramcharan, The concept and Present Status of the International Protection of Human Rights Forty years after the Universal Declaration, Dordrecht, Martini Nijhoff publishers, 1989, ISBN 90-247-3759-1, p. 83.

268 R. Hauser, “United Nations Law on Racial Discrimination”, American Journal of International Law, n° 64, 1970, p. 115.

269 Il est vrai que les juristes ne tiennent pour ainsi dire pas compte de cet aspect. Ainsi, nous n’avons trouvé qu’un liste qui mêle les deux approches : Human Rights and World Public Order, de M. Macdougal, H. Lasswell & L-C. Chen, New Haven, Yale University Press, 1980 ; même des manuels composés d’articles, tels que ceux édités par Cassese, Hannum, Ramcharan ou Vasak, ne font que très marginalement mention de la dimension politique.

270 J. Donnelly, “International Human Rights: A Regime Analysis”, International Organisation, vol. 40, n° 3, 1986, p. 640. Précisons que d’ordinaire, ce type de perspective est appliqué à des questions économiques. Donnelly reconnaît toutefois n’être pas le premier à remployer pour le domaine des droits de l’homme puisqu’il signale une conférence de D. Forsythe intitulée “A New Human Rights Regime: What Significance?” présentée en 1981. Le terme de régime n’étonne évidemment pas les juristes, la Cour de la Haye l’employant elle-même depuis longtemps. Il faut toutefois préciser qu’il a donné lieu à une abondante littérature en sciences politiques quand, au cours de ces dix dernières années, il s’est agi de le définir.

271 Encore J. Donnelly mais 5 ans auparavant : “Recent Trends in UN Human Rights Activity: Description and Polemic”, International Organization, vol. 35, n° 4, 1981, p. 653.

272 T. M. Franck, “Of Gnats and Camels: Is There a Double Standard at the United Nations?”, American journal of International Law, vol. 78, 1984, p. 839.

273 UN Doc. A/34/P.V.14, du 29 septembre 1979. En fait, T. M. Franck va plus loin dans son analyse : il estime que si, en dépit des plaintes, le dictateur a pu continuer a commetre le crime de génocide contre le peuple ougandais c’est à cause de l’“unwillingness of the NAMs to allow even the most egregious conduct by a member of the Group to create fissures in the bloc’s vaunted solidarity”, op. cit., note 272, p. 825.

274 T. Opsahl, “Human Rights Today: International Obligations and National Implementation”, Scandinavia Studies in Law, 1979, p. 153. Cet article est basé sur un rapport (en norvégien) présenté au 28e Congrès des avocats nordiques, à Copenhague, 23-25 août 1978. Son auteur a été membre du Comité des Droits de l’homme de l’ONU durant dix ans. Il était également membre de la Commission européenne des droits de l’homme.

275 J. Donnelly, op. cit., note 270, p. 608.

276 Voir à ce propos les difficultés que rencontre déjà la Commission européenne des droits de l’homme à suivre le rythme des communications qui lui parviennent dans l’article de H.G. Schermers, “Has the European Commission of Human Rights Got Bogged Down?”, Human Rights Law Journal, vol. 9, n° 2-3, 1988, pp. 175-180.

277 M. J. Bossuyt, “Human Rights and Non-Intervention in Domestic Matters”, The [IC] Review, n° 33, Decembre 1985, p. 52. Bossuyt cite d’ailleurs quelques lignes plus loin un extrait d’un jugement de la Cour de Strasbourg allant dans la même sens : “[The Court] cannot assume the role of the competent national authorities, for it would thereby lose sight of the subsidiary nature of the international machinery of collective enforcement established by the Convention” (Court of Strasbourg, Belgian Linguistic Case, 23 July 1968, § 10). On peut évidemment relever ici que la position du Comité des droits de l’homme est la même, toute sa « jurisprudence » l’attestant.

278 T. Opsahl, “Instruments of Implementation of Human Rights”, Human Rights Law Jouranl, vol. 10, n° 1-2, 1989, p. 32. On peut toutefois s’interroger sur le caractère subsidiaire des recours internationaux dans le cas d’un ensemble de violations flagrantes et systématiques et trouver plus que surprenante (cf. notre note 124 et le texte l’accompagnant) la condition d’épuisement des voies de recours internes posée dans la procédure 1503.

279 A cet égard, la distinction opérée par M. Tardu entre « pétitions-informations », qui utilisent l’individu comme source d’information sur des violations ayant lieu, et « pétitions-recours », qui offrent un réel recours aux personnes lésées dans leurs droits, nous semble très intéressante dans la mesure où – même si les choses sont parfois moins nettes que cette terminologie ne le laisse supposer – elle opère une distinction qui oblige à considérer les communications en question avec des échelles d’appréciation différentes ; voir à ce propos « Les mécanismes de l’ONU visant à assurer la protection des droits de l’homme », Recueil des cours de l’Institut international des droits de l’homme, Strasbourg, 1982, pp. 1-20, notamment pp. 4-5.

280 T. Opsahl, op. cit., note 278, p. 28 (C’est nous qui soulignons).

281 Cette formulation, qui peut sembler humoristique, est précisément choisie parce qu’elle pose la question de fond quand il s’agit des droits de l’homme : les Etats sont-ils réellement désireux d’améliorer leur politique en la matière ? T .Opsahl la pose en ces termes : “Are the state really serious ? This question must be posed [...] Criticism should be directed at the majority of States Parties to the main instruments, for having individually and through the United Nations shown that they take their legal objections less seriously in practice than their ratifications and proclamations suggest. If not in other ways, they have shown this in not fulfilling their reporting obligations and denying the implementing organ necessary resources and cooperation”, op. cit., note 278, p. 33.

282 P. Alston & B. Simma, “Second Session of UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights”, American Journal of International Law, vol. 82, n° 3, 1988, p. 605.

283 Ibid., p. 604.

284 En 1982, le Comité des droits de l’homme a discuté du rapport de l’Iran (ce rapport faisait quatre pages). Au cours de la discussion, il a été dit que le Pacte devait être mis en œuvre dans les faits et non seulement sur le papier (CCPR/C/SR.366, p. 2). Deux jours plus tard, lorsque des membres du Comité posaient des questions au délégué iranien, celui-ci estima que le « dialogue » entre le Comité et son pays n’était qu’une « inquisition politique » (CCPR/C/SR.368, pp. 2-5 et 11-12).

285 Ainsi “The participation of a state representative is essential when the report of a state is under examination by the [Human Rights] Committee. This rule can be jeopardised sometimes by the State party by not sending a representative. This tactic is used to delay the consideration of reports by the Committee. [...] For instance, in 1982 the report of Guinea was not taken up by the Committee, at its 16th session, because its representative was not présent before the Committee”, A.P. Vijapur, op. cit., note 65, p. 599. Les réactions possibles à ce type d’attitude seront discutées ultérieurement, lorsque nous évaluerons la façon dont les différents organes ont interprété leurs rôles. Moins visible, une autre tactique peut être utilisée par un gouvernement pour surseoir à un véritable dialogue : l’arrivée tardive de ses représentants. Considérés isolément, ces retards sont excusés par les différents comités. Néanmoins, des observateurs tels qu’ONG ou membres de Secrétariat, parce qu’ils suivent plusieurs organes de supervision, en arrivent parfois à douter du hasard. Ainsi, on a pu remarquer en 1989 qu’à quelques mois d’intervalle, la délégation du Cameroun était arrivé avec plus ou moins 30 minutes de retard aussi bien pour répondre aux questions du Comité contre la torture – alors qu’il n’est prévu qu’une heure pour cet exercice – que pour répondre à telles du Comité des droits de l’homme (observations personnelles faites le 20 novembre 1989 et le 12 juillet 1989 respectivement).

286 T. Opsahl, op. cit., note 278, p. 20.

287 T. J. Farer, op. cit., note 114, p. 570.

288 B. G. Ramcharan, op. cit., note 267, p. 246.

289 Par exemple, M. Nowak : “The conciliatory spirit also extends towards Slate représentatives who are treated by Committee members with almost exaggerated deference”, “The Effectiveness of the International Covenant on Civil and Political Rights Stocktaking after the First eleven session of the UN-Human Rights Committee”, Human Rights Law Journal, vol. 1, n° 1-4, 1980, p. 164.

290 La doctrine s’est beaucoup interrogée sur cette question. On a déjà dit dans notre première partie à quelle point, finalement, elle était toujours d’accord sur le caractère complémentaire des différents types de procédures. C’est une constante qu’on retrouve ici, puisque même des auteurs dont l’esprit critique est très développé ne condamnent pas forcément l’existence d’organes politiques. Asbjorøn Eide comme Th. Van Boven – tous deux membres de la Sous-Commission des Nations Unies, pourtant – ont ainsi dit « préférer » les organes politiques, parce qu’ils peuvent être influencés par une action diplomatique, l’opinion publique et les ONG (Nobel Symposium, Oslo, juin 1988). Sur les failles que peuvent présenter ces organes, et des exemples de cas où ils n’ont pas agi, on peut lire Peter Leuprecht, “The Protection of Humait Rights by Political Bodies – the example of the Committee of Ministers of the Council of Europe”. Festschrift für Félix Ermacora, Kehl am Rhein, N.P, Engel Verlag, 1988, p. 95. Sur les relatifs avantages et inconvénients de ces deux types d’organes, T. Opsahl, op. cit., note 278, pp. 25-29 : finalement c’est en termes de stratégies à long terme que l’auteur dit préférer un contrôle de type juridique, sinon juridictionnel. Il argue de sa consistante (“un-predictable political [organs]”), de clarté (“they operate on the basis of [...] defined obligations, hâve regular procedures”), d’équité (“fair hearing”), et il finit par rappeler que la mobilisation de la honte – sur laquelle est basée l’action des organes politiques – se limite à la publicité de “relatively few countries anyway”.

291 Etant donné que l’objet de ce travail est l’élude des seules procédures destinées à la mise en ouvres des droits de l’homme, on renvoie le lecteur intéressé par les méthodes d’élaboration de ces procédures au livre de Th. Meron, Human Rights in the UN: A Critique of Instruments and Process, Oxford, Clarendon Press, 1986, 351 p. Nous ne doutons pas que ces questions soient étroitement liées – c’est d’ailleurs pourquoi nous avons insisté, dans notre première partie, sur certains aspects historiques et toujours rattaché le fonctionnement actuel des diverses procédures analysées à leurs origines – mais pour ne pas nous écarter de notre sujet, nous ne pouvons pas nous attacher également dans le cadre de ce travail au processus d’élaboration des procédures. Sur le même sujet que celui traité dans l’ouvrage de Th. Meron on peut lire l’article de Ph. Alston, “Conjuring up New Human Rights: a Proposai for Quality Control”, American Journal of International Law, vol. 70, n° 3, 1984, pp. 607-621.

292 Th. D. Gonzales, “The Political sources of Procedural Debates in the United Nations: Structural Impediments to Implementation of Human Rights”, New York University Journal, vol. 13, n° 3, 1981, p. 454.

293 M .T. Kamminga, op. cit., note 152, p. 308.

294 Voir à ce propos l’exemple de la création du Comité des personnes disparues à Chypre, Activités de l’ONU dans le domaine des droits de l’homme, op. cit., note 1, p. 241, ou A. A. Cançado Trindade, op. cit., note 58, pp. 379-381. Bien d’autres exemples de ce genre pourraient être cités en illustration ici.

295 T. Opsahl, op. cit., note 278, p. 24.

296 Ph. Alston & B. Simma, op. cit., note 282, p. 615.

297 Celle-ci prévoit en effet que les rapports sont examinés par un Comité d’experts dont les conclusions sont transmises à la fois à l’Assemblée du Conseil de l’Europe, pour avis, et à un sous-comité de la Commission sociale du Conseil. Ce sous-comité fait rapport au Comité des Ministres qui peut, lui, adresser aux Etats des recommandations après, toutefois, consulations avec l’Assemblée.

298 Le fait que l’ECOSOC se soit du reste permis en 1987, de revoir une décision prise à l’unanimité par le Comité chargé de l’application de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDEF) est effectivement un argument dans ce sens. Le caractère politique de cette « censure » est indiscutable puisque c’est une décision du CEDEF d’examiner la condition des femmes dans l’islam qui a été révisée.

299 En effet, non seulement c’est perceptible à l’observateur – il suffit de lire le rapport annuel de la Commission des droits de l’homme pour voir à quel point son action est plus que multi-directionnelle, ou d’écouter les interventions à la Sous-Commission où l’on se plaint de ce que les études entreprises sont trop nombreuses et trop vite examinées puis où l’on en suggère une nouvelle parce qu’on en possède le sujet –, mais en plus la doctrine commence à le dire. Par exemple, “There is a clear and present danger that the whole monitoring process become fragmented and the overall perspective be lost. The proliferation of expert bodies based on similar models ought to be arrested”, selon T. Opsahl., op. cit., note 278, p. 30.

300 On se rappelle que “a distinction seems appropriaite between complaints relating to individual cases and those concernerd with more general situations. As regards the former, while a choice of forum may present advantages, it does not seem desirable that the same matter should be examined under varions procedures. [...] Where general situations are involved, the question of multiple proceedings presents itself in a different manner. [...] Here the fact that inquiries or studies are pursued in varions bodies within the UN System and also at the regional level would not seem. in itself, open to objection”. K.T. Samson, op. cit., note 124, p. 53.

301 On doit ici sans doute mentionner une exception : celle du rapporteur spécial sur la torture et du Comité contre la torture. Leur collaboration est peut-être due à l’identité non pas de leur tâche mais de leurs préoccupations – car il n’apparaît pas que des contacts aussi étroits aient été noués par le Comité avec le rapporteur sur les exécutions sommaires et arbitraires, par exemple, alors même que tous deux pourraient assurément profiler de tels échanges –. Quoiqu’il en soit, le rapport du Comité publié en 1989, c’est-à-dire celui sur sa deuxième session, fait mention d’un « échange de vues entre le Comité et le Rapporteur spécial de la Commission des droits de l’homme chargé d’examiner les questions se rapportant à la torture » (voir doc. A/44/46, pp. 3-5). On y apprend qu’il avait été décidé lors de cette rencontre que des « réunions officieuses devraient être organisées entre [le] président [du Comité] et le rapporteur spécial » (idem, p5). C’est effectivement ce qui s’est produit puisqu’au tours de la troisième session du Comité, tenue en novembre 1989, le président Voyame faisait état d’une discussion avec V. Kooijmans (voir doc. des NU CAT/C/SR.37 du 28 nov. 1989, S43 et CAT/C/SR. 42 du 21 déc. 1989), et stimulait une réflexion au sein du Comité sur leurs compétentes respectives et une éventuelle modification de l’actuelle répartition des tâches pratiques (visites aux pays avant ratifié la Convention, visites d’urgence, etc). Il faut aussi préciser que dans son rapport au titre de 1988, le rapporteur spécial avait lui-même procédé à une comparaison entre les fonctions incombant au Comité et les siennes, et qu’il avait précisé être « certain qu’une collaboration fructueuse leur sera bénéfique à tous deux, l’élimination de la torture constituant par définition leur objectif commun », voir doc. F./C.N.4/1988/17 du 12 janvier 1988, p. 4.

302 A ce propos, cf. notre note 177. A part cela, pour prendre des exemples portant sur sa seule dernière session, la 45e, qui s’est tenue en février 1989, on pense à son teins d’agir relativement à la situation en Iraq ou de discuter des droits de l’homme sur le continent africain (à l’exception du cas de l’Afrique du Sud). On lira à ce propos l’article de R. Brody & D. Weissbrodt, “Major Developments at the 1989 Session of the UN Commission on Human Rights”, Human Rights Quarterly, vol. 11, n° 4, 1989, pp. 586-611.

303 La Commission « décide de mettre lin à l’examen de la situation des droits de l’homme en Albanie en vertu de la résolution 1503 (XIVIII) du Conseil, et d’aborder l’examen de la question dans le cadre de la procédure publique prévue dans la résolution 8 (XXIII) de la Commission [...] et dans la résolution 1235 (XLII) du Conseil [...] », voir résolution 1988/17 de la Commission, § 1.

304 Ibid., § 2.

305 Résolution de la Commission 1988/7, §§ 6 et 7.

306 Comparer les résolutions 1985/33 (§ 6) de la Commission, nommant le Rapporteur spécial pour les questions relatives à la torture, et 1988/7/ (§§ 11 et 12) relative au Rapporteur sur les mercenaires. Il ressort de cette comparaison que le dernier n’est chargé que d’étudier des informations, de se rendre sur place éventuellement, et de rapporter sur ce qu’il aura appris.

307 M. Tardu, op. cit., note 279, p. 8.

308 C’est pourquoi sans doute Cuba avait invité une délégation de la Commission des droits de l’homme à visiter le pays et à préparer un rapport à ce propos plutôt qu’accepté d’être examiné – comme le souhaitaient les USA – dans le cadre du point 12 de l’ordre du jour (« question de la violation des droits de l’homme [...] où qu’elle se produise dans le monde »). Après qu’en 1988 la Commission a accepté celte invitation, et qu’une délégation de 6 membres s’est effectivement rendue à Cuba, la situation de ce pays a été examinée en 1989 dans le cadre d’un point de l’ordre fin jour habituellement inexistant, le point 11 bis, sur la base du rapport de la délégation.

309 cf. note 139.

310 M. Tardu , op. cit., note 279, p. 8. On a déjà évoqué dans notre première pallie à quel point ces questions d’appellations n’obéissent pas à des règles précises (cf. Il)C)e) et note 155 notamment). A propos des différents mécanismes d’investigation, et sur les inégalités qu’on a pu relever dans le choix de leurs sujets d’étude, dans leur composition, dans leurs compétences, dans leurs procédures ou dans l’utilisation de leurs conclusions, on ne saurait trop recommander la lecture de Th. M. Franck & H.S. Fairley, “Procedural Due Process in Human Rights Fact-Finding by International Agencies”, American journal of International Law, vol. 71, n° 2, 1980, pp. 308-345.

311 A. A. Cançado Trindade, op. cit., note 58, p. 384.

312 B. G. Ramcharan, op. cit., note 267, p. 245.

313 “One of the weaknesses in the arrangements of the United Nations for promoting protecting human rights is the lack of adequate methods for dealing with urgent situations of violations of human rights”, B. G. Ramcharan, op. cit., note 267, p. 157.

314 Ainsi, les Secrétaires généraux ont continuellement exercé leur pouvoir d’intercéder sur le plan humanitaire-institution dite des « bons offices », dont les bases légales peuvent être trouvées notamment dans les articles 1, 97 et 99 de la Charte ou dans le droit coutumier des Nations Unies (on peut lire à ce propos B. G. Ramcharan, op. cit., note 267, pp. 157-179). Le Comité des droits de l’homme, pour citer l’exemple d’un organe de supervision de conventions, a su aussi, parfois, agir avec alacrité puisqu’“in some recent cases the Human Rights Committee has availed itself of the possibility of indicating interim measures of protection”, B. G. Ramcharan, ibid., p139. Enfin, même un organe politique, en l’occurence la Commission des droits de l’homme, peut parfois agir rapidement : “Between 1967 and 1979, the Commission on Human Rights sent nine telegrams concerning urgent matters brought to its attention to the governments of: Chili, Guatemala, Israel, South Africa and the United Kingdom.” B. G. Ramcharan, ibid., pp. 83-84.

315 Communiqué de presse des Nations Unies, HR/928.

316 Communiqué de prese des Nations Unies, HR/992. Rappelons pour mémoire qu’un an plus tard, en 1982, Theo van Boyen n’était pas reconduit dans ses fonctions.

317 Voir doc. des NU E/CN.4/1443 de 1981 (37e session de la Commission).

318 Les situations dont on pourrait débattre à la Commission ne manqueraient pas. Mais une réflexion sur la question pourrait s’amorcer à la Sous-Commission. On suggère comme base de départ pour ce travail deux documents intéressants se trouvant dans le livre de B. G. Ramcharan, op. cit., note 267, aux pages 259-260 et 260-262. Comme ils ne sont pas identifiés par des cotes, on imagine que ce sont là des aides-mémoire rédigés par l’auteur lui-même – ou alors des documents internes au Secrétariat ? – On peut y lire les interrogations suivantes : “When urgent telegrams are receveid by the UN Centre for Human Rights, are they acknowledged and if so how, by letter or by reply telegram? [...] How much rime usually elapses between the receipt of a telegram and the taking of urgent action by: a) The Working Group on enforced or involuntary disaappearances? b) The Special Rapporteur on Arbitrary and Summary Executions? c)” etc.

319 Le Directeur général de l’OIT peut en effet entrer en contact avec un gouvernement lorsque des violations massives de la liberté syndicale sont signalées dans un pays, ceci dans le but de lui faire accepter l’idée d’une mission urgente de l’OIT.

320 Comparer notamment le § 29 du document A/39/484 et le § 79 du doc. A/44/98 ; les §§ 30 et 31 doc. A/39/484 et le § 81 du doc. A/44/98 ; etc.

321 Voir les résolutions de l’Assemblée générale 40/116 du 13 décembre 1985, 41/124 du 4 décembre 1986, 42/105 du 7 décembre 1987 et 43/115 du 8 décembre 1988, et notamment leurs paragraphes relatifs à la coordination, au bon foctionnement des organes et à l’importance de doter tous les organes des ressources voulues.

322 Résolution Ass. Gén. 32/130 du 16 décembre 1977, § 1) d). Compte tenu de l’importance de cette résolution qui, d’une certain façon, établissait un réel programme pour les Nations Unies en matière de droits de l’homme, nous nous proposons d’y revenir ultérieurement, lorsque nous examinerons les moyens de dynamiser l’action de l’Organisation avec une perspective d’harmonisation (cf. la volonté d’examen global affirmée dans cette résolution). Pour résumer la substance de cette résolution, disons qu’elle concernait les « autres méthodes et moyens qui s’offrent dans le cadre des Nations Unies pour mieux assurer la jouissance effective des droits de l’homme et des libertés fondamentales » ; qu’elle affirmait l’indivisibilité de tous les droits de l’homme et de toutes les libertés fondamentales ; et une préoccupation grave de ce qu’il persistait un ordre économique injuste ; enfin, qu’elle priait la Commission des droits de l’homme de procéder à « l’analyse globale des autres méthodes et moyens qui s’offrent [... etc.] » (cf. son titre). Pour une analyse fouillée de la façon dont elle a été adoptée et de son contenu – jugé confus –, on peut lire J. Donnelly, op. cit., note 271, pp. 636-637 & pp. 640-648. Un autre professeur de sciences politiques la perçoit ainsi : « En matière des droits de l’homme, comme dans les affaires relevant du développement, l’érosion de l’universalisme se manifeste dans la forme des résolutions : elles deviennent longues et contradictoires. Elles sont un amalgame brut de conceptions en parue inconciliables. [...] Cette érosion doctrinale apparaît dans la résolution 32/1.30 adoptée en 1977 qui aligne les positions des différents groupes, donc toutes les contradictions idéologiques, mais en inclinant vers les thèses du Tiers-Monde », P. De Senarclens, La crise des Nations Unies, Paris, Edit. PUF, 1988, p. 163.

323 Opening address of Mr. Theo van Boven, Director, Division of Human Rights to the Third Committee of the General Assembly, 1981, in B. G. Ramcharan, op. cit., note 267, p. 461 et p. 466 respectivement.

324 (op. cit. note 321.) Son paragraphe 15 (a) priait le Secrétaire général « d’envisager, dans la limite des ressources disponibles, de charger un expert indépendant d’établir une étude sur la manière dont pourrait être abordée à long terme la question de la supervision [...] »

325 Résolution de la Commission 1989/47 du 6 mars 1989, § 5. Cette résolution demandait que l’étude soit présentée à la 44e session de l’Assemblée générale et à la 46e session de la Commission des droits de l’homme. C’est Philip Alston qui a été nommé expert indépendant. Son étude est parue en novembre 1989 sous la cote A/44/668 et est longue de 82 pages.

326 Les travaux du Comité européen se déroulant à huis clos, cette concordance n’aura pas gêné les observateurs tels qu’ONG, etc. Elle aura par contre obligé l’« officier de liaison », membre des deux comités à la fois, M. Sørensen, à manquer les débuts des travaux du Comité contre la torture de l’ONU.

327 Des chevauchements de dates de session entre différents groupes de travail ne nous semblent pas, au contraire, être le signe d’un défaut d’organisation, donc de cohérence – au contraire de celles du Comité des droits économiques, qui n’est nulle pari signalé comme un organe subsidiaire par rapport à d’autres – mais bien plutôt celui d’un manque de temps ou d’argent. Il convient en effet, en ces temps de crise, de profiter de la venue d’un maximum de personnes concernées à Genève pour la durée de la Commission, afin d’économiser des voyages supplémentaires. Nous aborderons du reste ultérieurement la question de savoir si, sur le plan financier, tout est mis en œuvre pour un travail de qualité.

328 Au cours de discussions menées en vue de l’élaboration d’un protocole à la Convention de l’ONU contre la torture – protocole qui instituerait un système de visites périodiques des lieux de détention comparable à celui de la Convention européenne pour la prévention de la torture –, cet argument a été fréquement soulevé. Un des projets, préparé par une ONG (le Comité suisse contre la torture), prévoit que sous l’autorité du CCT seraient créées des Commissions régionales dont les membres, à l’instar des experts du Comité européen de prévention de la torture, visiteraient eux-mêmes les lieux de détention pour faire rapport au CCT. Un certain nombre de personnalités interrogées sur la faisabilité du projet, et parmi eux des juristes africains, faisaient valoir qu’il serait absolument impossible pour la Commission régionale africaine, par exemple, de satisfaire aux conditions d’indépendance exigées par le projet (interviews personnelles, août-septembre 1989).

329 Pour un aperçu sur cet aspect, voir les documents publiés par les Nations Unies proposant des biographies des membres des différents organes, par exemple E/CN.4/1988/46 et additifs 1 à 6, intitulé « Note du Secrétaire général », paru sous le point de l’ordre du jour 24 de la Commission (« Election des membres de la Sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités »).

330 F. Jhabvala, “The Practice of the Covenant’s Human Rights Committee, 1976-1982: Review of State Party Reports”, Human Rights Quarterly, vol. 6, n° 1, 1984, p. 82. Pour des données biographiques relatives aux membres, consulter les doc. CCPR/SP/32 & Add. 1, 2, 3 (1988) pour le CDH ; CAT/SP/3, annexe (1987) et CAT/SP/7 & Add. 1, annexe III (1989) pour le CCT, par exemple. Le problème n’est du reste pas qu’onusien : le nouveau Comité européen de prévention de la torture, établi le 19 sept. 1989, dont la Convention l’instituant précise que ses membres doivent satisfaire à des conditions de compétence, d’impartialité et de disponibilité (art. 4) ne comporte pas moins – sur 14 membres – d’un ambassadeur en exercice, d’un haut fonctionnaire d’un Ministère de la justice, d’un président de Parlement appartenant à la majorité gouvernementale et d’une personne ne présentant d’autre titre que celui de proche parente de chef d’Etat. De plus, un député-commerçant connu pour ses positions pro-peine capitale et châtiments corporels à l’école ne semble avoir été nommé expert de ce Comité que sur l’instance du Premier ministre de son pays.

331 Ainsi, l’expert français à la 41e session de la Sous-commission (1989), haut-fonctionnaire appartenant au cabinet du Premier ministre en fonction, a été l’instigateur d’une motion de procédure visant – en dérogation du reniement intérieur – à introduire le vote secret pour les résolutions concernant les pays. Il était appuyé dans son initiative par l’expert argentin, occupant un poste élevé dans la diplomatie de son pays. L’experte marocaine – habituellement perçue comme partisane de la politique irakienne – expliqua à cette occasion que, traditionnellement, aussitôt qu’elle était rentrée de Genève après les sessions de la Sous-commission, le Ministre des affaires étrangères de son pays lui faisait part des protestations reçues à la suite de ses voies en tant qu’experte ; et soutint la motion. Celle-ci fut adoptée par une large majorité des membres de la Sous-commission. Or, il n’y a aucun doute possible, c’est grâce à cette initiative qu’a pu être adoptée une résolution condamnant le massacre de la place Tienanmen perpetré par les autorités chinoises. Autrement, la Sous-commission, organe d’experts, n’aurait probablement pas même condamné cette tuerie. La délégation chinoise avait en effet commencé à intimider très sérieusement les experts susceptibles de voter le projet de résolution, allant jusqu’à les mettre en garde, en salle de conférence comme en privé, contre les conséquences tant pour leur réélection que l’économie de leur pays que ne manquerait pas d’entraîner un éventuel vote défavorable. Autre exemple, l’expert cubain est un président du Groupe de travail sur la détention apprécié pour son efficacité, même s’il a au cours de la 41e session de la Sous-commission détendu les autorités roumaines lorsqu’il a été question de la séquestration de l’expert roumain D. Mazilu. On peut à ce propos consulter les comptes rendus analytiques des séances E/CN.4/Sub.2/1989/SR [...] (non disponibles à l’heure où l’on écrit ces lignes).

332 La plupart du temps, ces échanges ont lieu entre observateurs plutôt qu’entre membres de la Sous-commission. Ainsi, le 16 août 1989, le représentant syrien s’attache-t-il à ériger un parallèle entre « certaines personnes [...] sionistes » et les nazis, à quoi il fut répondu par l’observateur israëlien que la Syrie, « qui est en train d’anéantir Beyrouth, ferait bien de réflechir avant de parler ». Toutefois, il est arrivé que l’expert américain et l’expert soviétique accusent mutuellement leurs pays respectifs de toutes sortes de maux allant de l’interdiction d’émigrer à l’encouragement au chômage (voir doc. des NU E/CN.4/Sub. 2/1987/SR. 13 et SR.14, par exemple). Il est arrivé aussi que suite à des remarques de nature antisémites émises par l’expert soviétique, d’autres experts se soient sentis obligés de lui répondre (voir doc. des NU E/CN.4/Sub.2/1987/SR.15 pour les interventions des experts britanniques et français, notamment).

333 Comparer, par exemple, les questions posées par les membres du Comité contre la torture aux représentants du Cameroun le 20 novembre 1989 (doc. des NU GAT/C/SR.34 du 24 nov. 1989, §§ 1 à 43) lors de l’examen du rapport initial présenté par ce pays dans le cadre de la Convention contre la torture, avec celles posées par le Comité des droits de l’homme aux représentants du même pays pour surveiller la mise en œuvre de l’article 7 du Pacte relatif aux droits civils et politiques (interdiction de la torture) à l’occasion du rapport initial soumis dans le cadre du Pacte (doc. des NU CCPR/C/SR.898, §§ 9, 21, 32, 45, 60 ; SR 899, §§ 2, 20, 22). Pour une comparaison plus discutable, du fait qu’elle met en vis-à-vis un rapport initial et un rapport périodique, on peut aussi consulter les questions posées aux représentants français par le CCT le 14 novembre 1989 (doc. des NU GAT/C/SR.26 du 22 nov. 1989, §§ 16 à 55) avec celles du CDH lors de son examen du second rapport périodique français (doc. des NU CCPR/C/SR.800 du 18 mai 1988, et notamment son § 38 pour un exemple de question pointue).

334 On comparera, par exemple, les discussions qui se sont tenues entre des membes du CDH tels que C. Tomuschat et B. Graefrath, avec celles qu’ont les membres comme Sir Vincent Evans et T. Opsahl (c’est-à-dire jusqu’à l’année 1989) et les comparer avec ceux de séances récentes. On ne voudrait pas insinuer par là que le Comité des droits de l’homme n’est plus composé de juristes remarquables, mais faire voir à quel point certaines personnalités peuvent marquer le travail d’un comité. C’est d’ailleurs là un fait naturel dans la vie de tout organe, né de la dynamique de groupe.

335 Ainsi, R. Higgins (membre du Comité des Droits de l’homme) estime-t-elle que “care is taken not to repeat points already made by a colleague”, in “The United Nations: Still a Force for Peace”, The Modern Law Review, vol. 52, n° 1, 1989, p. 20. D’autre part, au cours de la discussion qui s’est tenue au sein du Comité contre la torture et qui portait sur des questions d’organisation, les experts ont tour à tour estimé que les méthodes et procédures du CCT étaient satisfaisantes et qu’il n’y avait pas du tout lieu de les modifier, ceci alors même que – le CCT ne préparant pas de liste des questions à poser aux délégations présentant les rapports et ne disposant pas encore de procédure systématique pour l’élaboration de ses observations finales – les redites sont probablement plus fréquentes chez ce comité que chez d’autres (cf. GAT/C/SR.38, §§ 76-84). Nous y reviendrons lorsqu’on abordera les questions de méthodes d’examen.

336 On pense notamment – car ce sont des questions qui sont posées par tous les comités pratiquement, à chacune de leurs sessions, à chaque gouvernement venu présenter son rapport – aux questions relatives aux conflits entre nonnes internes et normes internationales. Bien souvent, le représentant de l’Etat interrogé parvient, en trois à cinq minutes, à satisfaire tous les experts ayant posé des questions sur ce point, ceci par un simple exposé des dispositions générales prévues par son pays et s’appliquant à tous les cas de conflits imaginés – longuement – par les experts (voir, par exemple, doc. des NU CCPR/C/SR800 du 18 mai 1988, § 53, la courte réponse du délégué français aux diverses questions posées dans les §§ 38, 39, 47, 48 et 50).

337 A ce propos, un membre du Comité des droits de l’homme fait remarquer que “as for the limits to be put on oral interventions, I would say only this: a survey of the records of the Human Rights Committee shows that state representations introduce their reports at excessive length, and, in some cases, reply to questions put at such length that Committee members have little chance to put their questions or comments. The interventions by Committee members are usually relatively short [...]. Any objective examination of the record would show in what direction calls for restraint should be directed”, R. Higgins, op. cit., note 335, pp. 19-20.

338 L’exemple du Comité contre la toiture est à ce titre assez frappant ; le comité n’étant normalement composé que de dix membres, contre dix-huit pour la plupart des autres comités, les absences s’y font nettement sentir. Lors de sa troisième session, en novembre 1989, le CCT ne comptait que neuf membres présents la première semaine. La seconde, deux membres étaient absent le premier, le deuxième cl le troisième jour ; à la fin du quatrième jour, trois membres étaient absents (observations personnelles). Il pourrait arriver par conséquent qu’une délégation gouvernementale comprenne davantage de membres présents que le Comité. Cela a du reste failli se produire ; par chance, l’examen du rapport français – la délégation comptait six personnes – n’était pas planifié pour la fin de la session. Du reste, même si ce sont plutôt des questions de procédure que des rapports gouvernementaux qui sont examinées à la fin des sessions, il n’en reste pas moins dommage que les sessions se trouvent ainsi écourtées de fait.

339 La raison de ces marchandages est qu’il arrive aux membres qui s’absentent moins que les autres de souhaiter que soit précisé le nombre exact de leurs jours d’absence ; tandis que les autres préfèrent un flou plus flatteur. Les projets de rapports préparés par le Secrétariat tentent parfois, semble-t-il, de proposer des comptes précis (interview d’un fonctionnaire du Secrétariat impliqué dans la rédaction de certains rapports annuels, 22 nov. 1989). Une consultation des rapports définitifs montre que le vague prévaut, la plus petite unité de mesure étant généralement la session, et non pas la semaine ou la séance (voir par exemple doc. A/43/40. p. 1 § 5 et doc. A/42/40. p. 2 § 8 pour le CDH) ; au mieux la « partie de session » (voir doc. E/1988/14, p. 1 § 5 pour le CDESC ; doc. A/44/46, p. 1 § 5 et doc. A/43/46, p. 1 § 8 pour le CCT ; doc. A/43/18, p. 2, § 7 pour le CEDR). La pratique du CEDEF franche donc en la matière, puisque le rapport annuel de cet organe indique avec précision les dates « d’arrivée » de ses différents membres (voir doc. A/43/38, p. 4, § 23).

340 A cet égard, on se doit de dire que le manque d’informations dont souffrait manifestement l’expert du CCT qui – avant la tenue de la première session de ce comité – faisait part à l’administration onusienne de la date à laquelle elle allait venir délivrer son discours n’a absolument aucune valeur significative, sinon anecdotique. Cette personne, de formation non juridique, il est vrai, a depuis lors été informée qu’elle était censée assister à toutes les séances du Comité.

341 Ainsi, il est arrivé plusieurs fois, au cours de la troisième session du CCT que des membres posent des questions dont la réponse se trouve dans le rapport soumis par l’Etat, et notamment dans des annexes présentant des chiffres et des tableaux (voir, par exemple, la quesion posée par l’expert mexicaine à la représentante de l’Argentine, le 16 nov. 1989, relative au nombre de responsables de tortures arrêtés avant et après la loi d’amnistie du 4 juin 1987 (CAT/C/SR.30 du 22 nov. 1989, § 25) dont la réponse se trouve dans le rapport (doc. CAT/C/5/Add. 12/ Rev. 1 du 11 août 1989, p. 27)). Dans la même sens, il est apparu que certains membres n’étaient manifestement pas au courant des pratiques les plus connues de leurs pairs. Lors d’une interview du Secrétaire du CCT, à qui on demandait si ces membres avaient à leur disposition les travaux d’autres comités, ou s’il leur était seulement possible d’utiliser la bibliothèque de l’ONU – auquel cas, parce qu’elle est immense, il aurait fallu accorder un certain temps d’adaptation aux experts avant que leurs recherches y soient fructueuses –, il nous était répondu qu’évidemment les travaux des autres comités institués par des conventions n’étaient pas tous distribués aux membres du CCT, mais que ceux-ci leur seraient très certainement fournis en cas de demande. Simplement, il était estimé que « ce comité n’est pas tellement académique », et qu’ « on n’y aime pas trop les documents » (interview de A. Bruni, le 29 nov. 89). Il nous a toutefois paru que, pour le Secrétaire du Comité, c’était là davantage un style qu’un défaut.

342 Certains, même, ne l’offrent qu’avec parcimonie aux agences spécialisées : “CEDAW has invited the specialised agencies to present reports to it, as indeed provided for in the Convention on the Elimination of All forms of Discrimination against Women. While it has also invited the agencies lo be represented at its meetings, it remains reluctant to let them speak”, K. T. Samson, op. cit., note 9, p. 15 (exemple déjà cité note 46). Le premier comité institué par une convention, le CEDR, avait à cet égard montré le mauvais exemple puisqu’en adoptant sa décision 2 (VI) le 21 août 1972 (voir doc. des NU A/8717, Chap. ix, B.), il n’autorisait le Secrétaire général à inviter des représentants des institutions spécialisées que pour « assister aux séances publiques » et « transmettre des documents écrits », ceci après avoir longuement discuté (de sa 3e à sa 6e session) une autre proposition qui prévoyait que le CEDR puisse demander aux observateurs des agences spécialisées de faire des déclarations sur des questions particulières. Cette décision peut sans doute être qualifée de décevante. Le rapport annuel du CEDR pour 1988 fait état de la « satisfaction » avec laquelle le CEDR « a pris note [...] du rapport de la Commission d’experts [de l’OIT] » et précise que des représentants de l’OIT comme de l’UNESCO « ont assisté aux séances du Comité » (doc. des NU A/43/18, p. 3, §§ 13 et 12 respectivement). Pour ce qui est du Comité des droits de l’homme, il semble qu’il soit, lui, moins réticent dans ce domaine (voir la formulation relativement accueillante de l’article 67 de son règlement intérieur, doc. CCPR/C/3/Rev. 1 du 3 déc. 1979). En fait, le CDH a décidé d’inviter le BIT et l’UNESCO à assister à ses réunions, mais de leur accorder la parole seulement sur invitation spécifique. La pratique du BIT est de ne pas se faire représenter aux réunions, mais d’indiquer, en réponse aux invitations reçues pour chaque session, qu’un représentant viendrait si le CDH désirait obtenir, à un moment donné de ses travaux, des informations ou explications orales de la part du BIT. Pour le reste, en réponse à la décision du Comité à sa 8e session (1978), le BIT communique à chaque session des informations écrites concernant les pays dont les rapports seront examineés (voir le rapport sur les normes internationales du travail présenté à la Conférence internationale du travail en 1984, pp. 65-66 et GB225/10/3/3 de 1984).

343 La résolution de l’ECOSOC 1987/5 du 26 mai 1987, dans son § 6, invite les ONG dotées du statut consultatif auprès de l’ECOSOC à soumettre att Comité des informations sous une forme écrite. Conformément à cela, le projet de règlement intérieur du CDESC prévoit à son article 69, § 1, que « les ONG dotées [etc.] peuvent soumettre… » cf. Rapport annuel du Comité des droits économiques, sociaux et culturels de 1989 (doc. E/1989/22), annexe IV. Il est vrai que ce Comité à l’avantage d’être une émanation de l’ECOSOC, si bien que les dispositions sur les ONG ayant statut consultatif auprès de l’ECOSOC s’appliquent.

344 Voir doc. des NU CAT/C/L. 1 du 11 mars 1988, p. 12, art. 32 pour le projet préparé par le Secrétariat ainsi que dans le doc. GAT/C/SR.2, l’intervention de M. Möller aux §§ 50 et 53, ainsi que celle de Mme Chanet – a la fois membre du CCT et du CDH – au § 55.

345 Voir article 62 § 1 de son règlement intérieur, doc. des NU CAT/C/3/Rev. 1 du 29 août 1989. La décision avait été plusieurs fois différée, voir CAT/C/SR.2 § 58, puis CAT/C/SR.5, §§ 45 à 59.

346 Voir article 63 § 2 du règlement intérieur, op. cit., note précédente.

347 « Si le Comité reçoit des renseignements crédibles qui lui semblent contenir des indications très fondées que la torture est pratiquée systématiquement sur le territoire d’un Etal partie... », article 20 § 1 de la Convention contre la torture. Notons que si, dans cette hypothèse, le CCT décide de procéder à une enquête, celle-ci est confidentielle (art. 20 § 2).

348 Ce n’est d’ailleurs pas par apathie que le CCT n’a pas encore utilisé cette possibilité, mais parce qu’il n’a pas reçu jusqu’ici d’informations satisfaisant aux critères de l’article 20 de la Convention. Contrairement au CDH, le CCT n’est, pour l’instant en tous les cas, que parcimonieusement « nourri » par les ONG (interview personnelle d’un des membres du CCT, 28 nov. 1989).

349 cf. United Nations Committee on the Elimination of All forms of Racial Discrimination and the progress made towards the achievement of the objectives of the international Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, CERD/1., New York, 1979, (n° de vente 79. XIV. 4), §§ 199 à 129.

350 Ainsi, par exemple, l’expert yougoslave : “The non-governmental organizations are very helpful. [...] they can always provide the members of the Committee with the material”, V. Dimitrijevic : au cours de la discussion qui suivit son cours “The Roles of the Human Rights Committee”, Vorträge, Reden & Beneide aus dem Europa Institut (Universität des Saarlandcs), n° 37, 1985, p. 18. Plus récemment, l’expert soviétique a souligné l’importance des ONG en disant que “these organizations often express values and interests common to mankind as a whole”, R. A. Myullerson, “Source of International Law: New Tendancies in Soviet Thinking”, American Journal of International Law, vol. 83, n° 3, 1989, p. 512.

351 Voir K. Schwelb, “Civil and Political Rights: The International Measures of Implementation”, American Journal of International Law, vol. 62, n° 4, 1968, p. 864. Les ONG n’ont pas davantage reçu de mandat en ce qui concerne l’application du Protocole, d’ailleurs. (Pour un historique de l’élaboration de ces procédures et des détails sur la façon dont les ONG ont été écartées d’un rôle officiel, tant par la Commission des droits de l’homme que par la 3e Commission de l’Assemblée générale, on consultera avec profit l’article de Y. Tyagi, “Cooperation Between the Human Rights Committee and Non-governmental Organizations: Permissibility and Propositions”, Texas International Law Journal, vol. 18, Spring 1983, surtout pp. 278-284). Cependant, on sait que les ONG jouent là aussi un rôle officieux important, offrant souvent l’aide technique d’un « conseil » aux individus saisissant le CDH d’une communication.

352 Ce qui ne signifie évidemment pas considérer comme certaine toute information fournie par une ONG, mais assurer de ce qu’on exécute bien « l’obligation de moyen » dont on est chargé, à savoir tout mettre en œuvre pour que les conventions soient appliquées.

353 On ne traitera pas ici de la place des ONG dans les procédures de communications utilisées par les trois comités suivants : le CDH ; le CEDR – qui n’a jusqu’ici rendu des conclusions que dans un cas, cf. son rapport annuel pour 1988 (doc. A/43/18), p. 48, 199-201 – ; et le CCT – qui n’a pas encore fait de constatations dans ce cadre, cf. son dernier rapport annuel (doc. A/44/46), 1989, p. 15, § 241 –. La raison en est que, comme l’attestent les chiffres relatifs à la recevabilité des communications qu’on a donnés dans la première partie de ce travail, (cf. supra note 84), les individus, bien souvent conseillés par des ONG, ne sont pas écartés de ces procédures dans le cadre onusien. Il n’y a donc là aucun défaut à signaler, à notre avis, contrairement à ce qui passe au Conseil de l’Europe où une surchage de travail conduit parfois la Commission des droits de l’homme à écarter d’emblée des communications qui seraient normalement recevables mais dont elle peut pressentir déjà que, sur le fond, elles donneront lieu à des décisions négatives (cf. dans un cas où il est question de la liberté d’expression du fonctionnaire, (affaire Brown-UK), la décision relative à la recevabilité comporte déjà plusieurs pages sur les limitations à ce droit résultant du § 2 de l’art. 10 de la Convention européenne). Rien de tel dans le cadre de l’ONU, où les règles régissant la recevabilité sont à la fois trés raffinées (cf. les décisions du CDH, Selected decisions..., op. cit., note 76) et interprétées de façon “victim oriented” par la section des communications du Secrétariat (cf. l’article de M. SCHMIDT – fonctionnaire employé dans cette section – à paraître début 1990, “The International Covenant on Civil and Political Rights: Procedures and Practice”, Interights Bulletin ; et notamment le passage relatif à la souplesse des délais accordés lorsque l’individu demande une prorogation, où l’on apprend qu’aucune communication n’a jamais été rejetée du lait d’un dépassement raisonnable des délais fixés).

354 Second Rapport annuel du CCT, doc. des NU A/44/46, § 26. Si le CCT précise qu’il n’écarte pas définitivement cette option et qu’il pourrait par conséquent la reconsidérer lors de l’examen des seconds rapports périodiques, il ne semble pas toutefois que le CDESC ait souffert d’avoir instauré une telle pratique plus tôt.

355 Les présidents des organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme reconnaissaient dans le rapport suivant la tenue de leur seconde réunion qu’« on s’est généralement accordé à reconnaître l’utilité que pourrait avoir [...] la pratique aujourd’hui de plus en plus répandue qui consistait à nommer des rapporteurs ou des coordinateurs [...] pour dresser une liste des principales questions à poser à l’Etat auteur du rapport », op. cit., note 55, § 57.

356 Ces disparités peuvent d’un côté être équilibrées par la possibilité, on l’a dit, qu’ont les autres experts de poser également des questions ; mais elles sont d’un autre côté accrues du fait que certains rapports sont encore analysés selon l’ancienne procédure du CEDR – c’est-à-dire selon l’actuelle procédure du CCT, ne comportant aucun rapporteur-coordinateur – parce qu’il arrive par exemple que des Etats retirent leur rapport du programme d’examen à la dernière minute, ce qui a pour conséquence que le « rapporteur » chargé d’introduire les premières questions servant à articuler le débat autour du rapport de l’Etat le remplaçant n’est pas, alors, toujours prêt. Il faut d’ailleurs préciser ici que la nouvelle procédure du CEDR peut encore se révéler provisoire ; elle n’a pour l’instant été instituée qu’annuellement pour les sessions du CEDR, et utilisée durant ses deux dernières sessions, en 1988 et en 1989.

357 Certaines délégations font d’ailleurs tout à fait franchement part de leur attente à des comités qu’elles viennent consulter comme des experts en mesure d’offrir une aide à leur Etat. Ainsi la déléguée hongroise s’est-t-elle adressée de la façon suivante au Comité contre la torture en novembre 1989. quand son pays était en pleine mutation : “it was of the utmost importance for Hungary that its practice should be measured and evaluated so that opinions and possible criticisms should give further impetus and assistance to its work, [...]. It was therefore a privilege for the delegation to report directly to the Committee”, (doc. CAT/C/SR.34, § 58). On comprend à quel point il serait fâcheux qu’un comité dont il est tant attendu se contente de poser des questions d’ordre général et laisse dans l’ombre ce que l’Etat lui-même lui demande en fait de lui faire remarquer.

358 Comme on l’a vu dans la première partie de ce travail, “ILO supervision has always been directed to assessing the extent of compliance with ratified standards, identifying shortcomings and seeking their elimination. [...] This is not the case under UN procedures. For instance, although the Human Rights Committee has been examining reports on the Covenant on Civil and Political Rights for over ten years, this part of its work has never resulted in any indication by the Committee as such whether a given country is or is not meeting its obligations under the Covenant “, K. T. Samson, op. cit., note 9, p. 9.

359 Voir notre première partie I 1) A) e) & f). Pour plus de détails, on lira les articles de V. Dimitrijevic, op. cit., note 350, surtout pp. 6-10 ; et de J. L. Gomez Del Prado, “United Nations Conventions on Human Rights: the Practice of the Human Rights Committee and the Committee on the Elimination of Racial Discrimination in Dealing with Reporting Obligations of States Parties”, Human Rights Quarterly, vol. 7, n° 2, 1985, pp. 492-543 (son auteur étant un fonctionnaire du Centre pour les droits de l’homme des Nations Unies, cet article contient de nombreuses références précises). Pour un historique des procédures et les discussions s’étant tenues à la 3e Commission lors de l’élaboration du Pacte, on lira avec intérêt J. Jhabvala, op. cit., note 330, pp. 81-106, dans lequel on trouvera aussi une présentation de la pratique du Comité des droits de l’homme, à partir de p. 93.

360 Voir par exemple V. Dimitrijevic, op. cit., note 350, p. 10, ou Ph. Alston & B. Simma, op. cit., note 282, pp. 606-609. On peut même relever que, dans certains domaines (par exemple, la situation des étrangers), les observations générales du CDH sont plus précises et utiles que certaines déclarations, en l’occurence celles sur les droits de l’homme des étrangers de 1986.

361 Voir par exemple le deuxième rapport annuel du CDESC (doc. E/1988/14), § 369 : « le Comité s’efforcera par ses observations générales de faire profiter tous les Etats parties de l’expérience acquise jusqu’ici [...] afin de promouvoir davantage l’application du Pacte par ces Etats ». Il semble qu’il va de soi que le CCT fera de même puisque le Rapporteur spécial sur la torture Kooijmans lui a même suggéré que l’une de ses premières « observations générales » traite de la définition d’un traitement cruel, inhumain ou dégradant (cf. C. A. Zoller, “Second Session of the Committee against Torture”, Netherlands Quarterly of Human Rights, vol. 7, n° 2, 1989, p. 253). Pour un point sur l’activité du CDH et du CEDR en matière d’« observations générales », – nombre et objet – on consultera l’article précité note 359 de J. L. Gomez Del Prado.

362 “In formulating its general comments, the Human Rights Committee has followed a systematic approach. The preparation of each general comment has been given to a working group established by the Committee for that particular purpose. The final text the Committee adopts on the basis of the drafts submitted by the working group integrates the views of all the members of the Com mittee”, J. L. Gomez Del Prado, op. cit., note 359, pp. 511-512. Voir aussi le rapport annuel pour 1981 du CDH (A/36/40), p. 101-103, pour le texte adopté par consensus dans lequel il définit ses devoirs relativement à l’article 40 § 4, ainsi que le rapport 1984 (A/39/40), pp. 106-109, pour une description des principes qui guident le CDU dans l’élaboration de ses « observations générales ». En ce qui concerne le CDESC, la méthode qu’il compte suivre dans l’élaboration et la rédaction de ses futures « observations générales » est exposée dans son second rapport, (E/ 1988/14), § 370.

363 Voir l’article de Ph. Alston & B. Simma, op. cit., note 282, p. 606 : il porte sur la seconde session du CDESC, et expose les objectifs que le Comité s’est fixés dans l’élaboration de telles « observations générales ». Pour la méthode, voir les références citées note précédente.

364 F. Jhabvala, “The Practice of the Covenant’s Human Rights Committee, op. cit., note 330, p. 105.

365 “The sharp division of opinion within the Committee itself with regard to its further activities those of directing its comments to individual States parties demonstrates that major obstacles have yet to be overcome before the committee may proceed significantly beyond its present activities”, F. Jhabvala, ibidem ac note précédente.

366 V. Dimitrijevic [lui-même membre du CDH], op. cit., note 350, p. 9.

367 Doc. des NU CCPR/C/SR.950 du 22 nov. 1989, § 4 et § 5 respectivement.

368 Voir doc. des NU CAT/C/SR.29, §§73 et 77 pour des prises de positions claires de la part de deux experts relativement à la durée de l’isolement cellulaire.

369 La Résolution ECOSOC 1985/17, dans son paragraphe f), ne fait aucune mention des Etats parties, ni au pluriel, ni au singulier, au contraire de l’article 19 § 3 de la Convention contre la torture, qui les mentionne comme destinataires des commentaires d’ordre général que peut formuler le CCT. Les rapports annuels du CDESC contiennent pourtant des paragraphes très clairement intitulés « observations générales », traitant de plus bien spécifiquement de certains articles du Pacte et présentant des commentaires tout à fait ciblés. (Comparer, par exemple, les seconds rapports annuels des deux comités ; doc. E/1988/14, §§ 28-35, 47 à 48 ou 61 et doc. A/44/46, §§ 75, 93 ou 122).

370 On voit dans le rapport pour 1987 du CEDEF que cet organe a décidé de passer d’une formule à l’autre. Lors sa sixième session, il a en effet choisi de ne plus seulement adresser ses suggestions et recommandations à tous les Etats parties à la Convention en général, mais également, dans les cas où cela lui semblerait approprié, à un Etat en particulier, ceci sur la base de l’examen du rapport et de l’information reçus de l’Etat partie (doc. des NU A/12/38, §§ 57-59). Il faut relever toutefois que cette décision n’a pas été prise par consensus et que plusieurs experts auraient préféré conserver la seule ancienne pratique.

371 Rappelons ici que cette hypothèse est loin d’être une hypothèse d’école. Sans aller jusqu’à chercher si ce que les rapports gouvernementaux affirment est vrai ou faux – c’est-à-dire s’ils reflètent la réalité, si ce qui y est stipulé est comparable à ce qui se passe sur le terrain – on peut relever de nombreux types de « mauvais rapports ». Y. Dimitrijevic donne les exemples suivants pour ce qui touche le CDH : “Some countries have sent reports 2 pages long. Then you can have very long reports that do not say anything. Then we had reports and this has been a general tendency that lend to be legalistic in the bad sense. [...] There are long quotations from the constitution and from the laws. You learn only what is in the books, but you do not know what really happens” dans son cours cité note 350, p. 7.

372 A ce propos voir pour ce qui concerne le CDH, A. P. Vijapur, op. cit., note 65, p. 598 ; VDimitriejevic, op. cit., note 350, pp. 7-8-9 ; et doc. des NU CCPR/C/SR.899 § 38, par exemple. En ce qui concerne le CEDR, voir D. D. Fischer, op. cit., note 24, pp. 167-168. Pour le CEDEF, voir P. Alston & B. Simma, op. cit., note 282, pp. 611-612.

373 « Le Comité a décidé qu’il ne serait pas juste de rejeter un rapport présenté par un Etal partie uniquement parce qu’il n’est pas conforme aux directives générales. [... II] a donc décidé que son président devrait, après avoir tenu des consultations avec les membres du groupe de travail de pré-session que le Comité demande l’autorisation de créer, adresser au nom du Comité une lettre aux Etats parties intéressés en leur demandant de faire parvenir un complément d’information au Secrétariat, trois mois au plus tard avant le début de la session durant laquelle le Comité doit examiner les rapports en question », Rapport du CDESC, sur sa deuxième session (E/1988/14), § 360. La décision du CCT à cet égard semble plus novatrice en cela qu’elle est plus souple encore – elle n’exige pas même de réunions ou de consultations des membres, puisque c’est le Secrétariat qu’elle prie « d’examiner chaque rapport dès sa réception et, s’il était manifestement incomplet, d’attirer l’attention du gouvernement concerné sur la possibilité de présenter en temps utile un rapport complémentaire » (second rapport annuel (A/44/46), 1989, § 27) –. Il n’est toutefois pas certain que sur le plan pratique ces deux procédures induisent des différences notables, le Secrétaire étant dans tous les cas en relation avec les missions diplomatiques des Etats parties aux conventions, et donc à même d’intervenir dans ce sens.

374 Voir, par exemple, sa résolution 42/105 du 7 déc. 1987, à la fois le préambule et le § 1. On remarque par contre que le paragraphe correspondant a heureusement disparu de la résolution 43/115.

375 Rapport annuel du CDESC pour 1987 (E./1987/18), § 318 b), p. 57.

376 Cf. Rapport du CDESC sur sa 2e session (E/1988/14), § 364 : « le Comité est convenu que, dès sa deuxième session, le temps alloué à l’examen de chaque rapport se répartirait comme suit : 15 minutes pour la présentation du rapport par le représentant de l’Etat partie ; 90 minutes pour les questions des membres du Comité et les observations des représentants des institutions spécialisées ; 60 minutes, de préférence lors d’une séance ultérieure, pour la réponse de l’Etat partie ; et 15 minutes pour les commentaires des membres du Comité au sujet des réponses de l’Etat partie et leurs dernières questions ».

377 Cf. second Rapport annuel du CCT (A/44/46), 1989, §§ 10, 11 & 14.

378 Voir doc. des NU CAT/C/SR.38, §§ 10 à 18.

379 Voir l’article de P. Alston & B. Simma sut la 2e session du CDESC, op. cit., note 282, notamment pp. 606, 609, 611 et 612. On y apprend respectivement que le Comité a innové dans au moins une direction puisqu’il a institué “the holding of an annual in-depth discussion on a specific right or article of the Covenant”, et qu’il a pour le reste cherché à profiter de l’expérience de ses pairs, en établissant une “procedure for drafting general comments”, un “working group that would ‘identify in advance the questions which might most usefully be discussed with the representatives of States parties’”, et en autorisant son président à demander aux “Slates parties for additional information before their reports are considered where the reports fail to deal with outstanding issues raised when the previous report was examined”.

380 Voir, par exemple, la discussion entre des experts du Comité contre la torture et leur président lorsque celui-ci s’interrogeait, le 22 novembre 1989 (voir doc .CAT/C/SR.28 du 29 nov. 1989, §§ 75-76) sur la méthode employée pour l’examen des rapports : « Nous devons soumettre aux Etats des conclusions et des observations. Jusqu’ici, tout cela n’a pas été très structuré. Il y parfois des retours en arrière, etc. [...] Pensez-vous qu’on doit améliorer [cela] ? [...] Et si oui, comment ? » Réponse de l’expert soviétique : « Je crois que la pratique que nous avons suivie est la meilleure. Je ne vois pas l’intérêt de faire des propositions systématiques, à chaque Etat, à propos de chaque article [...] », réponse de l’experte mexicaine : « Nous sommes tous très sastisfaits de la façon dont vous présidez. [...] Notre travail est satisfaisant, je pense » ; réponse de l’expert danois : « moi aussi je pense que ça marche bien » ; quelques experts ont reconnu qu’on pourrait sans doute améliorer quelque peu cette méthode – car « toute méthode se prête toujours à amélioration » – mais sans rien proposer de substantiel puisque de toute façon le léger manque de structure actuel « s’atténuerait avec le temps ». Le Président se retrouva donc aves ses interrogations, et la charge de continuer à préparer, seul, oralement, et de façon évidemment peu systématique, les conclusions (observations personnelles, transcription non officielle. Pour l’échange officiel, plus succintement relaté, voir doc. des NU CAT/C/SR.38 du 29 nov. 1989, §§ 75-76 pour les questions du Président, et §§ 77-84 pour les réponses des experts).

381 Le préambule de la Charte, en son § 2, mentionne les « droits fondamentaux de l’homme » ; et l’article 1 § 3 de la Charte énonce que l’un des buts des Nations Unies est le suivant : « réaliser la coopération internationale [...] en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondementales ».

382 T. Opsahl, op. cit., note 278, p. 16. L’auteur cite là une phrase de S. Rokkan, tirée de “Norway: Numerical Democracy and Corporate Pluralism” in Political Opposition in Western Democracies, R. A. Dahl ed., New Haven, 1966, p. 105.

383 Une étude a été faite sur les moyens de la dépasser, en 1986, au moment où elle a peut-être été le plus sensiblement perçue : « Rapport du groupe d’experts intergouvemementaux de haut niveau chargé d’examiner l’efficacité du fonctionnement administratif et financier de l’organisation des Nations Unies » (doc. A/41/49 du 15 août 1986), 39 p. Le document ne contient que peu de recommandations spécifiques aux droits de l’homme ; mais on pourra toujours lire avec intérêt (ou inquiétude, vu les coupes du budget proposées) la partie relative aux affaires économiques et sociales, pp. 11-16, §§ 38 à 41. Comme il s’agit essentiellement de propos traitant du Secrétariat et du personnel, nous y reviendrons dans notre partie II 2) B) d).

384 Voir I 1) A) d) et note 30.

385 C’est le cas aussi du Groupe des Trois de la Commission, chargé de la supervision de la Convention sur l’élimination et la répression du crime d’apartheid, (cf. note 20). Quant au Comité des droits de l’homme, il pourrait arriver que son financement ait à être assuré, pour une part, par des Etats parties au Pacte relatif aux droits civils ci politiques : dans le cas où une commission de conciliation ad hoc serait désignée (voir art. 12, § la) pour aider à règler une question soumise au Comité dans le cadre de l’article 41 (plainte inter-étatique), alors « toutes les dépenses des membres de la Commission [ad hoc] sont réparties également entre les Etats parties intéressés [...] » (art. 42 § 9). Aucune plainte inter-étatique n’a encore été présentée.

386 Les Etats parties à la Convention contre la torture se réunissent biennalement pour décider des ressources qui vont être attribuées au Comité pour les deux années suivant leur réunion. Pour le détail des dépenses ainsi couvertes, et les barèmes de quote-parts pour les différents Etats, on peut se reporter aux documents parus lors de deux réunions a s’être tenues jusqu’ici CAT/SP/4 du 2 nov. 1987 & CAT/SP/8 du 7 nov. 1989.

387 Le Secrétariat général a préparé à l’intention de l’ECOSOC un document synthétisant les méthodes utilisées par les divers instruments (E/1988/85 du 11 mai 1988). On y apprend que pour deux futures conventions, celle sur les droits de l’enfant et celle sur la protection des travailleurs migrants et leur famille, le choix n’est pas encore arrêté entre financement par les Etats ou financement par le budget régulier des Nations Unies (voir les alternatives proposées entre crochets aux pages 5-6 et à la page 6, respectivement, du document). A ce propos, consulter l’Addendum placé en fin de la présente étude.

388 Voir Rapport annuel du Comité de droits de l’homme pour 1987 (doc. des NU A/42/40), p. 1, § 4 : « en raison de la crise financière que traverse l’Organisation des Nations Unies, le Comité des droits de l’homme a été obligé de ... » ; et Rapport au titre de 1988 (doc. des NU A/43/40), p. 1-2, §§ 7 à 9.

389 Rapport annuel du CDH au titre de 1988 (doc. des NU A/43/40), p. 2, § 8.

390 Le Secrétaire général de la Commission internationale de juristes a – en tant que président du “Geneva NGO Special Committee on Human Rights” – écrit en mars 1986 au Secrétaire général des Nations Unies, pour lui faire part de ce que les ONG “view this possibility with alarm”, et lui “respectfully recommend that further consideration of such a harmful proposal be discontinued” (archives de la Commission internationale de juristes). Malgré cela, la session a été annulée. Aussi en juillet 1986 les ONG ont-elles réagi : sur une proposition de la Société Anti-Esclavagiste, elles ont organisé un séminaire sur les droits de l’homme, qui dura deux jours, et se tint... aux Nations Unies à Genève. Quinze experts de la Sous-Commission, trois anciens présidents de la Commission, onze autres experts invités ainsi que des représentants d’agences spécialisées, d’ONG et de missions permanentes y discutaient des droits de l’homme sur la base de trois documents de travail de qualité. A la dernière séante du séminaire, un rapport complet fut adopté dont les nombreuses recommandations furent ensuite distribuées largement à des membres de l’Assemblée générale. Suite à cette démarche, le représentant permanent du Royaume Uni auprès des Nations Unies adressa au Secrétaire général Javier Perez de Cuellar une lettre lui demandant de faire circuler les conclusions et recommandations de ce séminaire comme document public de l’Assemblée générale, ce qui fut fait (voir doc. des NU, A/41/926 du 1er déc. 1986, 6 p.) Le rapport complet de ce séminaire a par la suite été publié : Human Rights in the United Nations Report of the NGO Seminar (Geneva 8-10 September 1986), Publication of the International Service for Human Rights, Geneva, 1988, 38 p.

391 Rapport du Groupe de travail sur les disparitions forcées ou volontaires, doc. des NU E/CN.4/1987/15 du 24 déc. 1986, p. 2, § 7.

392 Rapport annuel, op. cit., note précédente, p. 1, § 2.

393 Doc. des NU A/C.5/41/CRP.3

394 The Review [of the International Commission of Jurists], n° 37, Déc. 1986, p. 25.

395 Ibid.

396 Rapport annuel, op. cit., note 391, p. 2, § 7.

397 Rappelons (voir supra I 1) A) d)) qu’en ce qui concerne la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, « les dépenses des membres du Comité » mentionnées à l’art. 8 § 6, mises à la charge des Etats parties, consistent en l’occurence en peu de choses : les frais de voyage et les per diem. Tout le secréteriat est fourni par l’ONU. Les frais devant être assurés par les Etats représentent donc environ 10 % des coûts de fonctionnement du CEDR.

398 Rapport annuel du Comité pour l’élimination de la discrimination raciale (CEDR), doc. des NU A/42/18, (1987), décision 1 (XXXV).

399 Rapport annuel du CEDR, doc. des NU A/43/18 (1988), p. 3, § 11.

400 Rapport annuel du CEDR, op. cit., note précédente, p. 51, décision I (XXXVI).

401 Voir document des Nations Unies CERD/SP/35 (pour la réunion des Etats parties) et la résolution de l’Assemblée générale 43/96 du 8 déc. 1988, § 8.

402 Le Rapport annuel du Comité pour 1988, op. cit., note 399, fait état d’au moins trois séances entières consacrées à cette question (p. 6, § 25). Il a notamment été relevé durant cette discussion qu’une « corrélation [...] existait entre le non-paiement des contributions mises en recouvrement et la non-présentation des rapports qui devaient être soumis conformément au paragraphe 2 de l’article 9 de la Convention par les mêmes Etats parties », (p. 7, § 28) et que « il y avait déjà 48 rapports en instance d’examen devant le Comité, phénomène qui ne s’était pas produit aussi longtemps que le Comité avait fonctionné normalement » (p. 7, § 29).

403 J. Nordenfelt, “Convention in Crisis”, Human Rights Internet Reporter (Harvard Law School), vol. 11, n° 5/6, 1987, p. 61. L’auteur était l’un des membres du Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes. La remarque citée ici ne concerne pas, dans l’article, le cas du CCT, mais arrive en conclusion de plusieurs paragraphes développant les problèmes tels que temps, charge de travail, etc., auxquels sont confrontés les divers comités. Ce qui nous autorise à citer cette phrase – dans le contexte du CCT, c’est qu’elle est immédiatement suivie de la phrase suivante : “proposals for similar mechanisms are being contemplated for the convention on the rights of children and the convention on migrant workers”, dont on a vu (cf. note 387) que les projets n’écartaient pas la possibilité d’un financement par les Etats membres.

404 Rapport annuel du Comité contre la torture, doc. des NU A/43/46, 1988, p. 5, § 20.

405 Cf. Rapport annuel du CCT, doc. des NU A/44/46, 1989, p. 1, § 2. Il ne s’est pas agi en l’occurence d’une amputation du temps de travail du Comité, les Etats parties n’ayant prévu initialement pour 1988 qu’une seule session. Il était donc prévisible que la prière du CCT ne soit pas exaucée. Pour ce qui concerne 1989 et ensuite, le CCT a demandé de tenir au moins deux sessions annuelles de deux semaines chacune, et l’article 2 §1 de son règlement intérieur (CAT/C/3/Rev. 1 du 29 août 1989) prévoit que le Comité « tient normalement deux sessions ordinaires par an ». Le fait que sa première session n’ait duré que cinq jours n’a cependant pas été dommageable au Comité, car celui-ci n’avait pas à ses tous débuts besoin de plus de temps. Pour l’instant, quatre semaines annuelles semblent également suffire, le Comité n’ayant après sa 3e session que quatre rapports en attente d’examen (données fournies par le Secrétariat) qui pourront aisément être étudiés lors de sa quatrième session.

406 Doc. des NU CAT/SP/8 du 7 novembre 1989, p. 3, §§ 11 & 12.

407 Rapport de la réunion des présidents des organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, en annexe du document cité note 55, pp. 21-22, § 70.

408 Cf., par exemple, note 322.

409 Rapport de la réunion des présidents..., op. cit., note 55, p. 24, § 83 (C’est nous qui soulignons « elle-même »).

410 The Review, op. cit., note 394, p. 25.

411 “In an organization whose rationale or raison d’être has often been said to be the promotion and protection of human rights, we find that, unfortunately, scarcely one per cent of its budget is allocated to human rights programmes”, B. G. Ramcharan, op. cit., note 267, p. 273.

412 Statement of the Delegation of the NGO Special Committee on Human Rights to the UN Secretary General reproduced in The Review, op. cit., note 394, p. 33.

413 F. Gaer, “Financial Crisis at the UN: Continued Blows to the Human Rights Programs”, Human Rights Internet Reporter (Harvard Law School), op. cit., note 403, p. 58.

414 Idem, p. 60.

415 Il est évident, au regard du budget alloué au Département de l’information publique, que ce ne sont pas les ressources qui manquent, mais bien la volonté de doter le Centre de moyens plus importans.

416 Voir infra II 2)A)c).

417 C’est là aussi, sinon une activité nouvelle, du moins une activité qui a pris des dimensions nouvelles dernièrement. Elle consiste en un travail capillaire, destiné à fournir aux individus et aux ONG une information relative à leurs droits, et notamment relative aux conventions ratifiées par leurs gouvernements. Comme ce n’est pas là une activité juridique, nous n’en traiterons pas dans ce travail.

418 Cette courte présentation doit beaucoup au cours donné par A. Bruni les 4, 5, 6, 7 et 8 juillet 1988 à l’Institut des Droits de l’homme de Strasbourg. Elle est basée sur des notes personnelles, le cours n’ayant été publié dans le Recueil des cours de l’Institut International des droits de l’homme de l’année correspondante que sons la forme d’un plan.

419 On peut lire à ce propos le cours donné per J. L. Gomez Del Prado à l’Institut des droits de l’homme de Strasbourg, in Recueil des cours de l’Institut international des droits de l’homme, Strasbourg, 1988 ; ainsi que dans le livre préparé par B.C. Ramcharan (op. cit., note 267) les pages 157-179.

420 Deuxième réunion des présidents des organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, Rapport de la réunion, op. cit., note 55, p. 22, § 72.

421 K.T. Samson, op. cit., note 124, p. 55.

422 Un article de 1988 traitant des difficultés que rencontre la Commission dans la gestion de son travail notait que “the Committee of Ministers has recognized this problem and accepted in principle that the members of the Commission will be appointed in the service of the Council of Europe for two-thirds of their working-time”, H.G. schermers, op. cit., note 276, p. 179. L’écart semble donc devoir se creuser encore, à l’avenir, entre les effectifs des Nations Unies et ceux du Conseil de l’Europe.

423 M. schmidt, “The International Covenant on Civil and Political Rights: Procedures and Practice”, op. cit., note 353.

424 Rapport de la 2e réunion des présidents, op. cit., note 55, p. 22, § 73.

425 Rapport annuel du CDH, doc. A/43/40 (1988), p. 6, § 22.

426 T. Van Boven, “Strengthening UN Human Rights Capacity” (working-paper submitted to the Seminar in Human Rights in the United Nations), op. cit., note 390, p. 21.

427 Voir, par exemple, l’article de T. Franck, op. cit, note 272 et surtout la réponse de T. van Boven à cet article (in the American Journal of International Law, Correspondence, vol. 79, 1985, pp. 714-717), notamment p. 716 : “this cannot confuse the clear impression that the human rights mandate entrusted to the Secretary-General by the Commission on Human Rights was not carried out expeditiously and properly”, et plus loin : “The reason adduced for the failure to give full effect lo the mandat was the separation of Under-Secretary-General Gobbi from UN Services and the subsequent need for his replacement. In my view this argument is neither valid nor convincing. The Secretary-General has the primary and ultimate responsability that tasks entrusted to him be carried out effectively. He cannot help it if governments fail to cooperate, but changes within his own staff may not be legitimately adduced as a reason for inadequate performance of duties” (pp. 716-717). Un exemple de partialité avait été signalé, toujours par Theo van Boven, mais il conconcernait cette fois le rôle que jouaient les Centres d’information décentralisés des Nations Unies (cf., aussi, notre première partie, II)C)d)). Dans un mémorandum relatif à l’acceptation et à la transmission des communications relatives aux droits de l’homme par les offices régionaux qu’il avait adressé au Sous-Secrétaire général des affaires politiques et de l’Assemblée générale, le directeur de la Division des droits de l’homme avait alors rappelé que le Secrétariat, “as a principal organ is enjoined to act in pursuit of the [...] purposes [of the United Nations]” ; il ajoutait que “Instead of seeking to cut off links between the local population and field offices, these links should, rather, be strengthened and utilized to advantage”, et demandait s’il y avait “any other reasons of policy which [...] can justify the cut rent exclusionary practice” – ayant par avance répondu que ces raisons étaient infondées sur le plan légal – ; enfin il concluait que “for the abovementioned matter of policy, the current practice is unwarranted, could be considered a dereliction of duty by Secretariat ; is unnecessarily timid, reflects badly on the image of the Organization and should be recinded without delay” (la date de ce document n’est pas indiquée par B.C. Ramcharan, qui le publie op. cit., note 267, pp. 145-146).
En ce qui concerne la médiocrité, une étude déjà ancienne du Corps commun d’inspection révélait que 25 % des « administrateurs », c’est-à-dire des « professionnels », n’avaient fait aucunes éludes universitaires, et que 10 % n’avaient fait que des études de moins de trois ans. Elle signalait également d’importantes carences administratives : alourdissement du programme de travail par des projets fantaisistes qui n’avaient aucune chante d’aboutir, absence de délégation d’autorité comme de délimitation des compétences, pratique du parrainage lors du recrutement, quasi-impossibilité de licencier les fonctionnaires incompétents, etc. : voir M. Bertrand, Rapport sur les problèmes de personnel aux Nations Unies, Genève, 1971 (JUI/REP/71/7), 471 p. Nous n’avons pas connaissance d’une étude de ce genre plus récente, mis à part, dans une certaine mesure, le rapport du Groupe d’experts..., op. cit., note 383.

428 Le document A/40/(500 du 26 septembre 1985, intitulé « Obligation de présenter des rapports qui incombent aux Etats parties aux conventions des Nations Unies relatives aux droits de l’homme » contient non seulement des renseignements à jour en ce qui concerne la présentation des rapports par les Etats partis – ce qui est traditionnel, comme information soumise, tant à la Commission des droits de l’homme qu’à l’Assemblée générale – mais surtout 7 pages de tableaux (pp. 6-12) très clairs présentant l’évolution des retards, le nombre des rapports en retard par pays, etc., et cela pour toutes les Conventions alors en vigueur. En annexe se trouve une « liste des articles de cinq instruments relatifs aux droits de l’homme concernant les droits sur l’application desquels les Etats sont tenus de présenter des rapports », elle aussi tus utile, parce que présentée par thème (pp. 17-25). Le document A/40/600/Add. 1 du 1er octobre 1985, portant le même intitulé que le doc. A/40/(500, contient (pp. 2-38) une compilation des directives générales élaborées par les divers organes chargés de l’examen des rapports soumis par les Etats (cf. supra I)l)A)h)), elle aussi très utile, et pas seulement aux Etats parties, à l’attention de qui ce document est initialement destiné. Pour ce qui est des mentions de ces documents, on peut voir notamment les résolutions de l’Assemblée générale 42/105 du 7 décembre 1987, 41/121/ du 4 décembre 1986 – celle-ci citant le document A/41/510, qui est une mise à jour plus succinte du A/40/600 –, 40/116 du 13 décembre 1985, etc.

429 Du moins, elles se sont faites rares car on en comptait un certain nombre dans les années 70, au moment de l’élaboration de nouvelles procédures. On citera les exemples suivants, sans prétention d’ex-haustivité, qui contiennent tous des réflexions, parfois très approfondies : E/CN.4/1193 du 28 janvier 1976 (40 pages) intitulé « Moyens à mettre en œuvre pour intensifier, dans le cadre du Comité du programme et de la coordination, la coopération et la coordination entre les divers organes et services de l’Organisation des Nations Unies et des institutions spécialisées dont les travaux portent sur la jouissance des droits de l’homme sous leurs divers aspects » ; E/CN.4/1273/Add. 1 du 26 janvier 1978 (16 pages) relatif à la coexistence d’une procédure publique et d’une procédure confidentielle pour l’examen des violations des droits de l’homme ; E/CN.4/1317 du 8 février 1979 (14 pages) proposant une analyse des procédures existantes en matière de communications. Quant à l’absence de données statistiques, les présidents ont donné, lors de leur deuxième réunion, la liste de ce qui lent semble manquer dans ce domaine (cf. rapport de la réunion, op. cit., note 55, p. 25, § 86) ; et le CEDEF – dont le secrétariat est assuré par le Centre de Vienne, comme on l’a déjà signalé – s’est franchement plaint de ce que de telles données lui manquaient (cf. Rapport annuel, doc. A/44/38, 1989, recommandation générale, n° 9, § 392).

430 K.T. Samson, op. cit., note 9, p. 16 (l’auteur de ces lignes a été longtemps le coordinateur des questions relatives aux droits de l’homme du BIT). Quant à l’auto-évaluation, l’OIT a publié un manuel entier à ce propos : L’impact des conventions et recommandations internationales du travail, Genève, 1977, 113 pages.

431 K.T. Samson, op. cit., note 9, p. 16. Bien qu’il n’ait qu’une valeur anecdotique, un fait atteste de cette carence du Secrétariat onusien : il n’est pas rare que des membres des divers comités se réfèrent à la presse dans les questions qu’ils posent aux représentants des gouvernements présents lors de l’examen des rapports étatiques. Ainsi, durant la 3e session du Comité contre la torture, on a relevé plusieurs questions du président commençant par « j’ai lu dans un journal... » (les 16 novembre 1989 à la représentante argentine et le 23 novembre au représentant chilien, notamment. Les comptes rendus analytiques des séances ne sont pas encore disponibles à l’heure où l’on écrit ces lignes). Ce n’est pas que l’attitude de cet expert soit critiquable en soi – elle dénote au moins d’un souci de s’informer – mais elle révèle une part laissée au hasard dans l’examen des rapports pour le moins inquiétante.

432 Voir le document CCPR/C/18 du 19 août 1989, reproduisant ht décision adoptée par le CDU le 30 octobre 1986, p. 3, § h) : « le Comité a estimé qu’il serait utile [...] d’établir un répertoire des questions les plus fréquemment posées par les membres du Comité [...]. Ce répertoire [...] devrait être élaboré par le Secrétariat [...] ».

433 Rapport annuel du Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, doc des NU A/43/38 (1988), respectivement p. 120, § 773 ; et p. 15, § 39.

434 Ibid., « Recommandation générale 7 » (relative aux « Ressources »), § 3, p. 119 du rapport.

435 Lors de sa septième session, notamment, il avait été proposé de se réunir « au siège permanent de l’unité administrative chargée d’assurer le service fonctionnel de ses réunions, qui était Vienne » (cf. le résumé de l’allocution faite à l’ouverture de cette session par la Directrice du Service de la promotion de la femme, Rapport annuel du Comité, doc. A/43/38, p. 1 § 4), eu égard entre autres au « coût des services nécessaires au Comité, qui pourrait être réduit » et au fait « qu’il était plus facile d’assurer les services nécessaires au Comité à Vienne parce que le Secrétariat pouvait faire appel à toutes les ressources du service en matière de compétences techniques et de services de sécrétariat » (ibid.). La réponse du CEDEF a été nette : d’une part, s’agissant de la tenue des futures sessions du Comité à Vienne, des experts ont signalé qu’il ressortait de l’annexe V du rapport du Comité sur les travaux de sa sixième session que la différence de coût entre la tenue de sessions à Vienne et à New York n’était que de 900 dollars des Etats Unis, « une différence aussi négligeable ne saurait alourdir le budget de l’Organisation des Nations Unies » ; et d’autre part, « on a [...] fait remarquer que les services fournis par le Secrétariat au Comité laissaient également à désirer à Vienne » (ibid., p. 14, § 57). Suivent d’autres remarques, relatives à la publicité plus large des travaux a New York comparativement à Vienne, à la présence de missions permanentes de PVD à New York et non a Vienne, etc. Finalement, prévoyant une discussion sur la tenue éventuelle de sessions à Genève, le CEDEF concluait qu’il n’était « pas indispensable de prendre une décision à ce sujet à la [huitième] session » (ibid).

436 M. Wadstein, “Implementation of the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women”, SIM Newsletter, vol. 6, n° 4, 1988, p. 20. L’auteur est le membre suédois du CEDEF.

437 Rapport de la deuxième réunion des présidents, op. cit., note 55, p. 24, § 85. Dans sa pourtant courte section relative au Secrétariat (trois paragraphes, moins d’une page), le rapport consacrait toutefois un paragraphe entier au CEDEF, relevant notamment que c’était « en raison de l’insuffisance des services du Secrétariat à New York » que le Comité n’avait pas été en mesure d’adopter l’un de ses derniers rapports, qui « avait dû de fait être adopté par correspondance, ce qui était un arrangement aussi satisfaisant que possible » (ibid., p22, § 72). Rappelons pour mémoire que le CEDEF compte 23 membres ; on imagine les échanges de correspondances...

438 “the number of [communications] has risen dramatically over the past two years”, M. Schmidt, op. cit., note 423 (M. Schmidt est un administrateur de cette section).

439 Voir document E/CN.4/1989/CRP.1 du 8 février 1989, p. 2, § 3.

440 Op. cit, note 55, p. 24, § 82 ; et résolution de la Commission 1989/46 du 6 mars 1989.

441 D’après nos informations, 12 micro PC 40 mégabites, 4 terminaux avec disque optique et six imprimantes vont être offerts au Centre, mais pour l’ensemble des sections. (Rappelons que les 6 sections du Centre comptent 82 fonctionnaires, « professionnels » et « services généraux » confondus.) On peut lire à ce propos un court article de I. Vichniac dans le quotidien Le Monde daté des dim. 27 et lun. 28 août 1989, p. 9, annonçant que le « gouvernement français a décidé de fournir au Centre pour les droits de l’homme les moyens de l’informatique ». L’article précise plus loin que « le système informatique prévu coûtera à la France 700 000 francs ».

442 Voir l’étude citée à notre note 325. Bien qu’elle comporte également quelques remarques relatives au Secrétariat éparpillées dans le corps du document, cette étude ne compte que trois paragraphes (§ 107-109, page 43) qui traitent expressément de “Secretariat servicing”. Même si le ton de ces paragraphes est ferme et si l’on ne peut pas douter de l’inquiétude du rapporteur quant aux défaillances du Centre, cette proportion nous semble maigre au regard des 82 pages que compte l’étude au total ; et plus encore, peut-être, compte tenu du public large – représentants d’Etat en premier lieu – qui l’a eue entre les mains lors de la 44 session de l’Assemblée générale, ou qui va l’avoir (elle doit être présentée à la 46session de la Commission des droits de l’homme, en 1990). N’avait-on pas là une occasion de faire prendre conscience aux Etats, puisque ce sont eux qui volent les résolutions de l’Assemblée générale prévoyant les restrictions de budget dont on a parlé plus haut, que le Centre était réellement suchargé ?

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