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À la recherche de la Bosnie-Herzégovine

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Marianne Ducasse-Rogier

Première partie. Trois peuples pour un État ou trois États pour un peuple ?

Chapitre 3. Les négociations et l’accord de Dayton

Texte intégral

  • 1 Lorsque le conflit yougoslave éclata en 1991-1992, les Etats-Unis étaient sous l’administration du (...)
  • 2 Plan 40104, Nouvelles Atlantiques no 2731, 30 juin 1995.
  • 3 Leurdijk, op. cit., pp. 64-67 et 84 et Holbrooke, op. cit., pp. 65-68 ; ce dernier relate dans son (...)

1Les événements du premier semestre 1995, cristallisant les échecs de la gestion internationale du conflit, devaient paradoxalement contribuer, dans la seconde partie de l’année, à accélérer la recherche d’un règlement de paix. Les Etats-Unis, qui s’étaient employés à rester à l’écart de cette guerre balkanique dans laquelle ils considéraient que leurs intérêts vitaux n’étaient pas menacés, avaient à partir de 1994 commencé de revoir leur stratégie1. En 1995, leur implication, jusqu’alors limitée à des actions diplomatiques, allait acquérir une dimension militaire. Si plusieurs facteurs ont pu compter dans ce revirement de position (dont la chute de Srebrenica), l’un d’entre eux fut déterminant : la découverte que des soldats américains risquaient fort d’être déployés sur le terrain dans le cadre d’une opération de l’OTAN. En 1995, devant les difficultés croissantes rencontrées par la FORPRONU sur le terrain, l’Alliance atlantique dut en effet préparer un plan de protection du retrait de la Force. Bien qu’aucun allié ne se prononçât jamais fermement en faveur de ce retrait, le plan de l’OTAN fut adopté formellement en juin 19952. Or, l’une des particularités de cette opération d’évacuation était qu’elle impliquait potentiellement un nombre conséquent de soldats américains (environ 20 000 hommes). Si Bill Clinton s’était effectivement engagé à déployer des troupes américaines pour extraire la FORPRONU, il semble aujourd’hui avéré que le plan approuvé par le Conseil de l’Atlantique Nord allait beaucoup plus loin que ne l’avaient prévu les stratèges américains. Lorsque ceux-ci réalisèrent la portée de cet engagement, il était trop tard pour reculer, sauf à fragiliser l’OTAN dont la cohésion aurait été fortement ébranlée par un reniement américain3. Ainsi acculés par la nécessité d’envoyer des troupes en Bosnie, les Américains auraient alors décidé de tout mettre en œuvre pour obtenir un règlement de paix afin que ce déploiement ait lieu dans un contexte plus favorable que le retrait de la FORPRONU.

  • 4 En outre l’arrivée de Jacques Chirac au pouvoir en France, au moment même où les « casques bleus » (...)
  • 5 Cf. cartes de l’annexe I.
  • 6 L’équipe, exclusivement américaine, comprenait initialement Robert Frasure, diplomate en charge des (...)

2Parallèlement à cet engagement des Etats-Unis, les Européens durcirent aussi leurs positions au cours de l’année 1995, comme en témoigne la création de la Force de Réaction Rapide4. Ce sont néanmoins les Américains qui prirent l’initiative de relancer le processus de négociation en envoyant dans la région un groupe de fonctionnaires du Secrétariat d’Etat chargés de faire la navette entre les différentes capitales (Sarajevo, Zagreb et Belgrade) afin d’arracher aux protagonistes un cessez-le-feu. Etablis au début d’août 1995, leurs principes de négociation s’inspiraient du plan du Groupe de Contact de 19945. Bien que Bill Clinton ait pris soin de dépêcher deux de ses conseillers dans les capitales européennes et russe afin de présenter le projet, les négociateurs devaient agir uniquement au nom de Washington et non en tant qu’émissaires du Groupe de contact6.

I. Dayton, Ohio : d’une base aérienne à un accord de paix

3La stratégie de l’équipe de négociateurs consistait à traiter avec les « trois présidents » concernés par les conflits de Bosnie et de Croatie, soit S. Milošević, F. Tudjman et A. Izetbegović, ainsi qu’avec leurs gouvernements respectifs. Deux éléments importants devaient découler de ce choix : tout d’abord, la question de la Croatie serait abordée au cours des négociations, puisqu’elle concernait directement deux des trois présidents. Le problème de la Slavonie et de la Krajina, loin d’avoir été résolu en 1992, avait plutôt été gelé par le déploiement dans ces régions de la FORPRONU dans le cadre du plan Vance. Or, la volonté affichée par F. Tudjman et ses ministres de reconquérir ces territoires, par la force si nécessaire, devint réalité en 1995, notamment grâce au soutien militaire apporté à l’armée croate par les Etats-Unis. En mai, le président croate lança une première offensive, qui permit la reconquête de la Slavonie occidentale. En août, la Krajina apparaissait clairement comme l’objectif suivant du HV. Dans ce contexte, les dirigeants croates étaient beaucoup plus concernés par la situation dans leur pays que par celle prévalant en Bosnie et liaient tout règlement du conflit en Bosnie-Herzégovine au rétablissement de la souveraineté croate sur la Slavonie et la Krajina.

  • 7 TPI, Acte d’accusation, le Procureur du Tribunal contre Radovan Karadzic et Ratho Mladic, juillet 1 (...)
  • 8 S. Milošević avait commencé de s’éloigner de Pale lors des négociations concernant le plan « Vance- (...)

4Second aspect de la « stratégie Holbrooke », les deux parties aux velléités sécessionnistes furent délibérément écartées des pourparlers concernant la Bosnie. En premier lieu, les négociateurs jouèrent la « carte Milošević » contre R. Karadžić et R. Mladić. L’inculpation de ces derniers en juillet 1995 par le TPI fournissait un prétexte officiel pour les évincer7. Surtout, S. Milošević, dont les principaux objectifs étaient (en apparence) de soulager son pays du poids des sanctions et de recouvrer une notoriété internationale, semblait aux négociateurs plus disposé que ses comparses à abandonner certaines revendications concernant la « Republika Srpska » irrecevables pour les autres parties (et donc susceptibles de bloquer les discussions). Cette stratégie apparaissait alors d’autant plus avisée que le Président de la Serbie s’était déjà officiellement éloigné des dirigeants de la Republika Srpska en 1993 et 19948. Par ailleurs, les négociateurs appliquèrent un raisonnement similaire aux Croates de Bosnie qui furent, eux aussi, marginalisés et représentés tantôt par les autorités de la Fédération (dont ils connaissaient par ailleurs parfaitement le non-fonctionnement), tantôt par les Croates… de Croatie. En procédant ainsi, R. Holbrooke et son équipe écartaient les protagonistes dont les positions étaient les plus irréconciliables, omettant cependant de tenir compte du fait que ces mêmes « irréductibles » seraient vraisemblablement les acteurs premiers de la mise en œuvre d’un éventuel accord.

1. Les prémices de la paix : diplomatie, bombardements et reconquêtes

  • 9 La date de cet accord coïncide avec le début de la campagne de frappes de l’OTAN, précisément initi (...)
  • 10 Par exemple, dans le préambule de l’accord de Dayton, quatrième paragraphe : « Tenant compte de l’a (...)

5Un premier tournant se dessina le 29 août 1995, lorsque les dirigeants de la Republika Srpska se laissèrent convaincre par S. Milošević de former avec lui une délégation unique de négociateurs9. Constituée d’un nombre égal de représentants pour les deux entités, cette délégation serait présidée par Slobodan Milošević, qui détiendrait un pouvoir de décision final en cas de désaccord : cette clause fondamentale permettait ainsi de dépasser le dilemme formel que constituait la question de la représentation des Serbes de Bosnie pour d’éventuels pourparlers de paix. Cet accord ayant été visé par le Patriarche de l’Eglise orthodoxe de Serbie, il fut par la suite dénommé « Accord du Patriarche » et reste, sous ce nom, connu comme la première étape sur la voie de Dayton. Un certain nombre d’interprétations approximatives ont pu être faites de cet accord, qui est parfois présenté comme l’abandon, par les Serbes de Bosnie, de leur pouvoir de négociation en faveur de S. Milošević10. La réalité est beaucoup plus complexe, puisqu’une délégation commune était constituée, au sein de laquelle les Serbes de Bosnie avaient un droit de vote. C’est la pratique de S. Milošević (appuyé en cela par les Occidentaux) qui devait par la suite vider de son sens ce pouvoir de décision initial accordé aux représentants de la RS. Cette situation généra du reste un certain nombre de tensions entre les deux parties de la délégation au cours des négociations à Dayton.

  • 11 Agreed Basic Principles, Geneva, 8 September 1995, document disponible sur le site Internet de l’OH (...)
  • 12 Elle faillit cependant échouer en raison de vives protestations des délégués bosno-serbes, qui dépl (...)
  • 13 Further Agreed Principles, New York, 26 September 1996, document disponible sur le site Internet de (...)
  • 14 Si la rencontre de Genève avait donné lieu à une première crise, opposant les représentants serbes, (...)

6Dans l’immédiat, l’« Accord du Patriarche » permit cependant de progresser sur la voie d’un règlement. Le 8 septembre, alors que la campagne de bombardements de l’OTAN battait son plein, les Ministres des Affaires étrangères de Bosnie, Croatie et RFY furent réunis à Genève pour signer un premier accord posant les principes directeurs d’une future négociation11. Le point le plus important en était la reconnaissance dans ses frontières de 1992 de la Bosnie-Herzégovine comme un Etat unitaire, mais formé de deux entités distinctes, la Republika Srpska et la Fédération croato-musulmane. Si la cérémonie de signature à Genève impliquait les ministres, le texte avait été soigneusement préparé au cours de multiples navettes avec les Présidents, qui seuls détenaient le pouvoir de fixer de tels objectifs. Cette réunion devait constituer la seconde étape du processus de négociation12. Elle avait cependant laissé en suspens de nombreuses questions, concernant notamment le gouvernement central du futur Etat. Une nouvelle rencontre eut donc lieu le 26 septembre, à New York, pour entériner un autre ensemble de mesures de principe, prévoyant la création d’une présidence tricéphale, d’un parlement et d’une cour constitutionnelle13. Le but non avoué de cette seconde réunion était aussi de réfuter l’idée, qui commençait alors à se diffuser, que les négociations préparaient la partition de la Bosnie. L’annonce de l’établissement d’institutions communes visait ainsi à contrecarrer les détracteurs du processus14.

  • 15 La « suspension indéfinie » des frappes fut annoncée le 20 septembre ; l’opération Deliberate Force (...)
  • 16 Le 11 septembre, l’Amiral Owens avait prévenu R. Holbrooke et Warren Christopher que l’OTAN avait f (...)
  • 17 Cf. Holbrooke, op. cit., chapitre 11 et notamment le fax qu’il envoya alors au Secrétaire d’Etat am (...)
  • 18 S/1995/933, 7 novembre 1995, Situation relative aux droits de l’homme dans l’ex-Yougoslavie, Rappor (...)
  • 19 OSCE Internal document for 1997 Republika Srpska National Assembly Elections et ICG, Impunity in Dr (...)

7En octobre, l’ultime étape avant que ne s’ouvrent à Dayton les négociations « directes » entre les parties fut l’obtention par les négociateurs d’un cessez-le-feu général pour la Bosnie-Herzégovine. Dès le 14 septembre, le siège de Sarajevo avait été levé par les forces du général Mladic, en contrepartie d’une suspension des bombardements de l’OTAN. Les avions de l’Alliance atlantique ne devaient pas reprendre leurs frappes par la suite, officiellement en raison du respect de ses engagements par la partie serbe15. En réalité, l’OTAN était à cours de « cibles » depuis plusieurs jours et les généraux de l’ONU réclamaient depuis longtemps la fin de l’opération : celle-ci ne pouvait guère durer plus aux yeux de la plupart des protagonistes occidentaux, malgré l’important moyen de pression qu’avaient constitué ces bombardements pour l’équipe engagée dans la navette diplomatique16. Un cessez-le-feu définitif, réclamé par S. Milošević, n’était cependant pas immédiatement souhaitable pour les négociateurs et encore moins souhaité par la partie croato-musulmane, alors engagée dans la reconquête de l’ouest de la Bosnie. L’offensive croate en Krajina, finalement lancée en août, avait été couronnée de succès, si bien que les troupes victorieuses avaient ensuite traversé la frontière pour poursuivre leur avancée en Bosnie, appuyées par les forces de l’armée bosniaque et le HVO local. Ces opérations militaires étaient considérées par R. Holbrooke et son équipe comme fondamentales dans la perspective des négociations : elles permettaient en effet de faire coïncider la situation sur le terrain avec le plan du Groupe de contact, qui prévoyait le partage du territoire selon le ratio 51/49. C’est ainsi que les négociateurs encourageaient F. Tudjman à poursuivre son offensive, tandis qu’officiellement le gouvernement américain demandait à ce que les combats cessent en raison des violations des droits de l’homme qui accompagnaient l’avancée des soldats17. De fait, ces violations ne furent pas aussi systématiques que lors de la « libération » de la Krajina croate et n’eurent pas la même intensité partout. Les combats les plus violents furent menés pour le contrôle de la ville et de la vallée de Livno, passage stratégique entre l’est, l’ouest, le sud et le nord de la Bosnie, ainsi que lors de la libération, par le Ve corps de l’armée bosniaque, de la poche de Bihać18. Dans ce dernier cas, la situation était cependant particulière, puisque la région, théâtre d’une scission entre Bosniaques, était devenue la seule « province autonome » musulmane de Bosnie. Mais une grande partie des territoires reconquis au cours du mois de septembre 1995 le furent sans que les soldats ne rencontrent beaucoup de résistance, la plupart des Serbes fuyant à l’avance vers Banja Luka ou d’autres lieux plus sûrs. C’est ainsi que les villes de Drvar, Sanski Most, Ključ ou Bosanski Petrovac furent reprises sans véritables combats – et donc sans nouvelles destructions19.

  • 20 Cf. Holbrooke, op. cit., pp. 164-166.
  • 21 Cf. cartes de l’annexe II.
  • 22 Cf. holbrooke, op. cit., p. 199.
  • 23 Des difficultés de dernière minute furent en outre créées par l’objection russe à la réouverture de (...)

8Malgré les succès militaires, la cohésion de l’alliance entre Croates et Musulmans fut menacée à diverses reprises au cours de cette offensive. Les affrontements sporadiques opposant les deux « alliés » incitèrent même les Etats-Unis à organiser le 19 septembre 1995 une rencontre entre F. Tudjman et A. Izetbegović, afin de réduire ces tensions20. Il était en effet indispensable que la Fédération garde un semblant de cohérence si des négociations devaient avoir lieu sur la base des principes acceptés à Genève. A la même période eurent lieu les premiers revers croates, augurant d’une imminente stabilisation des fronts. Étant donné les problèmes que l’offensive commençait de soulever, il devenait désormais risqué de persévérer sur cette voie, alors que les forces croato-musulmanes étaient parvenues à reconquérir près de 50 % du territoire21. Après la conférence de New York, la navette reprit donc, avec cette fois pour objectif la conclusion d’un cessez-le-feu général. Le plus difficile à convaincre fut A. Izetbegović, dont l’armée était pour la première fois, en trois années et demie de guerre, en position de force. S’il n’était question d’un conflit aussi meurtrier, le paradoxe serait d’ailleurs presque comique : la « communauté internationale », dont l’engagement avait été pendant si longtemps sollicité par les Musulmans, se décidait à stopper les combats précisément au moment où ceux-là mêmes qui n’avaient jamais eu la possibilité de se défendre décemment (notamment par manque de matériel) commençaient à reprendre le terrain perdu en 1992. Il ne s’agissait en l’occurrence pas de n’importe quel terrain, puisque la ville symbolique de Prijedor comptait parmi les objectifs de l’« Armija » de Bosnie-Herzégovine. Les généraux bosniaques montrèrent en conséquence quelque réticence à accepter un cessez-le-feu – suggéré par l’équipe de négociateurs mais réclamé depuis des semaines par S. Milošević. A. Izetbegović dut cependant céder et se laisser convaincre par les services d’espionnage américains, qui lui prédisaient d’imminentes difficultés militaires, que le moment était opportun. Annoncé par Bill Clinton le 5 octobre 1995, le cessez-le-feu devait prendre effet dans un délai de cinq jours, à condition que le gaz et l’électricité soient rétablis à Sarajevo22. Le 11 octobre 1995, les armes se turent officiellement en Bosnie, non sans que les forces croato-musulmanes aient mis à profit les ultimes cinq jours pour livrer d’intenses combats dans le nord-ouest du pays23. Le dernier jalon avant une conférence générale de paix était posé : il ne restait plus qu’à trouver un site où convoquer les (ex-)belligérants.

9Malgré le souhait de certains Européens – et notamment de la France – que la conférence soit réunie en Europe, il fut finalement décidé que les négociations auraient lieu aux Etats-Unis, sur la base aérienne de Wright-Patterson dans la petite ville de Dayton, perdue au fond de l’Ohio. Rien ne fut laissé au hasard concernant la préparation du site, qui devait répondre à un certain nombre de critères précis, parmi lesquels un relatif isolement (notamment vis-à-vis de la presse) et la possibilité d’héberger les délégations dans des locaux distincts, mais à l’intérieur d’une zone circonscrite. L’extrême circonspection des négociateurs quant au résultat final apparaissait cependant dans leur refus d’employer l’expression « conférence de paix ». Ils préférèrent plutôt réhabiliter une formule alambiquée, qui avait vu le jour à l’occasion des négociations de Camp David : « pourparlers de proximité » (proximity talks). Trois semaines assez particulières allaient ainsi débuter le 1er novembre 1995 sur la base de Dayton.

2. De l’inégalité de représentation

  • 24 Pour plus de détails, cf. Pauline Neville-Joxes, « Dayton, IFOR and Alliance Relations in Bosnia », (...)
  • 25 Holbrooke, op. cit., p. 242.
  • 26 Sur la Russie, cf. Scott Parish, « Russia’s Marginal Role », Transitions, vol. 24, no 14, pp. 21-24

10La première des caractéristiques de ces négociations était constituée par l’inégalité concernant les délégations conviées à prendre part aux négociations. Inégalité entre les puissances « invitantes » tout d’abord : forts de leurs succès diplomatiques au cours des semaines précédentes et jouant sur l’absence de cohésion de leurs partenaires européens, les Américains réduisirent le rôle de ces derniers par le biais d’un subtil mécanisme24. Défendant officiellement une position unique, le Groupe de contact fut en réalité divisé en trois sous-ensembles : la délégation américaine, le groupe des Européens menés par Carl Bildt – alors représentant de l’Union européenne à la Conférence Internationale sur l’ex-Yougoslavie – et la délégation russe. Si ces sous-groupes, en théorie égaux, co-présidaient les négociations, les Américains représentés par une large équipe (et véritables hôtes des pourparlers) n’accordèrent en pratique qu’un rôle résiduel à leurs collègues européens. Ceux-ci rencontrèrent de surcroît quelques difficultés à constituer une équipe unie, comme en témoignent les réticences de la Grande-Bretagne et de la France à déléguer leur pouvoir de négociation à Carl Bildt25. Quant à la délégation russe, dont l’influence sur le dossier allait décroissant malgré les efforts entrepris pour prouver le contraire, elle fut encore affaiblie par l’hospitalisation de Boris Yeltsin survenue quelques jours avant le début de la conférence26.

  • 27 Une polémique opposa notamment Pauline Neville-Jones, représentante du Royaume-Uni, à Richard Holbr (...)

11La prépondérance américaine s’exprimait autant sur le fond que sur la forme : R. Holbrooke et ses collègues, qui avaient préparé une grande partie des accords avant le début des négociations, se contentèrent ensuite de tenir plus ou moins informés leurs collègues du Groupe de contact. Cette situation ne fut pas sans générer quelques rancœurs chez les Européens, qui se considéraient comme les acteurs de la première heure et avaient largement contribué, financièrement et humainement, aux efforts de gestion du conflit. Ces frustrations nées à Dayton devaient resurgir à plusieurs reprises par la suite et peser sur les réalisations de la première période de mise en œuvre (1996-1997)27.

  • 28 Anthony Borden & Drago Hedi, « How the Bosnians Were Broken », War Report, no 39, February-March 19 (...)

12L’inégalité de représentation caractérisa aussi le traitement des parties au conflit. L’« Accord du Patriarche » permettait à S. Milošević de faire fi de la volonté de ses co-délégués bosno-serbes. Les Croates de Bosnie, présents seulement via la Fédération croato-musulmane, ne furent pas beaucoup plus pris en considération et se considérèrent trahis à la fois par F. Tudjman et A. Izetbegović. Ces deux groupes menacèrent à différentes occasions de bloquer les négociations. Ainsi, Krešimir Zubak, président de la Fédération croato-musulmane, refusa une première fois de signer le nouvel accord concernant la Fédération pour protester contre le manque d’attention à son endroit. Quelques jours plus tard, il menaçait de quitter les négociations, s’insurgeant cette fois contre l’attribution à la Republika Srpska de la Posavina, région du nord de la Bosnie et frontalière avec la Croatie. Malgré ces vitupérations, F. Tudjman persista à ignorer le « Président » de la Fédération et envisagea même de se passer de lui28. Peu convaincu par le règlement final, Krešimir Zubak refusa d’apposer son paraphe au bas de l’accord. Quant aux Serbes de Bosnie, ostensiblement ignorés par S. Milošević, ils ne disposèrent au total que de dix minutes avant la cérémonie de clôture pour prendre connaissance des cartes, auxquelles ils accordaient pourtant une importance primordiale. Furieux, ils refusèrent à leur tour de parapher l’accord à Dayton. Guère impressionné, S. Milošević promit aux négociateurs qu’il les convaincrait de signer l’accord dans les heures suivant son retour à Belgrade. Sa promesse, une fois n’est pas coutume, fut effectivement honorée.

  • 29 L’un ou l’autre devait, au terme de l’accord destiné à renforcer la cohésion de la Fédération, céde (...)
  • 30 Cf. Holbrooke, op. cit., notamment pp. 279, 282-283, 302, 305.

13La délégation bosniaque était quant à elle la seule à ne pas être représentée par une « puissance tutélaire ». Elle avait néanmoins ses propres faiblesses, dues à la rapide dégradation des relations entre ses membres – et notamment entre le premier ministre Haris Silajdžić et le ministre des Affaires étrangères, Mohammed Sacirbey29. Le président bosniaque, usé par des années passées en prison tout autant que par le conflit et apparemment peu à l’aise avec les questions politiques et stratégiques, ne disposait pas d’une autorité suffisante pour forcer ses deux ministres à adopter une position unie. La délégation bosniaque devait en conséquence manquer de cohérence en de nombreuses occasions, ce qui affaiblit d’autant son influence sur les négociations et les négociateurs, dont l’agacement se fit sentir à plusieurs reprises30.

  • 31 La Krajina et la Slavonie occidentale avaient été reconquises au cours des offensives militaires de (...)
  • 32 Sur la question de droits de l’homme en Croatie, cf. les rapports des rapporteurs spéciaux de la Co (...)

14En conséquence de ces inégalités de représentation, les négociations de Dayton permirent d’affirmer l’importance de S. Milošević et F. Tudjman, bien que leur responsabilité dans le déclenchement du conflit fût alors déjà avérée. Ce faisant, les présidents serbe et croate allaient devenir les garants de la paix et voir ainsi leur crédit renforcé auprès de leurs concitoyens. F. Tudjman apparaît sans conteste comme le principal « vainqueur » du conflit yougoslave : son pays, indépendant, a recouvré (presque) tous les territoires perdus en 199131. Il a en outre gagné une nouvelle légitimité internationale, en dépit d’un persistant déficit démocratique et de fréquents manquements au respect des droits de l’homme32. Cette reconnaissance de la Croatie, due pour partie aux soutiens américain et allemand, ainsi qu’à l’activisme d’une forte diaspora, témoigne surtout de l’absence de mémoire des négociateurs : oublié, le rôle trouble de F. Tudjman et de ses ministres dans le conflit en Bosnie, oubliés, les plans de partage de celle-ci négociés avec la partie serbe, oubliées enfin, les exactions commises lors de la reconquête de la Krajina et de la Slavonie occidentale. Le président croate devenait, à l’instar de S. Milošević, un parrain de l’intégrité territoriale de la Bosnie, sans que ses ambitions passées ne viennent porter ombrage à sa capacité future à respecter de tels engagements.

  • 33 Il y a d’ailleurs là une différence intéressante à noter avec la Croatie, où les Croates de Bosnie (...)
  • 34 Il est possible d’autre part que R. Holbrooke ait éprouvé une certaine fascination pour l’homme, co (...)

15La même amnésie frappa du reste les négociateurs à propos de S. Milošević. Ce dernier, précisément, aurait pu être considéré comme l’un des « perdants » du conflit : après tout, les Serbes de Bosnie et de Croatie, dont le destin lui importait tant en 1991-92, se trouvaient à la fin de 1995 séparés de leur « mère patrie ». Mais le président serbe cherchait alors surtout à maintenir son pouvoir sur le dernier territoire auquel il pouvait encore prétendre (la Serbie-Monténégro) et se devait en conséquence de convaincre ses électeurs de le réélire ; à cette fin, son objectif principal était de libérer son pays du poids des sanctions qui l’étouffaient. Or, il valait pour cela mieux coopérer avec les Occidentaux. Apparaître comme « l’homme de la paix » ne pouvait en outre pas lui nuire et il troqua en conséquence son costume de « va-t-en-guerre » pour endosser la panoplie du parfait négociateur. Au passage, il réussit à éviter que la question du Kosovo soit abordée au cours des négociations et obtint la suspension des sanctions envers son pays. Les Serbes de Bosnie ne s’en laissèrent guère compter et bien peu lui surent gré de son rôle à Dayton. Mais ils ne votent pas en Serbie et importaient donc peu à S. Milošević33. Plus surprenante fut la réaction des Occidentaux, qui en firent sans hésiter le second parrain de l’accord, alors que sa responsabilité dans le déclenchement et le déroulement du conflit ne faisait plus guère de doute. Il est vrai qu’il fallait bien trouver un interlocuteur dans le camp serbe et S. Milošević avait cet avantage de ne pas être (alors) inculpé par le TPI34.

3. « Concessions » de S. Milošević ou sacrifices bosniaques ?

  • 35 Le délégué français Jacques Blot aurait notamment peu apprécié le zèle des agents de sécurité, dont (...)

16L’inégalité dans le traitement des parties aux négociations n’en constitue pas la seule originalité. Le choix d’une base militaire comme cadre, ainsi que le huis clos dans lequel furent maintenues les délégations et les pressions constantes qu’elles subirent devaient rester comme autant de caractéristiques « daytonniennes » d’un nouveau mode d’organisation des pourparlers de paix. La « patte américaine », ou plus exactement l’influence de Richard Holbrooke, se fit sentir dans la façon même de concevoir le déroulement des négociations : absence d’horaires (certains accords furent conclus tard dans la nuit), protocole réduit à son minimum (A. Izetbegović apparut un soir en pyjama), gastronomie reléguée au second rang (pizzas froides et sandwiches s’imposaient lors des séances nocturnes), jours de repos supprimés. A l’inverse, un constant maintien à l’écart des journalistes et des contrôles de sécurité omniprésents, jugés parfois excessifs par certains délégués, constituaient des données fondamentales35. Pour autant, les négociations ne furent pas faciles et le processus loin d’avoir été linéaire. Deux succès relativement rapides dans les premiers jours furent suivis par d’importants blocages, qui parurent un temps insurmontables. Le 21 novembre au matin, l’échec des négociations semblait même patent et fut annoncé par diverses chaînes de télévision. Quelques heures plus tard, la situation se débloquait et un accord était finalement paraphé.

  • 36 Accord de Dayton, Annexe 3, article IV.

17Les négociations ne portèrent pas sur l’ensemble du projet, qui avait été minutieusement préparé avant le 1er novembre. Trois grands domaines de discussion peuvent être distingués comme autant d’étapes chronologiques vers l’accord final : le renforcement de la Fédération croato-musulmane, la résolution du contentieux de la Slavonie orientale et les questions territoriales. En sus, divers problèmes furent abordés au cours des trois semaines et résolus au fur et à mesure des concessions des uns ou des autres : ainsi notamment du concept de Banque centrale, du principe de création d’une monnaie unique, du rôle de la force de police internationale et du Haut représentant ou encore de l’organisation des élections. Ce dernier point avait été laissé en suspens lors de la Réunion de New York et devait impérativement être réglé à Dayton. La conception privilégiée par les Bosniaques d’un scrutin direct pour les élections présidentielles, législatives et municipales fut finalement retenue. Quant au problème du lieu de vote des personnes réfugiées et déplacées, il fut résolu à la toute dernière minute : celles-ci voteraient prioritairement dans leur municipalité de 1991 (date du dernier recensement de la population), par procuration ou en personne et, exceptionnellement, dans la municipalité où elles résideraient à la date des élections36.

  • 37 Dayton Agreement on Implementing the Federation of Bosnia and Herzegovina, et Annex to the Dayton A (...)

18Les dix premiers jours de négociation débouchèrent sur des résultats relativement fructueux, avec en premier lieu la signature d’un nouvel accord concernant la Fédération de Bosnie-Herzégovine37. Que cet objectif ait constitué la toute première étape des négociations est révélateur des doutes persistants que nourrissait l’ensemble des acteurs quant à l’existence réelle sur le terrain de cette construction diplomatique. La Fédération constituant l’une des deux entités du futur Etat, représentée par une délégation unique comprenant des délégués bosniaques et croates de Bosnie, il fallait remédier au plus vite à cette situation par trop floue et donner une réelle impulsion à la concrétisation de cet idéal fédéral. Un accord fut donc conclu, qui prévoyait l’attribution aux autorités fédérales de nombreux pouvoirs, notamment juridiques et judiciaires, mais aussi dans les domaines du maintien de l’ordre, de l’éducation, de la santé, de l’administration fiscale et même de la défense. Par ailleurs, le texte spécifiait que toutes les autorités parallèles seraient dissoutes – et notamment celles de l’« Herceg-Bosna » –, que les barrages terrestres seraient levés et Mostar réunifiée. Très complet, cet accord pouvait paraître comme un fondement solide pour des institutions appelées à fonctionner normalement. Pourtant, il allait pâtir, comme l’ensemble des dispositions civiles dépourvues d’un strict mécanisme d’application, de l’absence de volonté politique des acteurs de sa mise en œuvre. Considérée comme une donnée de base du nouvel Etat, la Fédération allait en réalité devenir la source de nombreux blocages des institutions et soulever parfois des inquiétudes réelles quant à la pérennité de la structure. A l’heure de sa signature le 10 novembre 1995, l’accord sur la Fédération n’en constituait pas moins un premier acquis des négociations de Dayton.

  • 38 A/50/757 – S/1995/951, 15 novembre 1995, Accord fondamental concernant la région de la Slavonie ori (...)
  • 39 Etablie par la résolution 1037 du Conseil de sécurité le 15 janvier 1996, l’ATNUSO, dirigée par le (...)

19Le second succès fut la conclusion de l’accord sur la Slavonie orientale38. Cette question, impliquant les délégations serbes et croates essentiellement, n’est pas abordée dans l’accord final qui concerne uniquement la Bosnie-Herzégovine. Sa résolution constituait cependant un préalable nécessaire à la coopération de Franjo Tudjman pour la suite des pourparlers. L’accord obtenu prévoyait que la région soit placée pour une durée initiale d’un an, éventuellement renouvelable, sous une « autorité transitoire des Nations Unies » (ATNUSO)39. A l’issue de cette période, la Slavonie et deux autres régions (le Srem occidental et la Baranja) devaient revenir à la République de Croatie. Le but de l’administration provisoire était d’assurer la démilitarisation de la région, d’encourager le retour des réfugiés et de développer l’Etat de droit afin qu’au moment de la réintégration de ces territoires, les populations non croates (essentiellement serbes) soient juridiquement protégées et considérées comme des citoyens à part entière. L’objectif primordial était d’éviter qu’un exode massif de Serbes ne se produise, en direction de la RFY notamment. La signature de cet accord fut obtenue grâce à la pression exercée par S. Milošević sur les Serbes de Croatie, qu’il « abandonnait » ainsi pour la seconde fois. Cette ultime pirouette ne venait cependant que confirmer le peu d’importance accordée aux seconds par le premier et le caractère opportuniste du nationalisme du président serbe.

  • 40 Sur la difficulté des négociations sur les questions territoriales, cf. Holbrooke, op. cit., pp. 27 (...)

20Si tous les domaines de négociations firent l’objet de discussions tendues, les difficultés principales surgirent à propos des questions territoriales40. Celles-ci étaient d’autant plus épineuses que le cessez-le-feu n’étant pas la conséquence d’une victoire militaire totale de l’une ou l’autre des parties, les acteurs devaient nécessairement trouver un compromis alors que tous souhaitaient précisément obtenir par la voie diplomatique ce qu’ils n’avaient pas achevé militairement. La proportion de base définie à Genève constituait un acquis : 51 % du territoire devaient revenir à la Fédération et 49 % à la Republika Srpska. Mais au-delà de cette équation purement mathématique, de nombreux points d’achoppement subsistaient, parmi lesquels le sort des villes de Goražde, Sarajevo et Brčko. Ces trois questions faillirent bien faire capoter l’ensemble du processus et ne purent être résolues qu’à la suite de concessions apparemment consenties par S. Milošević et de pressions exercées par la délégation américaine sur celle dirigée par A. Izetbegović.

21Le premier point abordé, et réglé relativement aisément, concernait le corridor reliant Sarajevo à Goražde, enclave musulmane en Republika Srpska. Après une épique nuit de négociations, S. Milošević concéda un passage élargi aux Musulmans de Bosnie. La seconde source de blocage provenait du statut à accorder à la capitale, Sarajevo. Il fut un temps question d’en faire un district fédéral neutre, à l’image de Washington D.C., mais le projet souleva de multiples problèmes et finit par s’enliser. S. Milošević accepta alors que Sarajevo revînt à la Fédération, mais exigea que certains faubourgs soient accordés à la RS. Cette proposition souleva un tollé au sein de la délégation bosniaque, dont la plupart des représentants avaient subi, plus de trois ans durant, le siège imposé à la ville par les forces de la Republika Srpska. Après vingt-quatre heures, et à l’issue d’une nouvelle discussion-marathon de huit heures avec Haris Silajdžić, S. Milošević renonçait finalement à ces quartiers. A ce moment, l’ultime problème sur lequel butaient les parties, alors que le délai prévu par les hôtes (le 21 novembre) approchait de son terme, concernait la ville de Brćko.

  • 41 Les concessions précédentes de S. Milošević avaient en effet abouti à une modification des proporti (...)
  • 42 Il est en réalité fort plausible que les « concessions » de S. Milošević ne lui coûtèrent guère, ma (...)
  • 43 Alija Izetbegović, allocution prononcée lors du paraphe de l’Accord de paix à Dayton, 21 novembre 1 (...)

22Celle-ci avait acquis au cours du conflit une importance stratégique sans commune mesure avec son poids démographique ou économique. Située au nord-est de la Bosnie, sur les bords de la Save, rivière-frontière avec la Croatie, au cœur d’une région agricole autrefois prospère, la petite ville devait son importance soudaine à sa position géographique particulière, à la jonction des deux portions du territoire en arc de cercle de la Republika Srpska. Sans cette ville, l’entité n’avait plus de continuité territoriale. De leur côté, les Musulmans exigeaient que la ville leur revienne, en échange de concessions territoriales nécessaires afin de respecter les 51 % de territoire attribué à la Fédération41. L’intransigeance du Président Izetbegović sur cette question peut en vérité paraître surprenante, au regard d’autres sacrifices importants consentis au cours des négociations. Certes, porter atteinte à la continuité territoriale de la RS ne pouvait que le servir. Il savait cependant qu’il faudrait ménager un passage aux Serbes d’une manière ou d’une autre et ses propositions en la matière – une voie étroite sous un pont de chemin de fer – frôlaient la dérision. Le fait que la ville ait été en 1992 le théâtre d’un féroce nettoyage ethnique, qui l’avait vidée de ses habitants musulmans et croates, pourrait aussi expliquer la volonté de l’intégrer au sein de la Fédération. Ce ne fut cependant pas la seule, hélas, à subir ce sort. Or, ni Prijedor, ni Srebrenica, ni Žepa, ni même Bijeljina (seconde ville de Republika Srpska, économiquement plus intéressante que Brčko et où la première campagne de nettoyage ethnique avait été lancée en avril 1992) ne firent l’objet des mêmes revendications. La crispation de la délégation bosniaque autour de Brčko semble plutôt le résultat d’une accumulation de tensions, d’impressions d’avoir trop concédé au cours des négociations, aboutissant finalement à la volonté ultime de ne pas transiger sur une question d’importance relative au regard des précédents renoncements. Car, si en apparence S. Milošević fit les plus vastes concessions et adopta une attitude plus constructive que ses collègues de la délégation bosniaque, ces derniers avaient dû consentir d’importants sacrifices au cours de la première phase de la « shuttle-diplomacy », parmi lesquels la division de la Bosnie en deux entités – dont l’une conservait le nom de Republika Srpska –, l’interruption d’une offensive militaire victorieuse ou encore l’obligation de traiter sur un pied d’égalité avec leurs agresseurs42. Ils cédèrent à nouveau sur d’autres points importants à Dayton, comme la question de l’arrestation des criminels de guerre ou les trop faibles prérogatives du gouvernement central. L’accord final, tel qu’il se dessinait lors de l’ultime « bataille de Brčko », était en conséquence particulièrement ambigu, en ce qu’il ne tranchait pas clairement en faveur d’une Bosnie unitaire : des zones d’ombre subsistaient dont pouvaient s’inquiéter les délégués bosniaques, d’autant que la gestion du conflit leur donnait de bonnes raisons de douter de la détermination de la « communauté internationale » à faire appliquer les clauses les plus délicates. En ce sens, l’intransigeance de la délégation bosniaque sur la question de Brčko apparaît aussi comme l’expression d’une frustration à l’égard d’un règlement de paix bien peu satisfaisant. La question fut finalement tranchée lorsque les parties acceptèrent, à la dernière minute, que le sort de la ville soit décidé par un arbitrage international, dans le délai d’une année. Suite à cette proposition, consistant pourtant seulement à reporter le problème, « l’accord-cadre pour la paix en Bosnie-Herzégovine et ses annexes » fut paraphé le 21 novembre 1995 à 15 heures. A. Izetbegović ne pouvait plus alors que déplorer que cette paix ne fût pas juste43.

II. La Bosnie selon l’accord de Dayton : entre unité et partition

  • 44 Les parties locales (la Fédération et la RS) ne sont pas signataires de l’accord-cadre, mais seulem (...)
  • 45 Sur le TPI, cf. supra, chapitre 1, section III. Lors de la Conférence de Rome pour la création d’un (...)
  • 46 La reconnaissance réciproque sera réaffirmée dans une déclaration commune en octobre 1996 par Alija (...)

23Le texte final, paraphé à Dayton et signé le 14 décembre 1995 à Paris, est composé de trois éléments : un accord-cadre posant les principes généraux du règlement, onze annexes détaillant les modalités de l’instauration de la paix et de la reconstruction de l’Etat de Bosnie-Herzégovine et un accord sur la signature et l’entrée en vigueur. Le premier texte, qui comprend dix articles, précise les engagements des trois parties – la République de Bosnie-Herzégovine, la République de Croatie et la République Fédérale de Yougoslavie (RFY) – relatifs au règlement du conflit44. L’introduction rappelle les deux séries de « principes agréés » de septembre 1995 (Accords de Genève et de New York) et les articles suivants mentionnent l’acceptation par chaque partie des différentes annexes. Seuls les deux derniers articles comportent des engagements spécifiques non repris par la suite dans une annexe particulière. L’article IX comporte l’obligation faite aux parties de « coopérer aux enquêtes et aux poursuites relatives aux crimes de guerre et autres violations du droit international ». Cette clause a pour but de pallier l’absence d’une annexe spécifiquement consacrée au rôle du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, créé par les Nations Unies en 1993. Une telle omission, qui constitue certainement une concession accordée à la délégation serbe, est aussi révélatrice de la position ambiguë de certains grands Etats par rapport au TPI en particulier et à la justice internationale en général45. Elle a pour corollaire l’absence de désignation, dans les annexes suivantes, d’une organisation chargée de procéder à l’arrestation des personnes inculpées par le Tribunal. L’article X, enfin, spécifie que la République de Bosnie-Herzégovine et la RFY se reconnaissent mutuellement. Il s’agit cependant d’une simple déclaration, les modalités pratiques de cette reconnaissance n’étant abordées ni dans l’accord-cadre, ni dans ses annexes et leur négociation reportée à des pourparlers ultérieurs46.

  • 47 L’annexe 2 portant sur la ligne de démarcation inter-entités relève à la fois des aspects militaire (...)
  • 48 Si ce dernier terme ne ligure pas dans l’Agenda pour la paix, il illustre mieux que la traduction f (...)
  • 49 La présentation de ces différents acteurs et de leur mandat fera l’objet de la partie suivante.

24Les dispositions figurant en annexe peuvent être divisées en deux catégories, concernant respectivement les aspects militaires (annexe 1) et les aspects civils (annexes 3 à 11)47. Cette distinction ne doit cependant pas conduire à concevoir indépendamment ces deux sphères d’action dans le contexte de la mise en œuvre. Il s’agit simplement de faciliter la présentation d’un règlement de paix assez dense et en de nombreux points fort complexe et ambitieux. Cette grille de lecture permet en premier lieu de distinguer entre les activités de maintien de la paix au sens strict (annexe 1-A), de stabilisation militaire (annexe 1-B) et de « reconstitution » d’un Etat (annexes 3 à 11)48. Dans ce domaine, l’accord est particulièrement ambitieux, puisqu’il prévoit véritablement de (re)créer un Etat, tant aux niveaux institutionnel qu’économique, politique ou social. En second lieu, la distinction entre les aspects civils et militaires permet de différencier les nombreux acteurs internationaux impliqués : l’OTAN d’une part, mandatée pour établir la force de mise en œuvre (Implementation Force, IFOR), et les organisations internationales d’autre part – Bureau du Haut Représentant, OSCE, HCR, ONU pour les principales – en charge de la tâche de reconstruction « civile »49. En troisième lieu, cette distinction permet aussi de souligner une différence dans la conception « temporelle » de la mise en œuvre : alors que les dispositions de l’annexe 1-A doivent être appliquées dans le délai fixe d’une année – et relèvent en conséquence du court terme – les annexes suivantes (à l’exception de celle concernant les élections) portent sur des perspectives à plus long terme. Si le calendrier est moins clairement défini pour l’application des dispositions civiles de l’accord, le chiffre de cinq années est souvent mentionné (s’agissant du transfert aux autorités locales de la gestion complète des différentes commissions instituées par l’accord) et semble correspondre à l’évaluation (implicite) du temps accordé aux acteurs civils pour amorcer le fonctionnement des différentes institutions prévues.

  • 50 Les annexes 10 et 11 portant respectivement sur le rôle du Haut représentant et de l’ONU, elles son (...)

25Pour ces différentes raisons, le commentaire des différentes annexes de l’accord s’inspire en partie de cette grille de lecture. Les annexes relatives aux aspects civils sont cependant subdivisées en deux groupes. Le premier comprend les dispositions posant les principes de base et la structure institutionnelle de l’Etat créé par l’accord (annexes 2 à 6). Le second groupe inclut les annexes portant sur des problèmes particuliers dont la résolution est indispensable à la viabilité de la structure étatique précédemment décrite (7 à 9)50.

1. Annexe 1-A et B : retour à la paix et stabilisation militaire

26L’annexe 1 est composée de deux parties, distinctes tant dans la forme que dans les objectifs poursuivis et les acteurs impliqués. La première (dite « 1-A ») concerne exclusivement l’application du cessez-le-feu et le maintien de cette paix récemment acquise. Elle prévoit, pour contrôler les engagements des parties, le déploiement d’une force internationale de « mise en œuvre de la paix » (Implementation Force), l’IFOR. La seconde partie (1-B) prévoit quant à elle des mesures de stabilisation militaire censées ancrer durablement les forces armées du pays et de la région dans une logique de coopération et de sécurité.

a. L’instauration d’une paix durable

  • 51 Les forces armées locales ne sont jamais dénommées précisément dans l’annexe, ni du reste dans les (...)
  • 52 Accord de Dayton, annexe 1-A, article I, para. 1 pour le délai et articles II à VII pour les étapes (...)

27L’annexe 1-A comporte deux types de dispositions, relatives d’une part aux aspects militaires du règlement de paix et d’autre part, au rôle de la Force chargée de surveiller l’application de ces clauses par les parties (la République de Bosnie-Herzégovine, la Fédération et la Republika Srpska). Le rôle de l’IFOR sera étudié dans la troisième partie de ce chapitre, consacrée aux acteurs internationaux de l’accord de paix ; seules les dispositions relatives aux obligations des forces armées locales sont commentées ci-dessous51. Les obligations contractées par les ex-belligérants au titre de l’annexe 1-A sont précises et minutieusement détaillées dans les articles I à V, puis VIII à X. La première d’entre elles concerne le respect de l’accord de cessez-le-feu d’octobre 1995 et le renoncement de toutes les parties à mener des opérations offensives. Afin d’instituer une cessation durable des hostilités, d’autres mesures doivent être prises dans le délai d’une année correspondant à la présence de l’IFOR sur le terrain. Cette période est ponctuée de trois grandes étapes52 :

28– dans un premier temps, une zone démilitarisée de quatre kilomètres de large doit être établie de part et d’autre de la ligne de cessez-le-feu. Les forces armées des deux entités doivent en être retirées dans un délai de 30 jours après le transfert de responsabilités (délai dit J+30). Au cours de la même période, toutes les forces étrangères devront quitter la Bosnie-Herzégovine ;

  • 53 Parmi les territoires devant être rétrocédés figurent notamment les quartiers serbes de Sarajevo, c (...)

29– les parties doivent ensuite assurer, dans un délai de quarante-cinq jours, le transfert des villes ou régions d’une entité à l’autre lorsque la ligne de séparation inter-entités (IEBL, Inter-entity Boundary Line) ne coïncide pas exactement avec l’ancienne ligne de front53. Cette opération implique le retrait des forces et de leur matériel de ces zones et la destruction des armes et installations ne pouvant être démantelées ;

30– la troisième étape prévoit l’adoption, avant la fin du quatrième mois de la mise en œuvre (cent vingt jours), de « mesures de confiance » par les parties, à savoir la démobilisation et le cantonnement des troupes, le retrait des armes lourdes dans des emplacements désignés et le désarmement des personnes démobilisées. La réduction générale des armements et l’adoption de mesures de stabilisation militaire ne sont cependant pas prévues dans cet article : celles-ci doivent faire l’objet de négociations entre les parties, prévues à l’annexe 1-B (cf. infra).

  • 54 Accord de Dayton, annexe 1-A, article IX.
  • 55 Accord de Dayton, annexe 1-A, article X.

31En sus de ces grandes étapes, ponctuant le retour du pays à la paix, les parties s’engagent aussi à libérer (ou transférer) tous les prisonniers, militaires et civils, détenus dans le cadre du conflit54. Bien que le préambule de l’article traitant de cette question exige que la libération ne souffre aucun délai, il est précisé quelques alinéas plus bas que celle-ci doit avoir lieu au plus tard dans les trente jours suivant le transfert de responsabilités. Les parties sont aussi tenues de fournir au CICR, dans un délai de vingt et un jours, des listes complètes des prisonniers qu’elles détiennent. Enfin, les entités sont censées se conformer à toute demande éventuelle du Tribunal pénal international relative au transfert à La Haye de prisonniers libérés en vertu de cet article. La coopération avec le TPI (comme avec tous les autres organismes chargés d’appliquer l’accord) figure du reste parmi les obligations contractées au titre de l’annexe 1-A55.

  • 56 Accord de Dayton, annexe 1-A, article VIII.

32L’ensemble des mesures décrites ci-dessus aboutit à une séparation des ex-belligérants (c’est bien le but de cette annexe), qui renforce de fait la division territoriale de l’Etat. La nouvelle démarcation interne de l’Etat, l’IEBL, coïncide (pour l’essentiel) avec l’ancienne ligne de cessez-le-feu et les dispositions de l’annexe 1-A induisent le repli des parties de part et d’autre de cette ligne. L’Etat apparaît ainsi « divisé à l’intérieur de ses frontières internationalement reconnues ». Une clause, unique, rappelle cependant que les parties appartiennent, malgré les apparences, à un seul et même pays. Une Commission militaire mixte (en anglais, le nom est plus parlant : « Joint Military Commission ») doit être créée pour servir d’« organe central » auquel les entités « soumettront les plaintes, questions ou problèmes d’ordre militaire […] tels que les allégations de violations de cessez-le-feu ou autres manquements aux dispositions de la présente annexe »56. Composée, pour les parties, des Hauts commandants militaires des forces et de deux civils, cette Commission est présidée par le Commandant de l’IFOR (lequel peut en outre nommer toute autre personne de son choix). Le Haut représentant (ou un membre de son Bureau) peut aussi assister aux réunions et éventuellement fournir des avis. Bien que la place du Commandant de l’IFOR, en tant que président de cet organe, soit prépondérante (il règle les problèmes soulevés par les parties et détient un pouvoir de décision final), l’existence de la Commission est fondamentale en ce qu’elle constitue le seul lieu de rencontre officiel des Etats-majors des différentes forces armées du pays. Si la division de l’Etat n’est pas remise en cause par cette création (il ne s’agit pas d’une institution commune), dont le but premier est de faciliter la tâche du Commandant de l’IFOR, le regroupement de toutes les autorités militaires au sein d’un même organe peut contribuer à recréer des liens détruits par le conflit et poser les prémices d’une coopération future.

33Cependant, nourrissant peu d’illusions quant à la nature de la coopération dans les premiers temps du processus, les négociateurs ont prévu le déploiement d’une Force multinationale afin de contraindre les parties à respecter leurs engagements. L’IFOR, telle que conçue par les rédacteurs de cette annexe (en vérité préparée par l’Etat-major de l’OTAN et imposée aux parties), détient à cette fin un imposant pouvoir de contrainte (y compris le recours à la force). Ses fonctions sont par ailleurs définies pour correspondre exactement aux obligations contractées par les parties, laissant trop peu de marge de manœuvre aux autorités militaires locales pour leur permettre de facilement détourner les objectifs inscrits dans l’annexe 1-A. La réalisation des clauses de cette dernière ne suscite en conséquence guère d’inquiétude : à la fin de 1995, seuls le degré de tension et la fréquence de l’utilisation potentielle de la force constituent encore des inconnues.

b. La stabilisation selon l’annexe 1-B

34Bien que réunies au sein du même accord « relatif aux aspects militaires du règlement de paix », les mesures prévues aux titres « A » et « B » sont fondamentalement différentes. La seconde partie de l’annexe 1 ne concerne en effet plus les conditions du simple retour à la paix, mais s’inscrit dans un processus de stabilisation militaire à beaucoup plus long terme et porte sur une plus vaste échelle régionale. Contrairement au reste de l’accord de Dayton, la Croatie et la RFY sont expressément concernées par les dispositions de l’annexe 1-B, qui les engagent à prendre des mesures sur leur propre territoire. Deux types d’objectifs sont définis : l’établissement de « mesures de confiance », destinées à améliorer la coopération entre les différentes forces armées afin de réduire les risques de conflit d’une part, et la réduction des niveaux d’armements, assortie d’un contrôle des achats d’équipement militaire afin d’assurer un équilibre au niveau national (entre les deux entités formant la Bosnie-Herzégovine) et sub-régional (Bosnie-Herzégovine, RFY, Croatie) d’autre part.

  • 57 La « Conférence » pour la sécurité et la coopération en Europe est devenue « Organisation » en 1994 (...)
  • 58 Idem, p. 148.
  • 59 Accord de Dayton, annexe 1-B, article II.

35Une telle approche de la sécurité et de la stabilité régionale découle de l’expérience acquise par l’OSCE en la matière. A l’origine, la Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe (CSCE) constituait un forum de négociations est-ouest dont l’un des buts était précisément d’instaurer des relations de confiance entre les différents Etats-participants, notamment en matière militaire57. A cette fin, ceux-ci adoptèrent un certain nombre de mesures de transparence, telles l’organisation de visites des sites et installations, des échanges d’informations ou la notification de certaines activités militaires. Avec la fin de la guerre froide, le désarmement, auparavant exclu des compétences de la CSCE, fut aussi introduit parmi les thèmes abordés par la Conférence58. Afin de clarifier et simplifier les différentes procédures existantes, ces mesures de confiance et de sécurité (MDCS) furent en 1994 compilées dans un document, dit de Vienne car négocié dans le cadre du Forum de Vienne pour la coopération de la CSCE. Ce document, mentionné dans l’annexe 1-B, devait servir de guide aux parties lors de la négociation desdites mesures de confiance59.

  • 60 Idem, article II, alinéa a-i.

36Celles-ci doivent être négociées sous les auspices de l’OSCE, en plusieurs phases. Dans un délai de quarante-cinq jours après la signature de l’accord de paix, la Republika Srpska et la Fédération de Bosnie-Herzégovine doivent convenir d’un ensemble de mesures de confiance « minimales » : limitation des exercices militaires dans certaines zones, retrait des forces et des armes lourdes dans les zones de cantonnement, non-réintroduction de forces étrangères, échanges d’informations sur les dotations en armement et notification de certaines activités militaires60. Ces mesures s’inscrivent en une parfaite symétrie des objectifs énoncés dans l’annexe 1-A.

  • 61 Idem, articles III et IV.
  • 62 Ainsi, si le niveau d’armement de référence est 100, le multiplicateur est 15 : la Bosnie et la Cro (...)
  • 63 Accord de Dayton, annexe 1-B, article IV, alinéa 3.
  • 64 Ce plan, baptisé « Equip and Train », allait être initié par les Etats-Unis avec la coopération d’a (...)

37En second lieu, les Etats « sub-régionaux » sont tenus de limiter leurs importations d’armes pendant quatre-vingt-dix jours (toutes armes) et cent quatre-vingts jours (armes lourdes) et d’entamer, dans les trente jours suivant l’entrée en vigueur de l’accord, des négociations sur la limitation des armements61. La négociation de cet article fut à la source de tensions importantes à Dayton, opposant notamment Américains et Européens. Les premiers, favorables à la levée de l’embargo au cours du conflit, souhaitaient avant tout procéder à un rééquilibrage des forces en équipant et formant l’armée de la Fédération une fois la paix signée, afin de lui permettre de répondre à une potentielle agression serbe – et éventuellement de la dissuader. Au contraire, les Européens privilégiaient une approche de la sécurité basée sur la réduction des niveaux d’armements. Le résultat de ce « bras de fer » fut l’annexe 1-B, dont l’article IV prévoit la négociation d’un accord fixant des limites d’armement pour les trois Etats concernés selon des critères prenant en compte la population, les niveaux d’armements à la fin du conflit et les besoins en matière de défense. La base de référence doit être constituée par le niveau d’armement de la RFY, qui obtient le droit de maintenir 75 % de ses équipements, la Bosnie et la Croatie se voyant attribuer quant à elles 30 % chacune (ratio 5 : 2 : 2)62. La part de la Bosnie serait ensuite divisée selon le rapport deux tiers/un tiers pour la Fédération et la Republika Srpska respectivement63. Cette répartition impliquait de fait des réductions pour la RFY et la RS, mais permettait à l’armée de la Fédération d’acquérir du matériel afin d’atteindre sa quote-part. Les Etats-Unis gardaient ainsi la possibilité de mettre en place un plan de formation et d’équipement de la Fédération, tandis que les Européens obtenaient que celui-ci ne soit pas partie intégrante à l’accord de paix, lequel se contentait de fixer des limites en matière d’équipement militaire64. Les négociations prévues à l’article IV, très techniques et portant sur un sujet particulièrement sensible, s’annonçaient en conséquence mouvementées, et ce d’autant que leur aboutissement dépendait de la seule capacité d’entente des parties. La contribution internationale en ce domaine était en effet limitée au rôle de facilitateur de l’OSCE, laquelle ne disposait pas des outils de « persuasion » dont pouvait se prévaloir l’IFOR pour faire respecter les clauses de l’annexe 1-A.

  • 65 Accord de Dayton, annexe 1-B, article V.

38En dernier lieu, des négociations devaient aussi être engagées pour limiter les armements afin d’instaurer « un équilibre régional dans l’ex-Yougoslavie et aux alentours », sous les auspices du Forum de l’OSCE pour la coopération en matière de sécurité65. Aucune date n’est cependant fixée dans l’accord, ni aucune procédure prévue, pour atteindre cet objectif. Le seul engagement contenu dans l’article V concerne la désignation par les parties d’un représentant spécial chargé d’organiser ces négociations et la formation d’une commission pour faciliter le règlement des différends en la matière. La limitation des armements au niveau régional dépasse de fait le simple cadre de l’accord de Dayton et ne pouvait en conséquence y être précisément définie. L’introduction de cette dimension dans l’annexe 1-B présentait cependant l’avantage de tenir les parties à l’accord responsables de l’initiation d’un tel processus.

  • 66 Carl Bildt lui-même, premier Haut représentant, ne reniera pas l’expression « mission impossible » (...)

39Les parties A et B de l’annexe 1 couvrent l’essentiel des obligations militaires contractées par les parties à l’accord. Leur application – et surtout celle de la première partie – est, par nature, une condition préalable à la mise en œuvre des autres aspects de l’accord, qui requiert avant tout un retour à la paix. Le placement en première position de cette annexe semble en conséquence logique. Toutefois, une autre interprétation, complémentaire, peut être faite de ce classement, qui illustre également l’importance particulière accordée aux aspects militaires dans le règlement de paix. Cette attention spéciale transparaît en outre dans la précision de l’annexe 1-A et les moyens dévolus à son application. Au contraire, les dispositions suivantes, relatives aux aspects civils, apparaissent, tant sur le fond que sur la forme, reléguées au second plan. Plus complexes, plus ambitieuses, prévues pour un calendrier plus long, elles sont aussi moins précises et contiennent un certain nombre d’ambiguïtés et de problèmes laissés en suspens. Leur application, qui ne bénéficie pas de garanties internationales équivalentes à celles fournies par le déploiement de l’IFOR, paraît en conséquence sujette à caution, et suscita rapidement des réserves, voire un scepticisme affiché66.

2. Annexes 2 à 6 : les fondements de l’Etat et la construction institutionnelle

40Les premières annexes « civiles » décrivent l’Etat de Bosnie-Herzégovine, tel qu’il a été conçu au cours des négociations de paix, mais aussi tel qu’il apparaît à l’issue du conflit dont les séquelles pèsent visiblement sur l’accord de Dayton.

a. La division territoriale

41La seconde annexe concerne à la fois les aspects civils et militaires du règlement, puisqu’elle porte sur la ligne de démarcation inter-entités (IEBL, Inter-entity Boundary Line). Elle peut en cela être considérée comme le produit des difficiles négociations concernant le territoire respectif de la Republika Srpska et de la Fédération. Une première remarque, d’ordre formel, porte sur la place de cette annexe : les questions territoriales ayant des implications sur l’ensemble du règlement, le texte afférent aurait logiquement dû apparaître en première place dans le texte, immédiatement après l’accord-cadre. La remarque est anecdotique, mais révélatrice à deux égards. D’une part, ce classement tend à confirmer la « survalorisation » des aspects militaires (et du rôle de l’IFOR) par rapport à toute autre disposition de l’accord. D’autre part, il apparaît là une certaine confusion caractérisant la structure de l’accord : si une logique s’applique en apparence dans les grandes lignes de l’accord, un examen détaillé révèle souvent des incohérences dans l’organisation « secondaire » du texte (ainsi du renvoi de la Constitution en quatrième position, après l’annexe traitant des élections). Cette désorganisation n’est pas sans conséquence sur la lecture et sur l’application de l’accord, en ce qu’elle nécessite de prendre en compte le texte de façon globale : les différentes annexes ne peuvent être isolées et sont au contraire interdépendantes les unes des autres.

  • 67 A ce titre, des écarts de langage assassins eurent lieu tout au long de 1996 : de nombreux membres (...)

42L’annexe 2, complétée par une carte comportant le tracé final de l’IEBL, précise les modalités concernant le respect de cette démarcation et son éventuelle modification, modalités qui ne sont pas sans rappeler les dispositions régissant les frontières entre deux Etats. Cependant, l’IEBL n’est pas et ne doit pas être considérée comme une frontière : elle n’est rien de plus qu’une délimitation administrative. L’un des premiers défis de la mise en œuvre de l’accord fut précisément de résister aux pressions des ultra-nationalistes locaux et des ultra-réalistes internationaux pour transformer cette ligne en une frontière symbolisant la partition de la Bosnie-Herzégovine67.

  • 68 Accord de Dayton, annexe 2 « Accord relatif à la ligne de démarcation inter-entités et aux question (...)
  • 69 D’après l’annexe, une carte plus précise au 1/50 000 devait être fournie ultérieurement, mais elle (...)
  • 70 Le nettoyage ethnique pratiqué au cours du conflit avait en effet contribué à placer Brčko et l’ess (...)

43C’est à l’annexe 2 que se trouve également l’article concernant la ville de Brčko. Le sort de la ville doit être décidé par trois arbitres (un pour la Fédération, un pour la RS et un troisième choisi par les deux parties d’un commun accord) dans un délai d’une année au plus tard après l’entrée en vigueur de l’accord. Si les parties ne parviennent pas à désigner ensemble le troisième arbitre, celui-ci sera nommé par le Président de la Cour internationale de justice68. Le but de l’arbitrage était, dans l’esprit des parties, l’attribution de la ville à l’une ou l’autre des entités ; cependant, omission calculée ou involontaire, l’objectif final du jugement n’est pas mentionné dans l’accord de paix. En conséquence, l’attribution de la ville à aucune des deux parties n’est pas une possibilité exclue a priori. Par ailleurs, l’article V ne comprend pas non plus de définition explicite de la région sur laquelle porte l’arbitrage : il est simplement fait référence à la « zone de Brčko, indiquée sur la carte jointe à l’appendice ». Or la carte en question n’est pas suffisamment précise pour distinguer entre la ville de Brčko et la région autour de cette ville, soit le corridor de la Posavina69. En conséquence, les parties étaient susceptibles d’exploiter ce flou pour défendre des conceptions différentes : les autorités de la RS tentant d’exclure la ville de l’arbitrage, arguant du fait qu’elle leur revenait « automatiquement », tandis que celles de la Fédération insistaient au contraire pour que la décision porte à la fois sur la ville et la région alentour. Par ailleurs, l’article V précise que dans l’attente de la décision, la « zone » resterait administrée par les autorités en charge à l’heure des négociations, soit pour l’essentiel par les Serbes de Bosnie70. Etant donné la sensibilité de la question, qui avait presque conduit à un échec des négociations, ce choix était risqué, en ce qu’il donnait la possibilité aux autorités serbes de renforcer leur position sur le terrain pour faire pression au moment de l’arbitrage – par exemple en encourageant l’installation de nouveaux Serbes, afin d’arguer ensuite d’une majorité au sein de la population. Le problème de Brčko, seul point n’ayant pu être résolu au cours des négociations, apparaît en conséquence exaspéré par les ambiguïtés du texte, lequel augure mal de la résolution rapide du contentieux.

b. Des clauses électorales complexes

  • 71 Il en fut ainsi pour les opérations des Nations Unies en Namibie, en Angola, en Haïti, au Cambodge, (...)
  • 72 La notion de « supervision », inventée pour l’occasion, n’est pas clairement définie dans l’accord  (...)
  • 73 Accord de Dayton, annexe 3, article I, alinéas 2 et 3. L’alinéa 3 fait référence aux paragraphes 7 (...)

44L’annexe 3 ouvre véritablement la série des accords consacrés aux aspects civils. Elle porte sur les modalités d’organisation d’un scrutin électoral « libre et équitable », afin de doter la République de Bosnie-Herzégovine et ses entités d’institutions politiques démocratiquement élues. L’accord de Dayton s’inscrit par là dans le droit fil des textes envisageant des opérations de maintien de la paix « de seconde génération », qui, pour la plupart, prévoient l’organisation d’élections considérées comme la pierre angulaire des processus de consolidation de la paix71. Dans le cas de la Bosnie, le scrutin présente deux spécificités. La première est liée au choix de l’organisation chargée de mettre en œuvre cette annexe. En effet, pour la première fois dans son histoire, l’OSCE fut désignée, en lieu et place de l’ONU, pour « superviser » l’organisation du scrutin72. Résultant du développement récent de l’organisation pan-européenne, mais aussi de la volonté de certains négociateurs de mettre à l’écart les Nations Unies, cette désignation soulève deux interrogations. En premier lieu, l’OSCE ne bénéficie d’aucune expérience dans l’organisation d’un scrutin. Or, celui qui est prévu pour la Bosnie s’annonce techniquement très complexe, du fait notamment du nombre important de personnes déplacées à l’intérieur ou à l’extérieur du pays et politiquement délicat, en raison du maintien au pouvoir, pendant la période intérimaire, des partis nationalistes fauteurs de guerre. La capacité de l’organisation à venir à bout de ces difficultés, dans le laps de temps réduit dont elle dispose (entre six et neuf mois selon l’accord) constitue en conséquence la première source d’interrogations. En second lieu, l’OSCE se voit aussi confier, en sus de la tâche de « supervision », celle d’observation du processus73. Si, en ce domaine, l’organisation dispose d’une expérience réelle, l’attribution de cette double responsabilité électorale (superviser et observer) peut entretenir une certaine confusion : le même organisme peut-il en effet être à la fois juge et partie ?

  • 74 Accord de Dayton, annexe 3, article IV.
  • 75 Accord de Dayton, annexe 3, article IV.
  • 76 Cette inquiétude fut notamment formulée au cours d’une réunion d’experts sur la préparation des éle (...)

45La seconde spécificité des élections prévues à l’annexe 3 est précisément liée à la complexité technique de l’opération. La Bosnie-Herzégovine se trouve en effet confrontée à une série de problèmes, résultant de son double statut de nouvel Etat (issu de la dissolution de la Fédération yougoslave) et de pays en reconstruction après un conflit ravageur. De cette conjoncture résulte une véritable désorganisation administrative, pesant notamment sur l’évaluation et le recensement de la population électorale. En 1995, il n’existe en outre pas de statistiques fiables sur le nombre exact de réfugiés susceptibles d’exercer leur droit de vote. Un certain nombre de personnes sont toujours portées disparues (à la suite de l’attaque de Srebrenica par exemple), sans que l’on sache si elles constituent toujours des électeurs potentiels. Enfin, la Bosnie-Herzégovine abrite aussi des réfugiés, Serbes de Croatie essentiellement, qui n’ont pas été recensés en 1991 et dont il faut décider si la citoyenneté – et donc le droit de vote – peut leur être accordée. La définition d’un électeur constituait ainsi une première difficulté, qui fut cependant résolue dans l’accord de paix : tout citoyen âgé de 18 ans ou plus, dont le nom apparaît sur le recensement de 1991 obtiendrait le droit de vote74. Les personnes réfugiées en Bosnie étaient donc exclues, mais non les réfugiés de Bosnie, vivant en dehors du territoire mais inclus dans le corps électoral. Cependant, une ultime difficulté concernait ce dernier groupe : bien que l’accord leur garantisse la possibilité de voter, soit en personne, soit par courrier depuis leur pays d’accueil, l’exercice de ce droit était considéré comme une confirmation de leur intention de rentrer en Bosnie-Herzégovine75. Cette disposition, voulue avec insistance par les pays hôtes, et notamment l’Allemagne – qui comptait alors quelque 300 000 réfugiés – constitue à la fois une condition gouvernant l’exercice d’un droit censément imprescriptible et une menace potentielle pour les réfugiés : celle de se voir retirer leur statut sitôt le bulletin glissé dans l’urne76.

  • 77 Par « lieu de vote » est entendue la municipalité (et au-delà l’entité) pour laquelle est comptabil (...)
  • 78 Et ce d’autant que la Constitution, incluse à l’annexe 4, prévoyait un système de désignation des r (...)
  • 79 « In abstentia » est le terme retenu dans cette étude pour traduire l’expression anglaise « absente (...)
  • 80 Accord de Dayton, annexe 3, article IV.

46La question de la définition des électeurs clarifiée, selon un raisonnement logique, le véritable problème consistait à déterminer le lieu de vote77. Ce point revêtait une signification particulière en raison du nombre important de personnes déplacées à l’intérieur du territoire : en effet, le rattachement électoral de ces dernières à l’entité où les avait conduites le nettoyage ethnique risquait de contribuer à la partition définitive du territoire78. Au contraire, l’inscription des électeurs dans leur municipalité de 1991 permettrait de réduire les effets du nettoyage ethnique et d’encourager les retours, en donnant la possibilité aux personnes déplacées d’être à nouveau (politiquement) représentées dans leur ancienne entité. Cette conception nécessitait cependant la mise en place d’un système de vote in abstentia permettant aux personnes déplacées ne souhaitant pas, ou ne pouvant pas, retourner dans l’entité dont elles avaient été expulsées de voter, dans un premier temps, depuis leur résidence de « refuge »79. Si cette solution était préconisée par les partisans d’une Bosnie réunifiée, elle se heurta à l’opposition des défenseurs du « statu quo post bellum » concernant la répartition des populations, au premier rang desquels figurait la délégation serbe. La solution finalement prévue à l’annexe 3 est le résultat d’un compromis, à première vue plutôt favorable à la réunification de l’Etat, puisqu’il prévoit que tout citoyen vote « en règle générale » dans la municipalité où il a été recensé en 1991, soit en personne, soit in abstentia80. Cependant, un électeur peut aussi demander à la Commission électorale (établie pour mettre en place et faire respecter le règlement électoral) l’autorisation de voter « ailleurs ». Cette petite phrase ouvre ainsi une brèche dans le dispositif, en laissant aux personnes déplacées la possibilité de voter pour leur entité de résidence en 1996. Or, si cette option, qui apparaît exceptionnelle dans l’accord de paix, devient la règle, les résultats du nettoyage ethnique seront entérinés.

  • 81 Accord de Dayton, annexe 3, article III.
  • 82 Accord de Dayton, annexe 3, article V.

47Afin de gérer l’organisation de ces élections et d’élaborer un règlement reflétant les principes établis dans l’annexe 3, une Commission électorale provisoire (PEC, Provisional Electoral Commission) doit être formée81. Composée de représentants des trois communautés, de certaines organisations internationales et présidée par le Chef de la Mission de l’OSCE, qui dispose en cette qualité d’un droit de décision sans appel, la PEC doit établir les règles électorales applicables et veiller à leur respect. Celle-ci n’ayant cependant qu’une vocation provisoire, les parties sont appelées à former une Commission nationale permanente pour gérer les élections suivantes et établir une loi électorale définitive82. Aucune date n’est toutefois spécifiée concernant cet établissement.

  • 83 Ambassador R. Frowick, Chef de la Mission de l’OSCE de 1996 à 1997, Statement to the PIC, Mid-term (...)

48La complexité du processus électoral prévu par l’accord ne se limite en outre pas seulement aux aspects politiques du règlement électoral et est encore accentuée par le vaste objectif de pourvoir, au cours d’un seul scrutin, les sièges de sept institutions : Présidence tricéphale et Chambre des représentants de Bosnie-Herzégovine, Chambre des représentants de la Fédération, Présidence et Assemblée nationale de Republika Srpska et, si possible, assemblées cantonales et municipales. Et ce, dans un délai n’excédant pas neuf mois après la signature de l’accord… Ce projet, pour le moins ambitieux, conduisit Robert Frowick, le Chef de la Mission de l’OSCE, à qualifier ces élections des « plus complexes jamais organisées de l’Histoire »83. L’origine de cette complexité ne se trouve cependant pas dans l’annexe 3, mais plutôt dans la Constitution de la Bosnie-Herzégovine, qui prévoit un système de représentation politique pour le moins alambiqué.

c. Une Constitution ambiguë

  • 84 Accord de Dayton, annexe 4, « Constitution de la Bosnie-Herzégovine » (cf. annexe IV). Il aurait en (...)
  • 85 Ce fut notamment le cas des Accords de Paris pour le Cambodge, signés le 23 octobre 1991 (cf. S/231 (...)
  • 86 Sur ce point, cf. Paola Gaeta, « The Dayton Agreement and International Law », European Journal of (...)

49La Constitution, précisément, se trouve à l’annexe suivante, qui porte en conséquence, selon une logique toujours aussi désarmante, sur les institutions concernées par les élections décrites précédemment84. Deux remarques introductives, portant sur le principe même de l’inclusion de la Constitution de l’Etat au sein de l’accord de Dayton, s’imposent. La première concerne la singularité de la démarche : rares sont en effet les accords de paix incluant une Constitution. Eventuellement, les textes mettant fin à un conflit précisent les principes constitutionnels applicables au futur Etat et prévoient, dans certains cas, la tenue d’élections à une assemblée constituante85. En ce sens, cette annexe illustre, d’une certaine manière, l’érosion de la primauté du principe de « souveraineté nationale » dans les relations internationales : la Constitution, préparée par des experts de diverses nationalités, n’est en effet plus véritablement l’expression de la volonté du peuple de Bosnie-Herzégovine86. La seconde remarque porte sur les conséquences de la décision d’insérer la Constitution dans l’accord, qui contribue à fixer dans une perspective de long terme les principes ayant servi de base à la négociation. Quelle que soit l’évolution de la situation sur le terrain, le système politique défini à Dayton s’appliquera. Or, celui-ci résulte d’un compromis, consenti à la fin d’un conflit par des parties méfiantes les unes à l’égard des autres et, pour certaines, peu disposées à abandonner des prérogatives conquises par les armes. Et, comme tout compromis, celui conclu à Dayton est imparfait. De fait, ce sont peut-être les clauses de cette annexe qui, paradoxalement, portent le plus atteinte à une conception unitaire et « multiethnique » de la Bosnie. Pourtant, celles-ci sont dorénavant constitutionnellement ancrées dans le futur du pays. En cela, l’inclusion d’une Constitution à bien des égards peu satisfaisante constitue peut-être le point le plus contestable de l’accord de paix.

  • 87 Sur les doutes quant à la pérennité de la Fédération, cf. notamment Gabriel Topor, « Obstacles to I (...)

50Comme la plupart des Constitutions, celle figurant à l’annexe 4 comporte des dispositions relatives à la définition de l’Etat, au régime politique choisi (en l’occurrence une république fédérale), à la citoyenneté, aux institutions et à la procédure d’amendement. Elle présente cependant un certain nombre de caractéristiques dues à la situation particulière de la Bosnie-Herzégovine. En premier lieu, les séquelles du conflit et, surtout, le principe de division du territoire en deux entités politiques, admis lors des négociations préliminaires en septembre 1995, contribuent à rendre particulièrement complexes la définition de l’Etat, ainsi que la notion de citoyenneté. Toute l’ambiguïté du règlement de paix repose en vérité sur ces aspects. La Bosnie est définie comme un Etat unitaire, reconnu dans ses frontières internationales et doté d’institutions centrales, mais composé de deux entités disposant de larges pouvoirs administratifs et politiques. D’emblée, le nombre de ces entités peut laisser songeur : un Etat, trois communautés principales, mais deux entités… La structure apparaît bien peu logique. La cohérence la plus élémentaire aurait en effet conduit à créer soit un Etat unique pour les trois communautés – et les « autres » –, soit un Etat composé de trois entités. Les artisans de l’accord de paix se sont en vérité obstinés à bâtir à partir de fondations existantes, mais éminemment précaires, à savoir la Republika Srpska, pourtant sécessionniste à l’origine, et la « Fédération de Bosnie-Herzégovine », dont le caractère pour le moins artificiel n’était un mystère pour personne. Elaborée sous une forte pression extérieure (et non la moindre, celle des Etats-Unis) et surtout dans un contexte de guerre (les deux parties pouvaient avoir alors momentanément intérêt à s’associer), cette construction comportait à terme le risque, perçu dès novembre 1995, de s’effondrer d’elle-même, entraînant l’ensemble du pays dans sa chute87. Cette structure, bipolaire mais tri-communautaire, fragile et sans logique, reflète cependant une réalité : la preuve (par l’absurde) que Dayton n’apportait au problème de la Bosnie qu’une solution imparfaite, ne consistant qu’en une superposition de propositions ou de plans préalablement imaginés par des médiateurs peu inspirés et parant au plus pressé.

  • 88 Afin de ne pas entretenir ce sentiment, la traduction française de ce nom, « république serbe », ne (...)
  • 89 De fait, il s’agira précisément d’une stratégie poursuivie dans les premiers temps de la mise en œu (...)
  • 90 Notons en outre que le nom même de l’Etat fut modifié, la « République de Bosnie-Herzégovine » deve (...)

51Par ailleurs, les noms mêmes des deux entités méritent réflexion : la première conserve le titre de « Republika Srpska » inventé au cours du conflit par une partie sécessionniste et induisant que le territoire de cette entité appartient à la seule communauté serbe88. La seconde est dénommée « Fédération de Bosnie-Herzégovine », terme qui pourrait tout autant désigner la République de Bosnie-Herzégovine, elle-même une fédération au sens politico-juridique du terme. Ces appellations alimentent ainsi l’ambiguïté liée à l’intégrité de l’Etat de Bosnie-Herzégovine, d’une part en induisant une assimilation psychologique de celui-ci à la « Fédération (croato-musulmane) de Bosnie-Herzégovine » et d’autre part en isolant la Republika Srpska89. Au-delà des effets psychologiques, l’utilisation de ces termes révèle aussi la nature ad hoc de ce nouvel Etat : c’est un cas unique, semble-t-il, que cette république fédérale qui n’en porte pas le nom, mais qui associe une autre « fédération » à une « République », un temps autoproclamée et sécessionniste…90.

  • 91 Accord de Dayton, annexe 4, article III, alinéa 2. Le 28 février 1997 fut signé à Belgrade l’accord (...)
  • 92 Accord de Dayton, annexe 4, article III, alinéa 1.
  • 93 Idem, annexe 4, article I, alinéa 7.

52Surtout, la répartition des pouvoirs entre les institutions communes et celles des deux entités tend à fortement diluer le caractère unitaire de l’Etat. Le degré de décentralisation du nouvel Etat est très élevé, laissant une grande autonomie aux entités, qui gèrent l’essentiel des aspects de la vie quotidienne de leurs citoyens, disposent de leur propre armée et police et ont la possibilité d’établir des « relations spéciales » avec les Etats voisins, c’est-à-dire… la Croatie et la RFY91. Les compétences des institutions centrales se limitent en conséquence à la politique étrangère (et encore, amputée des questions relevant des « relations spéciales »), au commerce extérieur, à la politique douanière, à la politique monétaire, au contrôle des mouvements de population (émigration, réfugiés), ainsi qu’à la réglementation des communications et des transports (aériens et inter-entités)92. Cette relative faiblesse des institutions centrales est encore accentuée par la reconnaissance d’une « citoyenneté » propre à chacune des entités, en sus de la citoyenneté de Bosnie-Herzégovine93.

53En outre, et c’est peut-être là le point fondamental, la construction étatique élaborée à Dayton permet, pour la première fois dans l’histoire de la Bosnie, l’association d’une communauté à un territoire donné. C’est ce lien, territoire-peuple, établi en filigrane par la Constitution, qui nourrit véritablement les contradictions de cet accord de paix, qui proclame l’unité de la Bosnie tout en reconnaissant l’existence de territoires issus du nettoyage ethnique, qui affirme le caractère « multiethnique » du pays, établit le droit de retour des réfugiés et des personnes déplacées tout en créant des institutions qui constituent autant de blocages à l’exercice de ce même droit de retour, qui, enfin, pose le principe du vote dans la municipalité de 1991, mais n’en tient pas véritablement compte ensuite dans ses clauses institutionnelles.

54En effet, la Constitution prévoit un système politique, institutionnel et électoral qui repose à la fois implicitement et explicitement sur des critères qui peuvent être qualifiés d’« ethno-territoriaux ». En premier lieu, la reconnaissance en 1995 de la Republika Srpska, dont l’existence n’a pas d’autre justification que le conflit et le nettoyage ethnique, établit un lien implicite puissant entre communauté et territoire. Résultat d’une sécession et d’une déclaration unilatérale d’indépendance, cette entité constituait au cours du conflit, comme son nom l’indique, une « république serbe » indépendante, où seuls les Serbes avaient vocation à vivre, ainsi que l’affirmèrent à maintes reprises ses dirigeants et qu’en témoigna l’expulsion des membres des autres communautés. En 1995, au moment de sa reconnaissance, elle était en conséquence peuplée de manière quasi homogène et dotée de tous les attributs d’un Etat. Certes, l’article I de la Constitution, portant reconnaissance des entités, n’établit pas de rapport explicite entre la communauté serbe de Bosnie et la Republika Srpska. Mais la reconnaissance même de son existence, le maintien de ce nom, pour le moins porteur d’exclusivisme, et la conservation de quasiment toutes les prérogatives de l’ex-république serbe contribuent à forger dans les esprits, à défaut des textes, une conception « mono-ethnique » de la Republika Srpska.

  • 94 Dayton Agreement on Implementing the Federation of Bosnia and Herzegovina, Section I, « General Pri (...)
  • 95 De fait, en 1999, un mouvement de revendication pour la création d’une « troisième entité » – croat (...)

55La situation est quelque peu différente concernant la Fédération, qui abrite deux communautés (au moins) et où la structure cantonale atténue d’une certaine manière la ségrégation « ethno-territoriale ». Si les populations restent en effet cloisonnées (cantons le plus souvent mono-ethniques et, dans le cas de ceux dotés de populations mixtes, regroupement des membres d’une même communauté au sein des municipalités, voire des quartiers dans les grandes villes), l’existence, au niveau fédéral, d’institutions communes ne prenant pas systématiquement en compte l’affiliation communautaire, ainsi que le maintien d’une armée et d’une force de police uniques sont autant de facteurs qui, à terme, peuvent théoriquement intervenir contre la pérennisation des pratiques ségrégationnistes. Surtout, aucune existence légale ne fut reconnue à l’« Herceg-Bosna », l’autre entité auto-proclamée sur le territoire de la Bosnie au cours du conflit. Bien au contraire, le démantèlement des structures illégales de l’administration croate était une exigence inscrite dans l’accord sur la Fédération conclu en parallèle des négociations de Dayton94. Cependant, cette absence d’ambiguïté dans les textes est affaiblie par la reconnaissance même de la Republika Srpska, qui exerce un effet « psychologique » déstabilisant sur la Fédération, en ce qu’elle tend à générer des frustrations au sein de la seconde communauté sécessionniste du conflit (les Croates d’Herzégovine), qui voit accorder à ses voisins ce qui lui fut – et reste – refusé95.

  • 96 Accord de Dayton, annexe 4, Constitution de la Bosnie-Herzégovine, article V.
  • 97 Accord de Dayton, annexe 4, article IV, 1.a.
  • 98 Cf. Constitution of the Federation of Bosnia and Herzegovina, section IV, articles 6-9 (in Dollé, o (...)
  • 99 La correction de ce dernier point sera du reste prévue dans le projet de loi électorale permanente (...)

56En outre, et c’est le second « axiome » de cette réflexion, la conception « ethno-territoriale » de la souveraineté en Bosnie-Herzégovine est explicitement inscrite dans les clauses portant sur le système de représentation politique pour les institutions communes de Bosnie-Herzégovine. La Constitution précise ainsi que les membres bosniaque et croate de la présidence tricéphale sont élus sur le territoire de la Fédération, alors que le représentant serbe est désigné par les électeurs de Republika Srpska96. Cette clause reflète sans guère d’ambiguïté la philosophie des rédacteurs de la Constitution, basée sur la « territorialisation » des communautés de Bosnie : la Fédération apparaît comme l’entité des Croates et des Bosniaques, et la Republika Srpska comme celle des Serbes. De manière peut-être encore plus évidente, cette conception s’applique aussi à la Chambre des peuples de la République de Bosnie-Herzégovine (l’une des deux assemblées formant le parlement), qui est composée de « délégués croates et bosniaques choisis respectivement par les délégués croates et bosniaques de la chambre des peuples de la Fédération » et de Serbes élus par l’Assemblée nationale de Republika Srpska97. Cette clause appelle deux remarques supplémentaires. En premier lieu, la Constitution précise que les Bosniaques, les Croates et les Serbes sont peuples constitutifs, avec d’autres. Or ne figure aucun représentant de ces « autres » à la Chambre des peuples, qui ne comprend que des délégués Serbes, Croates ou Bosniaques. En outre, seuls les délégués croates et bosniaques de la Chambre des peuples de la Fédération peuvent participer à la désignation de leurs représentants : pourtant, la Constitution de Fédération prévoit bien la désignation de délégués « autres » pour sa Chambre des peuples98. Ceux-ci apparaissent en conséquence privés d’un droit de vote (paradoxalement, le même raisonnement n’est pas appliqué pour la Republika Srpska, où tous les membres de l’Assemblée nationale participent à la désignation des représentants)99.

  • 100 Etant entendu que la répartition de la population selon les entités peut difficilement servir de ba (...)

57Le système de représentation au sein de la seconde chambre de l’assemblée parlementaire, celle des représentants, est aussi marqué par la souveraineté « ethno-territoriale », quoique de manière moins flagrante. Les députés y sont ainsi élus pour deux tiers par les électeurs inscrits en Fédération et pour un tiers par ceux enregistrés en Republika Srpska. Si dans ce cas, aucune mention de la communauté à laquelle sont censés appartenir les délégués n’est faite, la composition de cette chambre découle cependant de la philosophie sous-tendant l’ensemble des institutions : aucun corps élu de l’Etat n’échappe aux critères territoriaux. Surtout, le choix du ratio deux tiers/un tiers ne semble justifié que par référence (implicite) aux trois communautés : pourquoi sinon choisir cette base de calcul, plutôt qu’un ratio 50/50 (fondé sur l’existence de deux entités) ou 49/51 (reflétant la répartition territoriale)100 ? Enfin, il est fort probable que l’assimilation des communautés et des territoires induite par les autres clauses influe sur la culture politique générale et s’applique aussi, dans l’esprit des électeurs, à cette assemblée-là.

  • 101 Accord de Dayton, annexe 4, article IV, alinéa 3, para. e) et article V, alinéa 2, para. d).

58Outre les implications politiques potentielles d’un tel système, notamment au regard du récent conflit, celui-ci soulève aussi un problème concernant la représentation politique des individus qui n’appartiendraient à aucune des trois communautés (« les autres » selon le préambule de la Constitution, soit les Juifs, les Slovènes, les Hongrois, les Roms et les… Yougoslaves, issus de mariages mixtes) : dans deux des trois institutions communes (la présidence tricéphale et la Chambre des peuples), ils ne sont pas représentés. De la même manière, Serbes, Croates et Bosniaques disposent, à la Présidence comme à l’Assemblée parlementaire, d’un droit de veto leur permettant de défendre leurs « intérêts vitaux »101. Cette option n’existe pas pour les autres citoyens.

  • 102 En juillet 2000, la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine, saisie par le président Alija Ize (...)

59Il apparaît ainsi que la Constitution, qui précise en préambule que la Bosnie est dotée de trois peuples constitutifs (« avec d’autres »), reflète en vérité une conception très particulière de la souveraineté. Alors que la place de première importance accordée à la communauté ne pourrait être qu’un simple mécanisme de représentation, propre aux Etats « multi-ethniques », la territorialisation induite par la Constitution confère une autre dimension à cette construction. La souveraineté n’appartient plus à l’individu, mais découle à la fois de l’appartenance à un groupe donné et de l’implantation géographique. Il existe en conséquence plusieurs « classes » de citoyens, ceux disposant de la meilleure forme de représentation appartenant à l’une des trois communautés représentées dans les instances centrales et vivant sur le territoire associé à celle-ci. La représentation politique des autres, qu’ils appartiennent à l’un des trois groupes mais ne résident pas dans l’entité « idoine » ou, pis encore, qu’ils ne relèvent d’aucune des trois communautés principales, n’est plus que partielle, voire inexistante102.

60Parmi les autres institutions communes, mais non élues, décrites dans la Constitution figurent aussi une Banque centrale (seule habilitée à battre monnaie et seule responsable de la politique monétaire de la Bosnie) et une Cour constitutionnelle, chargée (par nature) de veiller au respect de la Constitution, mais aussi de régler tout différend (d’ordre constitutionnel) survenant entre les entités ou entre l’Etat et ses entités. A ce sujet, l’annexe suivante (annexe 5) porte aussi sur le règlement, par arbitrage, des différends entre les entités : reprenant textuellement les paragraphes 2.4 et 3 de l’Accord de Genève du 8 septembre 1995, cette annexe rappelle l’engagement des entités de mettre en place un tel système d’arbitrage. Si ce dernier n’entre pas exactement en concurrence avec la Cour constitutionnelle, puisqu’il s’applique à tous les différends (et non seulement à ceux relevant du cadre constitutionnel), il est cependant possible de s’interroger sur les relations futures entre les deux organes et sur les éventuels conflits de compétences pouvant survenir entre eux.

61Enfin, la Constitution de la Bosnie-Herzégovine présente une ultime particularité constituée par le traitement spécial conféré au Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie et par l’importance accordée aux droits de l’homme. L’article IX précise que toute personne accomplissant une peine prononcée par le TPI, mise en accusation ou tout simplement n’ayant pas répondu à un mandat de comparution devant les juges du Tribunal ne peut ni être élue, ni désignée, ni assumer aucune charge publique sur le territoire de Bosnie-Herzégovine. Quant aux droits de l’homme, leur respect fait non seulement l’objet de l’article II, mais ils sont aussi mentionnés dans le préambule (où figure la liste des instruments de protection internationale des droits de l’homme applicables) et dans l’annexe I à la Constitution (qui énumère les « autres accords relatifs aux droits de l’homme applicables en Bosnie-Herzégovine »). Cette insistance, qui témoigne d’une volonté d’exhaustivité non sans rapport avec les exactions commises au cours du conflit, ne se limite en outre pas à la Constitution : une autre annexe est spécifiquement dédiée à ce thème qui, décidément, occupe une place particulière dans l’accord de paix.

d. Les droits de l’homme (bis)

  • 103 L’annexe 5, relative à l’arbitrage, a été commentée dans la section concernant la Cour constitution (...)

62C’est à l’annexe 6 que réapparaît cette problématique récurrente103. L’accord est composé de trois parties : le « Titre I » énumère les droits protégés, le « Titre II » établit la « Commission des Droits de l’homme », organe censé faciliter le respect de leurs obligations en la matière par les parties, tandis que le « Titre III » mentionne les organisations internationales chargées, dans un premier temps, de mettre en œuvre cette annexe et les modalités selon lesquelles elles devront, dans un délai de cinq années, passer le relais aux institutions locales.

  • 104 La Convention européenne pour la sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ser (...)
  • 105 Il s’agit 1) du droit à la vie, 2) du droit de ne pas être soumis à la torture ou à des peines ou t (...)

63La liste des droits protégés n’est rien d’autre que la répétition des clauses de la Constitution, avec une liste d’instruments juridiques fournie en « appendice » exactement similaire à celle placée en « annexe » de la Constitution. Parmi ces textes, la Convention européenne pour la sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales est mise en exergue, bien que la Bosnie ne soit pas membre du Conseil de l’Europe, mais dans un souci d’intégration du pays au système européen de protection des droits de l’homme104. L’article I énumère en outre treize « droits » spécifiques105. Cette emphase particulière soulève quelques interrogations sur l’interprétation à faire de cette liste : s’agit-il de « droits » prioritaires ? Mais alors, apparaît le risque que les droits non mentionnés, comme par exemple la liberté d’opinion, le droit à un travail, de prendre part à la direction des affaires publiques de son pays, à la sécurité sociale, au repos (ou tout autre droit énoncé dans la Charte internationale des droits de l’homme) ne soient finalement considérés comme secondaires. Si tel n’est pas le cas, pourquoi avoir produit cette liste de droits particuliers – et surtout, quelle valeur juridique accorder à cette énumération ?

  • 106 Accord de Dayton, annexe 6, articles II et V, alinéa 2.
  • 107 Accord de Dayton, annexe 6, articles IV et VII.
  • 108 Accord de Dayton, annexe 6, titre III, article XIII. Parmi les organisations mandatées figurent not (...)

64Le mécanisme de protection des droits de l’homme est décrit au titre II. Une Commission des droits de l’homme est établie, comprenant deux organes : le Bureau du Médiateur et la Chambre des droits de l’homme, composée de quatorze membres. Ces deux institutions reçoivent les allégations de violations des droits de l’homme ou de discrimination perpétrées par les autorités de la République de Bosnie-Herzégovine, de la Fédération ou de la Republika Srpska. Ils peuvent être saisis par l’une de ces trois autorités, mais aussi par des individus, une organisation non gouvernementale, ou un groupe de personnes. Le Médiateur dispose en outre du pouvoir de déclencher une enquête de sa propre initiative s’il l’estime nécessaire106. Un tel système paraît plus proche des procédures internationales ou régionales de protection des droits de l’homme que de celles généralement appliquées au niveau national. Ce sentiment est encore renforcé par le fait que, durant la période initiale de cinq ans, le Médiateur, nommé par l’OSCE, ne peut être un ressortissant de Bosnie-Herzégovine (il choisit ensuite son personnel en toute indépendance et peut inclure des représentants locaux dans son équipe). De même, huit parmi les quatorze membres de la Chambre sont nommés par le Conseil des ministres du Conseil de l’Europe et sélectionnés hors de la Bosnie-Herzégovine. L’un d’entre eux préside la Chambre et détient ainsi une voix prépondérante. Les autres membres sont désignés par la Fédération (quatre) et par la RS (deux)107. Ce mécanisme induit de fait une ingérence importante dans les affaires intérieures de la Bosnie-Herzégovine et ce, d’autant que d’autres organisations internationales sont aussi appelées à surveiller de près la situation des droits de l’homme en Bosnie, en établissant des bureaux locaux et/ou en envoyant des observateurs108. C’est en vérité l’une des particularités de cet accord de prévoir une forme de limitation (provisoire) de la souveraineté de l’Etat par l’implication de nombreux « internationaux » (membres des organisations internationales ou représentants désignés par celles-ci) soit au sein des Commissions créées par le texte, soit pour faire appliquer des annexes particulières.

  • 109 Agreed Basic Principles, op. cit., para. 3.

65L’ensemble constitué par les différents accords décrits ci-dessus a pour but de préciser la nature de l’Etat de Bosnie-Herzégovine, tel que celui-ci résulte du texte conclu à Dayton, ainsi que sa structure, ses institutions et les principes qui doivent inspirer son fonctionnement. Ceci fait, il subsistait un certain nombre de problèmes précis, dont la résolution était jugée indispensable pour la viabilité du règlement et au sujet desquels les parties s’étaient engagées à Genève en septembre 1995109. Les annexes 7 à 9 portent en conséquence sur ces points particuliers.

3. Annexes 7 à 9 : une ébauche de réunification

66Trois domaines font chacun l’objet d’une annexe particulière : ceux des réfugiés et des personnes déplacées, des entreprises publiques et des monuments nationaux. Leur importance – et donc leur présence dans l’accord – est à la fois symbolique (ces questions touchent aux conséquences du conflit les plus chargées d’émotion) et concrète (car les mesures prises dans ces domaines peuvent soit renforcer la division de l’Etat, soit ouvrir la voie de la réunification).

a. Les retours

  • 110 Au moment des négociations portant sur cette annexe, le nombre exact de personnes déplacées et de r (...)

67L’annexe 7, intitulée « Accord relatif aux réfugiés et personnes déplacées », compte parmi les plus importantes du texte signé à Dayton, en ce qu’elle porte directement sur l’une des conséquences les plus tragiques du conflit. Au cours des trois années et demie de guerre, environ 2,2 millions de personnes, soit plus de la moitié de la population, ont dû quitter leur foyer et trouver refuge soit à l’étranger, soit à l’intérieur de la Bosnie110. Le but de cette annexe est d’assurer à l’ensemble de cette population le droit au retour, librement consenti, dans les foyers d’origine. Cette partie de l’accord apparaît en conséquence d’emblée comme la plus difficile à mettre en œuvre, mais aussi celle dont l’application contribuerait indéniablement à la réconciliation nationale et à la réunification de l’Etat. En d’autres termes, c’est à ce critère que se mesurera véritablement le succès du processus de paix. Si la plupart des accords de paix comportent des clauses similaires, celles-ci acquièrent une importance toute particulière dans le cas de la Bosnie, où le déplacement massif de population constituait le but premier de la guerre. A ce titre, la mention explicite du droit au retour des personnes déplacées constitue un point important de l’accord, de même que la formulation choisie pour désigner leur destination finale (les « foyers » – et non le « pays » – d’origine). Cette expression est fondamentale pour deux raisons. D’abord, parce que la seule mention du « pays d’origine » aurait exclu de fait les personnes déplacées, par définition restées à l’intérieur des frontières. En outre, une telle formulation aurait aussi spolié les réfugiés d’une partie de leur droit au retour, en raison de la division territoriale de la Bosnie héritée du conflit : le rapatriement dans une entité différente de celle d’origine peut de fait s’avérer une nouvelle forme de déplacement, résultat d’une contrainte (liée à l’impossibilité physique de retourner chez soi) et non d’un choix librement consenti.

  • 111 L’alinéa 1 de cet article mentionne en effet seulement l’engagement très général des parties à crée (...)
  • 112 Accord de Dayton, annexe 7, article II, alinéa 2.

68La première partie de l’annexe 7 porte sur le type de protection que les parties s’engagent à accorder aux réfugiés et déplacés. Cette protection comporte en théorie deux aspects : la proclamation du droit au retour et l’obligation faite aux parties de ne pas entraver ce droit par la décision de mesures discriminatoires ou par une incitation ouverte à la haine ou à la vengeance d’une part (article I) et d’autre part, le devoir incombant aux parties de créer des conditions favorables au rapatriement (article II). L’idée de créer un « devoir de rapatriement » pour les parties, corollaire du « droit au retour », était louable mais malgré un titre d’article prometteur, ce second aspect est malheureusement assez peu développé et ne diffère en réalité sur le fond pas vraiment du premier111. Un point cependant mérite d’être souligné : parmi les engagements souscrits par les parties figure celui de ne pas prendre de mesures discriminatoires à l’encontre des rapatriés concernant la conscription dans l’armée et d’examiner « avec bienveillance » les demandes d’exemption du service militaire112. Ce point est d’importance, en ce que le maintien d’une armée pour chaque entité figure précisément parmi les clauses de la Constitution susceptibles d’entraver le retour durable des personnes chassées de leurs foyers : comment en effet imaginer qu’un Bosniaque, originaire de RS, conçoive de remplir ses obligations militaires (et éventuellement de participer à un éventuel conflit) au sein de la VRS, qui demeure l’armée officielle de la Republika Srpska ? A ce sujet cependant, comme pour l’ensemble des dispositions concernant ce « devoir de rapatriement », l’article II reste vague et ne précise pas quelles mesures concrètes doivent être prises par les entités.

  • 113 Accord de Dayton, annexe 7, article I, alinéa 5.
  • 114 Pour le mandat du HCR, cf. Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, adopté (...)
  • 115 Accord de Dayton, annexe 7, article III.

69Les parties à l’annexe ne sont cependant pas les seuls acteurs du retour des réfugiés et des personnes déplacées : un plan de rapatriement, prévoyant le retour rapide des réfugiés et des personnes déplacées, de manière « pacifique, ordonnée et échelonnée » doit être établi par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), en coopération avec les pays d’asile et les autorités de Bosnie-Herzégovine113. Là encore, les personnes déplacées sont expressément incluses dans le groupe visé par ce plan, alors que leur protection ne relève normalement pas du mandat du HCR, qui porte uniquement sur la protection des réfugiés114. Le rôle de l’organisation se limite cependant aux aspects logistiques de l’opération de retour : l’application du plan, le respect des droits des personnes concernées et la création des conditions propices au rapatriement demeurent la responsabilité exclusive des parties locales. En sus de ces obligations liées aux retours, le HCR est maintenu dans son rôle de coordonnateur principal des activités humanitaires, qui lui avait été dévolu au cours du conflit115.

  • 116 Accord de Dayton, annexe 7, article I, alinéa 1
  • 117 Ces lois, votées en RS comme par le gouvernement de Bosnie-Herzégovine, définissaient les condition (...)
  • 118 Accord de Dayton, annexe 7, chapitre 2.
  • 119 Elle sera du reste rebaptisée quelques mois plus tard « Commission de réclamation des biens foncier (...)

70Outre les facteurs politiques pesant sur la mise en œuvre de l’annexe 7, une série de problèmes matériels affecte aussi toutes les personnes déplacées et réfugiées, qu’elles aient l’intention ou non de retourner dans leur ville d’origine, relatifs au devenir de leurs biens immobiliers et mobiliers. L’accord de paix spécifie que toutes ont le droit d’obtenir la restitution des possessions dont elles ont été spoliées pendant le conflit ou d’être indemnisées116. Cette clause est cependant particulièrement difficile à appliquer, en raison de la nature même du nettoyage ethnique qui visait à décourager systématiquement les retours éventuels : les biens ont en conséquence été endommagés ou détruits, les propriétaires ont été contraints de procéder à des « échanges » avec d’autres déplacés ou, le plus souvent, tout simplement dépossédés par des lois adoptées dans les deux entités au cours du conflit117. Afin de résoudre cet épineux problème, l’annexe 7 porte création d’une « Commission pour les personnes déplacées et les réfugiés »118. Malgré cette appellation très générale, celle-ci est uniquement mandatée pour traiter les réclamations concernant soit la restitution, soit l’indemnisation des biens fonciers perdus au cours du conflit119. Les neuf membres de la Commission sont nommés par le Président de la Cour européenne de justice (trois), la Fédération (quatre) et la RS (deux). Dans un délai de cinq années suivant la mise en œuvre de l’accord, la responsabilité de cette Commission doit être transférée totalement au Gouvernement de Bosnie-Herzégovine, sauf si les parties en décident autrement.

  • 120 C’est pourquoi la Mission de l’OSCE recourt à la métaphore des « chaises musicales » pour caractéri (...)

71Une remarque finale s’impose, concernant la Commission comme l’annexe 7 dans son ensemble : la dimension régionale du problème des réfugiés n’est nulle part abordée. Or, les vagues de déplacement produites par les conflits en Croatie et en Bosnie ont affecté ces deux pays, ainsi que la RFY, qui héberge à la fin de 1995 un nombre important de réfugiés serbes (en provenance des deux Etats voisins). Surtout, la pratique du nettoyage ethnique et la volonté de constituer des territoires « ethniquement » homogènes ont contribué à rendre solidaires les mouvements de population entre ces trois Etats, les membres d’une communauté chassée d’une région s’installant souvent en lieu et place d’une autre communauté, précédemment expulsée120. Cette situation a en conséquence des implications sur les mouvements de retours qui, par la force des choses, doivent eux aussi être solidaires (la réinstallation dans leurs foyers des habitants d’origine est en effet tributaire de la libération des logements occupés bien souvent par d’autres personnes déplacées – et donc du retour de ces dernières). Le silence de l’accord de paix sur ce plan, alors même que les parties à l’accord-cadre sont précisément les trois Etats concernés, s’apparente de fait à une sérieuse omission, qui augure de nombreuses difficultés, matérielles et politiques, quant à l’application de l’annexe 7.

b. Les monuments

72L’annexe 8 prévoit la création d’une Commission chargée de la préservation des monuments nationaux. Composée de membres internationaux (nommés par l’UNESCO) et nationaux, cet organe a pour mandat principal la classification de « monuments nationaux ». La raison principale de l’inclusion d’une telle annexe est le nombre important de biens, dotés d’une valeur culturelle, religieuse ou historique, détruits au cours du conflit. Ces destructions, partie intégrante de la stratégie de nettoyage ethnique, avaient pour but d’éradiquer les repères culturels et les références au passé appartenant au(x) groupe(s) expulsé(s), afin de prévenir toute tentative de retour et de rendre irréversible la constitution de territoires mono-communautaires. La décision de créer une Commission chargée de protéger les monuments encore existants est louable, en ce qu’elle témoigne d’une prise en compte des leçons du conflit et d’une volonté de prévenir d’autres pertes (soit par négligence, soit à la suite d’autres actes de destruction volontaire) mais il est regrettable que celle-ci ne soit pas mandatée pour décider de restaurer ou reconstruire à l’identique des monuments détruits au cours d’un conflit, dont le classement aurait pu se faire a posteriori selon des critères précis. Un tel travail aurait pu favoriser une « reconstitution culturelle » de la société, potentiel préambule à une réunification du pays. En l’absence d’un tel objectif, la Commission créée par l’annexe 8 ne semble guère vouée à jouer un rôle décisif dans le processus de paix et de réconciliation.

c. Les entreprises publiques

  • 121 Les aéroports ne sont pas concernés par la Société des transports : dans un premier temps gérés par (...)

73L’annexe 9 concerne la constitution d’entreprises publiques en Bosnie-Herzégovine. Une nouvelle Commission est instaurée (dont une partie des membres est nommée par la Banque Européenne de Reconstruction et de Développement) afin de fixer les modalités de création et de fonctionnement de telles entreprises. L’annexe 9 prévoit notamment l’établissement d’une Société des transports, chargée d’exploiter et d’entretenir les différentes voies de communication (routes, chemins de fer et ports)121. D’autres sociétés, concernant l’énergie, l’eau, la poste ou les télécommunications peuvent être créées selon ce modèle, mais leur instauration n’est pas expressément exigée par l’accord de paix. En fait, ces secteurs, essentiels, relèvent de la compétence des entités, qui se sont organisées indépendamment dans ces domaines au cours du conflit. Le maintien de deux, voire trois, réseaux séparés pour la gestion de ces secteurs économiques constitue potentiellement une entrave à leur efficacité (morcellement d’entreprises communes au départ, problèmes d’approvisionnement et d’infrastructures), une atteinte à la souveraineté nationale de la Bosnie (la RS est, pour nombre de ces secteurs, reliée aux réseaux de RFY) et un instrument de cloisonnement des citoyens de Bosnie-Herzégovine (les empêchant de communiquer par voie postale ou téléphonique entre les différentes entités, voire entre différentes zones au sein de la Fédération). L’absence, dans l’accord de paix, de mesures fermes prônant la restructuration de ces secteurs et le rétablissement des liens détruits par le conflit participe de l’atteinte à l’unité de l’Etat et laisse présager de futures difficultés économiques pour la Bosnie-Herzégovine.

74Des trois annexes traitant des problèmes concrets induits par le conflit et la partition de l’Etat, seule celle relative aux réfugiés et aux personnes déplacées comporte en conséquence véritablement des dispositions susceptibles de générer des changements importants dans la situation héritée du conflit. Les deux autres, ayant été vidées de ce qui aurait pu faire leur substance, sonnent « creux » dès avant le début de la mise en œuvre. Elles laissent en conséquence une impression d’inachèvement, d’autant plus négative que ces deux textes concluent de fait la série d’annexes dédiées prioritairement à la Bosnie-Herzégovine : les deux suivantes (10 et 11) portent sur le rôle de deux acteurs internationaux particuliers, le Haut représentant et l’ONU et se rapportent en conséquence davantage au dispositif international de mise en œuvre de l’accord.

III. Les acteurs internationaux de la mise en œuvre

  • 122 Sur la mise à l’écart de l’ONU, cf. les déclarations très claires de R. Holbrooke, in To End A War, (...)

75Si les annexes 10 et 11 sont consacrées à deux acteurs différents, leur origine est commune : toutes deux résultent en effet de la volonté affichée par les négociateurs, et particulièrement la délégation américaine, de réduire au maximum le rôle du secrétariat de l’ONU dans l’application de l’accord de paix122. Afin de compenser l’absence de coordonnateur civil principal (rôle souvent attribué, dans les opérations de maintien de la paix, au Représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU), l’annexe 10 prévoit la création d’un poste inédit de « Haut représentant », chargé de suivre et de faciliter l’application des dispositions civiles de l’accord. L’annexe 11 quant à elle précise les fonctions (limitées) finalement attribuées au Département des opérations de maintien de la paix de l’ONU et relatives au déploiement d’un groupe de police civile.

  • 123 Accord de Dayton, annexe 6, pour le Conseil de l’Europe et pour l’Union européenne, Dayton Agreemen (...)
  • 124 Ces attributions relatives à la reconstruction économique du pays ne figurent pas dans l’accord mêm (...)
  • 125 Accord de Dayton, annexe 1-A, article IX, p. 20 et annexe 7, article V.
  • 126 Accord de Dayton, annexe 4, article VII, alinéa 2 (nomination du Gouverneur de la Banque Centrale p (...)

76La mise à l’écart de l’ONU est aussi en partie à l’origine de la démultiplication des organisations internationales ou régionales mandatées pour appliquer l’accord. Ce phénomène prend en outre sa source dans la période du conflit, qui vit l’intervention en Bosnie-Herzégovine de nombreux organismes, régionaux notamment. Ceux-ci pouvaient en conséquence prétendre à un rôle dans le règlement final : c’est ainsi que le Conseil de l’Europe se vit confier des responsabilités dans le domaine de la protection des droits de l’homme et que l’Union européenne conserva son mandat d’administration de la ville de Mostar123. Cette dernière fut en parallèle chargée d’organiser, conjointement avec la Banque mondiale, les conférences de collecte de fonds pour la reconstruction économique124. Le Comité International de la Croix-Rouge (CICR) hérita quant à lui des questions liées aux prisonniers de guerre et aux personnes disparues125. La Banque Européenne de Reconstruction et de Développement (BERD), la Cour européenne des droits de l’homme ou encore le Fonds Monétaire International (FMI) sont également mentionnés au détour d’une annexe, généralement pour nommer le personnel international des multiples commissions créées par l’accord126. En sus de ces diverses organisations, quatre acteurs, dont le rôle est développé ci-dessous, sont appelés à jouer un rôle prééminent : l’OTAN, le Bureau du Haut représentant, l’OSCE et, tout de même, l’ONU.

1. L’OTAN : le poids lourd

  • 127 Gregory Schulte, « Former Yugoslavia and the New NATO », Survival, Spring 1997, vol. 39, no 1, p. 2 (...)
  • 128 Idem ; cf. aussi Jean de la Guérivière, Voyage au cœur de l’OTAN, Seuil, Collection « L’Histoire Im (...)
  • 129 Neville-Jones, op. cit., p. 49.

77La participation de l’OTAN à la mise en œuvre d’un éventuel plan de paix pour la Bosnie avait été évoquée et planifiée bien avant les négociations de Dayton. Dès 1993, le Conseil de l’Atlantique Nord avait chargé le Quartier général des puissances alliées en Europe (SHAPE) de préparer l’opération Joint Endeavour (Effort conjoint)127. L’OTAN avait d’autre part prévu un plan d’évacuation de la FORPRONU (opération Determined Effort) qui, bien que jamais appliqué, posa les premiers jalons d’un déploiement de forces sous le contrôle de l’Alliance atlantique. Le principe d’un commandement unique américain avait déjà été retenu, ainsi que le transfert d’autorité de la FORPRONU à l’OTAN128. Ces différents projets facilitèrent en conséquence la préparation de l’opération décrite dans l’accord de Dayton. Celle-ci fut d’ailleurs planifiée au siège de l’OTAN ainsi qu’au cours de négociations préliminaires à Washington et fit l’objet d’un large consensus parmi les Alliés129. Conçue par des militaires, la Force de mise en œuvre devait remplir des objectifs précis, clairement définis, avec des moyens appropriés. Les risques d’enlisement qu’avait connus en d’autres circonstances la FORPRONU avaient ainsi été réduits au minimum.

a. Le cadre juridique

  • 130 Accord de Dayton, annexe 1-A, article I, alinéa 1, a).
  • 131 Accord de Dayton, annexe 1-A, article I, alinéa 1, b).
  • 132 Le Traité de l’Atlantique Nord, instituant l’OTAN, ne fait du reste pas référence à l’article 52 de (...)
  • 133 Sur l’évolution de l’OTAN dans la décennie 1990, cf. supra, chapitre 2, section III.

78Selon les termes de son mandat, la Force doit être créée par des « Etats membres, organisations ou arrangements régionaux », autorisés pour ce faire par une résolution du Conseil de sécurité130. L’article VI précise que celui-ci agit « en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies ». Jusque-là, la légalité de la constitution de l’IFOR et du recours à la force est en conséquence préservée au regard de ladite Charte. Pourtant, l’annexe 1-A soulève un problème d’ordre juridique : l’article I spécifie en effet que l’IFOR sera créée par l’OTAN, opérera sous l’autorité du Conseil de l’Atlantique Nord et sera soumise à la direction et au contrôle politique de ce dernier131. Or, si la Charte précise bien dans son chapitre VIII que le Conseil de sécurité peut utiliser « des accords ou organismes régionaux pour l’application des mesures coercitives », des doutes subsistent quant à la légitimité de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord pour ce faire. Le débat porte sur la nature de l’OTAN : peut-elle être considérée comme un organisme régional au sens du chapitre VIII de la Charte (article 52) « destiné à régler les affaires […] touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales », alors qu’elle est à l’origine une alliance militaire, donc un organisme de défense collective (dirigé contre un ennemi extérieur et identifié) et non de sécurité collective132 ? L’incertitude provient de l’évolution récente de l’OTAN, qui s’affiche depuis 1991 comme un organisme de sécurité collective, alors que juridiquement, ses buts originels (et son traité fondateur) n’ont pas été modifiés133.

  • 134 Résolution 1031 du Conseil de sécurité des Nations Unies du 15 décembre 1995, para. 14 à 25.
  • 135 Idem, paragraphe 1.

79Au demeurant, la résolution 1031 du Conseil de sécurité, autorisant la création de l’IFOR, s’abstient de mentionner l’OTAN et spécifie simplement que le Conseil de sécurité agit en vertu du Chapitre VIL Les membres des Nations Unies qui le souhaitent sont simplement autorisés à créer une force sous commandement unifié pour remplir les tâches décrites dans l’annexe 1-A de l’accord de paix134. Aucune référence n’est donc faite dans cette résolution au chapitre VIII, ce qui impliquerait que les Etats participants à l’IFOR sont avant tout responsables devant le Conseil de sécurité et que l’OTAN ne fournit donc que le commandement et le contrôle de la force, dont la direction politique revient aux Nations Unies. En pratique pourtant, et selon les termes de l’article 1 b) de l’annexe 1 de l’accord de Dayton, l’IFOR « est soumise à la direction et au contrôle politique du [Conseil de l’Atlantique Nord] par l’intermédiaire de la chaîne de commandement de l’OTAN ». Et le Conseil de sécurité reconnaît bien cette annexe, à travers le soutien qu’il porte à l’accord de paix dans son ensemble135.

  • 136 Pour plus de détails sur ces aspects juridiques, cf. l’article de Figa-Talamanca, op. cit., pp. 164 (...)

80Il apparaît en conséquence que l’établissement de l’IFOR résulte plus d’un « bricolage juridique » que d’une stricte application de la Charte. Si ceci peut s’expliquer par une certaine inadaptation de cette dernière à l’évolution des opérations de maintien de la paix et de leur contexte, il ne résulte pas moins quelques conséquences politiques de ce flou juridique. Le caractère exceptionnel du déploiement de l’IFOR, qui doit beaucoup plus à des circonstances particulières qu’à l’établissement d’un nouveau modèle d’opérations de maintien de la paix, est tout d’abord mis en valeur par cette incertitude juridique. Celle-ci pourrait d’autre part donner naissance à deux interprétations potentiellement concurrentes du mandat de l’IFOR. Si l’on considère que la Force est sous la direction politique de l’OTAN, le Conseil de l’Atlantique Nord peut donner des directives aux Etats-majors des pays participants – ce qui eut lieu dans la pratique et favorisa une interprétation restrictive du mandat. A l’inverse, si l’on admet que les Etats participants sont avant tout responsables devant le Conseil de sécurité, aucune limite politique ne peut leur être imposée par l’OTAN – ce qui ne ferait, entre autres, que renforcer leur obligation de coopérer avec le TPI et donc de procéder à l’arrestation éventuelle des personnes inculpées136. Si importante soit cette nuance, elle porte cependant essentiellement sur les dispositions relatives au rôle de la Force pour la mise en œuvre des aspects civils de l’accord. En effet, le mandat de l’IFOR en la matière est moins précisément décrit dans l’annexe 1-A que les mesures strictement militaires et demeure en conséquence seul susceptible de faire l’objet d’une interprétation politique. Or, les attributions de l’IFOR sont essentiellement militaires et dénuées de toute ambiguïté.

  • 137 Accord de Dayton, annexe 11, cf. infra.
  • 138 Accord de Dayton, annexe 10, article II, alinéa 2, cf. infra.

81Les buts de la force, énoncés à l’article VI, paragraphe 1, sont essentiellement de veiller au respect et à l’application des dispositions militaires de l’annexe 1-A. Pour ce faire, les quelque 60 000 hommes qui composent la Force disposent d’une année, dont la première partie (jusqu’au 120e jour) sera essentiellement consacrée à la surveillance du respect par les parties locales des délais fixés par l’accord de paix pour le redéploiement des forces, le retrait des forces étrangères, le marquage de la ligne de cessez-le-feu, le transfert de zones d’une entité à l’autre, la démobilisation, le cantonnement des armes lourdes, la création de la commission militaire mixte, les échanges de prisonniers, etc. En revanche, la Force de mise en œuvre n’est pas censée exercer de fonctions de police, prévues dans une autre annexe et incombant à une force de police internationale (IPTF, International Police Task Force) établie par les Nations Unies137. Le Commandant de l’IFOR est par ailleurs invité à participer aux réunions de la commission civile mixte établie par le Haut représentant pour coordonner l’application des aspects non militaires de raccord138.

  • 139 Accord de Dayton, annexe 1-A, article VI, para. 3.
  • 140 Idem.

82La période comprise après le 120e jour doit être consacrée au respect des dispositions précédentes, ainsi qu’au maintien des acquis subséquents en matière militaire. En outre, c’est implicitement à partir de ce moment que les membres de l’IFOR peuvent développer leur coopération avec les organismes civils. Il est en effet précisé dans le mandat de l’IFOR que celle-ci doit, « dans les limites de la mission principale qui lui est assignée et des ressources disponibles, et sur demande », aider à créer des conditions de sécurité pour les autres organisations chargées de la mise en œuvre du règlement, faciliter leurs déplacements et leur apporter son aide139. Elle est aussi chargée de « prévenir les entraves au mouvement des populations civiles », mais cette fonction n’est pas développée dans le texte malgré son importance fondamentale ; elle est simplement énoncée, au même titre que l’assistance aux organisations internationales140. La façon dont ces tâches doivent être accomplies n’est par ailleurs pas détaillée, aucun délai n’est mentionné et la participation de l’IFOR est soumise aux conditions sévères énoncées en début de paragraphe. S’agissant ainsi du rôle de l’IFOR dans la mise en œuvre des aspects civils de l’accord, les autorités chargées de donner les directives politiques disposent d’une large marge de manœuvre et d’interprétation.

b. Recours à la force et limite temporelle

  • 141 Idem, annexe 1-A, article I, 2) b et résolution 1031 du Conseil de Sécurité, op. cit., para. 15-17.
  • 142 Cf. entre autres Michael Williams, « The Best Chance for Peace in Bosnia », The World Today, vol. 5 (...)

83Pour remplir son mandat, l’IFOR est autorisée à recourir à tous les moyens nécessaires, y compris la force141. Cette possibilité ajoute encore à la différence entre l’IFOR et la FORPRONU, laquelle n’a longtemps pu user de la force qu’en cas de légitime défense. Si l’IFOR doit rester impartiale, elle a néanmoins les moyens d’imposer à une partie récalcitrante le respect de ses engagements. Sans véritablement relever de l’« imposition de la paix », puisqu’un accord a été préalablement conclu, l’opération « Joint Endeavour » constitue cependant une innovation. En effet, recourir à la force pour mettre en œuvre un règlement reposant sur le consentement des parties est pour le moins original, d’autant que cela implique que les parties aient elles-mêmes accepté l’éventualité de ce recours à leur encontre… Certains soulignèrent même l’ironie qui consistait à utiliser la puissante OTAN et son arsenal militaire pour mettre en œuvre un accord de paix ayant en principe recueilli le consentement des parties, alors que l’ONU avait été chargée, en plein conflit, de garder une paix inexistante la fleur au canon142.

  • 143 Accord de Dayton, annexe 1-A, article I, para. 1 et résolution 1031 du Conseil de sécurité, op. cit (...)
  • 144 Dick Leurdijk, « The Dayton Agreement : A Tremendous Gamble », International Peacekeeping (The Hagu (...)
  • 145 Press Briefing by Secretary of State Christopher and NATO Secretary Ceneral Solana, 20 February 199 (...)

84Enfin, le mandat de l’IFOR est explicitement limité dans le temps, « à une période d’environ un an »143. Les aspects militaires ne sont pas les seuls touchés par cette limitation, car la présence de l’IFOR constitue aussi un gage de sécurité pour les organismes en charge de la mise en œuvre civile. Ainsi l’OSCE est-elle tenue d’organiser des élections dans un délai de six à neuf mois après la signature de l’accord, lequel paraît excessivement bref pour le développement de conditions favorables à un scrutin « libre et démocratique ». Du reste, cette limite temporelle fut très vite considérée comme le point faible du mandat de l’IFOR, le doute subsistant quant à la possibilité d’instaurer une paix durable, après un conflit particulièrement violent, dans un laps de temps aussi court144. Selon les responsables, essentiellement américains, cette disposition permettait de fournir à l’IFOR une « stratégie de sortie » (exit strategy) et d’échapper ainsi au piège d’une présence pérenne selon le scénario chypriote145. Il fait en réalité peu de doute que les raisons principales résidaient surtout dans la réticence des Etats-Unis – dont le Président était alors en pleine campagne électorale – à s’engager à long terme en Bosnie.

  • 146 Cf. entre autres Jean Сот, « Dayton ou la porte étroite », in Сot (dir.), op. cit., p. 133 ; Willia (...)

85Cela étant, la précision du mandat, ainsi que l’important pouvoir de contrainte dévolu à la Force, conduisirent les premiers analystes de l’accord à considérer que celle-ci devrait être à même de remplir ses fonctions premières (strictement militaires) sans trop de difficultés dans les délais impartis146. Cette limitation temporelle ne tenait cependant guère compte de l’impact potentiel de la présence de l’IFOR sur l’application des aspects civils de l’accord ; or, celui-ci pouvait s’avérer plus important qu’initialement prévu, les acteurs internationaux chargés de la mise en œuvre des autres annexes ne disposant pas, pour faire respecter leur mandat, des puissants arguments de l’IFOR. C’était en particulier le cas du Haut représentant.

2. Le « Haut représentant » : l’innovation

  • 147 Accord de Dayton, annexe 10, article II.

86Le poste inédit de « Haut représentant de la communauté internationale » fut créé afin de coordonner l’application des dispositions civiles de l’accord. Son mandat, qui figure à l’annexe 10, ne compte pas moins de quinze points : autorité principale chargée du suivi des aspects civils de l’accord, le Haut représentant doit à ce titre encourager les Parties à respecter leurs engagements, coordonner les activités des organisations et institutions civiles (tout en « respectant leur autonomie »), faciliter le règlement de tout problème relatif à l’application du dispositif civil, participer aux réunions des organismes donateurs, conseiller le chef de l’IPTF, convoquer et présider une Commission civile mixte (associant les représentants des parties ainsi que des organisations internationales actives en Bosnie), créer des organes subsidiaires à cette Commission, établir la liaison avec le Commandant de l’IFOR, participer aux réunions de la Commission militaire mixte (sans pour autant exercer aucune autorité sur l’IFOR ni s’immiscer dans la conduite des opérations militaires) et soumettre périodiquement des rapports aux Nations Unies, à l’Union européenne, aux gouvernements des Etats-Unis et de la Fédération de Russie ou à tout autre gouvernement ou organisation qui en ferait la demande…147.

  • 148 Idem, article V.
  • 149 Plusieurs organisations sont en effet parfois mandatées dans un même domaine : par exemple, les dro (...)
  • 150 C’est en tout cas l’opinion de la déléguée britannique pour les négociations de Dayton, Pauline Nev (...)

87Afin de remplir ces innombrables responsabilités, le Haut représentant ne dispose d’aucun pouvoir, ni à l’égard des acteurs locaux, ni envers les organisations internationales. Son seul « atout » est de détenir l’autorité finale en matière d’interprétation des aspects civils de l’accord148. Il se trouve en conséquence particulièrement démuni pour contraindre les parties à appliquer des dispositions qui, pour nombre d’entre elles, ne les satisfont pas et pour coordonner efficacement l’action d’organisations dont la propension traditionnelle à se livrer à une certaine concurrence risque en outre d’être renforcée par des mandats parfois croisés149. Différentes explications peuvent être avancées pour éclairer cette pusillanimité à l’égard du Haut représentant : il se peut, en premier lieu, que sa capacité d’action ait été délibérément restreinte pour satisfaire des autorités militaires soucieuses de privilégier la réalisation des clauses les concernant et méfiantes à l’encontre de toute potentielle intrusion civile dans leurs affaires. Mais il semblerait aussi, en second lieu, que la rivalité euro-américaine au cours des négociations ait pu avoir une influence sur le mandat du Haut représentant : celui-ci aurait été limité par la délégation américaine dès lors qu’il fut avéré que le poste reviendrait à un Européen150.

  • 151 La convocation de cette réunion (à une date antérieure à la signature de l’accord) est au départ le (...)
  • 152 Le Conseil de mise en œuvre était à l’origine composé de 43 gouvernements et 15 organismes internat (...)
  • 153 S/1995/1029, 12 décembre 1995, op. cit., para. 20-22.

88Outre l’immense fossé entre les innombrables tâches et les pouvoirs inexistants du Haut représentant, l’annexe 10 comporte aussi des omissions importantes, relatives notamment à la direction politique du coordonnateur civil : en fait, il n’est nulle part précisé qui celui-ci est exactement censé « représenter » – et, par là, qui lui délivre ses instructions. Afin de combler ces lacunes relatives au dispositif civil de mise en œuvre, une conférence fut réunie à Londres les 8 et 9 décembre 1995151. En premier lieu, les participants à la conférence décidèrent de créer un « Conseil de mise en œuvre de la paix » (Peace Implementation Council, PIC), composé des Etats et organisations internationales présents et voué à remplacer la désormais caduque Conférence internationale pour l’ex-Yougoslavie152. Ce Conseil fut doté d’un Comité directeur (Steering Board), constitué des Etats membres du G-8 (Allemagne, Canada, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Japon, Russie), de la Présidence de l’Union européenne, de la Commission européenne et de l’Organisation de la Conférence islamique. Bien que non-membres, l’OSCE et l’ONU devaient être étroitement associées aux travaux du Comité directeur, ainsi que toutes les autres organisations concernées. En revanche, ni la Bosnie-Herzégovine, ni les autres Etats de la région n’étaient représentés. Le rôle du Comité directeur devait être de fournir, au cours de réunions mensuelles, des directives politiques au Haut représentant qui, paradoxalement, était censé en assumer la présidence…153.

89Ainsi clarifiées, les structures administratives d’application des dispositions civiles de l’accord n’en apparurent guère plus intelligibles : le système était initialement si confus que la plupart des observateurs du processus y perdirent leur latin : les uns évoquaient un Haut représentant de l’ONU, les autres de l’Union européenne et le flou régnait le plus souvent lorsqu’il s’agissait de préciser qui celui-ci représentait. Si complexe et imparfait semble-t-il, le dispositif prévu à Dayton et complété à Londres constitue une innovation intéressante : pour la première fois, la gestion politique d’une opération complexe de consolidation de la paix dépasse le cadre de l’ONU, ouvrant peut-être la voie à un nouveau mode de décision. Si, en 1995, de nombreuses incertitudes subsistent encore quant à l’évolution future du Haut représentant, il apparaît cependant dès lors que celui-ci sera vraisemblablement un acteur incontournable du processus de paix. En matière civile, une seule autre organisation lui dispute la position de « leader » politique : l’OSCE.

3. L’OSCE : une organisation en pleine expansion

  • 154 Une fois de plus, le rapport entre ces deux acteurs majeurs de la mise en œuvre doit être lu selon (...)

90Ayant tout juste achevé sa transition de l’état de « conférence » à celui d’« organisation », l’OSCE fait, grâce à l’accord de Dayton, son entrée dans le cercle restreint des acteurs de la paix. Et cette entrée est fracassante, puisque des tâches fondamentales pour le futur de la Bosnie-Herzégovine lui sont confiées : son rôle n’est rien moins que rétablir (ou établir) la démocratie dans un pays marqué par quatre décennies de gestion communiste et ravagé par près de quatre années de guerre. Les attributions de l’OSCE à cette fin sont décrites dans les annexes 3 et 6 de l’accord, qui la chargent respectivement de superviser les premières élections de l’après-guerre et de surveiller et promouvoir le respect des droits de l’homme. De surcroît, l’organisation pan-européenne est la seule, parmi tous les acteurs civils, à détenir aussi des responsabilités dans le domaine militaire, relatives à la négociation des accords de stabilisation régionale (annexe 1-B). Plus que tout autre acteur (exception faite du Haut représentant), l’OSCE doit tenir compte des autres organisations dans la réalisation de son mandat : elle doit notamment collaborer avec le HCR, la question des retours étant à la fois intimement liée au respect des droits de l’homme et à l’organisation des élections. Ses responsabilités électorales impliquent aussi qu’elle coopère avec le TPI (pour la création d’un « environnement politiquement neutre ») et le groupe de police civile de l’ONU (afin d’assurer une sécurité intérieure optimale pour le bon déroulement de la campagne et du scrutin). Elle partage de plus un certain nombre de responsabilités avec le Conseil de l’Europe et les organismes de sauvegarde des droits de l’homme des Nations Unies et doit bien sûr collaborer avec l’IFOR, tant pour la protection de son propre personnel que pour la sécurité générale lors des élections. Enfin, l’OSCE doit surtout tenir compte du Haut représentant, pour l’organisation des élections notamment : ce dernier participe aux organes électoraux créés par l’OSCE et joue un rôle politique important à l’égard des parties. La répartition des responsabilités entre les deux organismes n’est toutefois pas très claire et constitue potentiellement une source de rivalités entre les deux agences154.

  • 155 La Constitution de la Fédération, approuvée par l’accord de Washington du 18 mars 1994, prévoyait l (...)
  • 156 Cf. Mario Sica, « The Role of the OSCE in the Former Yugoslavia after the Dayton Peace Agreement », (...)
  • 157 MC(5).DEC/1, 8 December 1995, Fifth Ministerial Council Meeting, Decision no 1, OSCE Action for Pea (...)

91Il pourrait paraître étrange que de telles responsabilités aient été confiées à une organisation qui n’avait pas de véritable expérience en matière de consolidation de la paix, et qui ne fut pas particulièrement impliquée en Bosnie au cours du conflit. Dépassée dans la gestion politique par les Nations Unies et l’Union européenne, l’OSCE ne disposait en effet que d’une petite mission à Sarajevo, depuis 1994 seulement. Celle-ci était exclusivement destinée à soutenir le travail des Médiateurs pour les droits de l’homme de la Fédération de Bosnie-Herzégovine155. Mais en dépit de cette relative absence de prédispositions locales, l’OSCE disposait de certains avantages comparatifs qui allaient en faire une organisation privilégiée par les négociateurs de Dayton. Elle avait tout d’abord le mérite d’être un organisme pan-européen incluant à la fois les Etats-Unis et la Russie, ainsi que des Etats d’Europe occidentale, orientale et centrale. En cela, l’OSCE symbolisait la « nouvelle » Europe de l’après-guerre froide. Sur un plan plus concret, le mode de prise de décision en son sein joua aussi certainement en sa faveur. En effet, la règle du consensus qui prévaut à l’OSCE (a priori susceptible d’entraver la marge de manœuvre de l’organisation) n’a en réalité plus d’effet contraignant dès lors que le mandat d’une mission est établi et son budget adopté. C’est alors au Président en exercice (dont le pouvoir d’initiative, l’autorité et la capacité d’action se sont accrus au cours des dernières années) et surtout au Chef de la Mission que revient l’essentiel de l’autorité et du pouvoir décisionnel156. Dans le cas de la Mission de Bosnie-Herzégovine, cette souplesse d’action est encore renforcée par la longueur du mandat : alors que la plupart des missions de l’OSCE dites de « longue durée » sont initialement déployées pour six mois (renouvelables par la suite), le mandat de celle de Bosnie fut dès le départ adopté pour une année entière157.

  • 158 Daniel Prins & Hanno Würzner, « Transition or Tradition ? The United Nations, the OSCE and Electora (...)

92Surtout, l’OSCE fut sollicitée pour remplir des fonctions relevant de domaines précis pour lesquels elle disposait d’une certaine expertise. Quelle autre organisation pouvait être mieux placée pour assister les parties à conclure des mesures de confiance ou un accord sur la réduction des armements que celle-là même qui facilita l’émergence de ces principes dans les relations entre les deux blocs antagonistes de la guerre froide ? De même, la protection des droits de l’homme constitue, sous la terminologie « dimension humaine », une autre des activités traditionnelles de l’OSCE, dans laquelle la mission de Sarajevo était déjà impliquée. Quant au rôle électoral confié à l’organisation, il constitue certes une innovation, mais qui s’inscrit dans la suite logique des activités du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’organisation. Au cours de la décennie 1990, l’OSCE s’est en effet peu à peu imposée comme l’organisation en charge d’observer les processus électoraux dans les Etats européens fraîchement admis dans le cercle des démocraties, même si elle n’avait auparavant jamais eu l’occasion d’organiser un scrutin. Cette dernière activité fut longtemps l’apanage de l’ONU, qui l’exerça notamment au Cambodge (1993), au Mozambique (1994) et en Haïti (1995). A partir de 1995, les activités électorales des Nations Unies connurent cependant une certaine régression. L’ONU, dont certains membres étaient alors soucieux de réduire les dépenses croissantes en matière de maintien de la paix, se concentra dès lors plutôt sur des missions de moindre envergure, mais plus spécifiques et requérant un plus haut degré de qualification158. En Europe, la redéfinition des organisations régionales liée à la fin de la guerre froide propulsait au même moment l’OSCE sur le devant de la scène. Ne s’avérant a priori pas la moins compétente pour les questions électorales, elle fut retenue par les négociateurs de l’accord de Dayton, qui lui fournirent ainsi l’occasion de faire ses preuves en la matière.

  • 159 Pour plus de détails sur l’implication de l’OSCE dans la gestion des conflits et des crises, cf. Gh (...)
  • 160 Pour la description des missions déployées par l’OSCE, cf. Ghebali, idem. Si des fonctions relevant (...)
  • 161 Sur les missions de longue durée en RFY, cf. Ghebali, idem. L’OSCE était cependant depuis 1992 acti (...)

93De fait, cette mission représentait aussi un défi pour la nouvelle organisation pan-européenne, qui obtenait là l’opportunité de faire la démonstration de sa capacité à jouer un rôle majeur dans une opération de consolidation de la paix. Depuis 1991-1992, le rôle de l’organisation en matière de gestion des crises et des conflits avait été en effet développé et la capacité de l’OSCE à déployer des opérations de maintien de la paix reconnue159. Elle n’avait cependant jamais, avant 1996, eu l’occasion d’exercer de fonctions relevant du « peace-building » dans le cadre d’une opération de reconstruction étatique globale précédée d’un règlement politique effectif160. Par ailleurs, la Mission de Bosnie-Herzégovine permettait à l’OSCE de rétablir son crédit dans les Balkans, entamé par le refus de la RFY de proroger le mandat des missions de longue durée établies en 1992 par la CSCE dans les régions de Voïvodine, du Sandjak et du Kosovo161. Alors que la stabilité dans les Balkans représentait un défi majeur pour l’Europe, l’implication de l’OSCE dans les tentatives de résolution des problèmes régionaux s’avérait en effet fondamentale pour sa reconnaissance en tant qu’acteur incontournable de la sécurité européenne. Enfin, un dernier bénéfice potentiel de l’opération de Bosnie concernait la visibilité de l’organisation pan-européenne : l’ampleur de la mission et la médiatisation accompagnant le processus de paix pouvaient contribuer à sortir l’OSCE de la confidentialité qui l’avait jusqu’alors caractérisée.

  • 162 S/24111, Agenda pour la paix, op. cit., para. 15.

94Les tâches de rétablissement de la démocratie ainsi confiées à l’OSCE, le contrôle du respect des dispositions militaires de l’accord à l’OTAN, la coordination des activités civiles au Haut représentant et la direction politique au Conseil de mise en œuvre de la paix, que restait-il dès lors pour l’Organisation des Nations Unies, dont la vocation est pourtant, selon l’ancien Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali, « de maintenir la paix, aussi précaire soit-elle, lorsque cesse le combat et de contribuer à la mise en œuvre des accords auxquels sont parvenus les médiateurs ; de [se] tenir prêt[e] à prendre part au rétablissement de la paix sous ses diverses formes : reconstruire les institutions et les infrastructures des nations déchirées par la guerre civile et les conflits internes […] »162 ? Plus grand-chose, en application de la volonté expresse de certains négociateurs (et notamment de la dominante délégation américaine) de ne pas impliquer l’organisation mondiale dans la mise en œuvre de l’accord de paix.

4. L’ONU marginalisée

  • 163 International Police Task Force ; cet acronyme sera utilisé dans la présente étude puisque la tradu (...)
  • 164 Accord de Dayton, annexe 11, article I.
  • 165 Accord de Dayton, annexe 11, article III.
  • 166 Accord de Dayton, annexe 11, article II, alinéa 4.
  • 167 Accord de Dayton, annexe 11, article V, alinéa 2.

95En dépit de ce souci constamment répété, l’ultime annexe de l’accord porte sur la constitution, par les Nations Unies, d’une « équipe de police internationale », ou IPTF selon l’acronyme anglais163. Ce groupe est chargé d’assurer que les forces locales de maintien de l’ordre, placées sous l’autorité des entités sur le territoire desquelles elles exercent leurs fonctions, agissent conformément aux normes internationales164. A cette fin, les membres de l’IPTF peuvent contrôler, observer et inspecter les activités des forces de police locales, leur donner des avis, les former et éventuellement leur fournir de l’aide en les accompagnant dans l’exercice de leurs fonctions de maintien de l’ordre. Le Groupe international de police est d’autre part chargé d’évaluer les menaces à l’ordre public et, au niveau supérieur, de conseiller les autorités de Bosnie-Herzégovine pour l’organisation des institutions de maintien de l’ordre165. Le Chef de l’IPTF est nommé par le Secrétaire général des Nations Unies et les membres de l’équipe sont détachés par les Etats. Comme de coutume, rapport doit être fait au Secrétaire général de l’ONU, mais aussi, innovation, au Haut représentant166. L’IPTF communique en outre à la commission instituée à l’annexe 6 et au TPI tout renseignement relatif aux violations des droits de l’homme commises par les forces de police167.

96De telles clauses de surveillance des forces de police sont souvent incluses dans les accords de paix, pour différentes raisons. En premier lieu, les policiers sont les garants de l’ordre public, lequel est par nature précaire dans un pays tout juste sorti d’un conflit. Ensuite, ils sont les premiers à être informés des violations « au quotidien » des droits de l’homme, quand ils n’en sont pas eux-mêmes à l’origine. Enfin, les forces de maintien de l’ordre sont souvent surdimensionnées, en raison notamment de l’intégration en leur sein d’anciens soldats démobilisés. Le contrôle des forces de police constitue donc une tâche importante de tout processus de rétablissement de la paix, dont la difficulté est souvent accentuée par le climat de violence qui perdure parfois malgré le cessez-le-feu, par les peurs et animosités découlant du conflit et par des pratiques policières peu démocratiques, souvent héritées du régime précédent ou résultant de la reconversion en policiers d’anciens soldats.

  • 168 S/1995/1031, 13 décembre 1995, Rapport du Secrétaire général, para. 27-29.
  • 169 S/1995/1031, 13 décembre 1995, idem, para. 28 : le Secrétaire général note dans ce paragraphe : « L (...)

97En dépit de l’importance et de la complexité de cette tâche, l’IPTF ne dispose dès l’origine que de faibles moyens pour la mener à bien. L’accord de Dayton ne lui confère en effet qu’un rôle passif de contrôle et de conseil, sans lui accorder de pouvoirs pour contraindre les parties à en accepter le principe et se conformer à d’éventuelles recommandations émanant du Groupe international de police. Dans son rapport relatif à l’établissement de ce dernier, le Secrétaire général de l’ONU ne remet pas en cause ce concept : il confirme au contraire que l’IPTF ne pourra exercer de fonctions d’exécution et que son efficacité dépendra en conséquence de la volonté des parties de coopérer. De surcroît, les policiers ne seront pas armés et dépendront, pour leur sécurité, de la protection que leur accordera l’IFOR168. Ces deux dispositions paraissent bien illusoires au regard d’une part, de la propension de certaines parties à ne pas respecter leurs engagements, à laquelle s’ajoute leur mécontentement à l’égard du règlement et, d’autre part, du nombre considérable d’armes de calibre varié en circulation sur le territoire de Bosnie-Herzégovine. Paradoxalement, Boutros Boutros-Ghali invoque précisément cette réalité pour justifier son choix169. Mais à quelle autorité peut prétendre un policier désarmé (au sens propre et au sens figuré) face à des forces de l’ordre locales qui privilégient le terme de « force » à celui d’« ordre » et qui comptent souvent dans leur rang des éléments parmi les plus extrémistes de la société ?

  • 170 Accord de Dayton, annexe 8, article II pour l’UNESCO ; annexe 7, article III pour le PNUD et annexe (...)
  • 171 La plupart des annexes contiennent en réalité au moins une référence au TPI, à l’exception de l’ann (...)
  • 172 S/1995/1031, 13 décembre 1995, Rapport du Secrétaire général, para. 18.

98Si les tâches de police civile sont les seules engageant directement le département des opérations de maintien de la paix de l’ONU, d’autres aspects du règlement de paix concernent néanmoins l’organisation, par le biais notamment de ses agences spécialisées (le HCR en premier lieu, mais aussi l’UNESCO, le PNUD, la Commission des droits de l’homme ou encore le Haut Commissaire aux droits de l’homme)170. Le Tribunal pénal pour l’ex-Yougoslavie occupe aussi une place importante dans l’accord. Si aucune annexe ne lui est exclusivement consacrée, il apparaît cependant fréquemment au fil du texte et surtout dans l’accord-cadre, dont l’article IX rappelle « l’obligation [de] toutes les parties de coopérer aux enquêtes et poursuites relatives aux crimes de guerre et autres violations du droit international humanitaire »171. En dernier lieu, les officiers attachés au cours du conflit au Centre de déminage du quartier général des Nations Unies à Zagreb doivent être intégrés au bureau du Coordonnateur des Nations Unies et affectés auprès des équipes de l’IPTF pour aider les parties locales à mettre en place les activités de déminage dont la responsabilité leur revient. Cette fonction n’est cependant pas directement dérivée de l’accord de paix, mais résulte d’une décision du Secrétaire général, qui constate dès le mois de décembre que l’IFOR n’entreprendra pas de telles activités172.

  • 173 S/1995/1031, 13 décembre 1995, idem, para. 12.
  • 174 L’ATNUSO fut établie par la résolution 1037 du Conseil de sécurité du 15 janvier 1996.
  • 175 S/1996/83, 6 février 1996, Rapport du Secrétaire général, para. 16.

99Ces différentes références ne permettent cependant pas de considérer initialement l’implication de l’ONU en Bosnie-Herzégovine comme le déclenchement d’une nouvelle grande opération de maintien de la paix. Du reste, dans sa résolution 1035 du 21 décembre 1995, le Conseil de sécurité se contente d’établir l’IPTF (pour une période initiale d’un an) et de nommer, sur la recommandation du Secrétaire général, un « Coordonnateur » des Nations Unies, assisté d’un petit bureau173. L’attention du Département des opérations de maintien de la paix se porte à la même époque davantage sur l’établissement de l’« Autorité transitoire des Nations Unies en Slavonie orientale » (ATNUSO), opération sous la responsabilité civile et militaire exclusive de l’ONU, mise en œuvre pour assurer une réinsertion pacifique de cette région au sein de la République de Croatie174. Pourtant, dès février 1996, un glissement imperceptible de vocabulaire se produit : la « présence » des Nations Unies en Bosnie-Herzégovine reçoit le titre de « MINUBH » (Mission des Nations Unies en Bosnie-Herzégovine) et son « Coordonnateur » devient « Représentant spécial du Secrétaire général »175. Son mandat ne varie pas pour autant, mais cette nouvelle terminologie est révélatrice : en induisant l’intégration de la mission au groupe des opérations de maintien de la paix de l’ONU, elle permet de dépasser le profil bas adopté depuis les négociations de Dayton.

Conclusion

  • 176 Cette distinction fut notamment établie par Paul Garde dès novembre 1995, in « L’Unité de la Bosnie (...)

100L’accord de Dayton présente un double mérite : il offre l’espoir d’une cessation durable des combats en Bosnie-Herzégovine et reconnaît la continuité de l’Etat à l’intérieur de ses frontières internationales. Ces deux points sont fondamentaux et ne peuvent être récusés. Au-delà, cependant, l’accord de paix contient de nombreuses imperfections qui constituent autant d’hypothèques pour le futur du pays. En premier lieu, il s’agit d’un texte fondamentalement ambigu, dont les clauses peuvent être divisées en deux groupes antagonistes : certaines consacrent la partition du pays, quand d’autres tendent à sa réunification176. Parmi les premières figurent les dispositions militaires de l’annexe 1, l’annexe 2 et la Constitution de l’Etat. Parmi les secondes, comptent essentiellement les clauses de l’annexe 7 relatives au droit de retour dans leurs foyers des réfugiés et des personnes déplacées. Entre les deux, dans une zone « floue », se trouvent les dispositions électorales de l’annexe 3 (la règle du vote dans la municipalité de 1991 pourrait encourager la réintégration de l’Etat, mais elle est affaiblie par la possibilité inscrite dans l’article même de déroger à la norme), ainsi que les clauses des annexes 8 et 9, qui ne contiennent pas de véritable obstacle à la réunification du pays, mais n’apparaissent pas pour autant comme les moteurs potentiels de celle-ci. D’emblée, deux remarques peuvent être faites quant à la nature finale de l’Etat : bien que l’accord n’apporte pas de réponse définitive à cette question, il apparaît cependant que les clauses appartenant au premier groupe sont les plus nombreuses. Surtout, celles-ci sont certainement les plus faciles à mettre en œuvre : d’une part, parce qu’elles correspondent aux désirs de deux au moins parmi les trois parties et, d’autre part, parce que deux d’entre elles comportent des atouts intrinsèques. En effet, la mise en œuvre de l’annexe 1-A est confiée au seul acteur international disposant d’un véritable pouvoir de contrainte et la valeur juridique de la Constitution, incluse dans l’annexe 4, étaye la prépondérance de cette dernière sur les autres accords. En conséquence, si l’accord de Dayton n’anéantit pas radicalement le principe de l’unité du pays, il lui porte un coup potentiellement fatal. La capacité de la Bosnie à s’en remettre dépendra alors de l’objectif poursuivi dans les mois (ou les années) suivants par les acteurs de la mise en œuvre – les parties locales en premier lieu, mais aussi le Conseil de mise en œuvre de la paix et les représentants des organisations internationales.

  • 177 Sur le concept d’« obsolescence », cf. Michael W. Doyle, UN Peace-keeping in Cambodia : UNTAC’s Civ (...)

101Outre ce problème fondamental, l’accord – et plus particulièrement ses aspects civils – présente un certain nombre de faiblesses qui apparaissent comme autant d’obstacles à sa mise en œuvre. En premier lieu, la coopération des parties constitue la pierre angulaire du dispositif de mise en œuvre. Or, le degré de satisfaction à l’égard du règlement des trois principales communautés de Bosnie laisse planer des doutes sur leur aptitude à coopérer. En outre, sans préjuger de la bonne volonté des signataires, tout accord de paix est menacé par une tendance à l’« obsolescence », qui se traduit par l’érosion de la détermination des parties à honorer des engagements pris dans des circonstances particulières, sous la pression parfois177. Dans ces circonstances, il y a tout lieu de s’interroger sur le potentiel d’application de clauses laissées au bon vouloir des parties.

  • 178 Accord de Dayton, annexe 4, annexe II, « Dispositions transitoires ». L’alinéa 4 précise : « tant q (...)

102Et ce, d’autant que l’accord ne prévoit pas de mécanisme politique contraignant les parties à coopérer entre elles (ni du reste avec les organisations internationales mandatées). Une façon de procéder aurait pu comprendre la mise en place d’un système provisoire de gestion commune des affaires courantes du pays, dans le cadre duquel les parties auraient été amenées à gouverner de concert. Or, rien de tel n’est prévu : les seules « dispositions transitoires » incluses à l’annexe II de la Constitution préconisent l’établissement d’une commission mixte intérimaire, chargée de « débattre des aspects pratiques de l’application de mise en œuvre de la Constitution », mais pas mandatée pour gouverner le pays. Dans l’attente des élections, la direction des différentes entités composant le pays demeure en conséquence assurée par les organes et institutions existants178. Cette situation, qui laisse toute liberté aux autorités ayant conduit les hostilités au cours des années précédentes, n’incite de fait guère ces dernières à la coopération – bien au contraire.

  • 179 Seule l’IFOR détient ce pouvoir, pour les aspects militaires. Le Haut représentant, « alter ego » c (...)
  • 180 Le modèle du Cambodge, seule autre opération de peace-building d’envergure comparable, aurait pu se (...)

103A défaut d’un tel système, la coopération des parties aurait alors pu être garantie par les organisations internationales mandatées par l’accord de paix. Cependant, aucun des représentants civils n’est doté du pouvoir d’imposer aux acteurs locaux le respect de leurs engagements179. Cette situation, qui contient en germe d’importantes difficultés organisationnelles, constitue l’une des principales limites de l’accord de paix. Alors que les négociateurs de Dayton ont fait preuve d’une grande ambition, en souhaitant traiter dans un même texte de nombreuses questions touchant à la reconstruction de l’Etat, ils ne se sont paradoxalement pas donné tous les moyens pour réussir ce pari. Principal corollaire de cette double omission (pas d’organe gouvernemental provisoire, absence de pouvoir des organisations international), l’opération (civile) est caractérisée est un déficit de « commandement » : il n’existe, dans le système prévu par l’accord de Dayton, aucun organe « chapeau » détenant la responsabilité première de l’opération et disposant d’une autorité finale lors des prises de décision politiques180.

  • 181 Sur le problème de la coordination, cf. entres autres les articles de : Alvaro de Soto & Graciana d (...)

104Ce point est d’autant plus critique qu’il est lié à une autre faiblesse de l’accord, résidant dans la complexité du dispositif international élaboré. La multitude d’organisations concernées entretient en effet une certaine confusion qui, exploitée par des parties récalcitrantes, peut contribuer à limiter leur capacité d’action (elle-même déjà restreinte). Les problèmes de coordination et de rivalité entre les organisations internationales comptent en effet parmi les obstacles au bon déroulement des opérations de consolidation de la paix les plus couramment identifiés181. En Bosnie, la démultiplication des acteurs internationaux, assortie la plupart du temps d’une imprécise délimitation de leurs attributions respectives, risque en conséquence d’entraver fortement leur efficacité.

  • 182 Cette échelle de temps découle de la durée prévue pour la gestion « internationale » des différente (...)

105Une dernière faiblesse, mais non la moindre, provient enfin de la limite temporelle définie dans l’annexe 1-A : le retrait programmé de l’IFOR au terme d’une année s’apparente en vérité à une épée de Damoclès menaçant l’ensemble du processus de mise en œuvre. En de nombreux points en effet, la réalisation des dispositions civiles de l’accord dépend d’un climat de sécurité, dont la garantie la plus sûre est le maintien de la Force multinationale. Le délai prévu pour le retrait des troupes paraît en outre d’autant plus inadapté qu’il ne correspond pas à l’autre échelle de temps (de cinq années) implicitement établie pour la mise en œuvre des clauses civiles182.

106Il apparaît en conséquence que si les paraphes apposés au bas de l’accord de paix le 21 novembre 1995 à Dayton signifient probablement la fin de la guerre en Bosnie-Herzégovine, la paix est loin d’être acquise. Transformer l’essai est le défi auquel doivent s’atteler les parties locales et les acteurs internationaux dans les mois – et les années – qui suivent.

Notes

1 Lorsque le conflit yougoslave éclata en 1991-1992, les Etats-Unis étaient sous l’administration du Président Bush, dont le Secrétaire d’Etat James Baker aurait ainsi résumé l’opinion : « we don’t have a dog in this fight », cf. Brent Scowcroft, in Silber & Little, op. cit., p. 201. Les Européens, qui étaient au contraire décidés à jouer un rôle primordial, furent donc laissés en charge du dossier, à la fois sur les plans diplomatique et militaire. La politique américaine ne fut guère modifiée lorsque Bill Clinton succéda à George Bush en 1993, bien qu’une partie de sa campagne électorale ait été axée sur le dossier bosnien. Il fallut attendre 1994 pour que les Etats-Unis, sortant de la seule rhétorique « lift and strike », s’impliquent directement, et encore seulement de manière diplomatique, lors de la constitution de la Fédération croato-musulmane, puis de celle du « Groupe de contact ». A partir de 1995, tout devait véritablement basculer avec la détérioration de la situation de la FORPRONU sur le terrain.

2 Plan 40104, Nouvelles Atlantiques no 2731, 30 juin 1995.

3 Leurdijk, op. cit., pp. 64-67 et 84 et Holbrooke, op. cit., pp. 65-68 ; ce dernier relate dans son ouvrage l’échange qu’il eut à ce propos avec le Président Clinton en août 1995 : « “I am sorry to ruin a wonderful evening, Mr President”, I began, “but we should clarify something that came up during the day. Under existing NATO plans, the United States is already committed to sending troops to Bosnia if the UN decides to withdraw. I’m afraid we don’t have that much flexibility left”. The President looked at me with surprise. “What do you mean ?” He asked. “I’ll decide the troop issue if and when the time comes”. There was silence for a moment. “Mr President” I said “NATO has already approved the withdrawal plan. While you have the power to stop it, it has a high degree of automaticity built into it, especially since we have committed ourselves publicly to assisting NATO troops if the UN decides to withdraw”. The President looked at Christopher [Christopher Warren, Secrétaire d’Etat]. “Is it true ?” he said. “I suggest that we talk about it tomorrow” Christopher said. “We have a problem”. ».

4 En outre l’arrivée de Jacques Chirac au pouvoir en France, au moment même où les « casques bleus » français et britanniques étaient pris en otage, devait donner une certaine impulsion à la diplomatie européenne (alors que son prédécesseur François Mitterrand avait mené une politique pour le moins ambiguë dans le même dossier, en dépit son « légendaire » voyage à Sarajevo de juin 1992).

5 Cf. cartes de l’annexe I.

6 L’équipe, exclusivement américaine, comprenait initialement Robert Frasure, diplomate en charge des négociations depuis fin 1994, Joe Kruzel, assistant du Secrétaire d’Etat-adjoint pour la défense, Nelson Drew et Wesley Clark, militaires de carrière, ainsi que R. Holbrooke, Secrétaire d’Etat adjoint aux affaires européennes et canadiennes, et son assistante Rosemarie Pauli. Les trois premiers, qui devaient trouver la mort le 19 août 1995 dans un accident de la route sur le Mont Igman, furent ensuite remplacés par Christopher Hill (directeur du bureau des affaires d’Europe centrale et orientale), Donald Kerrick (militaire) et James Pardew (ex-assistant de Kruzel au Pentagone). L’équipe fut à ce moment aussi complétée par le juriste Roberts Owen.

7 TPI, Acte d’accusation, le Procureur du Tribunal contre Radovan Karadzic et Ratho Mladic, juillet 1995. Cet acte (IT-95-5-R61) fut confirmé le 25 juillet 1995 par une Chambre de première instance, puis le 11 juillet 1996 selon la procédure de la règle 61 (cf. infra).

8 S. Milošević avait commencé de s’éloigner de Pale lors des négociations concernant le plan « Vance-Owen » : après le rejet du plan par l’assemblée de la « Republika Srpska », il avait rompu une première fois ses relations avec les Serbes de Bosnie (cf. Silber & Little, op. cit., p. 287). Le « véritable » divorce intervint en 1994, lorsque S. Milošević prit prétexte du rejet du plan présenté par le Groupe de contact pour fermer sa frontière avec la RS et même autoriser le déploiement d’une mission de contrôle internationale (idem, p. 343). L’embargo décrété à l’égard de la RS demeura cependant extrêmement poreux. De fait, il est difficile d’évaluer la stratégie de S. Milošević à l’égard de la RS : en dépit des apparences (dénigrement public de R. Karadžić et ses acolytes – « these idiots », les nommait-il devant R. Holbrooke –, concessions consenties à Dayton), il n’abandonna jamais tout a fait les leaders de la RS, refusant notamment de les livrer au TPI et prenant même leur défense en 1997 lors de la crise politique en Republika Srpska (la seule qu’il rejeta complètement fut Biljana Plavšić, cf. infra, chapitre 6, section III, § 2). Surtout, il parvint à négocier à Dayton un accord qui, malgré les apparences, n’était pas si défavorable à la RS (sur ce point, cf. infra, même chapitre).

9 La date de cet accord coïncide avec le début de la campagne de frappes de l’OTAN, précisément initiée le 29 août 1995.

10 Par exemple, dans le préambule de l’accord de Dayton, quatrième paragraphe : « Tenant compte de l’accord du 29 août 1995, qui autorise la délégation de la République Fédérative de Yougoslavie à signer, au nom de la Republika Srpska, les sections du plan de paix qui concernent celle-ci […] ». Pour plus de détails, cf. Paola Gaeta, « The Dayton Agreement and International Law », European Journal of International Law : Special Yugoslav Issue, vol. 7, no 2, 1996, pp. 150-151.

11 Agreed Basic Principles, Geneva, 8 September 1995, document disponible sur le site Internet de l’OHR, ww.ohr.int/docu/d950908a.

12 Elle faillit cependant échouer en raison de vives protestations des délégués bosno-serbes, qui déploraient de ne pas avoir de place à la table des négociations. Ceux-ci découvraient en vérité les implications de l’« Accord du Patriarche » (cf. Holbrooke, op. cit., pp. 138-141).

13 Further Agreed Principles, New York, 26 September 1996, document disponible sur le site Internet de l’OHR, www.ohr.int/docu/d950926b.

14 Si la rencontre de Genève avait donné lieu à une première crise, opposant les représentants serbes, celle de New York allait quant à elle révéler l’existence de tensions au sein de la délégation bosniaque (menée par Alija Izetbegović, le premier ministre Haris Silajdžić et le ministre des Affaires étrangères Mohammed Sacirbey, tous trois Musulmans de Bosnie et, à l’époque, membres du SDA). Ces tensions, opposant notamment H. Silajdžić et M. Sacirbey, devaient aussi croître au cours des semaines suivantes (cf. Holbrooke, op. cit., pp. 181-184).

15 La « suspension indéfinie » des frappes fut annoncée le 20 septembre ; l’opération Deliberate Force n’était cependant pas terminée et pouvait reprendre en cas d’attaque d’une zone de sécurité ou de non-respect de la zone d’exclusion, de la liberté de mouvement ou du fonctionnement de l’aéroport de Sarajevo, Nouvelles Atlantiques, no 2751, 22 septembre 1995.

16 Le 11 septembre, l’Amiral Owens avait prévenu R. Holbrooke et Warren Christopher que l’OTAN avait frappé quasiment toutes les cibles de niveau 1 et 2 prévues et que le passage aux cibles de niveau 3 (incluant les équipements et les troupes serbes disséminés sur l’ensemble du territoire) était fortement improbable (cité par Holbrooke, op. cit., p. 146).

17 Cf. Holbrooke, op. cit., chapitre 11 et notamment le fax qu’il envoya alors au Secrétaire d’Etat américain Warren Christopher pour expliquer les avantages de l’avancée croato-musulmane, pp. 167-168.

18 S/1995/933, 7 novembre 1995, Situation relative aux droits de l’homme dans l’ex-Yougoslavie, Rapport présenté par Elisabeth Rehn, para. 70-79.

19 OSCE Internal document for 1997 Republika Srpska National Assembly Elections et ICG, Impunity in Drvar, 20 August 1998, « Background », p. 3.

20 Cf. Holbrooke, op. cit., pp. 164-166.

21 Cf. cartes de l’annexe II.

22 Cf. holbrooke, op. cit., p. 199.

23 Des difficultés de dernière minute furent en outre créées par l’objection russe à la réouverture des conduites de gaz de Sarajevo (qu’ils contrôlaient commercialement), pour des raisons apparemment financières ; cf. Holbrooke, op. cit., pp. 202-203 et US Department of State Dispatch, vol. 6, no 42, 16 October 1995.

24 Pour plus de détails, cf. Pauline Neville-Joxes, « Dayton, IFOR and Alliance Relations in Bosnia », Survival, vol. 38, no 4, Winter 1996-97, p. 46.

25 Holbrooke, op. cit., p. 242.

26 Sur la Russie, cf. Scott Parish, « Russia’s Marginal Role », Transitions, vol. 24, no 14, pp. 21-24.

27 Une polémique opposa notamment Pauline Neville-Jones, représentante du Royaume-Uni, à Richard Holbrooke et donna lieu à des échanges vigoureux par voie de presse (cf. à ce sujet Susan Woodward, « The United States Lead, Europe Pays », Transition, vol. 2, no 14, pp. 12-16). Dans l’ouvrage de R. Holbrooke, les passages concernant les Européens – et notamment les Britanniques et les Français – sont révélateurs de la piètre opinion en laquelle ces derniers sont tenus par l’auteur. De la même manière, le logement des délégations à Dayton reflète, au-delà de l’anecdote, une façon de procéder délibérément désobligeante : les délégations américaine, croate, bosniaque et serbe furent placées dans quatre bâtiments se faisant face pour former un rectangle délimitant l’« aire de négociations » ; Carl Bildt eut droit à une suite dans le bâtiment américain, mais les autres Européens furent installés dans un cinquième bâtiment à l’écart du rectangle principal. Quant aux Russes, ils ne sont même pas mentionnés et il ne reste plus qu’à déduire qu’ils lurent logés à la même enseigne que les Européens ; cf. Holbrooke, op. cit., p. 233.

28 Anthony Borden & Drago Hedi, « How the Bosnians Were Broken », War Report, no 39, February-March 1996, p. 35. K. Zubak aurait finalement été « sauvé » par A. Izetbegović et M. Sacirbey, qui promirent de faire pression pour obtenir des concessions en Posavina (cf. Holbrooke, op. cit., pp. 281-282).

29 L’un ou l’autre devait, au terme de l’accord destiné à renforcer la cohésion de la Fédération, céder son poste à un Croate de Bosnie. M. Sacirbey, plus jeune et ne disposant pas d’un fort soutien politique en Bosnie, savait qu’il devrait céder la place. Marié à une Américaine et ayant vécu une grande partie de sa vie aux Etats-Unis, Mohammed Sacirbey n’était pas très connu sur la scène politique en Bosnie avant 1992. Il avait été choisi par A. Izetbegović comme ambassadeur auprès des Nations Unies en 1992 essentiellement en raison de son éloquence et de sa connaissance parfaite de l’anglais et des Etats-Unis. Ce choix s’avéra par la suite justifié et M. Sacirbey se fit rapidement une place au sein du gouvernement bosniaque, mais dans le contexte de guerre prévalant alors, il n’eut guère l’occasion de développer ses liens avec l’électorat du SDA. Dans l’intervalle, il utilisait tout son crédit auprès d’A. Izetbegović pour affaiblir H. Silajdžić.

30 Cf. Holbrooke, op. cit., notamment pp. 279, 282-283, 302, 305.

31 La Krajina et la Slavonie occidentale avaient été reconquises au cours des offensives militaires de l’été 1995. La Slavonie orientale était la seule zone qui ne fut pas reprise par les armes ; en 1995, une opération des Nations Unies fut déployée dans cette région, avec pour but d'en assurer le retour dans le giron croate dans le calme et le respect des droits des habitants serbes (ATNUSO, créée par la résolution 1037 du Conseil de sécurité du 15 janvier 1996, cf. infra). Cette opération de l’ONU devait prendre fin en janvier 1998, à la demande des autorités croates, qui reprirent à partir de cette date le contrôle de l’ensemble de leur territoire.

32 Sur la question de droits de l’homme en Croatie, cf. les rapports des rapporteurs spéciaux de la Commission des droits de l’homme (Elisabeth Rehn de 1995 à 1998, puis Jiri Diensbier). Quant à la démocratie, la ligne dure du HDZ allait encore se développer au cours des premières années de la mise en œuvre au détriment des éléments modérateurs (cf. ICG, Changing in the Offing : The Shifting Political Scene in Croatia, 14 December 1998, part 1).

33 Il y a d’ailleurs là une différence intéressante à noter avec la Croatie, où les Croates de Bosnie disposent du droit de vote.

34 Il est possible d’autre part que R. Holbrooke ait éprouvé une certaine fascination pour l’homme, comme en témoigne le portrait qu’il fait de S. Milošević tout au long de son ouvrage To End a War. Quant à l’inculpation de ce dernier, elle allait survenir quatre ans plus tard, le 24 mai 1999, pour crimes contre l’humanité commis au Kosovo (cf. S/1999/846, 25 août 1999, Sixième rapport annuel du TPI, para. 87).

35 Le délégué français Jacques Blot aurait notamment peu apprécié le zèle des agents de sécurité, dont les fouilles causèrent une mini-crise diplomatique, cf. Holbrooke, op. cit., p. 244.

36 Accord de Dayton, Annexe 3, article IV.

37 Dayton Agreement on Implementing the Federation of Bosnia and Herzegovina, et Annex to the Dayton Agreement on Implementing the Federation of Bosnia and Herzegovina, Dayton, 10 novembre 1995.

38 A/50/757 – S/1995/951, 15 novembre 1995, Accord fondamental concernant la région de la Slavonie orientale, de la Baranja et du Srem occidental, signé à Zagreb le 12 novembre 1995.

39 Etablie par la résolution 1037 du Conseil de sécurité le 15 janvier 1996, l’ATNUSO, dirigée par le diplomate américain Jacques Klein, comprendrait deux composantes, civile et militaire. Elle allait en outre bénéficier de la protection aérienne de l’IFOR déployée en Bosnie (cf. S/1996/215, 22 mars 1996, quatrième rapport sur les activités de la Force de mise en œuvre (IFOR), para. 2) En effet, la résolution 1037 prévoyait le déploiement de seulement 5000 hommes dans la région, alors que le Secrétaire général des Nations Unies en avait recommandé 9300 ; le 31 janvier 1996, le Conseil de sécurité renforçait l’ATNUSO en lui adjoignant… 100 observateurs militaires (Résolution 1043 du Conseil de sécurité du 31 janvier 1996).

40 Sur la difficulté des négociations sur les questions territoriales, cf. Holbrooke, op. cit., pp. 271-312 ; Neville-Jones, op. cit., p. 49 ; Hedl & Borden, op. cit., pp. 35-40.

41 Les concessions précédentes de S. Milošević avaient en effet abouti à une modification des proportions territoriales en faveur de la Fédération (au lieu des 51 % prévus, elle obtenait 55 % du territoire). Lorsque le Président serbe prit – par hasard – conscience de la situation, il fulmina contre les Américains et exigea de revenir à la proportion initiale pour laquelle il était tenu par les Serbes de Bosnie. Il s’agissait pour la Fédération de « trouver 4 % » à restituer à la RS afin de maintenir l’équilibre.

42 Il est en réalité fort plausible que les « concessions » de S. Milošević ne lui coûtèrent guère, malgré une mise en scène dramatisante, alors que les tergiversations bosniaques, souvent raillées, pourraient au contraire révéler un malaise plus profond qu’il n’y paraît au premier abord. Le livre de R. Holbrooke contribue du reste à brouiller les cartes, en ce que S. Milošević y apparaît souvent comme l’homme de la situation, qui parvient à débloquer les négociations en cédant sur des points présentés comme importants. Or, le résultat final ne reflète guère cette dimension : certes, le Président serbe a reconnu Sarajevo comme capitale et a abandonné son exigence d’y maintenir des quartiers serbes (mais la ville avait été assiégée plus de trois années par les Serbes de Bosnie, qui ne l’avaient pas prise : la position de S. Milošević n’était guère tenable) ; certes il a aussi « cédé » sur Goražde (mais il s’agissait là encore d’un territoire non conquis par la VRS, qui ne présentait en outre guère d’intérêt ; le système du corridor pour y accéder ne constitue de surcroît pas une solution très satisfaisante). En revanche, en échange de ces soi-disant « concessions », il a obtenu la reconnaissance de la RS (sans avoir à rétrocéder d’importantes portions de territoire du fait de la déroute de la VRS), sa continuité territoriale (au moins jusqu’à la décision du tribunal arbitral sur Brčko) et le maintien de la plupart de ses prérogatives politiques : en quelque sorte, rien de moins qu’une partition de facto de la Bosnie.

43 Alija Izetbegović, allocution prononcée lors du paraphe de l’Accord de paix à Dayton, 21 novembre 1995, cité in R. Holbrooke, op. cit., p. 311.

44 Les parties locales (la Fédération et la RS) ne sont pas signataires de l’accord-cadre, mais seulement des annexes suivantes. Cependant, bien qu’il soit fait allusion dans l’introduction de l’accord-cadre général à un « règlement global qui permette de mettre fin au conflit tragique dans la région », et bien que les parties principales soient trois Etats issus de l’ex-Yougoslavie, l’accord de Dayton est quasi exclusivement consacré à la Bosnie-Herzégovine, à l’exception de l’annexe 1-B qui comporte des obligations concernant la Croatie et la RFY (cf. infra). Contrairement à ce qu’il est parfois avancé, la question du Kosovo n’est pas abordée dans l’accord, pas plus que toute autre question concernant la RFY (la levée des sanctions frappant la Republika Srpska et la RFY fut discutée au cours des négociations, mais son principe est posé seulement dans la résolution 1022 du Conseil de sécurité du 22 novembre 1995). Cf. annexe III pour une « vision d’ensemble » de l’accord.

45 Sur le TPI, cf. supra, chapitre 1, section III. Lors de la Conférence de Rome pour la création d’une Cour pénale internationale en juillet 1998, les Etats-Unis et la France ne se distinguèrent pas plus par leur attitude constructive et se trouvèrent bien souvent proches dans leurs positions de la Chine, la Russie, l’Irak, l’Iran, la Turquie ou encore Israël. Si la France signa finalement l’Accord portant création d’une Cour dont les pouvoirs avaient au préalable été limités, les Etats-Unis campèrent sur leur refus (cf. Le Monde, 5-6 avril 1998 et 19-20, 21 juillet 1998).

46 La reconnaissance réciproque sera réaffirmée dans une déclaration commune en octobre 1996 par Alija Izetbegović, alors « président de la présidence » tricéphale de Bosnie nouvellement élue, et par S. Milošević (Déclaration commune des présidents A. Izetbegović et S. Milošević, Paris, 3 octobre 1996 in Documents d’actualité internationale, 1996, entrée 408). Ce dernier n’était cependant pas à cette époque président de la RFY, mais seulement de l’un des Etats composant la Fédération. Si, dans les faits, il dominait alors la vie politique de la RFY, il est cependant possible de s’interroger sur sa légitimité de jure à s’exprimer au nom de celle-ci, et donc sur la valeur juridique de cette déclaration commune. En outre, celle-ci ne contenait aucun élément novateur, les deux hommes se limitant à répéter l’article X de l’accord-cadre et à évoquer, sans pour autant les réaliser, de futures étapes censées concrétiser cette reconnaissance. Ce n’est qu’en 2000 que les deux Etats rétablirent leurs relations diplomatiques, à la suite de l’élection de V. Kostunica, cf. Rémy Ourdan, « Belgrade et Sarajevo renouent leurs relations diplomatiques », Le Monde, 17-18 décembre 2000.

47 L’annexe 2 portant sur la ligne de démarcation inter-entités relève à la fois des aspects militaires et civils de l’accord.

48 Si ce dernier terme ne ligure pas dans l’Agenda pour la paix, il illustre mieux que la traduction française du terme « peace-building » (« consolidation de la paix ») les objectifs ambitieux de l’accord en matière civile.

49 La présentation de ces différents acteurs et de leur mandat fera l’objet de la partie suivante.

50 Les annexes 10 et 11 portant respectivement sur le rôle du Haut représentant et de l’ONU, elles sont commentées dans la partie suivante consacrée aux acteurs internationaux du règlement.

51 Les forces armées locales ne sont jamais dénommées précisément dans l’annexe, ni du reste dans les autres dispositions de l’accord de paix : il est tacitement convenu qu’il s’agit des forces des entités (donc de la VRS en Republika Srpska et de l’armée de la Fédération, composée de l’ex-armée gouvernementale et du HVO). En revanche, l’article II précise les différents corps armés auxquels s’appliquent les dispositions de l’annexe (et inclut les groupes civils armés, les gardes nationales, les réserves de l’armée, les polices militaires et les forces spéciales des Ministères de l’intérieur). De même, l’article III précise que toutes les forces d’origine étrangère doivent être retirées du territoire (cf. infra).

52 Accord de Dayton, annexe 1-A, article I, para. 1 pour le délai et articles II à VII pour les étapes chronologiques. La date de référence retenue fut le 20 décembre 1995, date du transfert à la SFOR des responsabilités de la FORPRONU.

53 Parmi les territoires devant être rétrocédés figurent notamment les quartiers serbes de Sarajevo, censés passer sous l’autorité de la Fédération. Cette opération sera dès décembre 1995 identifiée comme l’un des points sensibles de la mise en œuvre (cf. S/1995/1029, 12 décembre 1995, Conclusions of the Peace Implementation Conference, London, 8-9 December 1995, para. 14).

54 Accord de Dayton, annexe 1-A, article IX.

55 Accord de Dayton, annexe 1-A, article X.

56 Accord de Dayton, annexe 1-A, article VIII.

57 La « Conférence » pour la sécurité et la coopération en Europe est devenue « Organisation » en 1994 (CSCE Budapest Document, Decisions, Chapter I, « Strenghening the OSCE », Budapest, 6 December 1994). Pour une étude pointue du rôle de l’OSCE dans ce domaine, cf. Victor-Yves Ghebali, L’OSCE dans l’Europe post-communiste, 1990-1996, Bruylant, Bruxelles, 1996, chapitre IV, « La sécurité coopérative », pp. 147-220.

58 Idem, p. 148.

59 Accord de Dayton, annexe 1-B, article II.

60 Idem, article II, alinéa a-i.

61 Idem, articles III et IV.

62 Ainsi, si le niveau d’armement de référence est 100, le multiplicateur est 15 : la Bosnie et la Croatie obtiennent toutes deux 15x2 (30 %) et la RFY 15x5 (75 %), d’où le ratio 5 : 2 : 2.

63 Accord de Dayton, annexe 1-B, article IV, alinéa 3.

64 Ce plan, baptisé « Equip and Train », allait être initié par les Etats-Unis avec la coopération d’antres Etats au cours de l’année 1996, cf. infra, chapitre 4, section I, § 1.

65 Accord de Dayton, annexe 1-B, article V.

66 Carl Bildt lui-même, premier Haut représentant, ne reniera pas l’expression « mission impossible » pour décrire ses attributions, cf. Report to the Florence Mid-Year Review Conference, 13 June 1996, p. 2.

67 A ce titre, des écarts de langage assassins eurent lieu tout au long de 1996 : de nombreux membres des organisations internationales traduisaient le sigle IEBL par « Inter-Entity Border Line », matérialisant de fait une frontière inexistante de jure, mais souhaitée par de nombreux acteurs locaux. Dans un des premiers rapports de l’IFOR, l’expression « frontière inter-ethnique » fut même utilisée (S/1996/131, 26 février 1996, Troisième rapport sur les opérations de l’IFOR, para. 1).

68 Accord de Dayton, annexe 2 « Accord relatif à la ligne de démarcation inter-entités et aux questions connexes », article V, alinéa 2.

69 D’après l’annexe, une carte plus précise au 1/50 000 devait être fournie ultérieurement, mais elle ne fut pas intégrée au texte final. Cette omission permit à chacune des parties d’interpréter la formule selon son intérêt propre (cf. sur ce point Suzana Andjelic, « The Corridor to New Conflict ? », War Report, no 44, August 1996, pp. 6-7).

70 Le nettoyage ethnique pratiqué au cours du conflit avait en effet contribué à placer Brčko et l’essentiel des villages alentours sous le contrôle de la Republika Srpska.

71 Il en fut ainsi pour les opérations des Nations Unies en Namibie, en Angola, en Haïti, au Cambodge, au Salvador ou encore au Mozambique.

72 La notion de « supervision », inventée pour l’occasion, n’est pas clairement définie dans l’accord : ni organisation générale, ni simple observation, elle se situe à un niveau intermédiaire dont il reviendra à l’OSCE de définir les modalités pratiques.

73 Accord de Dayton, annexe 3, article I, alinéas 2 et 3. L’alinéa 3 fait référence aux paragraphes 7 et 8 du Document de Copenhague de 1990, adopté par la Conférence sur la dimension humaine de l’OSCE, traitant respectivement de la tenue d’élections libres et équitables et de leur observation. Ce document établit entre autres le principe de l’observation électorale, qui constitue depuis une activité majeure de l’OSCE exercée par le Bureau des Institutions Démocratiques et des Droits de l’Homme (BIDDH) basé à Varsovie.

74 Accord de Dayton, annexe 3, article IV.

75 Accord de Dayton, annexe 3, article IV.

76 Cette inquiétude fut notamment formulée au cours d’une réunion d’experts sur la préparation des élections tenue à Stockholm, Stockholm International Expert Meeting on Elections in Bosnia and Herzegovina, 15-16 January 1996. Elle était d’autant plus sérieuse que les réfugiés de l’ex-Yougoslavie bénéficiaient d’un régime de protection spécial « temporaire », qui pouvait être levé de manière discrétionnaire par les Etats hôtes. Sur ce point, cf. infra, chapitre 4, section I, § 2.

77 Par « lieu de vote » est entendue la municipalité (et au-delà l’entité) pour laquelle est comptabilisée la voix d’un électeur donné – et non l’endroit où celui-ci dépose « physiquement » son bulletin.

78 Et ce d’autant que la Constitution, incluse à l’annexe 4, prévoyait un système de désignation des représentants politiques basé précisément sur la « territorialisation » des communautés (cf. infra).

79 « In abstentia » est le terme retenu dans cette étude pour traduire l’expression anglaise « absentee voting ». Celle-ci désigne l’exercice du droit de vote dans un bureau différent de celui où doit être comptabilisée la voix. Selon ce système, différent du vote par courrier ou par procuration, un électeur doit déposer en personne, dans un bureau de vote donné, un bulletin qui sera pris en compte pour les élections relatives à une autre municipalité, un autre canton ou l’autre entité.

80 Accord de Dayton, annexe 3, article IV.

81 Accord de Dayton, annexe 3, article III.

82 Accord de Dayton, annexe 3, article V.

83 Ambassador R. Frowick, Chef de la Mission de l’OSCE de 1996 à 1997, Statement to the PIC, Mid-term Assessment Meeting, Florence, 14 juin 1996.

84 Accord de Dayton, annexe 4, « Constitution de la Bosnie-Herzégovine » (cf. annexe IV). Il aurait en effet été plus logique de décrire les institutions et le système de représentation politique avant de traiter des élections.

85 Ce fut notamment le cas des Accords de Paris pour le Cambodge, signés le 23 octobre 1991 (cf. S/23177, 30 octobre 1991).

86 Sur ce point, cf. Paola Gaeta, « The Dayton Agreement and International Law », European Journal of International Law : Special Yugoslav Issue, op. cit., pp. 160-161 et Sienho Yee, « The New Constitution of Bosnia and Herzegovina », European Journal of international Law : Special Yugoslav Issue, vol. 7 (1996), no 2, pp. 180-181.

87 Sur les doutes quant à la pérennité de la Fédération, cf. notamment Gabriel Topor, « Obstacles to Implementing the Peace », Transition, vol. 26, no 1, pp. 46-49.

88 Afin de ne pas entretenir ce sentiment, la traduction française de ce nom, « république serbe », ne sera jamais utilisée dans cette étude.

89 De fait, il s’agira précisément d’une stratégie poursuivie dans les premiers temps de la mise en œuvre par les autorités de RS, qui allaient chercher par tous les moyens à se dissocier de la république de Bosnie-Herzégovine, refusant notamment de reconnaître les symboles de l’unité de l’Etat (drapeau, hymne, passeport, monnaie communs) et parfois même de simplement mentionner « Bosnie-Herzégovine » sur les documents officiels délivrés par les autorités.

90 Notons en outre que le nom même de l’Etat fut modifié, la « République de Bosnie-Herzégovine » devenant dorénavant « Bosnie-Herzégovine » (article I. 1). Si l’article dans lequel figure cette modification s’intitule malgré tout « pérennité de la République », la suppression de la référence à la République dans le nom même de l’Etat n’en revêt pas moins un caractère symbolique : elle illustre d’une part la rupture (véritablement) induite par la nouvelle Constitution (de l’ancienne république ne subsistent en fait plus que les frontières extérieures) et permet d’autre part d’atténuer le lien exclusif peuple-Etat, en créant notamment, en sus de la citoyenneté de l’Etat, une citoyenneté pour chacune des entités.

91 Accord de Dayton, annexe 4, article III, alinéa 2. Le 28 février 1997 fut signé à Belgrade l’accord instituant des relations spéciales entre la RFY et la Republika Srpska, mais, jugé non conforme à la Constitution, il ne fut reconnu ni par la Bosnie-Herzégovine, ni par la Fédération, ni par la communauté internationale au cours de la période étudiée (cf. infra, chapitre 6, section III). Le 22 novembre 1998, un accord instituant des relations spéciales entre la Fédération et la Croatie fut signé, après de nombreuses interventions du Bureau du Haut représentant pour assurer que celui-ci ne contrevienne pas à la Constitution de la Bosnie (S/1999/139, 12 février 1999, Rapport du Haut représentant, para. 3 et 22-23).

92 Accord de Dayton, annexe 4, article III, alinéa 1.

93 Idem, annexe 4, article I, alinéa 7.

94 Dayton Agreement on Implementing the Federation of Bosnia and Herzegovina, Section I, « General Principles », Dayton, 10 November 1995.

95 De fait, en 1999, un mouvement de revendication pour la création d’une « troisième entité » – croate – allait se développer à l’initiative d’une organisation d’anciens combattants liée au HDZ (cf. Rapports du Haut représentant, S/1999/524, 7 mai 1999, para. 32-4 et S/1999/798, 16 juillet 1999, para. 12-21).

96 Accord de Dayton, annexe 4, Constitution de la Bosnie-Herzégovine, article V.

97 Accord de Dayton, annexe 4, article IV, 1.a.

98 Cf. Constitution of the Federation of Bosnia and Herzegovina, section IV, articles 6-9 (in Dollé, op. cit., annexe VI, pp. 141-160).

99 La correction de ce dernier point sera du reste prévue dans le projet de loi électorale permanente préparé en 1999, dans lequel la spécification concernant l’appartenance communautaire des délégués de la chambre des peuples de la Fédération habilités à désigner leurs représentants au niveau national sera omise, cf. Draft Election Permanent Law, op. cit., article 11.1.

100 Etant entendu que la répartition de la population selon les entités peut difficilement servir de base constitutionnelle à ce calcul, en raison de son potentiel de fluctuation (phénomène par nature propre à tous les pays) et surtout, dans le cas de la Bosnie, de l’absence de données démographiques concernant la répartition de la population et le nombre de disparus à l’issue du conflit.

101 Accord de Dayton, annexe 4, article IV, alinéa 3, para. e) et article V, alinéa 2, para. d).

102 En juillet 2000, la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine, saisie par le président Alija Izetbegović au sujet de la place des peuples constitutifs dans les entités, clarifia cette question dans une décision très importante remettant en cause le principe de souveraineté « ethno-territoriale » (Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina, Decision No. 5/98-111, 1 July 2000). L’argument, avancé par la partie serbe, que le système de représentation politique formait une base constitutionnelle à la territorialisation des peuples constitutifs fut rejeté (para. 64-69). Le principe d’égalité des peuples désignés comme constitutifs dans le préambule de la Constitution fut d’autre part souligné comme prohibant tout privilège spécial accordé à l’un d’entre eux, toute domination dans les structures gouvernementales et toute tentative d’homogénéisation ethnique à travers la ségrégation basée sur la territorialisation (para. 60). Sur cette décision, cf. aussi infra, conclusion, section I, § 2.

103 L’annexe 5, relative à l’arbitrage, a été commentée dans la section concernant la Cour constitutionnelle.

104 La Convention européenne pour la sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales sera ci-après désignée « Convention européenne des droits de l’homme ».

105 Il s’agit 1) du droit à la vie, 2) du droit de ne pas être soumis à la torture ou à des peines ou traitements inhumains ou dégradants, 3) du droit de ne pas être tenu en esclavage ou en servitude et de ne pas être astreint à accomplir un travail forcé ou obligatoire, 4) du droit à la liberté et à la sûreté de la personne, 5) du droit à ce que sa cause soit entendue équitablement en matière civile et pénale, et des autres droits touchant à la procédure pénale, 6) du droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance, 7) de la liberté de pensée, de conscience et de religion, 8) de la liberté d’expression, 9) de la liberté de réunion pacifique et d’association, 10) du droit de se marier et de fonder une famille, 11) du droit à la propriété, 12) du droit à l’instruction et 13) du droit à la liberté de circulation et de résidence.

106 Accord de Dayton, annexe 6, articles II et V, alinéa 2.

107 Accord de Dayton, annexe 6, articles IV et VII.

108 Accord de Dayton, annexe 6, titre III, article XIII. Parmi les organisations mandatées figurent notamment l’OSCE, la Commission des droits de l’homme des Nations Unies, le Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme et « les autres missions ou organisations intergouvernementales ou régionales des droits de l’homme ».

109 Agreed Basic Principles, op. cit., para. 3.

110 Au moment des négociations portant sur cette annexe, le nombre exact de personnes déplacées et de réfugiés n’est pas encore connu ; il sera précisé plus tard par le HCR qui estimera que 2,2 millions de personnes ont été déplacées de force pendant le conflit (cf. HIWG/97/2, 14 avril 1997, Bosnia and Herzegovina Repatriation and Return Operation 1997, para. 12 et 22).

111 L’alinéa 1 de cet article mentionne en effet seulement l’engagement très général des parties à créer sur leur territoire des conditions favorables au retour, à faciliter le rapatriement et à assister les personnes concernées.

112 Accord de Dayton, annexe 7, article II, alinéa 2.

113 Accord de Dayton, annexe 7, article I, alinéa 5.

114 Pour le mandat du HCR, cf. Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, adopté par l’Assemblée générale dans sa résolution 428 (V) du 14 décembre 1950.

115 Accord de Dayton, annexe 7, article III.

116 Accord de Dayton, annexe 7, article I, alinéa 1

117 Ces lois, votées en RS comme par le gouvernement de Bosnie-Herzégovine, définissaient les conditions dans lesquelles les propriétés pouvaient être déclarées abandonnées et réattribuées à d’autres personnes. Dans les faits, ces conditions étaient attentatoires aux droits les plus élémentaires des personnes expulsées (sur ce thème, cf. OSCE Mission to BiH, Spécial Report : Musical Chairs : Property Problems in Bosnia and Herzegovina, Sarajevo, July 1996, 46 p.).

118 Accord de Dayton, annexe 7, chapitre 2.

119 Elle sera du reste rebaptisée quelques mois plus tard « Commission de réclamation des biens fonciers » (Commission for Real Property Claims), dans un souci de clarification de ses compétences.

120 C’est pourquoi la Mission de l’OSCE recourt à la métaphore des « chaises musicales » pour caractériser les problèmes (de propriété en l’occurrence) afférents.

121 Les aéroports ne sont pas concernés par la Société des transports : dans un premier temps gérés par l’IFOR, ils doivent être ensuite transférés aux autorités civiles de Bosnie-Herzégovine (Accord de Dayton, annexe 1-A, article VI, alinéa 9, b) 3).

122 Sur la mise à l’écart de l’ONU, cf. les déclarations très claires de R. Holbrooke, in To End A War, op. cit., pp. 201-202 et 251. Celui-ci note en particulier que la décision de placer le Groupe international de police sous la responsabilité des Nations Unies constituait « […] a change from our previous position not to let the UN play any role in implementation » (p. 251).

123 Accord de Dayton, annexe 6, pour le Conseil de l’Europe et pour l’Union européenne, Dayton Agreement on Implementing the Federation of Bosnia and Herzegovina, Dayton, 10 novembre 1995, II, I. Mostar.

124 Ces attributions relatives à la reconstruction économique du pays ne figurent pas dans l’accord même (qui ne traite pas ce sujet, pourtant essentiel), mais résultent des décisions de la Conférence de Londres, cf. S/1995/1029, 12 décembre 1995, op. cit., para. 41.

125 Accord de Dayton, annexe 1-A, article IX, p. 20 et annexe 7, article V.

126 Accord de Dayton, annexe 4, article VII, alinéa 2 (nomination du Gouverneur de la Banque Centrale par le FMI), annexe 7, article IX (nomination de trois membres de la Commission des Réfugiés et Personnes Déplacées par le Président de la Cour européenne des droits de l’homme) et annexe 9, article I (nomination du Président et d’un membre de la Commission des entreprises publiques par le Président de la BERD).

127 Gregory Schulte, « Former Yugoslavia and the New NATO », Survival, Spring 1997, vol. 39, no 1, p. 24.

128 Idem ; cf. aussi Jean de la Guérivière, Voyage au cœur de l’OTAN, Seuil, Collection « L’Histoire Immédiate », Paris, 1996, pp. 148-149.

129 Neville-Jones, op. cit., p. 49.

130 Accord de Dayton, annexe 1-A, article I, alinéa 1, a).

131 Accord de Dayton, annexe 1-A, article I, alinéa 1, b).

132 Le Traité de l’Atlantique Nord, instituant l’OTAN, ne fait du reste pas référence à l’article 52 de la Charte, mais seulement à son article 51 (relatif au droit de légitime défense). Cf. sur ce point, l’article de Niccolo Figa-Talamanca, « The Role of NATO in the Peace Agreement for Bosnia and Herzegovina », European Journal of International Law, vol. 7 (1996), no 2, pp. 165-166.

133 Sur l’évolution de l’OTAN dans la décennie 1990, cf. supra, chapitre 2, section III.

134 Résolution 1031 du Conseil de sécurité des Nations Unies du 15 décembre 1995, para. 14 à 25.

135 Idem, paragraphe 1.

136 Pour plus de détails sur ces aspects juridiques, cf. l’article de Figa-Talamanca, op. cit., pp. 164-175.

137 Accord de Dayton, annexe 11, cf. infra.

138 Accord de Dayton, annexe 10, article II, alinéa 2, cf. infra.

139 Accord de Dayton, annexe 1-A, article VI, para. 3.

140 Idem.

141 Idem, annexe 1-A, article I, 2) b et résolution 1031 du Conseil de Sécurité, op. cit., para. 15-17.

142 Cf. entre autres Michael Williams, « The Best Chance for Peace in Bosnia », The World Today, vol. 52, no 1, January 1996, p. 5.

143 Accord de Dayton, annexe 1-A, article I, para. 1 et résolution 1031 du Conseil de sécurité, op. cit., para. 21.

144 Dick Leurdijk, « The Dayton Agreement : A Tremendous Gamble », International Peacekeeping (The Hague), vol. 3, no 1, December 1995-January 1996, p. 3.

145 Press Briefing by Secretary of State Christopher and NATO Secretary Ceneral Solana, 20 February 1996, in Foreign Policy Bulletin, vol. 7, no 3, May-June 1996, p. 67.

146 Cf. entre autres Jean Сот, « Dayton ou la porte étroite », in Сot (dir.), op. cit., p. 133 ; Williams, op. cit., p. 5 ; Neville-Jones, op. cit., p. 54.

147 Accord de Dayton, annexe 10, article II.

148 Idem, article V.

149 Plusieurs organisations sont en effet parfois mandatées dans un même domaine : par exemple, les droits de l’homme, pour lesquels pas moins de trois organisations sont mentionnées (l’OSCE, le Conseil de l’Europe et l’ONU) ou encore les réfugiés et personnes déplacées, sous la responsabilité première du HCR, mais dont il doit être tenu compte par les organismes traitant des élections et des droits de l’homme.

150 C’est en tout cas l’opinion de la déléguée britannique pour les négociations de Dayton, Pauline Neville-Jones, in « Dayton, IFOR and Alliance Relations in Bosnia », op. cit., p. 50.

151 La convocation de cette réunion (à une date antérieure à la signature de l’accord) est au départ le fruit des rivalités entre les différentes délégations présentes à Dayton (les Français ayant obtenu que la cérémonie finale de signature se déroule à Paris, les Britanniques exigèrent la tenue dans leur capitale de cette conférence). Cette réunion n’allait cependant pas simplement se limiter à une démonstration de puissance de l’Etat-hôte, mais au contraire permettre de clarifier un nombre important de points relatifs à la gestion politique et au financement du processus civil (et particulièrement ceux concernant le rôle du Haut représentant). Sur les autres aspects de la conférence, cf. infra, Partie II, introduction.

152 Le Conseil de mise en œuvre était à l’origine composé de 43 gouvernements et 15 organismes internationaux (cf. annexe V sur la structure du PIC). Les structures de la Conférence internationale pour l’ex-Yougoslavie devaient être dissoutes au 31 janvier 1996. Certains groupes de travail allaient cependant être maintenus en activité (notamment ceux traitant des questions de succession, des questions humanitaires et des communautés et minorités ethniques et nationales) et donc passer sous la responsabilité du PIC (cf. S/1995/1029, 12 décembre 1995, op. cit., para. 21).

153 S/1995/1029, 12 décembre 1995, op. cit., para. 20-22.

154 Une fois de plus, le rapport entre ces deux acteurs majeurs de la mise en œuvre doit être lu selon la grille des relations Etats-Unis/Europe : comme celle du Haut représentant, la nationalité du Chef de la Mission de l’OSCE a fait l’objet d’un âpre débat entre les deux délégations – c’est finalement à un citoyen américain, Robert Frowick, que le poste est revenu en 1996. En 1998, un de ses co-nationaux lui succédera (Robert Barry).

155 La Constitution de la Fédération, approuvée par l’accord de Washington du 18 mars 1994, prévoyait la nomination (initialement par la CSCE) de Médiateurs pour les droits de l’homme, cf. Constitution of the Federation of Bosnia and Herzegovina, section II, article 8 et section IX, article 9)e (in Dollé, op. cit., annexe VI) ou Institution of the Ombudsman of the Federation of BiH, Annual Report on the State of Human Rights, Sarajevo, February 1996, pp. 1 et 5. Afin de soutenir leur travail, la CSCE établit à partir du 1er août 1994 une mission à Sarajevo, cf. CSCE Permanent Committee, Journal no 23, 2 June 1994, Item 7 (and annex) et Journal no 27, 7 July 1994, Item 8 (and annex 3).

156 Cf. Mario Sica, « The Role of the OSCE in the Former Yugoslavia after the Dayton Peace Agreement », Helsinki Monitor, 1996, no 2, p. 6. C’est du reste pour cette raison précise que la délégation américaine ne céda pas sur la nationalité du Chef de la Mission.

157 MC(5).DEC/1, 8 December 1995, Fifth Ministerial Council Meeting, Decision no 1, OSCE Action for Peace, Democracy and Stability in Bosnia and Herzegovina, para. 9.

158 Daniel Prins & Hanno Würzner, « Transition or Tradition ? The United Nations, the OSCE and Electoral Assistance », Helsinki Monitor, 1996, no 4, pp. 22-23.

159 Pour plus de détails sur l’implication de l’OSCE dans la gestion des conflits et des crises, cf. Ghebali, L’OSCE dans l’Europe post-communiste, op. cit., chapitre V, pp. 221-430.

160 Pour la description des missions déployées par l’OSCE, cf. Ghebali, idem. Si des fonctions relevant de la consolidation de la paix avaient été introduites dans les mandats de certaines missions avant 1995 (Moldavie, Estonie, Tchétchénie, Tadjikistan), ces dernières étaient sans commune mesure avec l’opération initiée en Bosnie : de taille réduite (les apparentant plus à des présences diplomatiques), aucune d’entre elles ne s’intégrait dans une opération complexe et globale de reconstitution d’un Etat postérieure à la conclusion d’un accord.

161 Sur les missions de longue durée en RFY, cf. Ghebali, idem. L’OSCE était cependant depuis 1992 active sur le flanc sud-est des Balkans, à travers la mission déployée à des fins préventives en Macédoine.

162 S/24111, Agenda pour la paix, op. cit., para. 15.

163 International Police Task Force ; cet acronyme sera utilisé dans la présente étude puisque la traduction française varie selon les rapports des Nations Unies (tantôt « Equipe internationale de police », tantôt « Groupe international de police »).

164 Accord de Dayton, annexe 11, article I.

165 Accord de Dayton, annexe 11, article III.

166 Accord de Dayton, annexe 11, article II, alinéa 4.

167 Accord de Dayton, annexe 11, article V, alinéa 2.

168 S/1995/1031, 13 décembre 1995, Rapport du Secrétaire général, para. 27-29.

169 S/1995/1031, 13 décembre 1995, idem, para. 28 : le Secrétaire général note dans ce paragraphe : « Les armes de poing traditionnelles des agents de police ne seraient pas d’un grand secours face aux armes dont pourraient disposer ceux qui menaceraient les moniteurs […]. Je recommande donc que les moniteurs de l’Equipe ne soient pas armés ».

170 Accord de Dayton, annexe 8, article II pour l’UNESCO ; annexe 7, article III pour le PNUD et annexe 6, article XIII pour les institutions des droits de l’homme.

171 La plupart des annexes contiennent en réalité au moins une référence au TPI, à l’exception de l’annexe 2 (sur la ligne de démarcation inter-entités), de l’annexe 5 (sur l’arbitrage) et, plus surprenant, de l’annexe 10 (qui précise le rôle du Haut représentant).

172 S/1995/1031, 13 décembre 1995, Rapport du Secrétaire général, para. 18.

173 S/1995/1031, 13 décembre 1995, idem, para. 12.

174 L’ATNUSO fut établie par la résolution 1037 du Conseil de sécurité du 15 janvier 1996.

175 S/1996/83, 6 février 1996, Rapport du Secrétaire général, para. 16.

176 Cette distinction fut notamment établie par Paul Garde dès novembre 1995, in « L’Unité de la Bosnie menacée par l’accord de Dayton » (entretien), Le Monde, 28 novembre 1995. Elle fut développée par le même auteur dans deux autres articles en 1996 : « La Bosnie avant et après les Accords de Dayton », L’Observateur des Nations Unies, no 1, hiver 1996, pp. 107-114 et « Après Dayton, le déluge ? », Politique internationale, no 72, été 1996, pp. 145-161 (entretien).

177 Sur le concept d’« obsolescence », cf. Michael W. Doyle, UN Peace-keeping in Cambodia : UNTAC’s Civil Mandate, Occasional Paper Series, International Peace Academy, London, 1995, p. 82. Le même thème de l’érosion de la volonté des parties est abordé dans Chester A. Crocker & Fen Osler Hampson, « Making Peace Settlements Work », Foreign Policy, no 104, Fall 1996, pp. 54-71.

178 Accord de Dayton, annexe 4, annexe II, « Dispositions transitoires ». L’alinéa 4 précise : « tant qu’ils n’ont pas été remplacés en vertu d’une loi ou d’un accord applicable, les services, les institutions et les autres organes officiels de la Bosnie-Herzégovine continuent de fonctionner conformément au droit applicable ».

179 Seule l’IFOR détient ce pouvoir, pour les aspects militaires. Le Haut représentant, « alter ego » civil du Commandant de la Force, ne dispose, selon les termes de l’accord, d’aucun moyen de pression sur les parties. Cependant, le Conseil de sécurité lui en attribuera un dans sa résolution 1022 sur la suspension des sanctions : le Haut représentant, comme le Commandant de l’IFOR, y sont habilités à recommander au Conseil de réimposer les sanctions s’ils constatent que les Serbes de Bosnie ou la RFY manquent à leurs obligations (Résolution 1022 du Conseil de sécurité du 22 novembre 1995, para. 3) ; ce pouvoir ne s’applique toutefois qu’à une seule des parties locales.

180 Le modèle du Cambodge, seule autre opération de peace-building d’envergure comparable, aurait pu servir : le Représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU, à la tête de l’APRONUC, dirigeait et coordonnait l’ensemble des activités de consolidation de la paix prévues par les Accords de Paris. Il disposait en outre d’un important pouvoir décisionnel au sein du Conseil national suprême, même si dans ce cas d’étude particulier, certains problèmes vinrent de la réticence du Représentant spécial à utiliser l’ensemble de ses pouvoirs. Cf. Doyle, op. cit.

181 Sur le problème de la coordination, cf. entres autres les articles de : Alvaro de Soto & Graciana del Castillo, « Obstacles to Peace Building », Foreign Policy, no 94, Spring 1994, pp. 69-83 ; John Stephen Stedman & Donald Rothchild, « Peace Operations : from Short-Term to Long-Term Commitment », International Peacekeeping (London), vol. 3, no 2, Summer 1996, pp. 17-35 ; Nomi Bar-Yaacov, « Diplomacy and Human Rights : The Role of Human Rights in El Salvador and Haiti », The Fletcher Forum of World Affairs, 19(2), Summer-Fall 95, pp. 47-63 ; Roland Paris, « Peacebuilding and the Limits of Liberal Internationalism », International Security, vol. 22, no 2 (Fall 1997), pp. 54-89.

182 Cette échelle de temps découle de la durée prévue pour la gestion « internationale » des différentes Commissions instituées par l’accord.

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