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Les territoires de l’État-nation en Amérique latine

 | 
Marie-France Prévôt Schapira
, 
Hélène Rivière d’Arc

Pouvoirs locaux et nouveaux acteurs

Du clientélisme à la technocratie : changements récents dans la gestion municipale au Mexique*

Peter M. Ward

Texte intégral

  • * Traduction de Jacques Gilard
  • Université du Texas

1Note portant sur l’auteur

INTRODUCTION : LES CHAMPS D'ACTION DES PARTIS

  • 1 Les villes comprises dans cette recherche sont : Chihuahua et Ciudad Juárez (PAN, 1983-1986) dans (...)

2Le système politique mexicain a subi ces dernières années de profonds changements, source de vastes débats. Un changement peu étudié est la nature de la gestion du pouvoir local et, en particulier, l'apparent fléchissement du système de parti (par exemple, la politique clientéliste, équivalent de l'anglais political machine) dans le cadre municipal. J'étudierai ici cette apparente diminution et la rapide montée de municipalités technocratiques au cours des années 1990 en centrant mon attention sur plusieurs expériences de gouvernement local étudiées dans mes recherches récentes (Rodríguez, Ward : 1992, 1994, 1995). Plusieurs des cas que je mentionnerai sont des mandats de trois ans non renouvelables dans des villes gérées par le Partido de Acción Nacional (PAN) et, dans une moindre mesure, par le Partido de la Revolución Democrática (PRD) et par le parti au pouvoir, le Partido Revolucionario Institucional (PRI). On constate en outre que le PRI modifie son modus operandi dans la gestion municipale (Rodríguez, Ward : 1996)1. Il sera intéressant de voir comment réagit le PRD maintenant qu'il enrichit son savoir-faire dans les municipalités de grandes villes, puisqu'une de ses premières expériences (Morelia, 1991-1993) donne également à penser qu'il veut démontrer sa compétence gestionnaire et adopter de nouvelles techniques d'administration publique. Un autre trait caractéristique du gouvernement local au Mexique est qu'il y a eu de fortes alternances, de sorte que l'on peut maintenant commencer à mettre en rapport gestion et possibilités de réélection.

3Pour ébaucher ces glissements, j'ai élaboré un cadre typologique qui vise à déterminer la nature de chaque type de gestion. Il s'agit de démontrer que la politique clientéliste (le style partisan de gouvernement qu'elle implique) est graduellement remplacée par une démarche plus technocratique au niveau municipal, et que les trois partis reconstruisent la nature et la portée de leur esprit partisan, quoique de façon variable. Les villes « panistes » que j'ai examinées étaient souvent à la tête de cette tendance, dans laquelle apparaissent cinq facteurs :

  1. Un plus grand savoir-faire électoral et des élections plus ouvertes qui conduisaient à des possibilités d'alternance ;
  2. Les victoires locales des partis d'opposition, dont les dirigeants élus provenaient de milieux différents et arrivaient aux affaires avec des méthodes alternatives de gouvernement ;
  3. Des changements dans l'organisation des partis (surtout le PRI) et l'obligation d'être plus sensibles à la nécessité d'une meilleure gestion municipale ;
  4. Des changements socio-économiques et la complexité de la gestion urbaine et des thèmes de la planification ;
  5. Des changements constitutionnels et politiques qui ont accru l'autonomie des municipes et des États et leur ont donné plus de responsabilités. L'argument est que, s'il est sain, dans le court terme, d'abandonner la politique clientéliste, la méthode technocratique que l'on cultive au niveau municipal — tout en impliquant souvent des améliorations significatives dans la gestion — ne constitue pas en soi un bon gouvernement. Quoique les trois principaux partis politiques mexicains puissent coïncider sur la nécessité d'une plus grande efficience dans les pratiques de gouvernement, le but du « bon gouvernement » reste mal défini et, apparemment, difficile à atteindre2.
  • 3 Le choix d'étudier la régression de l'esprit de parti dans la gestion (par opposition aux champs d (...)

4Avant d'étudier, dans quelques-uns de ces cas, le rôle de l'esprit de parti dans la façon de gouverner, j'examinerai brièvement cette notion d'esprit de parti. Celui-ci ne peut être compris à l'écart des champs politiques où il opère. Notre propos envisagera donc ce concept, de façon concise, dans le contexte des trois champs suivants : électorat, législation, gestion3.

5L'esprit de parti dans l'électorat est un des thèmes les plus étudiés dans les sciences politiques nord-américaines. Le point central est le rapport entre citoyens et partis politiques, et surtout la question de savoir dans quelle mesure les citoyens décident de leur vote par loyauté envers un parti (et non en fonction des candidats, de la nature des thèmes de campagne, etc.). Sur ce point, « la supposition critique [...] est que l'esprit de parti représente un sentiment d'attachement envers un des partis. Cet attachement est souvent reçu des parents dans l'enfance et, en théorie, se renforce avec l'âge » (Wattenberg : 1984, p. 10).

6L'esprit de parti dans ce domaine représente donc le degré auquel la loyauté que les citoyens vouent à un parti politique (« identification de parti ») les pousse à appliquer les consignes de celui-ci (Campbell et al. : 1960). Les partisans forts démontrent une solide loyauté envers leur parti ; les partisans faibles peuvent pencher pour un parti, mais ils restent relativement indépendants et fondent leurs décisions de vote sur une variété de facteurs. Jusqu'en 1988 et jusqu'aux réformes électorales réalisées entre 1990 et 1996, la domination quasi totale du PRI et sa capacité de contrôle sur le processus électoral ont créé un fort esprit de parti dans l'électorat, encore qu'il fût moins modelé par des liens affectifs que par la croyance que les fidèles seraient récompensés.

7Dans le domaine législatif, l'esprit de parti se mesure à l'unité qui règne au sein des partis politiques. Dans les pays à partis forts (par exemple, les systèmes parlementaires d'Europe occidentale), la cohésion est généralement forte, puisque « le maintien au pouvoir dépendra de l'aptitude d'un parti à imposer sa majorité à chaque vote important » (Peters : 1991, p. 62). C'est pourquoi les dirigeants font régner une discipline stricte, obtenant ainsi une grande cohésion. En revanche, là où les partis sont faibles (par exemple, aux États-Unis), ils n'ont que peu de contrôle sur la façon dont votent les parlementaires. Ainsi, des motifs étrangers au parti (par exemple, désirs des électeurs ou souci personnel de réélection) influeront sur les décisions de vote de la majorité des parlementaires, affaiblissant la cohésion et, par conséquent, l'esprit de parti au niveau législatif. Au Mexique, la clause de non-réélection élimine le besoin de cultiver une circonscription électorale et le PRI a su traditionnellement exercer une forte discipline de parti en contrôlant les processus électoraux, la sélection des candidats et le développement des carrières politiques. Comme ces dernières années au Mexique les mandats ont gagné en pluralité, en ouverture et en signification, il est probable que la rigueur de la discipline interne du parti deviendra un trait important. Néanmoins, la recherche sur le champ législatif de la gestion est presque inexistante (voir une rare exception dans Lujambio : 1995).

8L'esprit de parti dans le champ de la gestion est lié aux buts que vise un parti dans l'usage qu'il fait de sa structure bureaucratique et des ressources de gouvernement. Il faut considérer que la gestion est hautement partisane quand le gouvernement est principalement utilisé au bénéfice du parti en place ou de ses fidèles. Elle est peu partisane lorsque la distribution des moyens est fondée sur le « bien commun » ; autrement dit, quand le gouvernement est utilisé non au profit du parti mais plutôt à celui de toute la communauté (ou de l'État, ou de la nation). Selon une étude de la politique clientéliste, celle-ci « cherche à obtenir le pouvoir dans une démocratie compétitive, mais est organisée principalement autour des intérêts matériels de ses membres » (Guterbock : 1980, p. 3-4). Un autre chercheur signale qu'une politique clientéliste est « une organisation non idéologique soucieuse moins de principes politiques que d'arriver au pouvoir et de s'y maintenir, pour ses dirigeants, et de distribuer les revenus entre ceux qui gouvernent et ceux qui les servent. Elle dépend de ce qu'elle obtiendra concrètement pour ses fidèles, non de ce qu'elle représente » (Scott : 1969, p. 1144). Ces définitions de la politique clientéliste sont assez proches de la façon dont, traditionnellement, le PRI a gouverné aux niveaux de la Fédération, de l'État et de la municipalité.

9Même les partis qui prétendent gouverner pour le « bien commun » devront en fin de compte préserver la fidélité de leurs électeurs s'ils veulent rester au pouvoir. Ils essaieront donc de tenir leurs promesses et de satisfaire ceux qui ont voté pour eux. Néanmoins, il existe une différence qualitative importante entre un parti organisé « autour des intérêts matériels de ses membres » et un parti qui s'efforce de tenir ses promesses et en même temps gouverne pour le bien de la communauté. Dans le premier, c'est l'esprit de parti qui imprègne tous les aspects de la prise de décisions ; dans le second, ce sont des considérations de fond (bien que parfois défigurées).

ÉBAUCHE DE LA TENDANCE TECHNOCRATIQUE

10Nous nous proposons maintenant quatre objectifs :

  1. Construire une typologie des nouveaux modèles de gestion au Mexique ;
  2. Examiner les types idéaux de gestion issus de la rencontre de deux axes : la rationalité technique et les rapports entre les dirigeants du parti et les élus ;
  3. Voir où pourrait se situer une gamme d'études de cas selon cette typologie.
  4. Évaluer s'il existe une tendance générale à une gestion plus technocratique et une diminution de l'esprit de parti dans les municipalités mexicaines actuelles.

Construction de la typologie

  • 4 On compte neuf à douze mois pour la définition de l'action à mener et la constitution de l'équipe (...)

11Il est rare que les typologies soient pleinement satisfaisantes. Elles simplifient souvent à l'excès une réalité complexe, parfois jusqu'à frôler la caricature ; en outre, elles fournissent presque toujours un instantané et ne tiennent même pas compte des changements à court terme. Dans le cas présent, je prétends développer une typologie offrant une heuristique qui permettra au lecteur de visualiser les différents types de structure de gouvernement au Mexique, et montrer que des mandats municipaux spécifiques peuvent entrer approximativement dans cette typologie. Bien entendu, on suppose que l'imprimatur politique, le mode de fonctionnement et la rationalité politique des maires ne changent pas beaucoup en trois ans. La recherche détaillée indique que tel paraît être le cas, sauf remplacement du président municipal ; une fois que l'administration entrante a défini sa politique et l'orientation de sa gestion, il y a peu de changements, même si l'activité et la mise en pratique montrent qu'il y a une dynamique triennale4. Cette typologie devrait permettre au lecteur de conceptualiser les forts changements de direction dans la gestion qui semblent s'opérer dans le Mexique contemporain.

12Une typologie de l'esprit de parti dans la gestion peut se construire à partir de deux variables :

  1. Rationalité technique
  2. Rapports parti-gouvernement.

13Prenons d'abord la « rationalité technique », qui se définit comme la prédisposition des élus à prendre des décisions sur des bases techniques et non partisanes. Un exemple de politique municipale peut aider à concrétiser cette définition. Dans des villes où certains résidents manquent de services publics (par exemple, ramassage des ordures, assainissement des eaux, etc.) et où les ressources ne permettent pas d'étendre ces services à tous les résidents, les élus doivent décider quels résidents ou quels quartiers recevront ces services en premier. Sur quels critères doivent-ils décider ? À l'un des extrêmes, le technocrate estimerait que l'extension des services aiderait au développement social rationnel de la ville et que les services doivent être étendus (peut-être même d'abord, si c'est techniquement rationnel) aux secteurs où l'on sait que les votes ont été hostiles au parti en place. À l'autre extrême, l'élu distribuerait les services d'une façon éminemment politique, destinée à punir les adversaires et à récompenser les partisans. Les critères techniques seraient inexistants dans le processus de prise de décision (Gilbert, Ward : 1985).

14Bien entendu, il est peu probable que, dans la vie réelle, la prise de décisions politiques soit strictement conforme à l'un des deux extrêmes. Cependant, si nous pensons que la prise de décision repose sur un continuum de rationalités techniques, il est possible de mesurer jusqu'où les critères techniques conditionnent les décisions gouvernementales. Mais sur quels critères mesurer le degré de rationalité technique ? On peut en utiliser plusieurs :

  1. La trajectoire scolaire et professionnelle des élus
  2. La gestion financière et fiscale des recettes et ressources publiques
  3. La nature du programme de politique urbaine que conduisent les élus.

15Il est important de tenir compte de la trajectoire scolaire et professionnelle des élus municipaux parce qu'il est probable que ceux qui ont des diplômes universitaires — notamment ceux qui sont titulaires d'une maîtrise — en sciences, en ingénierie, en administration d'entreprises et, plus particulièrement encore, ceux qui ont travaillé plusieurs années dans le secteur privé, appliqueront davantage la rationalité technique, au moment de la prise de décision, que ne le feront ceux qui ne possèdent pas ces diplômes et qui n'ont pas l'expérience du secteur privé. Même si ces derniers sont très compétents (c'est généralement le cas), leur carrière est davantage marquée par l'orthodoxie politique du parti dont elle dépend. Une évaluation de la gestion des finances publiques informe sur des questions telles que la transparence et les rapports entre instances du gouvernement. Observer les programmes de politique urbaine est important, parce que l'on peut apprécier jusqu'à quel point les critères techniques ou les critères partisans prévalent dans les décisions sur la prestation ou l'efficacité des services.

16La seconde grande variable est le rapport parti-gouvernement. Elle repose aussi sur un continuum. Il s'agit ici du poids des dirigeants du parti dans la désignation, par l'équipe élue, des fonctionnaires qu'ils leur proposent. En principe, quand la relation entre dirigeants du parti et élus est forte et active, le parti aura une forte influence. Comme on suppose que les dirigeants considèrent le pouvoir comme un moyen de favoriser le parti et ses troupes, dans le contexte d'une relation étroite parti-gouvernement, les décisions refléteront les choix de la direction du parti. À l'inverse, quand la relation est faible, les élus devraient avoir moins d'obligations envers le parti et auront donc une plus grande marge de manoeuvre. Dans ce dernier cas, c'est le chemin des méthodes technocratiques qui s'offre aux élus. Il importe de voir que ce sont là des modèles idéaux, qu'en réalité chaque axe ou dimension est un continuum et que seuls de rares cas se polariseront autour de l'un de ces deux extrêmes.

17Dans le contexte municipal, on peut examiner quatre indicateurs pour mesurer la nature des relations et les superpositions parti-gouvernement :

  • Fixation du programme
  • Soutiens financiers ou autres de la mairie au parti
  • Nominations administratives
  • Politique de campagne et politique du conseil.

18Le premier indicateur vise à savoir qui définit et élabore les priorités — le parti ou le maire — et à quoi sert la structure de gouvernement. Le deuxième cherche à savoir si le budget de fonctionnement d'un parti ou son personnel sont payés partiellement sur des fonds officiels (comme ce fut souvent le cas avec le PRI) ou si ces derniers favorisent un district électoral ou un groupe de soutien au parti. Le troisième indicateur considère qui est nommé aux postes supérieurs et moyens de l'administration : engagement sur la base de la loyauté envers le parti ou de l'expérience technique ? Si les deux éléments entrent en ligne de compte, quel est le plus important ? Le dernier indicateur cherche qui établit la liste des candidats au conseil : les dirigeants du parti ou le candidat-maire ? En outre, une fois que le maire et ses colistiers prennent possession et constituent le conseil, s'agit-il de membres de la tendance du maire ? Ou viennent-ils d'autres groupes de son parti ? Ou sont-ils de partis d'opposition ? De là découlera la collaboration du conseil avec le maire, sa consultation par celui-ci et sa participation aux choix politiques. Une relation étroite parti-gouvernement conduira probablement à des prises de position hautement partisanes au sein du conseil, tandis qu'un lien plus faible — où le maire échappe à d'étroites considérations de parti — pourrait susciter une ouverture et le débordement des lignes fixées par le parti ; ce n'est pas toujours le cas, comme on le verra plus loin.

Définition des extrêmes

19En utilisant les éléments précédemment ébauchés, quatre types généraux apparaissent lorsque la rationalité technique et les relations parti-gouvernement sont pensées comme continuum sur deux axes. La politique clientéliste est le modèle d'une relation étroite parti-gouvernement et d'un degré bas de rationalité technique. Dans la politique clientéliste, les décisions gouvernementales se fondent sur des critères plus politiques que techniques, et il y a une étroite relation entre le parti (ou le programme) et les élus. C'est donc la façon la plus partisane de gouverner. Ce « type idéal » correspond à grands traits à la politique clientéliste qui a fleuri aux États-Unis (au xixe et au début du xxe) et, par certains côtés, renvoie au Mexique d'une bonne partie du xxe sous l'hégémonie du PRI (mais, dans ce cas, la clause de non-réélection signifie que le chef autour duquel fonctionne la structure ne peut rester en place très longtemps, quoiqu'il puisse conserver le pouvoir en coulisse). Les politiciens peuvent utiliser la structure du conseil municipal pour consolider leur base d'appui en s'occupant de préférence de leurs propres districts électoraux (pour le territoire, pour des questions ethniques ou pour des raisons de classe). Les machines politiques classiques sont celles du maire Richard Daley à Chicago dans les années 1920 et du maire Chagas Freitas à Rio de Janeiro dans les années 1960 (Diniz : 1982). C'est un système de prébendes où les avantages et les privilèges du pouvoir appartiennent au parti en place et à ses troupes. Le pouvoir politique qui, par définition, élude une prise de décision technique ou rationnelle, sert à construire et faire durer une organisation politique efficace qui, à son tour, sert à organiser des campagnes et à engranger des voix. Bien qu'un peu différent et moins personnalisé, le PRI mexicain a souvent utilisé cette méthode des années 1930 aux années 1980 à tous les niveaux pour conserver le pouvoir, dans ce qui a été considéré alors comme un système nominalement démocratique (Cornelius, Craig : 1988, p. 9 ; Cornelius : 1995).

20La gestion technocratique combine une haute rationalité technique dans la prise des décisions avec un rapport extrêmement faible entre les dirigeants du parti et les élus. En général, ces derniers, qui agissent indépendamment des dirigeants du parti, prennent leurs décisions sur des bases techniques ou rationnelles. Le parti joue un rôle insignifiant dans les nominations bureaucratiques. On conduit une politique non parce qu'elle serait bénéfique pour ceux qui soutiennent le parti ou parce qu'elle augmenterait pour la suite les chances de succès électoral de celui-ci, mais parce qu'elle est la plus efficace en termes de coût ou qu'elle contribue au développement rationnel de la ville, autrement dit, parce que d'une certaine façon elle vise au bien commun. C'est donc la façon la moins partisane de gouverner. Comme on le verra plus loin, plusieurs des municipalités du PAN étudiées par nous se rapprochent du type technocratique « idéal ». Il faut cependant signaler que, si ce concept connote une action apolitique, la politique n'est jamais éloignée du gouvernement dans la vie réelle. Elle est toujours présente parce que la politique — si on ne peut négliger de savoir dans quelle mesure elle sert le bien commun — favorisera toujours des individus ou des groupes.

  • 5 Début 1996, quand le gouverneur « priiste » Sócrates Rizzo a démissionné, Clariond est devenu gouv (...)

21La typologie adoptée présente également deux autres façons de gouverner : la façon modernisatrice et celle des indigènes autonomes. Ce que l'on désigne comme « façon modernisatrice de gouverner » se caractérise par un forte liaison parti-gouvernement combinée à un haut degré de rationalité technique. La mise au point des choix politiques est inspirée par de fortes considérations de parti dans la philosophie adoptée et sa traduction en un programme d'action, mais les décisions concrètes au jour le jour sont prises en fonction de considérations techniques sans véritable intervention des instances du parti. Telle est la direction que semblent prendre la majorité des municipalités des trois partis (y compris celles du « nouveau » PRI), dans la mesure où les politiciens se rendent compte qu'il est bon de s'assurer le vote des électeurs par une gestion municipale plus efficace et moins partisane. Pour mieux rivaliser avec le message de gestion propre du PAN, le PRI reconnaît la nécessité de se passer des traditionnels mercenaires locaux du parti, au profit de candidats plus crédibles et plus respectés dans la cité, issus du secteur privé ou de la société civile, même si ces personnes ont des liens plus lâches avec le parti. Cependant, il peut en découler un conflit entre les maires « priistes » les plus indépendants et les fonctionnaires locaux du parti qui n'ont pas encore accepté l'idée que le gouvernement est l'affaire de la communauté et non du parti. C'est ce que nous voyons très clairement à Monterrey où, en 1991, l'ancien homme d'affaires Benjamín Clariond a été élu maire sous la bannière du PRI. On a dit que sa gestion indépendante et technique avait mis en rage les fonctionnaires locaux du PRI, déjà irrités que le président Carlos Salinas de Gortari leur ait imposé Clariond. Préservant son indépendance et se jouant des vieilles convictions du parti sur l'utilisation des fonds publics, Clariond s'est affirmé comme un modernisateur : une personne qui travaille au sein d'un ensemble bien établi de relations institutionnelles et, en même temps, essaie de les modifier en s'assurant un espace indépendant (Clarlond : 1992, 1993 ; Rodríguez, Ward : 1996)5.

22En outre, à mesure que les partis d'opposition gagnent en expérience, s'organisent mieux et se soumettent davantage à l'influence de leurs instances centrales, il semblerait probable qu'ils s'éloignent des hauts niveaux technocratiques et se rapprochent d'un système techniquement rationnel, « modernisateur » et de parti. Le second mandat du PAN à Tijuana, avec Héctor Osuna (1992-1995), a montré une plus grande volonté d'inclure un certain degré de logique politique de parti que le précédent maire PAN, Carlos Montejo Favela, qui avait conquis la ville en 1989 (pour plus de détails, voir Rodríguez, Ward : 1994). Alors que le PRI apprend à accorder moins d'importance au degré d'influence du parti dans la politique municipale, le PAN peut trouver préférable de moins agir sur des bases technocratiques.

23La gestion autonome, d'autre part, combine une basse rationalité technique avec un lien faible parti-gouvernement. Elle prend trois formes : la forme autocratique locale associée aux hommes forts du lieu, souvent appelés caciques. Ceux-ci peuvent être plutôt proches de la forme extrême de politique clientéliste, puisque leur raison d'être est d'utiliser le poste public pour manier les fonds de « patronage » et étendre ainsi leur contrôle politique personnel. Bien que ne pouvant être réélu, le cacique cherche à assurer son pouvoir en se servant de présidents municipaux de son choix, une pratique que le PRI a tolérée dans le passé, à la condition que ces hommes forts soutiennent politiquement (lors des élections) les candidats du PRI sur le plan national ou au poste de gouverneur d'État. Quelques caciques peuvent aussi utiliser leurs fiefs pour obtenir des positions importantes dans un parti politique, comme l'ont fait Gonzalo Santos et Carlos junguitud Barrios à San Luis Potosí (Pansters : 1996). Il est généralement admis que les caciquats sont moins courants actuellement, mais qu'ils restent enracinés dans les zones rurales du pays.

24L'autre forme de gouvernement autonome existe dans nombre de zones peuplées d'indigènes, où les élections au poste de président municipal sont un mélange des pratiques traditionnelles appelées « us et coutumes », ou leur équivalent récent (« droit indigène ») dans le Chiapas. La majorité de la population indigène comprend et préfère ces pratiques et élit habituellement ses dirigeants pour des périodes d'une année. On assiste à un regain d'intérêt pour ces us et coutumes dans les municipalités indigènes isolées du Sud et du centre du Mexique (Bailón : 1995 ; Cabrero : 1995). Il est arrivé que le PRI et le PRD cherchent à passer des accords avec certaines de ces municipalités autonomes, sans prétendre toucher à leur processus de sélection mais en insistant pour qu'il y ait affiliation à un parti. Il y a Intervention de la sorte dans un nombre restreint de ces communes et elles sont enregistrées comme gouvernements selon « us et coutumes ».

25Un troisième type de municipalité autonome, différent des cas indigènes, est constitué par des municipalités politiquement autonomes, parfois radicales, n'ayant de lien avec aucun parti. On en compte peu d'exemples, parce que ces municipalités ont provoqué le courroux du PRI national et local, qu'elles ont été source de conflits et que l'on en est arrivé à la révocation de certaines, souvent accompagnée d'intervention policière, avec création d'un co-gouvernement ou nomination d'un conseil provisoire. Une autre raison de leur rareté est qu'elles ont la possibilité de se ranger sous la bannière du PRD.

26Enfin, il existe un grand nombre de petites communes rurales à la population dispersée, avec un appareil administratif aux possibilités techniques infimes et où, vu la grande pauvreté de moyens, le budget de fonctionnement dépend presque entièrement de la participation de l'État et de la Fédération. Elles ont été incluses dans la catégorie « PRI traditionnel », parce que c'est la zone où le PRI a puisé sa force électorale pendant des années. Les efforts récents pour renforcer les municipalités tendent à déplacer ces structures. Cependant, cela réduit la dépendance au parti et aux pouvoirs supra-locaux détenus par le PRI, de sorte que le problème pour le PRI est de maintenir cette fidélité traditionnelle et de donner en même temps plus d'autonomie aux municipalités.

  • 6 Le PAN a remporté les élections de novembre 1996 à Tlalnepantla, et également à Naulcalpan où on p (...)

27Le glissement vers la case technocratique peut se produire de diverses façons, selon le point de départ. Par exemple une gestion clientéliste peut évoluer vers la case technocratique, comme on a pu le constater (particulièrement dans les villes du Nord) lorsque le PAN a enlevé le pouvoir municipal au PRI. Il est fréquent que les élus « panistes » commencent avec un faible lien parti-gouvernement (vu la faiblesse de la structure du parti) et essaient très vite de mettre en œuvre leurs promesses de gestion propre, efficace et transparente. Un exemple clair que le PRI est aussi en train d'adopter une formule presque exclusivement technocratique est Tlalnepantla, 1994-1996 (Cárdenas Zepeda, Santos Zavala : 1996). D'autre part, il est plus probable que la forme modernisatrice devienne le terrain haut pour le « nouveau » PRI, puisqu'il accepte le principe de compétition électorale et d'alternance, tout en cherchant à offrir des alternatives viables et crédibles pour la gestion locale, mais de sorte que se combinent la sensibilité politique et la technocratie. Ce qui implique que le PRI s'écarte de sa vieille arrière-garde, en particulier des sections liées au syndicalisme traditionnel et à la politique de patronage et de prébendes. Il peut arriver, comme dans le cas du maire Clariond à Monterrey, l'exemple du PAN dans la ville voisine de San Pedro a joué fortement, que le PRI flotte dans la forme technocratique. Une bonne administration, comme celle du PRI à Tlalnepantla 1994-1996, peut ne pas être un bon gouvernement et être insuffisante pour éviter qu'un autre parti remporte les élections suivantes6. Après les premières victoires spectaculaires du PAN dans nombre de villes, il semble que la gestion municipale qui en a découlé évolue aussi vers la haute technocratie, puisque le parti et les politiciens qui tentent d'assurer la suite de leur carrière se rendent compte de l'intérêt qu'il y a à user du pouvoir municipal pour consolider le parti au niveau local.

28Voyons maintenant les tendances qui se dessinent dans la gestion autonome. En principe, tant que l'érosion du caciquisme se poursuivra, la politique clientéliste reculera aussi. Chaque fois qu'ils le peuvent, le PRI ou d'autres partis comme le PRD essaient d'attirer dans leur camp les dirigeants élus selon le système des « us et coutumes ». Ou bien, ils chercheront à recruter des dirigeants et à les aider à avancer vers le terrain moyen d'une plus grande rationalité technique, en les appuyant dans leurs efforts pour la mise en œuvre d'une politique adaptée à la population locale, pour qu'ensuite ces dirigeants mobilisent les électeurs en faveur du parti. Il en va de même pour les municipalités dépendantes traditionnelles où tous les partis cherchent à identifier des dirigeants locaux crédibles, aptes à gagner les élections dans le système plus transparent et plus juste qui semble se mettre en place depuis 1997.

ÉTUDES DE CAS RÉCENTS DANS LA GESTION MUNICIPALE. L'AMORCE D'UNE TENDANCE GÉNÉRALE ?

  • 7 Une version antérieure (et plus longue) de ce travail, incluant le matériel complet des études de (...)

29Pour aller vite, nous n'inclurons pas ici les études de cas détaillées de la gestion dans les municipalités mexicaines7. Mais il n'est peut-être plus nécessaire d'entrer dans le détail puisque plusieurs études de ce type ont été publiées récemment (Cabrero : 1995, 1996 ; Guillén Lopez : 1995, 1996b ; Ziccardi : 1996 ; Merino : 1994 ; Rodríguez, Ward : 1992, 1994, 1995). En fait, une fois établie une ligne générale de recherche (quoiqu'elle fasse la part belle aux grandes villes), Il semble préférable d'identifier les tendances communes que l'on peut reconnaître dans les études de cas. Un bon nombre des changements décrits ci-après sont plus fréquents dans les grandes villes, qui ont une plus grande capacité administrative et la possibilité d'engendrer des ressources propres, quoique cela ne soit pas une exclusivité. Les systèmes de gouvernement autonomes et dépendants, propres aux municipalités rurales à population dispersée, semblent réagir dans le même sens (Cabrera : 1995 ; étude de cas de Atoyac de Álvarez). Une autre remarque est que plusieurs études de cas portent sur des villes « panistes » situées dans le Nord et dans la région conservatrice du Bajío, ainsi que sur des municipalités du « nouveau » PRI dans le Nord et dans l'aire métropolitaine de Mexico. Avec l'Importante exception des municipalités successives de la COCEI à Juchitán (Oaxaca), il existe relativement peu d'études de municipalités du Sud (Rubin : 1994 ; Clarke : 1996). En outre, on a moins d'études sur les villes « PRDistes » que sur celles des autres grandes formations, en partie parce que, jusqu'à ses victoires aux élections de novembre 1996 dans l'aire métropolitaine de Mexico et son important succès aux élections de 1997 dans le District Fédéral, la plupart des expériences du PRD se situaient dans de petites municipalités, presque toujours rurales, ou bien étaient des cas où le parti avait « adopté » des dirigeants locaux qui ne militaient guère dans ses rangs et qui avaient ensuite remporté l'élection (ce fut le cas à Atoyac de Álvarez). La grande exception était Morelia, capitale de l'État de Michoacán où, en 1991, la victoire a été remportée par l'ancien chef de campagne de Cárdenas (1988), Samuel Maldonado. Notre recherche sur Morelia indique que Maldonado (diplômé en administration publique et professeur à temps partiel) a essayé de s'orienter vers une gestion technocratique et des systèmes administratifs, mais qu'il s'est constamment heurté à de fortes réponses partisanes de la part du PRI, au niveau local et au niveau de l'État (voir également Maldonado : 1993 ; Bruhn : 1996). Tant que le PRD prendra le contrôle d'autres villes et qu'il le fera avec ses propres militants, je pense qu'il suivra la voie du PRI et du PAN et cherchera à développer des systèmes de gestion qui pourraient se situer dans la case « modernisatrice », en combinant une gestion plus technocratique avec l'aspiration à développer l'organisation locale du parti et de ses troupes.

Modèles de recrutement

30Globalement, on perçoit un glissement vers plus de technocratie dans la gestion des municipalités mexicaines. Dans notre recherche des modèles de recrutement, les données indiquent que l'adhésion à un parti ou la sympathie à son égard n'est plus condition sine qua non pour accéder à la fonction publique et qu'il y a diminution de la longue influence d'un PRI clientéliste. Actuellement, quand les partis sélectionnent leurs candidats, ils semblent regarder au-delà de leurs propres rangs et chercher des candidats dotés de crédibilité locale et de capacités reconnues, ayant des chances d'être désignés dans un milieu de plus en plus compétitif. Cette tendance ne se limite pas aux postes électifs. Il y a davantage de pluralisme dans la représentation du parti, spécialement au PAN et au PRD qui, peut-être par nécessité, ont dû chercher hors de leurs rangs pour couvrir tous les postes. Le PRI lui-même commence à s'ouvrir. Les postes n'apparaissent plus comme des sinécures, les nominations ne semblent plus se faire par relation ou népotisme et il ne doit plus figurer de protégés sans attributions (aviadores) sur les tablettes municipales. Les pratiques anciennes s'effacent, alors qu'on attend de plus en plus d'un individu qu'il soit compétent et capable de faire au moins à moitié un travail raisonnable qui fera bonne figure dans le bilan administratif. L'expérience professionnelle et l'expérience administrative prouvée sont de mieux en mieux reçues. La fidélité à la personne ou au parti est de moins en moins décisive. Enfin, bien que je n'aie pas vérifié systématiquement, il semble y avoir une plus grande stabilité dans le personnel moyen et supérieur, malgré les constantes pressions pour une rotation, qui découlent de la clause de non-réélection interdisant que la même personne exerce deux mandats municipaux successifs. Même les fonctionnaires publics de haut rang peuvent se maintenir d'une administration à l'autre, et ceci doit être plus vrai encore pour le personnel moyen et subalterne. Cependant le Mexique a encore beaucoup de chemin à faire pour créer quelque chose d'équivalent à une vraie fonction publique. Il n'empêche que l'on débat maintenant autant de la question de la non-réélection que de la création d'une fonction publique et il semble que se dégage un consensus sur le bien-fondé de réformes qui permettraient plus de continuité et d'efficacité dans l'administration.

GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE

31Cette tendance au pluralisme et à une gestion technocratique est visible dans plusieurs champs décisifs de l'administration municipale. Dans celui de la gestion fiscale et financière, il y a eu une amélioration spectaculaire de la base fiscale de nombreuses municipalités, particulièrement de celles qui ont une forte population urbaine, propre à fournir de grosses recettes. Dans toutes les grandes villes étudiées, il y a eu diminution de la dépendance à l'égard des fonds fédéraux, qui représentaient 70 à 80 % des recettes, et les proportions des revenus indirects et des impôts locaux se sont inversées. La plus grande partie des recettes est maintenant d'origine locale, émanant en particulier des Impôts et des droits, désormais perçus plus rigoureusement. Il a fallu revoir l'assiette des impôts et droits pour en maintenir le niveau réel, et réduire les exemptions dans le cas des droits. Les municipalités rurales pauvres à population dispersée dépendent toujours de fonds fédéraux et presque tout leur budget de fonctionnement est consacré à la masse salariale. Dans les régions rurales, il y a peu de possibilités de créer des ressources propres pour les frais de fonctionnement et d'équipement et, pour les investissements et les projets spécifiques, ces municipalités dépendent toujours de la Fédération et des États.

  • 8 Bien que Pronasol ait cherché délibérément, au début, à méconnaître les autorités municipales et d (...)

32Une différence importante, apparue à partir de 1990, est que les municipalités ont davantage pesé sur les programmes d'investissement social, que ceux-ci soient administrés par Pronasol ou gérés dans le cadre du Ramo 26. En outre, les mécanismes permettant d'infléchir l'usage de ces fonds favorisent les municipalités qui font preuve d'une capacité locale d'organisation, de participation et de choix des priorités. Il semble que le poids du gouvernement fédéral et des gouvernements d'État ait diminué. Cet afflux de moyens pour des projets locaux a souvent eu un effet puissant au niveau du financement que reçoivent les municipalités et sur le nombre de projets de développement mis en marche. Les ressources ont aussi, souvent, renforcé l'administration et le pouvoir municipal8.

  • 9 Il faut noter que la querelle s'est centrée sur Bartlett qui, à n'en pas douter, a appuyé cette in (...)

33Un des champs où la logique de parti continue à jouer sous le « Nouveau Fédéralisme » est l'accroissement des pouvoirs des parlements et des gouverneurs d'État dans la détermination du programme fiscal et du programme d'investissement pour le développement des municipalités. Dans certains États (par exemple le gouverneur Vicente Fox, Guanajuato), le gouverneur et le parlement ont établi des procédures précises et apparemment sans critère de parti pour l'attribution des fonds et le classement des programmes d'investissement municipal (Ward, Rodríguez, Cabrero : 1998). Dans d'autres, comme pour le gouverneur « priiste » Manuel Bartlett à Puebla, les fonds sont utilisés de façon plus tatillonne et personnelle, ce qui permet d'agir par esprit de parti et risque de provoquer des conflits avec les maires « panistes », y compris dans la capitale de l'État. À Puebla, les événements récents ont aussi donné à penser que la formule fixée par le parlement pour l'attribution des fonds d'État aux municipalités (la Loi de coordination fiscale de l'État) vise à favoriser les municipalités rurales les plus pauvres, qui sont majoritairement « priistes ». Les villes à plus forte population (presque toutes « panistes ») protestent contre ce subterfuge parce que celui-ci, ostensiblement « progressiste » en termes de justice sociale, est partisan en termes de realpolitik9. Dans d'autres États (San Luis Potosí, par exemple), toutes les initiatives partisanes font l'objet de vifs débats parce que le gouvernement fédéral a mis hors jeu le gouvernement de l'État en affectant des fonds à des municipalités spécifiques (voir aussi la note 8).

34Bien que les recettes dues aux fonds fédéraux n'aient pas augmenté autant que le souhaiteraient beaucoup d'élus municipaux (de 20 à 30 ou 35 % de la somme totale reversée aux États), les critères de redistribution sont plus transparents. En outre, en 1996, près de la moitié des États mexicains avaient créé leur version locale de la Loi de coordination fiscale pour organiser la répartition. Les élus municipaux ont une idée plus claire de ce qui détermine les dotations et de ce qu'ils pourraient faire pour en maximiser le montant (par exemple, avec une collecte plus rigoureuse des impôts). Mais le public attend aussi que les élus fassent connaître, précisément et régulièrement, les recettes et les dépenses, et beaucoup de municipalités ont pris des mesures pour ouvrir la « cuisine » de la gestion financière en rendant publique la mise en œuvre du budget, avec des déclarations régulières à la presse, par voie d'affiche ou au conseil.

ÉTABLISSEMENT DU PROGRAMME POLITIQUE

35Dans la détermination des choix politiques, on observe également moins d'arbitraire de la part de l'exécutif local, aussi bien pour le choix que pour la mise en œuvre des priorités. On consulte davantage et il y a plus de participation publique. Les critères sur lesquels on décidera les communautés qui bénéficieront de travaux publics sont plus probablement d'ordre technique (nécessité, coût, ancienneté de l'attente, etc.) que dictés par des influences de parti — non sans quelques exceptions notables, bien entendu.

  • 10 De fréquents conflits locaux en ont résulté, parce que ces deux activités étaient traditionnelleme (...)

36Une amélioration des services est intervenue dans plusieurs domaines fondamentaux. Les services de police et de sécurité ont souvent été modernisés, en particulier dans les municipalités « panistes », pour lesquelles il s'agissait d'une priorité. De même, la réglementation sur le commerce ambulant et la réforme du fonctionnement des marchés ont été d'autres priorités « panistes »10. L'éclairage est un autre service public que beaucoup de municipalités ont amélioré. Dans chacun de ces cas, la responsabilité relève clairement de la municipalité. D'autres services, comme l'eau et le drainage, bien que relevant du niveau municipal, nécessitent l'Intervention de l'État et de la Fédération de par leur dimension et le coût élevé de l'investissement. Les fonds de Pronasol destinés à l'alimentation en eau potable et à d'autres projets relativement coûteux ont augmenté l'autonomie des municipalités qui ont pu élargir leurs activités dans ces domaines sans que celles-ci dépendent trop de leurs relations avec le gouvernement de l'État. De plus, dans certains cas remarquables, les municipalités ont cherché à privatiser des services publics comme l'eau (Aguascalientes), la collecte des ordures et certaines tâches de police (Díaz Flores, García del Castillo : 1996 ; Conde Bofill : 1996). Des concepts du type « qualité totale » sont aussi appliqués aux méthodes de gestion, municipale ou d'État, du secteur public (Cárdenas Zapata, Santos Zavala : 1996).

RAPPORTS ET SUPERPOSITIONS PARTI-GOUVERNEMENT

  • 11 Tant le président Zedillo que l'ancienne présidente du PRI, María de los Ángeles Moreno, ont voulu (...)

37La séparation entre un parti politique et le pouvoir en place est devenue un thème important dans la transition démocratique au Mexique (Centeno, Maxwell : 1992 ; Centeno : 1994 ; Rodríguez, Ward : 1994, 1995)11. Nous avons pu commencer à étudier d'importants changements dans la nature des rapports parti-gouvernement. Non seulement les modèles de recrutement ont gagné en pluralisme et ont moins subi l'influence du parti, mais encore on a vu diminuer la soumission traditionnelle à l'orthodoxie partisane qui subordonnait les maires à la hiérarchie des cadres, aux niveaux étatique et fédéral, du fait de la présence de partis différents détenant le pouvoir dans l'État ou la municipalité, ainsi que dans quelques parlements d'État. Les élus disposent de plus d'autonomie et leur carrière à venir dépend moins du parti. Des changements importants sont également intervenus dans les rapports entre l'État et le citoyen, puisque les partis d'opposition ont brisé le moule des organisations corporatives « priistes » qui recevaient un traitement préférentiel des pouvoirs locaux. Les maires non partisans, ou moins partisans, ont commencé à entrer en contact avec les citoyens, créant des liens nouveaux, souvent directs, avec la municipalité. Ces liens ont été renforcés par de meilleures procédures bureaucratiques, qui rendent l'administration plus accessible (par exemple, le schéma du guichet unique). On attend aussi des fonctionnaires qu'ils répondent plus rapidement aux demandes des citoyens, comme dans le cas des « tianguis » qui s'installent toutes les semaines à l'entrée de la mairie de León, Guanajuato. Peut-être à cause du rôle joué par Pronasol dans le renforcement des municipalités et à cause de la création des Comités de solidarité, beaucoup de municipalités ont cherché à développer de nouvelles possibilités de participation et d'organisation citoyennes dans le gouvernement local. D'où l'apparition de comités civiques, d'organisations communautaires, de coopératives, etc. En général, ces comités sont apolitiques et n'ont pas de rapports formels avec les partis. Il y a donc eu une importante ouverture dans la culture civique de gouvernement, au détriment de la culture politique partisane qui dominait auparavant.

38Dans nombre de municipalités, le rôle du conseil est de plus en plus significatif. La façon dont il se constitue reste une aberration, puisque regidores et síndicos « élus » sont issus du cercle d'influence du président municipal et que, selon le code municipal en vigueur dans l'État, code qui fixe les règles de formation des conseils, le niveau de représentation de tous les partis est variable. Néanmoins, il y a plus de chances que jamais pour que les conseils se réunissent en séances publiques et jouent le rôle de « gardiens » supervisant programmes et budget. Mais ils sont rarement l'organe primordial dans l'élaboration de la politique et l'établissement des priorités, au point que, dans le cas de Atoyac de Alvarez, bien que le conseil se soit ouvert à une participation citoyenne plus large, le maire a estimé que cela ne suffisait pas et a créé un niveau additionnel (supérieur) pour la participation et le débat publics (Cabrero : 1995).

39Les conseils municipaux peuvent rester le lieu de la lutte inter et intra partis. Un candidat à la mairie peut estimer que le comité local du parti forme sa liste avec des personnes dont la loyauté et les tendances politiques penchent plus vers l'appareil du parti que vers lui-même. Quand les fonctionnaires du parti les ont interrogés pour voir s'ils étaient disposés à briguer le poste de maire, certains candidats ont posé comme condition de contrôler la formation de leur liste. D'autres, qui ne l'avaient pas fait, ont souvent constaté que les conseillers de leur propre parti, et pas seulement ceux de l'opposition, leur faisaient barrage au sein du conseil municipal. L'étude de trois municipalités de Basse-Californie a indiqué que la politique de parti et l'esprit partisan restaient bien vivants, au moins au niveau du pouvoir local (Rodriguez, Ward : 1994 ; Guillén Lopez : 1995,1996a). C'est peut-être le domaine où, pour l'instant, nous avons vu le moins innover dans la gestion municipale mexicaine, mais il est également vrai que cette affirmation est à nuancer, la recherche commençant à analyser les conseils de façon plus systématique.

FACTEURS QUI INFLUENT DANS LA TENDANCE À LA TECHNOCRATIE

40La tendance à une gestion plus technocratique et le renouvellement des partis indiquent, me semble-t-il, une tendance plus vaste, soutenue par des éléments que nous allons examiner. Une première raison est que les élections sont plus disputées. Jusqu'en 1988, au Mexique, peu de personnes croyaient que voter pour un parti autre que le PRI se traduirait en succès de l'opposition. Quelles que soient les raisons qui, après 1989, ont disposé le PRI et le gouvernement fédéral à reconnaître les succès de l'opposition, celle-ci a commencé à recevoir en « récompense » certains gouvernements locaux. Néanmoins, entre 1989 et 1994, cet accès au pouvoir continuait à dépendre de la négociation et du marchandage sur les votes. La série de réformes du Cofipe entre 1990 et 1994 a été un facteur crucial de cette nouvelle atmosphère électorale où l'on a respecté le vote, même si le processus était encore Injuste et se tranchait frauduleusement au profit du PRI. Les dernières réformes du Cofipe en 1996 ont ouvert la voie à de nouvelles améliorations qui ont rendu le jeu plus équitable et ont donné lieu à des élections relativement propres en 1997. Il reste d'autres problèmes, en particulier en ce qui concerne les organes électoraux de l'État, lesquels n'ont généralement guère progressé en termes d'organisation des élections.

41Dans cette évolution, un élément capital a été ce que l'on a appelé la ciudadanización de la procédure électorale, qui a consisté en l'élimination de la représentation du gouvernement fédéral, la réduction du rôle autrefois dominant des partis, la mise en place des conseillers citoyens étrangers aux partis et qui ont maintenant la prééminence dans les commissions électorales. D'où le fort recul de la « culture du soupçon » que les élections inspiraient autrefois aux Mexicains qui espèrent maintenant que la société civile sera davantage représentée dans les instances de pouvoir. Alianza Cívica, organisation non gouvernementale, a atteint un haut degré de vigilance civique lors des élections fédérales de 1994. Les représentants des principaux partis politiques ont été présents dans un plus grand nombre de bureaux de vote et ont participé au décompte des voix. Au total, malgré les irrégularités survenues au Yucatán et dans le Tabasco, on a désormais plus confiance dans les résultats du vote et cela semble avoir notamment été le cas en juillet 1997.

  • 12 Dans l'État de San Luis Potosí, la loi électorale exige un second tour dans les municipalités où u (...)

42Mais ce nouveau respect ne signifiait pas que les élections étaient automatiquement justes ni que les fraudes ne se reproduiraient plus. Il n'a pas non plus empêché les négociations, surtout là où le PRI était décidé à gagner de peu12. Les cas de Monterrey, en 1994, et de Huejotzingo, en 1996, ont démontré l'aptitude du PAN à négocier un accord post-électoral qui lui a accordé le pouvoir local au bénéfice du doute. Mais, en général, le vote est davantage respecté et il en découle un plus grand intérêt pour la participation. En outre, les résultats des élections de 1997 indiquent que les partis acceptent de respecter le vote, même quand ils perdent avec une faible différence (3 ou 4 %). Dans le cas du vote pour le poste de gouverneur de Campeche, où la candidate du PRD — l'ancien sénateur « priiste » Layda Sansore — dénonçait une fraude généralisée et annonçait l'organisation de manifestations, mais l'état-major de son parti ne lui a apporté qu'un soutien discret.

43La deuxième raison importante du glissement vers la technocratie découle directement de la première. Les partis « d'opposition » sont arrivés au pouvoir au niveau de l'État et de la municipalité et ont ainsi brisé le moule des pratiques de gouvernement. Bien qu'il existe des différences entre le PAN et le PRD, l'arrivée aux affaires publiques de nouveaux secteurs de la population (par exemple, le secteur privé et les groupes commerciaux dans le cas du PAN) a fourni à l'administration de nouvelles techniques et de nouveaux savoir-faire. On se demandera plus loin si le modèle « entreprise commerciale » est approprié au gouvernement local, mais le PAN, en particulier, a démontré la nécessité d'une gestion financière plus transparente ainsi qu'une plus grande efficacité, et les bienfaits qui en découlent. De plus, n'étant pas soumis à l'orthodoxie politique qui avait régi les rapports avec les leaders fédéraux ou d'État, les nouveaux maires ont pu casser le modèle des liens traditionnels, tant avec les gouverneurs qu'avec les organisations corporatives du PRI. Ce regain d'autonomie a été un souffle d'air frais qui ouvrait la voie à l'innovation dans les municipalités. Notre recherche à Chihuahua et dans d'autres régions indique que le PRI a souvent continué dans cette voie lorsqu'il a repris la mairie aux élections suivantes. Une fois éliminée l'orthodoxie du contrôle, il semble y avoir eu peu de tentatives pour la restaurer, et en aucun cas pour un rétablissement complet.

44En 1996, presque un tiers de la population était gouverné par des partis autres que le PRI et cette proportion est passée à la moitié après les élections de juillet 1997. Le PAN contrôle toutes les aires métropolitaines importantes à l'exception de Mexico (par exemple, Guadalajara, Monterrey, Puebla), ainsi que des capitales d'État comme Oaxaca, Tuxtla Gutiérrez, Aguascalientes, Hermosillo, Morelia, Mérida, Mexicali, Saltillo, San Luis Potosí et un total de 248 municipalités ; par ailleurs, il a obtenu 6 des 31 postes de gouverneur. De son côté, le PRD dirige plus de 294 municipalités (presque toutes rurales) ou des districts municipaux plutôt que de grandes aires urbaines, avec les importantes exceptions du poste de gouverneur du District Fédéral, de plusieurs municipalités de l'aire métropolitaine de Mexico et des capitales de Colima et Veracruz. Près de 405 municipalités, la majorité dans l'État de Oaxaca, sont régies hors du système des partis selon la structure traditionnelle des « us et coutumes » (CESEM, 1998). Il en ressort une grande diversité d'expériences de gestion municipale et surtout une attente plus forte à l'égard des partis, pour les voir répondre de façon plus concrète et équitable aux attentes des citoyens.

  • 13 L'électorat était si impatient de manifester son mécontentement et d'élire un parti politique diff (...)
  • 14 La loi électorale de 1996 a réitéré cette obligation faite aux partis d'adopter des candidats loca (...)

45Ce qui conduit à une troisième raison dans l'évolution vers plus de technocratie : le besoin qu'ont les partis d'assurer une gestion efficace pour se maintenir au pouvoir. Le gouverneur Ruffo est arrivé au pouvoir dans l'État de Basse-Californie avec la plate-forme « chasser les malfaiteurs du pouvoir », après qu'une série de gouverneurs « priistes » inefficaces et corrompus avait pillé l'État et anéanti la crédibilité et les appuis dont pouvait jouir le PRI13. Reconnaissant la possibilité d'une autre alternance au bout de six ans, qui ramènerait le PRI au pouvoir, Ruffo soulignait, quand je l'ai interrogé en 1993, que les meilleurs arguments du PAN en 1995 seraient ses antécédents de bonne gestion. Le fait est que les partis ont dû se montrer capables de répondre à l'attente d'une gestion plus efficace et plus responsable. D'où la nécessité de sélectionner des candidats crédibles au niveau local, de développer des agendas cohérents, de gouverner efficacement et de maximiser la réalisation des projets, se soldant par une bonne image du parti et la possibilité de réélection de ses candidats14. Les partis ont donc réfléchi et se sont regroupés. Pour le PRI, c'était un dur apprentissage puisque, après six décennies de patronage et de contrôle des carrières politiques, il lui a fallu se réadapter complètement aux nouvelles réalités (Rodríguez, Ward : 1996). Le PRI ne peut plus dépendre de ses organisations corporatives pour assurer ses voix, pas plus qu'il ne peut compter sur la fraude. En outre, il ne peut plus financer les locaux du parti ni payer les militants sur les fonds publics. Cependant, il a un grand avantage sur les autres partis au niveau local : l'organisation de base dont il dispose dans tout le pays. Bien que beaucoup de ses cellules aient été balayées depuis 1995, son défi actuel est de se reconstruire pour pouvoir maintenir le réseau organisationnel local et préserver la fidélité de ses partisans. Lier les manifestes électoraux à des thèmes de bon gouvernement, choisir des candidats crédibles et tenir ensuite les promesses de la campagne, tels sont les éléments cruciaux qui permettront de déterminer si le PRI est capable de relever le défi. Bien entendu, entre-temps, son incapacité, dans le passé, à élever le niveau de vie de la majorité de la population et les scandales de la corruption ont entraîné d'importants revers en 1997, y compris la perte de la majorité absolue au Congrès, bien que le PRI reste largement le principal parti.

46Traditionnellement, les partis d'opposition se caractérisent par la faiblesse de leurs liens avec l'électorat. Ce rapport instable contraste avec celui que le PRI a entretenu, depuis les années 1930, avec les syndicats paysans et ouvriers et les classes moyennes. Ces liens institutionnalisés ont garanti au PRI une base stable, qu'il a utilisée pour écraser les partis d'opposition faiblement organisés aux élections. Mais quand ces liens ont commencé à se dénouer dans les années 1980 et que l'espace politique s'est largement ouvert à l'opposition, celle-ci, malgré ses faibles capacités organisationnelles, a réussi à capitaliser le mécontentement généralisé de l'électorat à l'égard du PRI et du gouvernement fédéral. Même si les partis d'opposition voulaient user d'une politique clientéliste, leur faible base organisationnelle les en empêcherait. Autrement dit, ces liens durables qui rendent possible une politique clientéliste leur font défaut. Le chemin vers une méthode technocratique de gestion s'en est donc trouvé ouvert.

47Ainsi, le défi électoral, pour le PAN et le PRD, est quelque peu différent. Aucun des deux n'approche la densité organisationnelle du PRI et ne peut donc maîtriser aisément son destin. Jusqu'à présent, le PRD a agi avec pragmatisme, en adoptant des candidats locaux ayant peu d'affinité idéologique avec le parti. Le défi sera, pour le PRD, de mettre au point un agenda de parti plus reproductible, pour l'imposer aux candidats qui se présenteront sous sa bannière. C'est seulement ainsi qu'il aura une proposition cohérente à présenter aux électorats locaux — ce qui est différent de la simple chance d'avoir un maire n'appartenant ni au PRI ni au PAN. Le succès du PRD en 1997, en particulier avec la victoire écrasante de Cárdenas dans le District Fédéral, donne à l'état-major du parti l'occasion de se démarquer de l'image hétérogène de ses troupes et de créer une plate-forme de gouvernement plus cohérente, tout en étant sur le milieu de la scène.

48Bien que le PAN ait semblé progresser en 1997 en gagnant deux nouveaux postes de gouverneur (dont celui de l'important État de Nuevo León), il lui faut aussi, avant de sortir de l'opposition, affronter des problèmes liés à l'exercice du pouvoir. Une partie de la difficulté réside dans les divisions idéologiques du parti, notamment celles qui séparent idéologues et militants des professionnels du gouvernement local. Les premiers cherchent à s'installer dans les bureaux du parti et au Congrès. Ceux qui ont pris le pouvoir au niveau de la municipalité ou de l'État l'ont fait invariablement, jusqu'à présent, en se fondant sur un agenda amélioré de gouvernement et non sur une idéologie. Le PAN n'a pas non plus cherché à développer ses bases en favorisant, une fois au pouvoir, l'esprit de parti chez ses militants et dans ses troupes. Comme pour marquer la différence de ce nouveau modus operandi avec celui du PRI, en particulier pendant leur premier mandat, les administrations « panistes » ont tenu à l'écart leurs électeurs et leurs militants locaux. Lors des premiers succès, le manque de permanents expérimentés a obligé à chercher dans le commerce et les professions libérales des fonctionnaires de haut rang et des candidats, ce qui a renforcé la tendance des maires du PAN à gouverner de façon technocratique. Guillén López (1996a) parle à ce propos de « perméabilité », signifiant par là cette facilité avec laquelle les représentants de la société civile aspirent à des postes électifs sans être nécessairement membres ou sympathisants d'un parti. Cette perméabilité a diminué au cours des deuxième et troisième mandats, à mesure qu'augmentaient le contrôle et l'autorité du parti. Ces mandats se sont déroulés sur des bases de compétence accrue et avec plus d'esprit politique, peut-être parce qu'il est plus difficile de renouveler un regard après trois ou six ans passés à exercer le pouvoir. Quelle qu'en soit la raison, ces municipalités semblent présenter une tendance à gagner la case modernisatrice de la Figure 1. Le PAN a aussi commencé à recruter davantage ses candidats parmi ses adhérents. Après le succès initial, l'appareil local s'est renforcé et peut commencer à choisir au sein d'un personnel plus nombreux. Cependant, comme les autres partis, le PAN doit se donner plus de visibilité avec un agenda de politique municipale idéologiquement cohérent et, en même temps, différent de celui de ses principaux adversaires.

49Un autre problème que le PAN doit affronter plus souvent vient de ce que ses expériences au pouvoir n'ont pas toujours été des réussites : il a commencé, lui aussi, à susciter des critiques du fait de l'incompétence, de la négligence ou de la corruption de certains élus qui ont terni l'image du parti. Le président municipal de Zapopan (ville intégrée à la zone métropolitaine de Guadalajara) a été obligé à démissionner pour malversation ; les croisades de certains présidents municipaux trop zélés contre la minijupe ou ce qu'ils estiment être des tenues incorrectes chez les employés les ont ridiculisés aux yeux du public. En 1997, la campagne de l'ancien président du parti, Carlos Castillo Peraza, pour le District Fédéral a été mal vue dans le parti, parce qu'il a délibérément choisi d'affronter des publics hostiles et de dénigrer Cárdenas. Dans les deux cas, le PAN a fait fausse route et n'a conservé que ses partisans fidèles — près de 17 % des voix (Ward : 1997).

50Un quatrième ensemble de facteurs qui semble avoir contribué à l'apparition d'une forme de gestion plus technocratique est le niveau de développement économique. Dans les régions les plus développées du Mexique, les agendas de politique municipale ont commencé à s'écarter du souci de fournir les services de base pour s'orienter vers un type de programme plus vaste incluant des aspects administratifs liés à la planification, à l'aménagement, aux retards dans la réglementation, à la pollution et à divers aspects concernant la qualité de vie (l'environnement, par exemple), visant à prendre des choix destinés à réagir rationnellement à la croissance démographique et à créer des emplois pour les futurs citoyens. Pourtant, les partis ne semblent pas avoir suffisamment réfléchi aux positions à prendre sur ces thèmes. Dans le passé, c'était superflu, puisque tout ce qui avait trait aux services de base allait de soi sur le plan politique de sorte que leur inclusion dans les programmes était uniforme (du moins en fonction des possibilités d'investissement). Dans un article devenu classique, Scott (1969) affirme que la pauvreté joue un rôle crucial dans le développement de la politique clientéliste. Les pauvres, qu'il décrit comme « clientèle en masse » des structures, sont très réceptifs aux « stimulants matériels » comme les faveurs, le travail, l'argent ou — dans le cas des villes mexicaines — les services de base (p. 1150). Traditionnellement, le PRI a utilisé la fourniture de services et la régularisation des invasions de terrain comme moteur de sa politique clientéliste (Cornelius : 1975 ; Ward : 1981 ; Gilbert, Ward : 1985).

51Bien que la question reste d'actualité, les villes ont en général un bien meilleur niveau de services que les municipalités rurales ; depuis 1970, il y a eu une progression significative des services fournis dans les zones pauvres, à tel point que, dans les années 1990, ce thème avait largement régressé dans les programmes municipaux, surtout chez les « panistes ». Là où les services de base restaient une question politique, ils étaient pris en charge dans les programmes de Pronasol. L'agenda des services urbains s'est donc diversifié, se centrant sur la concession de licences, la mise en oeuvre d'un code sanitaire concernant les vendeurs ambulants, les marchés, les parcs et jardins publics, le transport, la police, la propreté et l'éclairage public et, plus récemment, la mise au point de plans d'occupation des sols. Cet agenda est moins soumis à la surveillance de la machine du parti. Il est intrinsèquement technocratique et intéresse avant tout la classe moyenne.

52Dans les municipalités à prédominance rurale, où les besoins de base ne sont pas encore couverts et où on trouve de hauts niveaux de pauvreté, les conditions continuent de favoriser l'esprit partisan dans la prise de décisions et la fourniture des services. Mais des limites sont toujours posées par le manque de ressources. La pénurie a toujours multiplié les chances du clientélisme et le PRI a su l'exploiter. Néanmoins, bien que l'espace ouvert à l'esprit de parti ait diminué, les principaux programmes et orientations du gouvernement fédéral restent une importante base d'appui pour le PRI. On en a un excellent exemple avec Chalco, à l'est de Mexico. Lors des élections de novembre 1996 dans l'État de Mexico, alors que le PAN gagnait dans d'autres grosses municipalités périphériques et le PRD à Netzahualcóyotl, le Valle de Chalco/Solidaridad -ainsi l'appelle-t-on — restait fidèle au PRI ; rien d'étonnant à cela, compte tenu de l'attention toute spéciale qu'il a reçue sous les mandats présidentiels de Salinas et de Zedillo.

53En dernier lieu, il faut reconnaître le rôle non moins important joué par l'impact des politiques publiques et de la réforme constitutionnelle dans la conduite de ces changements. Au-delà du champ électoral, dont nous avons parlé, on a évolué vers plus d'efficacité dans la mise en place des politiques publiques depuis les années 1960. On peut le constater dans plusieurs domaines : logement, régularisation de la répartition des terres, santé, services publics, etc. (Ward : 1986, 1994). L'utilisation plus rigoureuse des ressources et l'amélioration des programmes semblent découler en partie de la baisse du rendement politique du clientélisme et de la nécessité d'assurer le contrôle social, surtout dans une période d'austérité croissante (1982-1989). Quelles qu'en aient été les raisons, les gestions municipales inefficaces ont vu diminuer leur marge d'erreur politique et le PRI a perdu plusieurs élections locales, ce qui a culminé avec la perte de la Basse-Californie en 1989.

54Outre cette tendance du gouvernement fédéral à une plus grande efficacité de la politique sociale, les réformes ont commencé à donner plus de responsabilité et d'autonomie au pouvoir municipal, notamment avec l'Article 115 édicté sous la présidence de Miguel De la Madrid en 1983. Les fonds du Ramo 26 ont donc été de plus en plus orientés vers les municipalités, même s'ils étaient attribués par le biais des États. Comme on l'a vu, Pronasol et les programmes visant au renforcement des municipalités sont dûs à un plus grand engagement fédéral dans la lutte contre la pauvreté et pour l'amélioration des conditions de vie, mais de telle sorte qu'il ne tend pas à impliquer directement le système de parti — du moins pas au niveau municipal. Plus récemment, le Nouveau Fédéralisme et la Campagne de Lutte contre la Pauvreté qui remplace Pronasol par le RAMO 26, avec financement direct aux municipalités, annoncent un renforcement des gestions municipales non partisanes (Rodríguez : 1997). De même, la croissante décentralisation de la gestion de l'éducation et de la santé, ainsi que la tendance à laisser les États et les grandes villes gérer leurs finances et leurs programmes de développement urbain et de travaux publics, indiquent une préférence pour des municipalités techniquement compétentes (Rodríguez, Ward et al. : 1996a). Il s'agit souvent de questions délicates à manier et on accepte de moins en moins le risque de les laisser entre les mains de politiciens partisans ou de fonctionnaires corrompus. En résumé, les rapports efficaces entre les trois niveaux de pouvoir — fédéral, étatique et municipal — exigent des systèmes et des pratiques plus modernes. Le Programa de Desarrollo Urbano 1995-2000 (Sedesol, 1995) montre bien que l'on espère rendre l'administration municipale plus apte à intervenir dans les domaines de la planification, du développement urbain et de l'occupation du sol, comme le prônent les pratiques les plus technocratiques.

BIEN ADMINISTRÉ MAIS MAL GOUVERNÉ ?

55Beaucoup d'analystes jugent saine la régression de la politique clientéliste qui a accompagné la lente transition du Mexique vers un régime plus démocratique. Laisser en arrière les méthodes qui ont été celles du PRI pendant plus d'un demi-siècle constitue, au moins, un premier pas nécessaire vers un système plus ouvert et participatif au niveau municipal. Mais on peut ne pas être convaincu que l'institutionnalisation d'une gestion hautement technocratique soit la meilleure solution. Une conséquence non voulue de ce recul de l'esprit de parti dans les municipalités mexicaines pourrait être que les maires soient moins capables de gouverner, même s'ils président des administrations hautement efficaces et, donc, même s'ils administrent bien leurs villes. La concrétisation de cet apparent paradoxe dépendra largement du degré d'hégémonie qu'obtiendront, dans les mairies, administrateurs et bureaucrates et du degré de participation qu'atteindront les partis politiques et la société civile dans la conduite des affaires locales.

56Ma proposition est simple : il y a une grande différence entre administrer une ville et la gouverner. Lowi (1969, chap. 7) signale l'effritement de l'ordre dans des villes nord-américaines au cours des années 1960 et suggère qu'une ville bien administrée n'est pas nécessairement une ville bien gouvernée. Lowi essaie de dissiper le mythe que « réformer la gestion des grandes villes dans le sens d'un pouvoir politique très bien doté en technologie et avec une bureaucratie efficiente est une structure de gestion adéquate à tous les problèmes qu'affrontera la ville, et que toute déviation provoquera forcément une perte d'efficience et, par conséquent, une baisse de l'intérêt public » (p. 193-194). Lowi soutient que les nouvelles structures bureaucratiques ont pris la place des anciens systèmes clientélistes qui avaient régi la plupart des villes américaines au xixe siècle et au début du xxe. Ces nouvelles structures annulent les efforts des politiciens pour gouverner à l'écart des techniciens et pour faire reposer la gestion sur les bureaucrates issus du parti. Elles fonctionnent sur l'hypothèse que si les techniciens « connaissent bien leur propre spécialité, ils seront capables d'analyser sereinement les solutions de problèmes qu'ils partagent avec des hommes aussi capables mais compétents sur d'autres domaines » (p. 201). Le défaut de ce raisonnement, signale Lowi, est qu'il ignore les limitations des solutions techniques pour les problèmes politiques. Lowi cite Frankel (1964, p. 487) pour être plus précis : « Les différentes élites (techniques) sont en désaccord ; les questions traitées par les spécialistes ont des ramifications sur des terrains dont ils ne sont pas spécialistes et ils ne peuvent que risquer des opinions d'amateurs ou ignorer ces points importants... » (p. 201 -202). Le rôle des politiques est de voir plus loin que les spécialistes neutres et de proposer des solutions politiques concrètes à des problèmes insolubles de la communauté (voir aussi Centeno : 1994). Cet art de gouverner peut être annulé si la tendance à la technocratie va trop loin. Après les principaux revers politiques aux élections Intermédiaires de Chihuahua en 1995, le gouverneur « paniste » Francisco Barrio signalait qu'il fallait moins s'attacher à la réforme administrative et à l'efficacité, et donner plus d'Importance à la politique per se (Aziz : 1996, p. 53).

57La tendance à la gestion technocratique, que nous constatons au Mexique, pourrait être une réaction excessive à l'esprit de parti et au clientélisme de l'étape antérieure, et il faudrait alors corriger ce déséquilibre. Cette tendance puissante favoriserait les gouvernements modernisateurs, dans le coin supérieur droit de la typologie (Figure 1). Pour compléter des pratiques administratives plus solides, il faudrait ouvrir la structure de pouvoir aux solutions politiques et au débat. Il y a plusieurs façon d'y parvenir. D'abord, par la création de nouvelles instances politiques de participation publique à la gestion. À mesure que la culture politique mexicaine s'ouvre, le pouvoir local devra faire une place à la nouvelle culture civique et ne plus dépendre de l'orientation que lui donnent des dirigeants autoritaires. Il faut donc de nouvelles formes de direction, en particulier des formes privilégiant la responsabilité et la participation collectives. Il est intéressant de remarquer que les plus Importantes innovations qui vont dans ce sens naissent de la gestion « traditionnelle » de Atoyac de Álvarez, où une direction forte a créé de nouvelles instances et rendu possible un co gouvernement. Néanmoins, la récente loi qui empêche les candidatures indépendantes aux postes électifs va contre cette tendance et semble réduire délibérément la perméabilité des dirigeants civils qui aspirent à des responsabilités publiques. Le Mexique exige que tous les candidats se manifestent par le biais d'un parti reconnu par les autorités électorales compétentes au niveau des États et au niveau national. L'importance des organisations de parti est donc gonflée artificiellement et prend le pas sur d'autres organisations civiques qui ont, au niveau local, une grande représentativité, une crédibilité et des troupes. Ceci tend à réduire les chances que des organisations locales indépendantes gagnent des élections, à moins qu'elles ne se présentent sous les couleurs du parti politique de leur préférence ; de la sorte, la participation populaire est marginalisée au lieu d'être soutenue. Cette habitude croissante — des individus ou des groupes se faisant adopter ou franchiser par des partis — est peut-être pragmatique mais elle est jugée par certains analystes comme un obstacle à cette démocratie de représentation et de participation, pour laquelle on plaide tant (Guillén Lopez : 1996b).

58Si le débat et la transparence ne peuvent se construire à travers des organisations politiques nouvelles ou indépendantes, l'ouverture du gouvernement local aux partis peut ne pas être si néfaste. Ceci n'implique pas un plaidoyer pour le retour de l'esprit partisan et du clientélisme, disons plutôt que l'on attend des partis politiques qu'ils réfléchissent et expliquent quel sera l'effet de leur idéologie et de leur stratégie propres dans l'exercice du pouvoir municipal. Avec les nuances imposées par les conditions locales, les partis pourraient espérer se faire mieux entendre sur les positions prises par leurs élus municipaux, même si leur influence est minime. Les élus doivent rendre des comptes à leurs concitoyens et non aux appareils du parti. Si le public n'est pas convaincu, il aura la possibilité de manifester son mécontentement aux élections suivantes et d'élire le candidat d'un autre parti.

  • 15 On peut en dire autant pour les députés au niveau de l'État et de la Fédération, mais non pour le (...)

59En troisième lieu et indépendamment du fait que les partis s'impliquent davantage ou non dans la détermination de la politique municipale, modifier la loi en rendant possible la réélection des maires, avec quelques restrictions éventuelles, conduirait d'un seul coup à préserver une expérience administrative, au lieu de l'énorme changement qui se produit tous les trois ans. Je considère en outre qu'elle serait plus importante encore dans la mesure où elle inciterait les individus à bien travailler afin de se faire réélire. Actuellement il n'y a guère de stimulants dans ce sens15.

  • 16 On ne sait pas suffisamment au Mexique que, sauf une ou deux exceptions importantes, les conseille (...)

60Un quatrième mécanisme consisterait à donner plus de poids aux conseils municipaux. Bien que ce soit une formulation excessive au regard de ses fonctions actuelles, le conseil joue un rôle d'assemblée législative au niveau municipal, supervisant les programmes de l'exécutif et approuvant le budget. Pourtant ni les regidores ni les síndicos ne sont pleinement des élus, que ce soit de sections de la commune ou de celle-ci dans son ensemble (at large) (ou une formule mixte : les síndicos élus at large et les regidores dans les sections). Il y a de gros problèmes dans la façon dont sont constitués les conseils : on choisit dans une série de candidats qui sont « élus » en bloc comme partie de la liste du président municipal. Il y a en outre des variations d'un État à l'autre sur les procédures d'intégration des membres de l'« opposition » au conseil et sur les proportions qui leur sont attribuées (Guillén López : 1995, 1996a). Ces anomalies et particularités de composition visent à priver les membres du conseil de leur autorité politique et civile et à établir la connivence traditionnelle envers le président municipal et les chefs locaux du parti. Que les élections soient ou non animées par les partis, il va sans dire que si les regidores étaient élus directement, ils auraient plus d'autorité personnelle pour participer au gouvernement municipal, et croiraient davantage à leur possibilité d'agir au nom de leurs districts électoraux16.

61En conclusion, le propos de cet article était d'analyser un certain nombre de changements importants survenus dans la gestion des municipalités mexicaines, en particulier le recul de l'esprit de parti et l'évolution vers des formes de gestion plus technocratiques. Nous avons, de ce fait, analysé également les principales forces qui animent ces changements. Quelques-unes de ces causes sont aussi des effets ; si l'ouverture électorale, avec participation de la société civile, semble avoir entraîné des changements dans la conduite des affaires municipales, elle a créé par la même occasion une infinité d'attentes dans la population, impatiente d'intervenir dans la politique au quotidien. Mais, pour l'instant, on ne trouve que de rares exemples de nouvelles formes de gestion incorporant avec succès et de façon inventive la société civile au processus de co gouvernement.

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Notes

1 Les villes comprises dans cette recherche sont : Chihuahua et Ciudad Juárez (PAN, 1983-1986) dans l'État de Chihuahua ; Ensenada (PAN, 1986-1989, 1989-1992, 1992-1995), Tijuana (PAN, 1989-1992, 1992-1995), Mexicali (PRI, 1989-1992, 1992-1995) en Basse-Californie ; Zamora (PAN, 1983-1986, 1986-1989, 1989-1991) et Morelia (PRD, 1991-1993) dans le Michoacán ; León (PAN, 1988-1991, 1992-1995), Guanajuato (PDM, 1983-1986), Celaya (PAN, 1992-1995), Salamanca (PAN, 1992-1995), dans l'État de Cuanajuato ; San Pedro Garza García (1989-1991, 1991-1994) ET Monterrey (PRI, 1991-1994) dans l'État du Nuevo León, il convient de remarquer qu'à L'exception de León, de San Pedro et de Tijuana, il y a eu alternance ; le PRI ou le PAN a repris la ville. Depuis 1991, sur trois périodes, Morelia a été aux mains du PRD, du PRI et du PAN.

2 Je reprends la notion de « bon gouvernement » dans la conclusion. Il suffira de dire pour l'instant qu'une composante clef réside dans les dispositions institutionnelles et dans les pratiques de gestion incluant la participation des citoyens aux décisions. Il faut souligner que, mises à part les expériences du Parti des Travailleurs (PT) à São Paulo et dans d'autres municipalités et villes, le défi d'inclure la participation citoyenne, bien que fondamental dans le projet du PT, a été difficile à réaliser. Là où il y a eu échec (comme à São Paulo), les élections suivantes ont été invariablement perdues (Jacobi : 1995).

3 Le choix d'étudier la régression de l'esprit de parti dans la gestion (par opposition aux champs de l'électorat et du niveau législatif) s'explique par le fait que tel fut l'axe de notre programme de recherche (Rodríguez, Ward : 1991). Jusqu'à présent, il y a peu de travaux sur la nature et la rationalité du comportement partisan dans le champ législatif, qu'il s'agisse du Congrès national, du Congrès des États ou des conseils municipaux.

4 On compte neuf à douze mois pour la définition de l'action à mener et la constitution de l'équipe de travail ; puis un an à quinze mois de mise en pratique, les neuf derniers mois étant consacrés à la finalisation des programmes. Selon le déroulement de la sélection du prochain candidat, la dernière période peut présenter une ouverture dans la prise de décisions, mais c'est un moment où l'administration est affaiblie.

5 Début 1996, quand le gouverneur « priiste » Sócrates Rizzo a démissionné, Clariond est devenu gouverneur intérimaire pour assurer les dix-huit derniers mois du mandat.

6 Le PAN a remporté les élections de novembre 1996 à Tlalnepantla, et également à Naulcalpan où on pouvait constater un projet vigoureux et une gestion technocratique (voir Conde, dans Cabrero : 1996).

7 Une version antérieure (et plus longue) de ce travail, incluant le matériel complet des études de cas, doit paraître dans Garrocho et Sobrino (1998). Le document décrit en détail les administrations hautement technocratiques relevant du PAN, à San Pedro (Nuevo León) et du PRI, à Monterrey ainsi que la gestion modernisatrice du « nouveau » PRI à Mexicali et le système plus autonome de Atoyac de Álvarez, Guerrero.

8 Bien que Pronasol ait cherché délibérément, au début, à méconnaître les autorités municipales et d'État et à traiter directement avec des groupes de la communauté par le biais de ce que l'on appelait les « Comités de Solidaridad », cette pratique a régressé à partir de 1992, lorsque Sedesol a eu autorité sur le programme, à la place du Bureau de la Présidence. Les comités locaux de Solidaridad sont restés un élément clef du programme, mais se sont de plus en plus intégrés au courant principal de la municipalité, surtout là où le pouvoir était aux mains du PRI. La proportion réelle des ressources fiscales globales que la fédération retourne aux États et aux municipalités reste en discussion. Bien que la Loi de coordination fiscale (LCF) exige la redistribution de 20 % des impôts aux États, dont au moins un cinquième doit être versé aux municipalités, les fonctionnaires du gouvernement fédéral affirment que cette proportion est montée à 24 %, en raison des nouvelles possibilités dont jouissent les États dans la perception d'impôts. Ils affirment aussi que le total redistribué est de 50 %, si l'on tient compte du financement fédéral dans l'éducation, les infrastructures et la lutte contre la pauvreté (Ramo 26). C'est pourquoi, vu sous cet angle, le débat porte sur le montant que reçoit un État déterminé et sur les critères utilisés pour distribuer ce qui ne relève pas de la LCF. Lors d'une conférence récente (Rodríguez, Ward : 1996a), plusieurs participants ont dit que le gouvernement fédéral reste prédominant dans la détermination des dépenses locales par le biais de projets qui arrivent tout « étiquetés ».

9 Il faut noter que la querelle s'est centrée sur Bartlett qui, à n'en pas douter, a appuyé cette initiative. Mais le congrès de l'État est responsable de la nouvelle loi et, bien entendu, reste sous la coupe du PRI. Le fait qu'il doive y avoir des élections au poste de gouverneur de Puebla et que Bartlett reste une force importante au sein du PRI national (en fonction de l'échéance de 2000) n'est sûrement pas une coïncidence. À première vue, ceci pourrait passer pour un excellent exemple de « rationalité technique » (redistribution progressive d'une partie des recettes aux municipalités les plus pauvres, qui ont moins de possibilités d'accroître leurs revenus par la fiscalité) utilisée à des fins partisanes, afin de préserver le soutien électoral des municipalités « priistes ».

10 De fréquents conflits locaux en ont résulté, parce que ces deux activités étaient traditionnellement dominées par les organisations corporatives du PRI. Bien que son application dans une ville ne relève pas de l'esprit de parti, on peut penser que la priorité donnée aux thèmes de sécurité relève de cet esprit dans le cas du PAN, puisqu'il s'agit d'un souci important, surtout dans la classe moyenne, où il compte la majorité de ses électeurs ; il faut aussi penser que les vendeurs ambulants sont une « place forte » des organisations corporatives du PRI. Mais ce n'est pas un programme exclusivement « paniste » ; les administrations « priistes » se sont également engagées dans des politiques de ce genre ; voir par exemple Benjamín Clariond à Monterrey (Rodríguez, Ward : 1996).

11 Tant le président Zedillo que l'ancienne présidente du PRI, María de los Ángeles Moreno, ont voulu s'attribuer la responsabilité de l'établissement d'une « saine distance » entre le PRI et le gouvernement fédéral. Mais, à partir de décembre 1996, le président Zedillo semble avoir reconnu la nécessité d'être plus actif, de soutenir son parti et de ne pas se tenir à l'écart pendant les campagnes électorales.

12 Dans l'État de San Luis Potosí, la loi électorale exige un second tour dans les municipalités où un parti n'obtient pas 51 % des voix ou, à défaut, s'il n'obtient pas au moins 10 % d'avance sur son adversaire le plus proche. Ce règlement vise à éviter les conflits postérieurs dans les cas où un succès étroit pourrait être attribué au « ruido » ou à des négligences électorales.

13 L'électorat était si impatient de manifester son mécontentement et d'élire un parti politique différent qu'aux présidentielles de 1988 Cárdenas l'a emporté dans cet État. Un an plus tard, le candidat du PAN (Ruffo) y a obtenu une large victoire sur le PRI.

14 La loi électorale de 1996 a réitéré cette obligation faite aux partis d'adopter des candidats locaux. Auparavant, le Mexique semblait s'orienter vers la possibilité de candidatures indépendantes. C'était particulièrement intéressant au niveau municipal, où un candidat ou un groupe influent sur le plan local aurait pu se présenter. Mais la nouvelle législation s'y est opposée. Il semble qu'aucun parti ne veut de la concurrence de candidats ou groupes indépendants. En termes de démocratie municipale représentative, cela réduit les possibilités de pluralisme et conforte le pouvoir des partis dans l'élaboration des programmes de politique publique.

15 On peut en dire autant pour les députés au niveau de l'État et de la Fédération, mais non pour le président, les sénateurs et les gouverneurs, qui sont élus pour six ans. Il faut signaler que jusqu'aux années 1930, les députés pouvaient être réélus pour des mandats successifs (un fait bien oublié). Mais, comme le PRI contrôlait étroitement le choix des candidatures, une rotation rapide a permis de soumettre au parti le déroulement des carrières et de réduire à peu de chose le travail de l'élu sur une circonscription électorale. Sous un régime autoritaire ou avec des élections « arrangées », la politique de circonscription pourrait ne pas convenir au renforcement du caciquisme local mais, dans une situation de pluralisme et d'élections libres, cette politique peut renforcer le pouvoir de l'élu.

16 On ne sait pas suffisamment au Mexique que, sauf une ou deux exceptions importantes, les conseillers municipaux nord-américains sont élus en fonction de leurs qualités ou antécédents personnels et non sur leur appartenance à un parti (Ward : 1996).

Notes de fin

* Traduction de Jacques Gilard

Université du Texas

Auteur

© Éditions de l’IHEAL, 2001

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