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À la recherche de la Bosnie-Herzégovine

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Marianne Ducasse-Rogier

Troisième partie. La Bosnie à l’épreuve de Dayton (été 1997 - décembre 1999)

Introduction à la troisième partie

Texte intégral

  • 1 S/1997/979, 16 décembre 1997, Conclusions de la Conférence de mise en œuvre de la paix, « Bosnie-He (...)
  • 2 Idem, Résumé des conclusions, para. 5 et 8 et Titre XI, para. 1-2.
  • 3 Sur le pouvoir d’interprétation du Haut représentant, cf. Accord de Dayton, annexe 10, article V.
  • 4 S/1997/979, 16 décembre 1997, op.cit., Résumé des conclusions, para. 1.

1La fin de l’année 1997, qui vit les premiers résultats concrets de la nouvelle approche internationale, fut aussi marquée par la « codification » de la pratique initiée au cours de l’été. Lors de la Conférence de mise en œuvre de la paix de Bonn, en décembre 1997, les membres du PIC s’employèrent en effet à doter les acteurs internationaux, et notamment le Haut représentant, de pouvoirs d’action supplémentaires1. Reconnaissant que « la manière de procéder » (définie à Sintra) « s’était révélée la bonne » et que « la communauté internationale devait faire preuve d’une plus grande persistance encore », le Conseil décidait d’autoriser le Haut représentant à prendre des « décisions contraignantes » dans trois cas : pour fixer la date, le lieu et la présidence des réunions des institutions communes ; pour imposer, lorsque les parties ne pouvaient s’entendre, des mesures intérimaires qui resteraient en vigueur tant que la Présidence ou le Conseil des Ministres n’auraient pas adopté de décision compatible avec l’accord de paix ; enfin, pour assurer la mise en œuvre de l’accord de Dayton, ainsi que le bon fonctionnement des institutions communes. Cette dernière clause, très générale, était en outre assortie du pouvoir de sanctionner les responsables qui « se dispense[raient] d’assister aux réunions » ou dont le Haut représentant estimerait qu’ils « enfreign[aient] les obligations juridiques contractées en vertu de l’accord de paix ou des clauses de mise en œuvre »2. L’autorité finale en matière d’interprétation des aspects civils de l’accord de Dayton étant depuis toujours dévolue au Haut représentant, cette prérogative constituait une arme de très vaste portée entre les mains de ce dernier3. Celui-ci conservait par ailleurs les pouvoirs qui lui avaient été conférés à Sintra dans le domaine des médias4.

  • 5 OHR, 16 December 1997, Decision imposing the Law on Citizenship of BiH, www.ohr.int/decisions.
  • 6 Cf. Rapports du Haut représentant S/1998/314, April 1998, para. 23-24, 68 et 87, et S/1998/643, 1 (...)
  • 7 OHR, Decision removing Pero Raguz from his position as Mayor of Stolac, 4 March 1998 et Decision re (...)
  • 8 Décisions dans des domaines aussi variés que la préparation de la loi électorale permanente, la réc (...)
  • 9 S/1999/139, 12 février 1999, Declaration of the Peace Implementation Council, and Annex, The Peace. (...)
  • 10 Idem, Titre X, para. 3-4.

2Rapidement, Carlos Westendorp fit usage de ses nouveaux moyens d’action ; dès la semaine suivant la fin de la Conférence, il imposait un projet de loi sur la citoyenneté, à propos duquel aucun consensus ne s’était dégagé au sein du Conseil des Ministres5. Dans les six premiers mois de 1998, d’autres mesures (depuis longtemps en suspens) furent imposées dans cinq domaines principaux : les symboles de l’Etat de Bosnie-Herzégovine (choix d’un drapeau et d’armoiries), les finances (création et mise en circulation d’une monnaie commune), la liberté de mouvement (introduction de plaques d’immatriculation uniformisées pour tous les véhicules), la libéralisation de l’économie (loi sur les investissements étrangers et établissement d’une commission pour la privatisation) et les médias (formation de la Commission indépendante pour les médias, IMC)6. Au cours de la même période, le Haut représentant révoqua aussi deux élus, le maire de Stolac et le maire-adjoint de Drvar7. Par la suite, à diverses reprises au cours de l’année 1998, Carlos Westendorp recourut à ses « pouvoirs de Bonn » pour obtenir des parties des avancées dans des domaines jugés fondamentaux pour le processus de paix ou pour révoquer (ou suspendre) des fonctionnaires ou des élus obstructionnistes8. A Madrid, l’année suivante, le PIC encouragea le Haut représentant à continuer de recourir à ses prérogatives et s’efforça de renforcer encore sa capacité d’action9. Il fut notamment décidé d’impliquer l’OHR plus étroitement dans l’allocation de l’aide internationale en lui offrant la possibilité de déterminer quels projets de reconstruction pourraient être poursuivis, suspendus ou annulés, en fonction de la coopération des autorités locales10.

  • 11 Cf. infra, chapitre 7, section I, § 1.
  • 12 PEC 1997 Rules and Regulations, article 235-5.

3L’OSCE suivit aussi une évolution similaire, qui se traduisit par le renforcement de jure de la capacité d’action du Chef de la Mission. Dans le cadre des élections municipales de 1997, la PEC décida en effet que la certification des résultats suivrait une procédure très stricte dans chaque municipalité, exigeant le respect de critères politiques tout autant que techniques11. Dans ce contexte, le Chef de la Mission, en tant que président de la PEC, détenait le pouvoir final, inscrit dans le règlement électoral provisoire, de refuser (ou de retirer après coup) cette certification à une assemblée municipale dont les membres (en tout ou partie) n’auraient pas rempli ces critères12.

  • 13 La décision fut prise le 18 février 1998 par le Conseil permanent de l’OTAN (Nouvelles Atlantiques, (...)
  • 14 Malgré de fréquentes annonces de réduction des effectifs, la Force comptait toujours en novembre 19 (...)
  • 15 Résolutions 1174 et 1247 du Conseil de sécurité des 15 juin 1998 et 18 juin 1999 (para. 19-26 dans (...)

4Enfin, ultime évolution, les gouvernements contributeurs prirent, au début de l’année 1998, la décision de prolonger le mandat de la SFOR au-delà du mois de juin, sans limite de temps : autorisé par le Conseil de sécurité pour douze mois supplémentaires, le déploiement de la Force pourrait ultérieurement être reconduit si les conditions l’exigeaient13. Pour la première fois, son maintien dépendait prioritairement des progrès réalisés dans la mise en œuvre de l’accord et n’était plus exclusivement lié aux considérations politiques des Etats participants. En outre, l’idée de réduire les effectifs et de créer une « DFOR » fut abandonnée : dans un premier temps, la SFOR resterait à son niveau de 30 000 hommes, pour être éventuellement réduite en fonction de l’évolution de la situation14. Le maintien de la Force multinationale permettait par ailleurs la prorogation simultanée du mandat de la MINUBH – et donc de celui de l’IPTF15.

5La « codification » des pouvoirs de contrainte accordés aux principaux acteurs internationaux permettait ainsi de fixer l’évolution conjoncturelle de l’été 1997 et, par là, d’inscrire l’accélération subséquente de la mise en œuvre de l’accord dans un temps plus long. Pour autant, la résistance aux réformes de la part de la majorité des responsables politiques locaux et surtout les problèmes de fond liés aux insuffisances de l’accord ne furent pas éradiqués. L’étude des développements, présentés ci-après, survenus entre l’été 1997 et la fin de 1999 révèle précisément les limites conceptuelles de l’opération de reconstruction prévue par l’accord de paix. Trois chapitres thématiques sont consacrés à cette période : le premier traite des évolutions politiques, le second de la sécurité et de l’établissement d’un Etat de droit et le dernier aborde la question des retours, sous plusieurs angles (juridique, politique, économique et social). Deux constats s’imposent peu à peu : en premier lieu, il apparaît que des réformes essentielles n’ont pas été prévues à Dayton (notamment dans le domaine judiciaire, économique ou concernant la législation sur la propriété) ; or, sans intervention dans ces secteurs, certaines clauses des annexes 6, 7 et 11 de l’accord ne peuvent être mises en œuvre. En second lieu, certaines dispositions, dûment inscrites dans l’accord, s’avèrent plus néfastes que bénéfiques pour le processus de paix. Parmi ces dernières figure en particulier la Constitution : d’une part, l’organisation politique de l’Etat procure des outils aux partisans d’une politique de ségrégation pour empêcher la réalisation des clauses de l’accord tendant à la réunification – et en particulier celles de l’annexe 7 ; d’autre part, la loi suprême pose les principes d’un système électoral qui, loin de permettre l’accès au pouvoir de dirigeants modérés, favorise plutôt la perpétuation de la domination des partis nationalistes, ainsi que le montre l’étude des différents scrutins organisés en 1997-1998 et des évolutions politiques afférentes. En définitive, les acteurs internationaux sont amenés à imposer à la force du poignet l’application d’un accord dont les termes mêmes sont une entrave à la réunification du pays. C’est à ce double titre que la Bosnie subit en final l’épreuve de Dayton.

Notes

1 S/1997/979, 16 décembre 1997, Conclusions de la Conférence de mise en œuvre de la paix, « Bosnie-Herzégovine 1998 : structures d’autonomie », Bonn, 9-10 décembre 1997 (ci-après PIC de Bonn).

2 Idem, Résumé des conclusions, para. 5 et 8 et Titre XI, para. 1-2.

3 Sur le pouvoir d’interprétation du Haut représentant, cf. Accord de Dayton, annexe 10, article V.

4 S/1997/979, 16 décembre 1997, op.cit., Résumé des conclusions, para. 1.

5 OHR, 16 December 1997, Decision imposing the Law on Citizenship of BiH, www.ohr.int/decisions.

6 Cf. Rapports du Haut représentant S/1998/314, April 1998, para. 23-24, 68 et 87, et S/1998/643, 14 juillet 1998, para. 67 (décisions disponibles sur www.ohr.int/decisions).

7 OHR, Decision removing Pero Raguz from his position as Mayor of Stolac, 4 March 1998 et Decision removing Drago Tomakčija from his position as Deputy Mayor of Drvar, 16 April 1998.

8 Décisions dans des domaines aussi variés que la préparation de la loi électorale permanente, la réconciliation nationale, les télécommunications, les privatisations, la législation sur la propriété immobilière ou encore le système judiciaire du canton 10 (Herzegovina-Neretva) cl de la ville de Mostar, ainsi que la gestion de l’aéroport de Mostar (cf. www.ohr.int/decisions, pour les décisions comme pour les révocations).

9 S/1999/139, 12 février 1999, Declaration of the Peace Implementation Council, and Annex, The Peace. Implementation Agenda : Reinforcing Peace in Bosnia and Herzegovina The Way Ahead, Madrid, 15-16 December 1998 (ci-après PIC de Madrid).

10 Idem, Titre X, para. 3-4.

11 Cf. infra, chapitre 7, section I, § 1.

12 PEC 1997 Rules and Regulations, article 235-5.

13 La décision fut prise le 18 février 1998 par le Conseil permanent de l’OTAN (Nouvelles Atlantiques, no 2990, 21 février 1998) et entérinée par la résolution 1174 du Conseil de sécurité du 15 juin 1998 (para. 8-18). Le 18 juin 1999, la résolution 1247 du Conseil de sécurité prolongeait à nouveau pour un an l’autorisation de déploiement de la Force (para. 8-18).

14 Malgré de fréquentes annonces de réduction des effectifs, la Force comptait toujours en novembre 1999 quelque 29 000 soldats (cf. S/1999/1237, Rapport mensuel sur les opérations de la SFOR, 13 décembre 1999, para. 1).

15 Résolutions 1174 et 1247 du Conseil de sécurité des 15 juin 1998 et 18 juin 1999 (para. 19-26 dans les deux cas).

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