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Innovations technologiques et mutations industrielles en Amérique latine

 | 
Hubert Drouvot
, 
Marc Humbert
, 
Julio Cesar Neffa
, 
et al.

Transfert international et développement technologique national

Développement technologique et protectionnisme au Brésil : la nature du débat

Hubert Drouvot

Texte intégral

1Au même titre que la plupart des pays d’Amérique Latine, le Brésil adopta dès les années 30 une politique de substitution des importations. En conformité avec les recommandations des économistes de la CEPAL, ce modèle a consisté à instaurer de fortes barrières douanières à l’importation. L’objectif visait à développer une base industrielle, en particulier en contraignant les firmes multinationales qui souhaitaient participer à l’essor du marché interne, à investir dans le pays.

2Cette politique, qui permit une implantation massive du capital étranger, a grandement contribué à la création au Brésil d’une industrie très diversifiée. La quasi totalité des biens de consommation et une part importante des biens d’équipements destinés à satisfaire la demande sur le marché interne sont aujourd’hui fabriqués localement.

3Cependant, si ce perfectionnisme douanier fut favorable à l’industrialisation, la présence prédominante des investissements étrangers dans les secteurs industriels les plus dynamiques eut un effet inhibiteur sur le développement des capacités scientifiques et technologiques du pays. Ce n’est, en fait, qu’à partir du milieu des années 50 que les gouvernements commencèrent à se préoccuper de la question du développement de technologies nationales. A cette époque, le “piano de Metas” de Kubitschek (1956 - 1961) définit des actions favorables à la recherche dans les domaines de l’aérospatial et de la pétrochimie. Les militaires, au pouvoir à partir del964, définirent les axes stratégiques du développement technologique national, et c’est lors du gouvernement Médicis (1972 - 1974) que ces orientations firent l’objet du Premier Plan de Base de Développement Scientifique et Technologique (1er PBCT). Dans ce document les priorités sectorielles concernaient le nucléaire, l’aérospatial, la chimie et l’informatique.

  • 1 DROUVOT, H. “Les transferts technologiques dans la stratégie des entreprises brésiliennes” Cahier (...)

4Par ailleurs, les entreprises publiques, en activité dans les secteurs clés de l’économie (pétrochimie, sidérurgie, télécommunication, électricité, aviation) eurent pour mission d’appliquer dans leur propres domaines d’activité, les orientations des plans nationaux en renforçant leurs compétences en ingénierie et en recherche de développement. A cet effet, elles créèrent leurs propres centres de recherche (CENPES pour ELETROBRAS en 1966, CPQD pour TELEBRAS en 1977, CEPEL pour ELETROBRAS en 1975). Suite à un long processus cumulatif d’apprentissage et d’acquisition de savoir-faire, ces entreprises publiques développèrent de nombreuses expertises, certaines d’entre elles faisant, aujourd’hui, l’objet de ventes de technologie sur le marché mondial1.

5Pour garantir l’essor des technologies nationales, de nouvelles mesures protectionnistes furent instituées, elles s’ajoutèrent aux dispositions de la politique traditionnelle de substitution d’importation. La politique nationale d’informatique, échafaudée graduellement depuis le début des années 1970, constitue l’exemple le plus élaboré de ces actions sectorielles, destinées à soutenir une industrie naissante. Il illustre aussi la volonté de l’Etat d’accorder son assistance au capital privé national afin de promouvoir des compétences technologiques endogènes au pays. Cette aide de l’Etat aux industriels privés nationaux s’est également manifestée dans le secteur de la chimie fine à partir de 1985.

6Sur le plan institutionnel, l’intérêt croissant apporté aux problèmes technologique et en 1988 à l’élaboration, dans le cadre de la nouvelle constitution, d’un programme sectoriel intégré qui retint cinq priorités nationales (la mécanique de précision, les nouveaux matériaux, la biotechnologie, l’informatique et la chimie fine).

La nature du protectionnisme brésilien

Lourdeur et complexité de l’appareil administratif

7L’attention apportée par les gouvernements successifs au développement technologique national, même s’il ne s’est pas traduit par un soutien constant aux activités de recherche, (déclin des aides lors du gouvernement de Figueiredo 1980 - 1985) eut pour conséquence de permettre à certains secteurs d’acquérir incontestablement une compétitivité internationale (aéronautique, sidérurgie, pétrochimie). La politique gouvernementale a consisté à établir, à chaque étape du processus de croissance industrielle, un ensemble de nouveaux instruments destinés à satisfaire les nécessités du moment. Ces nouvelles dispositions s’ajoutèrent aux mesures précédentes, sans que soient annulés les avantages concédés à divers secteurs lors des périodes antérieures. Des restrictions de plus en plus nombreuses comprimèrent ainsi graduellement la propension de l’économie à importer. La notion de politique industrielle se confondait avec les choix des nouveaux secteurs à développer dans le pays.

8Chaque secteur fit ainsi l’objet de mesures particulières :

9Dans certains cas, les aides financières de la Banque Nationale de Développement Economique (BNDE) étaient estimées suffisantes, dans d’autres cas il incombait aux entreprises publiques de développer leurs compétences technologiques en relation avec des fournisseurs nationaux. Pour les secteurs stratégiques, la création d’une nouvelle agence gouvernementale s’imposa pour garantir une part du marché aux entreprises nationales (dans l’informatique, création de la CAPRE (1972) puis de la SEI (1979) ; dans la chimie fine création, en 1984, du Conseil de Développement Industriel chargé de statuer sur l’opportunité de tous les nouveaux projets).

  • 2 PARANHOS NETO, A. - DROUVOT, H. “Comportements stratégiques des joints ventures dans l’industrie p (...)

10Le modèle tripartite qui associe au sein de joint ventures, le capital public, le capital privé national et le capital étranger fut appliqué dans la création des pôles pétrochimiques de Camaçari (1972) puis de Triunfo (1975)2. Nous retrouvons ce type de société conjointe lors du lancement de la politique informatique (création de la société Cobra en 1974).

11Cobra avait à l’origine un capital également réparti entre Digibras (holding d’entreprises publiques) Equipements Electroniques (entreprise nationale privée) et Ferranti (entreprise anglaise).

12Mais très rapidement les entrepreneurs brésiliens de ce secteur prirent conscience que la présence du capital étranger au sein des entreprises informatiques brésiliennes constituait une entrave à l’application d’une stratégie d’imitation des technologies étrangères, et ils optèrent ensuite pour un contrôle total du capital. Les acquisitions de savoir-faire étrangers furent réalisées par l’achat de dessins, modèles et la signature de contrats de licences.

  • 3 Au Brésil, la valeur des importations qui s’élevait à 28 milliards de S en 1980 n’atteignait que 1 (...)

13A partir des années 80, les besoins de financement de la dette externe nécessitèrent la réalisation d’importants surplus commerciaux avec l’étranger. Pour atteindre cet objectif, les importations furent comprimées3 et les exportations brésiliennes de produits manufacturés furent soutenues par la signature d’accords entre les grands groupes industriels et les institutions spécialisées dans la promotion des ventes à l’étranger (CACEX, BEFEIX).

14En 1989, les importations du Brésil ne représentaient plus que 5 % du PIB. La réduction des importations est corrélée à l’évolution du taux de formation de capital fixe dans le pays. Les investissements en infrastructure furent sensiblement réduits ; le secteur routier, le réseau ferroviaire, les ports et les aéroports ne permettent plus de faire face au trafic. Dans quelques années, le Brésil risque de connaître une pénurie d’électricité.

15Sur le plan interne, l’ensemble de ces moyens mis en place progressivement, eut pour conséquence de rendre de plus en plus complexe les relations entre l’Etat et le secteur privé national. L’ampleur et la diversité des mesures appliquées aux différents secteurs industriels explique la présence d’un vaste appareil administratif chargé de mettre en oeuvre toute une gamme d’instruments (droits de douane élevé, licences d’importation, application de la loi du similaire national, analyse des projets et des contrats négociés avec l’étranger).

  • 4 VILLARES, P. “O Brasil não pode perder o Bonde” Exame, 5 avril 1989, p. 30 - 32.

16Tout cet imbroglio protectionniste fait aujourd’hui l’objet d’une évaluation globale, car il génère d’importants coûts sociaux et parce que l’heure n’est plus de poursuivre une politique de substitution d’importation qui a atteint ses limites, mais d’assurer, dans une perspective macro-économique, la compétitivité internationale de l’industrie brésilienne4.

La nécessaire remise en cause du système protectionniste

17Ce bilan est d’autant plus urgent que le Brésil, depuis le début des années 1980, s’est heurté à de nombreuses difficultés :

  • 5 Au Brésil, le taux moyen annuel de croissance de l’investissement fixe brut réel était de 11,2 % a (...)

18Le choc de la dette réduisit considérablement le taux d’investissement dans le pays5. Cette régression qui entrava la modernisation de l’industrie fut causée par la forte hausse des taux d’intérêts réels, les restrictions accrues sur les importations de biens d’équipements et le tarissement des sources de financement externe.

19L’impératif de réaliser un solde très excédentaire de la balance commerciale conduit par ailleurs à s’interroger sur les conditions qui permettent d’effectuer de hautes performances à l’exportation.

20Les politiques industrielles des NPI de l’Asie du Sud-Est et en particulier, les succès obtenus par la Corée du Sud dans la résorption de sa dette externe, incitent les responsables politiques brésiliens et les industriels à poser dans de nouveaux termes, le problème de la compétitivité internationale du pays. L’appareil protectionniste omniprésent n’handicape-t-il pas l’insertion du Brésil dans l’économie mondiale ?

21Ce débat sur l’opportunité d’une politique plus libérale trouve par ailleurs des arguments dans la création des grandes zones économiques mondiales (Etats-Unis, Canada, Mexique) (C.E.E. à l’horizon de 1992) et dans l’ouverture économique des pays communistes. Le Brésil peut-il rester à l’écart de ces évolutions, cet isolement ne condamne-t-il pas sa structure industrielle à l’obsolescence ? Le risque est d’autant plus élevé, que l’évolution de plus en plus rapide du progrès technique dans les pays industrialisés, augmente le rythme d’obsolescence des produits et procédés de fabrication. Des coûts de recherche et développement toujours plus élevés, des choix technologiques de plus en plus risqués obligent les oligopoles mondiaux à s’associer dans le cadre d’accords de partenariat. Le Brésil, qui ne consacre que 0,7 % de son PIB à la recherche (1,8 % en Corée, 2,9 % en France selon les estimations de l’UNESCO pour 1987) peut-il accompagner d’une façon isolée le rythme des avancées technologiques dans le monde ? N’est-il pas contraint de se concentrer sur certaines spécialisations, et à partir de quels avantages comparatifs ?

  • 6 J. TAVARES DE ARAUJO Jr “O Brasil e a atual rodada de negociações do Gatt”, texte n° 139. INPES, m (...)

22Suite à la prise en compte de cet ensemble de contraintes liées aux modifications de l’environnement mondial que le Brésil dut entreprendre une remise en cause formelle de son appareil protectionniste. Il convenait de supprimer les aides et les barrières superflues dans les secteurs qui sont structurellement aptes à affronter la concurrence internationale. Le protectionnisme n’est pas une fin en soi, il doit être destiné à rendre à terme les industries compétitives sur le plan international et toutes mesures protectionnistes devraient être supprimées dans les secteurs qui bénéficient d’une configuration leur permettant d’affronter la concurrence étrangère6.

23Une protection plus sélective et plus temporaire ne devrait concerner que les industries situées à proximité des frontières technologiques et quelques secteurs en restructuration. Cette nouvelle orientation implique une ample réforme de l’arsenal fiscal et financier. Celle-ci sera d’autant plus difficile à imposer que l’ensemble de l’économie a bénéficié, selon des modalités diverses, des subsides administratives et que le milieu patronal, souvent complice, s’est habitué à se développer sous la protection de l’Etat. Les industriels brésiliens les plus actifs à l’exportation (Villares, métal Leve) se prononcent cependant en faveur de ces réformes, ils estiment que l’industrie brésilienne a un besoin urgent de s’ouvrir à la concurrence internationale et constatent que les secteurs actuellement les plus compétitifs sur le marché mondial sont précisément ceux qui furent les moins protégés par l’Etat (industrie de la chaussure, sidérurgie).

24Inversement, le manque de compétitivité de l’industrie informatique brésilienne crée de plus en plus d’inquiétude. Ce secteur fortement protégé depuis plus d’une dizaine d’années ne parvient toujours pas à s’imposer au niveau international.

25La présentation des résultats de la politique informatique nous parait très révélatrice des limites du protectionnisme brésilien. Les impacts des mesures concernant ce secteur d’activité sont intéressantes sur deux plans :

  • au niveau de la problématique liée à la protection des industries naissantes.
  • au niveau des coûts économiques et sociaux générés par la mise en œuvre de telles politiques (redistribution des revenus vers les secteurs protégés, retards technologiques dans de nombreux secteurs qui font appel à l’informatique pour se moderniser).

Le protectionnisme dans l’industrie informatique

Rappel historique

26L’élaboration de cette politique s’inscrit dans le cadre du régime autoritaire des militaires et d’une idéologie nationaliste partagée par tous les acteurs qui ont participé à ce projet. Les premières initiatives de recherche étaient destinées à répondre à un besoin de sécurité nationale formulé par la marine de guerre lors de l’équipement électronique de certaines frégates.

27En 1974, le “Groupe Spécial de Travail” (GTE) composé en majorité de professeurs de l’Université de São-Paulo mit au point le premier ordinateur brésilien (Patinho Feio).

  • 7 DROUVOT , H. - RUIZ, C. “Politiques de développement technologique dans l’industrie informatique b (...)

28Une commission de coordination des activités électroniques (la CAPRE) fut instituée en 1972 ; elle avait pour mission de définir les investissements de l’Etat dans le secteur de l’industrie informatique et d’augmenter la productivité des équipements et systèmes déjà installés dans l’administration publique. Cet organisme préconisa un développement du secteur sous contrôle national et au moyen d’accords de transferts de technologie. Suite à ces diverses initiatives, la première entreprise du secteur informatique national Cobra fut fondée en 19747.

29Le principe de réserve de marché pour les micro-ordinateurs fut défini en 1976. C’est dans ce contexte, qu’un groupe d’entrepreneurs, pour la plupart issus de l’Université, fondèrent les premières entreprises brésiliennes du secteur. Ils s’organisèrent au sein d’un syndicat professionnel (ABICOMP) afin de concilier au mieux leurs intérêts avec les objectifs de l’Etat. Groupe de pression très actif auprès du gouvernement et des élus politiques pour défendre le principe que l’industrie informatique devait être une priorité nationale, l’ABICOMP entreprit également d’importantes campagnes d’information auprès de la population, afin de la faire adhérer à ce sujet, au nom du nationalisme.

  • 8 BOTELHO A, J. “The Political Economy of Professionalization : the Birth of the Brazilian Informati (...)

30En 1979, le Secrétariat Spécial à l’Informatique (SEI) succéda à la CAPRE, et les champs d’applications de la réserve de marché furent sensiblement élargies (micro-électronique, périphériques, automatisme, robotique, instrumentation digitale). Pour tous ces domaines d’activité, la S.E.I. avait pour charge de contrôle l’ensemble des contrats de transferts de technologie, de réglementer les importations de matériel et d’organiser la politique d’achat de l’administration8.

31Au début des années 80, les principales banques nationales décidèrent de s’associer à cette politique informatique, non seulement par l’apport de moyens financiers, mais en participant au capital de certaines entreprises (en 1983, six des dix plus grandes entreprises privées du secteur étaient contrôlées par des groupes financiers brésiliens) et en orientant la production vers des produits adaptés à leurs propres besoins d’informatisation.

32C’est en novembre 1984 que le Congrès approuva la politique de réserve de marché dans le cadre de la loi sur l’informatique nationale. Jusqu’en 1992, cette loi garantit le marché à des entreprises où au moins 70 % du capital est détenu par des nationaux ; ces actionnaires devant par ailleurs disposer du contrôle de décision sur toutes les questions liées à la technologie.

33Six sociétés furent sélectionnées par la SEI en 1984, afin de fabriquer dans le pays des super mini-ordinateurs et quelques grands constructeurs mondiaux acceptèrent de contribuer à ce nouveau programme par le biais de cessions de licence (DEC, Honeywell Bull, DATA Général) - Fin 1985, le 1er plan national d’informatique (PLANIN) accorda un ensemble d’aides pour faciliter le développement technologique et industriel du secteur (aides à la recherche, à la formation, à l’exportation, déductions fiscales pour l’achat de composants nationaux).

Les résultats de la politique informatique

34Alors que la production d’équipements informatiques était inexistante au Brésil en 1974, on dénombrait en 1986 : 270 entreprises nationales qui réalisaient globalement, en produits et services informatiques, un chiffre d’affaires de 1,5 milliard de dollars. L’industrie employait alors 16 000 salariés, dont un tiers de niveau universitaire.

35Une étude de la SEI indique que de 1984 à 1987 la valeur du parc national des ordinateurs est passée de 2,5 milliards de dollars à 5,4 milliards de dollars. La part des équipements brésiliens installés a augmenté, au cours de la même période, de 28 % à 40 % de cette valeur totale.

36Ces quelques données illustrent les résultats incontestables de cette politique, en terme de création d’entreprises et d’emploi de personnels qualifiés ; cependant ces résultats méritent d’être nuancés à partir des observations suivantes :

37• le niveau technologique et les coûts de production restent éloignés des standards internationaux. Les technologiques cédées par les constructeurs étrangers sont en retard d’une ou de deux générations par rapport aux produits proposés sur le marché mondial.

38Les industriels brésiliens n’ont, par ailleurs, pas encore été capables de concevoir de réelles innovations dans ce domaine d’activité.

39Le prix moyen des équipements ne diminue pas suffisamment en fonction des courbes d’expérience ; les produits fabriqués localement sont estimés être en moyenne deux fois et demi plus chers que leurs homologues étrangers.

40Ce manque de compétitivité provient également de l’insuffisance d’économie d’échelle. Une étude sur l’expérience sud-coréenne dans la fabrication des micro-ordinateurs de 16 bits a indiqué que les échelles de production optimale se situaient entre 50 000 et 10 000 unités par an. Ces quantités dépassent sensiblement le niveau de production des industriels brésiliens, puisque dans ce pays, les firmes leader sur ce marché fabriquent au maximum 3 000 unités par an. En fait, cet handicap en terme d’économies d’échelle provient d’une trop grande fragmentation de la structure de marché ; alors qu’en 1980, les dix plus grandes sociétés brésiliennes détenaient 83 % du chiffre d’affaires de l’industrie des micro-ordinateurs, en 1985, les dix premières entreprises ne disposaient plus que de 65 % de la valeur de ce marché.

41Ce manque de compétitivité au niveau des performances techniques et des prix provoque l’insatisfaction croissante des acheteurs, et favorise le développement de la contrebande. Dès 1984, on estimait que les importations illicites représentaient 30 % du marché brésilien des micro-ordinateurs. Dans les principaux journaux du pays, il est fréquent de rencontrer des petites annonces proposant la vente d’ordinateurs étrangers prohibés à l’importation. En outre, certains fabricants nationaux sont accusés d’acheter en “concurrence déloyale” des composants sur le marché noir (via la zone franche de Manaus) afin de réduire le prix de leurs produits.

42L’absence de compétitivité handicape grandement les exportations de matériel informatique, et il est intéressant de constater que les deux premières sociétés exportatrices étaient en 1989 des firmes à capitaux étrangers (IBM et UNISYS).

43En résumé, la politique informatique brésilienne fut fondée sur une coalition d’intérêt associant les professionnels, l’Etat, les militaires, les banquiers et les scientifiques. Des discours nationalistes, attisés par les menaces de rétorsion du gouvernement des Etats-Unis ont cherché à justifier cette politique auprès des consommateurs. Les mesures adoptées, qui ont été qualifiées de politique de cartellisation destinée à satisfaire une demande réprimée, continuent à créer des préjudices aux utilisateurs dans la mesure où ceux-ci n’ont pas accès aux dernières innovations technologiques et parce qu’ils supportent des prix nettement plus élevés que ceux en vigueur sur le marché mondial.

44Le rôle de l’Etat devrait être d’assurer un équilibre entre les besoins légitimes de développer des technologies sur une base nationale et les impératifs de la compétitivité internationale.

45Cet équilibre, même à moyen terme est très difficilement réalisable dans une industrie qui connaît une transformation très rapide de ses technologies et de ses marchés. Le cas de l’informatique brésilienne constitue de ce fait un champ d’étude intéressant pour analyser les conditions de réussite d’une politique de protection des industries naissantes.

La politique informatique : les limites de la protection d’une industrie naissante

46Dès 1841, ce type de protection fut préconisé par Fredrich LIST en faveur des pays qui s’engagent plus tardivement dans l’industrialisation. Il s’agit d’un protectionnisme “éducateur” qui doit permettre aux “industries dans l’enfance” de se protéger de la concurrence inégale des pays plus avancés.

  • 9 R SANDRETTO - Le commerce International. Armand Colin, Paris, 1989, p. 155.

47Les nouveaux pays industriels (NPI) ont, parmi leurs objectifs, celui d’accéder à des secteurs d’activités situés à la proximité des frontières technologiques. Pour pénétrer dans ces industries à hautes technologies, les entreprises de ces pays ont besoin du soutien de leur propre Etat. Cette protection leur garantit la possibilité de se développer en gagnant de l’expérience à l’abri de la concurrence internationale. Toutefois, ces mesures doivent être sélectives, temporaires et dégressives en fonction des gains d’économies d’échelle et du degré croissant de compétitivité9.

48Dans le cadre de cette protection des industries naissantes, le GATT accepte que des Etats adoptent des dispositions dérogeant aux principes du libéralisme, mais encore reste-t-il à définir quelles sont les mesures de protection qui apparaissent les plus favorables aux processus d’acquisition technologique et d’apprentissage. Les conditions nécessaires à la reproduction, l’adaptation ou la création de compétences technologiques sont multiples, elles concernent :

  • les politiques nationales d’éducation, de formation et de recherche.
  • les politiques technologiques des entreprises (relations avec les firmes étrangères, liens université - industrie, politique de recherche et développement).
  • les subventions et garanties offertes par l’Etat au secteur industriel (aides fiscales et financières, réserve de marché).

49L’essor d’une industrie naissante nécessite une vision à long terme partagée par l’administration et les industriels. Une politique nationale devrait veiller à préserver un arbitrage entre les impératifs d’un développement technologique endogène au pays et le maintien d’un système concurrentiel. Les mesures de protection ne devraient pas seulement constituer une rente de situation au profit d’un groupe d’industriels nationaux, mais aussi fournir des conditions qui incitent ces industriels à rattraper au plus vite le rythme d’innovation et les niveaux de productivité des principaux concurrents mondiaux.

50Il appartient à l’Etat de définir la structure de cette industrie (rapports entre les entreprises nationales et les firmes multinationales) ainsi que le niveau optimal de protection à accorder. Parmi les nombreux facteurs qui sont à prendre en compte dans l’élaboration de cette politique de protection, citons les niveaux de prix, les taux de change, les stratégies technologiques des entreprises, l’évolution des courbes d’expérience, les économies d’échelle, le rythme de la croissance de la demande.

51Il est regrettable que les gouvernements, au lieu d’effectuer ce type d’analyse en toute objectivité, préfèrent se déterminer en fonction des intérêts des différents groupes concernés. Dans le cas de l’industrie informatique brésilienne, le caractère stratégique du secteur, les pressions des entrepreneurs nationaux, les réactions de certains partenaires commerciaux (Etats-Unis) et l’insatisfaction des utilisateurs sont les principaux éléments qui ont influencé le contenu et l’évolution de la politique de protection.

52Si le succès d’une politique nationale de promotion industrielle est fonction des capacités d’apprentissage et de recherche des entreprises locales, il dépend également de la rapidité du rythme des innovations conçues à l’étranger. La protection d’une industrie naissante est en fait destinée à retarder l’arrivée de nouvelles technologies dans le pays, afin de prolonger le cycle de vie des produits nationaux et d’accorder à l’industrie nationale un délai suffisant pour atteindre le niveau de compétitivité internationale.

53Mais les produits nationaux ne doivent pas atteindre trop tardivement le seuil de compétitivité, sinon le fossé technologique sera perpétué. Rien n’indique que l’on assiste réellement à une disparition progressive du décalage qui existe entre les produits vendus au Brésil et dotés d’une technologie en retard d’une ou deux générations et les dernières innovations offertes sur le marché mondial.

54Les NPI et le Brésil en particulier, vont-ils être capables d’atteindre les limites les plus avancées du spectre technologique ou seront-ils condamnés à poursuivre un processus continu d’imitation qui ne leur permettront que de satisfaire une demande résiduelle (produits obsolètes, technologies dépassées que les firmes multinationales acceptent de transférer) ou une demande réprimée (produits à fort contenu national imposés par la réserve nationale) ? Dans les secteurs d’activité où les frontières technologiques n’évoluent que très lentement une politique protectionniste sur une longue période peut parvenir à combler un retard technologique (cas de la pétrochimie au Brésil) mais dans les domaines où le rythme d’innovation est très rapide, les chances de réussite sont beaucoup plus limitées.

  • 10 FRITSCH, W. - FRANCO, HB., “Key Issues on Industrial Promotion : the current Brazilian debate”. Se (...)

55Pour illustrer les difficultés rencontrées par l’industrie informatique brésilienne, pour accompagner le rythme mondial d’innovations technologiques, Fritsch et Franco citent l’exemple de la fabrication au Brésil du modèle équivalent à l’Apple II10. Celle-ci ne débuta au Brésil qu’en Juillet 1982 et à cette date le différentiel de coût entre le modèle original nord-américain et le clone local était estimé à 215 %. En mai 1984, le fabricant brésilien était parvenu à supprimer ce différentiel mais à cette époque Apple II était devenu un produit obsolète sur le marché. Le niveau d’efficience fut atteint trop tardivement pour pouvoir espérer une compétitivité internationale.

Les impacts de la politique informatique sur l’ensemble de l’économie brésilienne

56Une politique protectionniste trouve sa justification dans la préservation d’une industrie naissante ou dans la restructuration d’une industrie désuète, mais sa généralisation à un nombre important de secteurs industriels provoque l’inefficacité de l’ensemble de l’économie et contraint la société à supporter des coûts très élevés.

57Dans le cas précis de l’informatique, on assiste à une forte intégration verticale des mesures de protection et les restrictions à l’importation dans les industries en amont induisent des goulets d’étranglement et des coûts élevés d’approvisionnement ; Cest ainsi que certains entrepreneurs de l’industrie informatique justifient leur manque de compétitivité par des politiques de surprofits réalisés par des fournisseurs en situation de quasi-monopole.

58L’indice de nationalisation des ordinateurs brésiliens estimé à 90 % peut apparaître trop élevé car il empêche les industriels locaux d’atteindre le seuil de compétitivité dans les délais compatibles avec la durée de plus en plus courte des cycles de vie des produits informatiques. La zone franche de Manaus, où les restrictions à l’importation sont plus faibles joue, à ce niveau, le rôle équivalent d’une politique de libéralisation, et par des achats plus ou moins légaux dans cette région, les fabricants brésiliens tendent de réduire leur coûts en augmentant les contenus importés.

59Par ailleurs, la politique de réserve de marché qui s’étend de la microélectronique à la robotique et à l’instrumentation digitale contribue à retarder la modernisation de l’industrie brésilienne dans la mesure où l’importation des équipements étrangers est contrôlée à l’importation. Une enquête réalisée par l’Institut de Recherche Technologique de São Paulo (IPT) en 1988 a dénombré 12 secteurs d’activités nécessitant une urgente modernisation de leurs équipements.

  • 11 LUCKE, M., “A indústria brasileira vista pelos alemães”. Tecnicouro, mars avril 1989, Vol. 11 (2). (...)
  • 12 “Daqui a pouco vai virar sucata”. Etude de l’Instituto de Pesquisas Technologicas de São Paulo - E (...)

60Le textile, les industries de la céramique, du cuir, de la chaussure ont conservé des technologies obsolètes11 ; à titre d’exemple, l’âge moyen des métiers à tisser dans l’Etat de São Paulo est de 18 ans. Le secteur de la machine outil connaît également un retard très marqué et le manque d’investissement en automatisme industriel ne permet pas de répondre aux nouvelles exigences de qualité. L’industrie du papier et de la cellulose se heurte à la politique informatique qui réserve le marché interne à des fabricants nationaux encore incapables de proposer les équipements les plus modernes en contrôle de process12.

61Il est vrai que la faiblesse des investissements dans l’industrie brésilienne date du début des années 80 et que l’obsolescence des équipements ne peut être imputé uniquement à la politique informatique. L’importance des droits de douane à l’importation, la politique de change, les taux d’intérêt réels très élevés, les mesures d’austérité économique sont autant de facteurs qui ont contribué au vieillissement du parc industriel.

62Mais à l’issue de la décennie 80, période durant laquelle le Brésil n’est pas parvenu à accompagner le rythme de développement technologique des pays les plus avancés, seule une réforme d’envergure de la politique protectionniste devrait permettre de relancer la compétitivité internationale de l’industrie.

La nécessaire conciliation de la libération des échanges avec les impératifs du développement des technologies avancées

Les mesures du président Fernando Collor

  • 13 Il est intéressant de noter que le protectionnisme douanier profite non seulement aux firmes natio (...)

63Suite à son élection, le président Collor s’est engagé dans une politique de libéralisation du commerce extérieur. Ainsi les taux à l’importation des machines et équipements textiles furent réduits de 40 % à 20 %. De nombreux produits des industries mécaniques, chimiques et pétrochimiques, fabriqués au Brésil en situation de monopole ou d’oligopole ont aussi fait l’objet d’une réduction de droit à l’importation13. L’objectif est de faire pression sur des prix internes jugés prohibitifs par une concurrence accrue des produits importés.

  • 14 “A briga do dolar”, Veja, 31 janvier 1990, p. 74.

64Cette volonté de lutter contre l’inflation écarte toute idée de maxi-dévaluation de la monnaie nationale. Cependant si une surévaluation réduit les prix des produits importés, elle a l’inconvénient de renchérir les prix des produits exportés. Dès le début de l’année 90, les exportateurs estimaient que le cruzado novo était surévalué de 30 % et que cette situation mettait en péril les ventes à l’étranger, en particulier pour l’industrie de l’automobile et l’industrie de la chaussure14.

65Dans le cadre du plan de stabilisation économique, un décret du 15 mars 1990 abrogea les contrôles et les autorisations préalables de l’administration sur les exportations et les importations de produits. Par ailleurs, les quotas d’importation doivent être éliminés graduellement en commençant par les secteurs où le gouvernement estime les produits brésiliens plus capables d’entrer en compétition avec les concurrents étrangers.

66Une ordonnance du 3 mai 1990 modifia les tarifs douaniers de 1 800 produits, un certain nombre d’entre eux se trouvaient interdits à l’importation depuis une quinzaine d’années. Remarquons que sur ces 1800 articles, 308 ont fait l’objet d’une rectification à la hausse (automobiles, appareils vidéo et électroniques, jouets). Cette orientation montre que le gouvernement actuel reste soucieux de préserver l’industrie nationale d’une trop vive concurrence étrangère.

  • 15 “O revide da elite”, Veja, 7 novembre 1990 - p. 82 - 87.

67Cependant, le patronat brésilien, qui avait appuyé la candidature de Fernando Collor, devient plus critique envers les réformes économiques du nouveau gouvernement. Il s’agit en fait d’une contre attaque, car pour justifier ses options libérales, Collor n’avait pas hésité à dénoncer l’archaïsme des industriels brésiliens ; il déclara en particulier que “ni la société, ni le gouvernement ne peuvent faire preuve de bienveillance envers des entrepreneurs qui ne recherchent qu’un capitalisme sans risque et sans compétition”15.

68Trop protégé de la concurrence étrangère, il est ainsi reproché à l’entrepreneur brésilien d’avoir négligé les investissements matériels et la formation du personnel. Par ailleurs, le climat inflationniste inciterait les dirigeants à gonfler leurs stocks et à ne pas trop se préoccuper des coûts de production. Quant à la qualité des produits, elle serait généralement très éloignée des normes internationales.

69Face à ces critiques, les industriels rétorquèrent que les résultats du plan Collor étaient décevants. 15 % d’inflation mensuelle, des taux d’intérêt réel exorbitants, des charges fiscales trop lourdes, un cruzeiro surévalué, tous ces éléments fragilisent le parc industriel du pays et inhibent toute volonté de relance de l’investissement.

70En fait, au-delà de cette polémique, un certain consensus se manifeste sur la nécessité de libéraliser l’économie, le débat porte sur le degré d’ouverture tolérable et sur le moment choisi pour opérer cette transformation. N’est-il pas périlleux d’exposer brutalement l’industrie brésilienne à la concurrence mondiale alors qu’elle traverse une période de profonde récession ?

La nécessaire coopération internationale

71Comme nous l’avons évoqué, les limites auxquelles se heurtent les N.P.I. pour prendre une place dans les domaines des nouvelles technologies proviennent du raccourcissement croissant des cycles de vie des produits, de l’augmentation des seuils d’investissement liés aux économies d’échelle et du fort degré d’intensité scientifique que demandent ces technologies.

72Afin de ne pas accumuler des retards dans la modernisation de leur structure industrielle, la coopération inter-entreprise entre ces NPI et les pays industrialisés doit s’accentuer. C’est dans ce sens que le rapport de l’OCDE “Technologie et compétition internationale, un défi pour les Nouvelles Economies Industrialisées”, invite les pays développés “à moins limiter la diffusion de leur technologie afin de créer une demande suffisante de nouvelles technologies dans les pays en développement”.

  • 16 “Os lucros da Ousadia” Veja, 15 novembre 1989 - p. 146 - 148. Les entreprises enquêtées furent : W (...)

73Cette coopération, indispensable pour acquérir un niveau de compétitivité internationale est également nécessaire sur le plan commercial afin de pouvoir accéder aux marchés des pays industrialisés. Une enquête du Centre d’Etude du Commerce Extérieur (FUNCEX) révèle que les exportateurs brésiliens les plus dynamiques ont opté pour des politiques de développement technologique et de coopération avec des partenaires étrangers16.

74Selon les déclarations des dirigeants interrogés, le succès de leurs entreprises sur les marchés extérieurs s’explique bien plus par le fait d’avoir choisi certains partenaires étrangers qui leur ont ouvert leur propre marché que par la politique officielle du gouvernement brésilien de promotion des exportations. L’accès à des réseaux de distribution à l’étranger apparaît être ainsi un facteur primordial dans l’essor des exportations des produits manufacturés brésiliens.

75Ces modes de coopération ne doivent cependant pas entraver la mise en œuvre d’une politique autonome de développement technologique. Les contrats de joint venture ou de licence avec des entreprises étrangères n’aboutissent qu’à des transferts partiels de technologie. Ces accords permettent généralement au partenaire étranger de mener une politique de ventes induites, c’est-à-dire de continuer à exporter certains éléments à fort contenu technologique. Ceux-ci ne sont pas inclus dans la production locale, en vertu de la fixation d’un taux maximal d’intégration national et par ce moyen, le fournisseur de savoir-faire pourra maintenir l’acquéreur de technologie dans une relation de dépendance à long terme.

  • 17 POLITZER, K., ”Geração autόnoma de tecnologías pelas empresas, fatores condicionantes”. Revista br (...)

76Afin de contourner ces limites, les industriels doivent, selon Politzer17, opter pour une stratégie mixte qui consiste à prendre simultanément appui sur l’acquisition de technologies étrangères et sur un développement endogène de technologies par le biais d’un renforcement des capacités internes de recherche et développement et par l’établissement de liens étroits avec des instituts de recherche nationaux.

La thèse de la politique commerciale stratégique

77Les arguments traditionnels en faveur du libre-échange reposent sur l’hypothèse fondamentale de la concurrence pure et parfaite, cependant les divers secteurs de l’économie mondiale sont loin d’être aussi parfaitement concurrentiels. L’offre de nombreux produits industriels est détenue par des oligopoles qui peuvent accaparer, aux dépens des consommateurs étrangers, des profits supplémentaires. Par ailleurs, dans les secteurs de pointe, régis par une concurrence imparfaite, les avantages comparatifs proviennent des économies à échelle dans les domaines de la production, du marketing et de la recherche. Si un pays est en mesure d’aider une entreprise nationale à atteindre la taille lui permettant de participer à un oligopole mondial, le coût des subventions accordées peut être inférieur aux gains réalisés par le pays en terme de création d’emplois très qualifiés, ou de recettes à l’exportation.

  • 18 PHAN Duc Loi, “La pénétration des marchés mondiaux : qu’avons-nous appris des apports théoriques r (...)

78Cette thèse, développée par divers auteurs nords-américains18, sous les termes de “politique commerciale stratégique” contredit les arguments traditionnels en faveur du libre-échange. Dans cette perspective, une politique de substitution à l’importation, en augmentant la production locale a l’avantage de réaliser des gains d’économies d’échelle, donc d’accroître la compétitivité et les exportations. De même, des subventions à l’exportation en améliorant la compétitivité internationale, peuvent provoquer une hausse de la production, et les gains d’économies d’échelle qui en découlent peuvent permettre d’acquérir une part accrue du marché mondial.

  • 19 RAVI SARATHY, “High technology exports from newly industrializing countries : the brazilian commut (...)

79Le programme Airbus développé par quatre gouvernements européens constitue une illustration de ces nouveaux apports théoriques. Du point de vue de ces Etats, et même s’il est difficile d’évaluer pratiquement les coûts et avantages d’un tel projet, ce programme peut être considéré comme une bonne opération. Sans les subventions accordées à Airbus industrie, l’industrie aéronautique européenne n’aurait pas pu s’imposer. Seules les deux sociétés américaines Boeing et Mac Donnell Douglas seraient restées en compétition en ayant la possibilité d’augmenter leurs prix et leurs profits. La société publique brésilienne Embraer, qui est parvenue dès le début des années 80 à acquérir plus de 30 % du marché américain des avions régionaux (15 à 19 passagers), constitue un autre exemple du bienfait d’une politique de subvention destinée à développer des capacités technologiques sur le plan national19. Une situation de quasi monopole sur le marché domestique a permis à EMBRAER de réaliser des gains d’expérience et d’économies d’échelle.

  • 20 DE SOUZA PAULO, C. “Aeronaves : os rumos da industria brasileira”, Revista brasileira de tecnologi (...)

80Cette firme a pénétré les marchés internationaux grâce aux résultats d’une stratégie qui a su associer une politique de gestion technologique à long terme et une efficace politique commerciale20

81Il convient cependant de rester très prudent dans l’emploi de ces politiques interventionnistes, elles devraient être limitées à des activités propices aux économies d’échelle et où les barrières à l’entrée tendent à devenir plus élevées. Les choix de ces secteurs cibles, qui doivent être précisés à un niveau très spécifique, apparaissent très délicats. Les types de mesures protectionnistes les plus adaptés sont également difficiles à définir. Il reste également à prendre en compte les risques de représailles des principaux partenaires économiques.

82Le choix d’un domaine d’activité où une politique interventionniste de l’Etat se justifierait, doit se fonder sur une série de critères, parmi ceux-ci citons :

  • les forces et faiblesses de l’industrie et de la recherche nationale dans cette activité,
  • l’importance stratégique des technologies concernées,
  • les possibilités de bénéficier d’un avantage comparatif,
  • les degrés d’adhésion des industriels et des milieux financiers et politiques à la réalisation de ce programme.

Conclusion

83L’analyse des différents aspects de la politique protectionniste brésilienne fait apparaître des limites et des effets pervers qui handicapent la compétitivité internationale de l’industrie. Il est cependant incontestable que les opinions interventionnistes au Brésil ont permis la création d’une base industrielle très diversifiée et ont favorisé le développement de compétences technologiques dans divers domaines d’activités considérées comme stratégiques (aéronautique, armement, pétrochimie, télécommunication).

84La politique de l’Etat dans le secteur informatique a constitué l’exemple le plus élaboré d’un ensemble de mesures destinées à promouvoir une industrie sur des bases nationales. Mais dans ce domaine d’activité, les frontières technologiques évoluent très rapidement et le Brésil n’a pas les ressources suffisantes pour combler son retard dans la compétition mondiale. Face à ce bilan, de nouvelles modalités de coopération avec les firmes étrangères sont en cours de redéfinition.

85La reformulation de la politique industrielle brésilienne doit prendre en considération deux impératifs : le nécessaire renforcement de la compétitivité internationale et la création ou le maintien de conditions propices à l’innovation technologique.

86C’est dans cette double perspective que doivent être redéfinies les modalités d’intégration de l’économie brésilienne dans le marché mondial, et non dans le cadre de la recherche d’un libre échange absolu qui aurait des effets négatifs sur le potentiel industriel et technologique du pays.

Notes

1 DROUVOT, H. “Les transferts technologiques dans la stratégie des entreprises brésiliennes” Cahier des Amériques Latines, n° 5, 1987, Université de la Sorbonne Nouvelle, Paris m, p. 93- 119.
DROUVOT, H. “Nouvelles problématiques de la coopération technologique avec le Brésil” -Colloque sur la coopération et les relations Economiques entre l’Amérique Latine et l’Europe Occidentale - GRES AL, AFSSAL, IRELA, Grenoble 27 janvier 1989.

2 PARANHOS NETO, A. - DROUVOT, H. “Comportements stratégiques des joints ventures dans l’industrie pétrochimique brésilienne” - Papier de recherche 82. 05 - Ecole Supérieure des Affaires - Université 2 - Grenoble.

3 Au Brésil, la valeur des importations qui s’élevait à 28 milliards de S en 1980 n’atteignait que 15 milliards de S en 1987.
Remarquons que les importations du Mexique et de l’Argentine connurent la même évolution : pour le Mexique : 19 milliards $ en 1980 et 12 milliards $ en 1987 ; pour l’Argentine : 10 milliards S en 1980 et 5,7 milliards $ en 1987.

4 VILLARES, P. “O Brasil não pode perder o Bonde” Exame, 5 avril 1989, p. 30 - 32.

5 Au Brésil, le taux moyen annuel de croissance de l’investissement fixe brut réel était de 11,2 % au cours de la période 1965 - 1980 et de - 2,7 % de 1980 à 1986.
Pour le Mexique, les taux correspondants étaient respectivement de 8,7 % et de - 7,6 % et pour l’Argentine de 4,5 % et de - 12,6 % (World Development Report. 1988).

6 J. TAVARES DE ARAUJO Jr “O Brasil e a atual rodada de negociações do Gatt”, texte n° 139. INPES, mai 1988.

7 DROUVOT , H. - RUIZ, C. “Politiques de développement technologique dans l’industrie informatique brésilienne” Problème d’Amérique Latine. La Documentation Française, 4877, vol. 2, 1989, p. 99- 114.

8 BOTELHO A, J. “The Political Economy of Professionalization : the Birth of the Brazilian Informatics Policy” 4 S/ EASST Amsterdam Meeting. 16, 19 novembre 1988.

9 R SANDRETTO - Le commerce International. Armand Colin, Paris, 1989, p. 155.

10 FRITSCH, W. - FRANCO, HB., “Key Issues on Industrial Promotion : the current Brazilian debate”. Second Interamerican Seminar on Economics. The Pontificia Universidade Catolica de Rio de Janeiro - February 1989, p. 16.

11 LUCKE, M., “A indústria brasileira vista pelos alemães”. Tecnicouro, mars avril 1989, Vol. 11 (2). p. 40-44.

12 “Daqui a pouco vai virar sucata”. Etude de l’Instituto de Pesquisas Technologicas de São Paulo - Exame - 22 mars 1989.

13 Il est intéressant de noter que le protectionnisme douanier profite non seulement aux firmes nationales en situation dominante, mais aussi aux firmes transnationales.
A cet égard, évoquons la réunion de Collor avec une quarantaine d’entrepreneurs nord-américains implantés au Brésil. Lors de cet entretien, ceux-ci se sont plaints des effets négatifs provoqués par l’ouverture des importations sur les résultats de leurs filiales brésiliennes.

14 “A briga do dolar”, Veja, 31 janvier 1990, p. 74.

15 “O revide da elite”, Veja, 7 novembre 1990 - p. 82 - 87.

16 “Os lucros da Ousadia” Veja, 15 novembre 1989 - p. 146 - 148. Les entreprises enquêtées furent : WEG Motores, Mendes Junior, Embraer, Cotia Trading, Fupresa Hitchiner et Prensas Schuler.

17 POLITZER, K., ”Geração autόnoma de tecnologías pelas empresas, fatores condicionantes”. Revista brasileira de tecnologia, mai - juin 1985. vol. 16 (3) - p. 26 - 31.

18 PHAN Duc Loi, “La pénétration des marchés mondiaux : qu’avons-nous appris des apports théoriques récents ?” Université de Paris I Panthéon Sorbonne. Congrès des Economistes de Langue Française. 1-4 juin 1989 - Belgrade.
LEVINSON Marc, ”Une remise en cause du dogme de libre échange : la politique commerciale stratégique”. Problèmes économiques, 7 juin 1989. n° 2128. p. 3.7.

19 RAVI SARATHY, “High technology exports from newly industrializing countries : the brazilian commuter aircraft industry”., Califomia Management Review. vol. 16 (3), mai 1985, p. 48 - 56.

20 DE SOUZA PAULO, C. “Aeronaves : os rumos da industria brasileira”, Revista brasileira de tecnologia” Vol. 16 (3), mai 1985, p. 48 - 56.

© Éditions de l’IHEAL, 1992

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