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Les territoires de l’État-nation en Amérique latine

 | 
Marie-France Prévôt Schapira
, 
Hélène Rivière d’Arc

Pouvoirs locaux et nouveaux acteurs

Mexique : Décentralisation et capacités de projection de nouveaux acteurs

Hélène Rivière d’Arc

Note de l’auteur

Note portant sur l’auteur1

Texte intégral

  • 1 En voilà un exemple : aujourd'hui, à propos de l'insurrection du Chiapas, nombre de travaux actuels (...)

1L'histoire récente de l'ancrage de l'État-nation au Mexique peut être confondue avec celle de l'ancrage territorial du PRI. Cette histoire est très connue : représentation dans les États de toutes les instances fédérales, seules détentrices de certaines fonctions ; relations privilégiées avec les gouverneurs qui supposaient en retour l'allégeance de ces derniers ; présence partout des organisations populaires liées au PRI impliquant une adhésion à ces organisations ou l'exclusion de certains bienfaits quand on la refusait. De surcroît, depuis les années 1930, et jusqu'aux années 1980, le contrôle de la production et l'intervention dans les grands chantiers économiques par les instances de l'État central, permettaient de mettre en adéquation le discours politique national-populiste avec des accents d'égalitarisme et d'État-providence, et le discours sur la politique économique, dans lequel l'État se justifiait d'avoir une place clef et d'assumer des responsabilités d'entrepreneur afin de peser avec volontarisme sur la réduction des inégalités régionales. Ce discours a d'ailleurs permis de masquer des changements d'attitude, des volte-face, des stratégies locales contradictoires en certains lieux et vis-à-vis de certains États1.

2On peut faire l'hypothèse que le changement dans le mode d'intervention des instances fédérales, des pouvoirs locaux et de certaines figures représentatives et habituelles de ce pouvoir, font des orphelins et parfois même des révoltés. L'ajustement structurel et la financiarisation mondiale ainsi que la relative pauvreté de l'État dont les économistes examinent les causes font penser que sa capacité redistributive est arrivée à son terme dans les années 1980, alors que le processus d'intégration social était bien loin d'être achevé.

3Une double image du pays ressort de ce changement. Il y a aujourd'hui ceux qui voient le Mexique divisé socialement en deux : ceux qui ont accès à un certain nombre de biens et les pauvres, les exclus, les inutiles, les migrants etc. Il y a aussi ceux qui voient le Mexique comme un pays ethniquement divisé, vision spatiale et sociale qu'on peut calquer plus ou moins sur celle des observateurs qui le perçoivent comme géographiquement divisé en deux. Il y a enfin ceux qui, constatant ces échecs sociaux et territoriaux, nient toute possibilité d'un cheminement du pouvoir vers la démocratie dans ce contexte et affirment qu'il y a infiltration de ce pouvoir par les réseaux mafieux.

4La prégnance et la présence de l'État ont pourtant été idéologiquement et concrètement si fortes au Mexique que les tenants de chaque discipline de recherche en sciences sociales écrivant sur ce pays, mexicains ou étrangers, se sont intéressés à elles comme variables clef des analyses qu'ils formulaient et des réflexions qu'ils mènent aujourd'hui sur le territoire : critique de l'abandon des politiques sociales d'intégration au profit d'actions ciblées, dénonciation du renouvellement du caciquisme, du nouveau clientélisme et même critique du sens et de la reconnaissance du multiculturalisme etc.

  • 2 Celui des Maestros par exemple, cf. ORNELAS, Carlos, 1995, El sistema educativo, la transición de f (...)
  • 3 À peu près 80 % du budget des États fédérés vient des transferts fédéraux et dans les municipes rur (...)

5La décentralisation, figure politique obligée du changement, apparemment souhaitée par tout le monde, sauf par certains fonctionnaires locaux appartenant au PRI et par certains syndicats2, apparaît vivement dans le volet volontariste du discours du pouvoir central comme un instrument ou même un synonyme du nouveau fédéralisme. Celui-ci est en effet présenté comme « un moyen pour donner à tous les États et aux municipes les instruments du développement ; c'est-à-dire augmenter leur pouvoir de décision dans certains domaines, en relation avec l'exécutif fédéral » (Gazeta oficial, novembre 1997). Il s'agit donc plus de prendre des mesures de décentralisation des responsabilités que de veiller à l'équilibre des logiques territoriales qui émaneraient du pacte fédéral. La part des impôts fédérés et, plus encore, des Impôts municipaux, reste encore infime au Mexique3.

6Que ces modes de transferts d'impôts et/ou de responsabilités soient le résultat des contraintes que subit le PRI, ou une innovation politique à son actif, ils conduisent à poser trois questions :

  1. Pouvoirs, élites et/ou acteurs locaux sont-ils susceptibles de se substituer — et jusqu'à quel point — au pouvoir central pour réguler les politiques sociales, de développement, de lutte contre la pauvreté, ou encore l'ajustement ?

    • 4 Est révélatrice de cette contradiction, la difficulté que rencontrent les différents acteurs locaux (...)

    Puisque la décentralisation est censée fournir aux États et aux municipes les instruments du développement, comment penser un développement (ou des formes de solidarité) dans un contexte de chocs financiers de plus en plus accélérés4

    • 5 Qui inclut aussi celle de l'ALENA.

    Enfin, considérera-t-on que la multiplication des nécessaires échelles d'observation5 est révélatrice d'innovations politiques ?

Justification de la décentralisation

  • 6 La Loi de Coordination fiscale est celle qui régit les transferts fédéraux et municipaux. Sur le dé (...)

7L'État mexicain était idéologiquement centralisé, corporatiste et aménageur depuis la Révolution. Le « nouveau fédéralisme » met en avant la citoyenneté et le développement local. Ce sont aujourd'hui les mots-clefs de la gestion des populations et des richesses. Ce ne sont pas des termes nouveaux mais leur mise en évidence reflète cependant un infléchissement sur lequel on reviendra plus loin : l'idée de citoyenneté née à l'époque libérale n'est certes pas nouvelle et s'est reproduite sans trop d'encombres malgré les recours aux revendications communautaires qui ont jalonné le xixe et même certains moments du xxe siècle. Le développement local en revanche ferait-il appel à cette construction territoriale qu'est le municipe, souvent échelle communautaire au moins dans le sud du pays, étouffé par le relais du pouvoir priiste qu'ont constitué dans l'histoire post-révolutionnaire, les gouverneurs des États fédérés ? L'intense bataille livrée pendant quatre ans (1995-1999) autour de la Loi de Coordination fiscale peut le laisser penser6.

8La dialectique : préserver l'identité régionale, identité « positive » dont la traduction extrême ou politique serait l'autonomie versus se placer sous la protection du gouvernement central par le biais d'accords particuliers a caractérisé l'histoire du Mexique, notamment celles du Yucatán, du Jalisco, du nord du pays et d'autres encore. Chacun a affirmé à un moment donné son originalité parfois frondeuse. Mais, selon l'expression de Carlos Alba, élites économiques et politiques ont néanmoins longtemps courtisé le PRI, c'est-à-dire le pouvoir central, bien qu'à des degrés divers.

9Dans une période de récession (les années 1980) le système a été ressenti comme étouffant, extraordinairement bureaucratique et autoritaire. La décentralisation, présentée comme l'outil du consensus entre les acteurs qui se manifestent aux différentes échelles territoriales et le nouveau fédéralisme (pour l'énoncé du contenu de ce dernier, on fait appel à toute l'histoire mexicaine) apparaissent alors comme les instruments d'une légitimité nouvelle. Par ailleurs, face à la mondialisation, c'est à la solidité institutionnelle du pays ainsi qu'à sa place dans les relations internationales que l'État central doit se consacrer, en sachant déléguer ses pouvoirs aux autre niveaux. Au moins a-t-on là quelques-uns des arguments qui justifient la décentralisation.

10Cette dernière ne signifie pas réforme fiscale et l'augmentation des impôts directement recouvrés par les États et municipes reste très faible (jusqu'à 20 %). Elle signifie transfert des responsabilités dans l'établissement des priorités aux niveaux intermédiaires. Trois secteurs assumés par le gouvernement central font, depuis les années 1980 (article 115, 1983), l'objet d'un processus de décentralisation : l'éducation, la santé et la politique sociale vis-à-vis des plus démunis. Les deux premiers secteurs font l'objet d'un transfert direct des ministères centraux vers les secrétariats des États et les COPLADES, instances locales, sont consultées sur l'établissement des priorités en matière de construction d'écoles secondaires et primaires. Elle porte en fait sur la gestion de tout le patrimoine immobilier de la SEP (Secretaría de Educación Pública), l'administration, la gestion et le salaire de 500 000 enseignants. Cette opération engagée depuis le milieu des années 1980 viserait, selon certaines Interprétations, à isoler les dissidents situés à l'extrême gauche du PRI au sein du syndicat des Maestros, et par là même à ébranler l'une des puissantes corporations dont le PRI lui-même souhaite l'affaiblissement (Ortega Lomelin : 1994). Cet aspect n'est que partiel dans un ensemble qui, de fait, modifie considérablement la relation à l'État que le corps enseignant avait acquise, grâce à son statut unique et à son régime de sécurité sociale spécifique.

  • 7 Cette observation incite à aller dans le sens de ceux qui assimilent ruralité et pauvreté. Il y a e (...)

11Dans le domaine de la santé, toute l'Infrastructure immobilière devrait être décentralisée ainsi que la rémunération des personnels. Mais le recouvrement des cotisations, l'assistance et la protection sociale, demeurent entre les mains d'un système mis sur pied sur le plan national et dont l'inefficacité est souvent dénoncée. Tout le système de sécurité sociale corporatiste des fonctionnaires d'État, dans la mesure où il y a renvoi au niveau fédéré d'une série de fonctions et de postes, est actuellement ébranlé et entraîne des adhésions massives à des compléments de mutuelles privées par capitalisation. On a là un autre signe fort de la « décorporatisation ». Cependant, plus les États sont pauvres, moins les adhésions à la sécurité sociale sont proportionnellement nombreuses et les activités informelles ou temporaires multiples. Ceux qui vivent de ce secteur appartiennent à la catégorie de la sociedad abierta, majoritaire dans les régions de forte population agricole7. La politique de santé dans ces États, concerne donc avant tout l'assistance, le maintien de services gratuits et de quelques personnels, ainsi que la construction de centres de santé.

12Le Programme mexicain de Solidarité, mis en place à grand renfort de publicité pendant le gouvernement de Salinas de Gortari avait représenté un retour au centralisme présidentiel, dirigé à l'encontre des gouverneurs traditionnels. Cependant, bien que très lié à la figure présidentielle, ¡I fonctionnait selon une stratégie de participation locale coordonnée par des comités de solidarité auxquels succèdent aujourd'hui des comités communautaires. L'existence et la permanence de ces derniers, après plus de huit ans d'exercice, est vivement contestée par les membres des conseils municipaux qui n'appartiennent pas au PRI. Ils les présentent comme des instances clientélistes. En même temps, le programme Solidarité a laissé des marques profondes au niveau micro-local. C'est donc là que se trouve l'enjeu qui est à l'origine des modifications successives de la loi.

  • 8 SEDESOL ne gère plus désormais qu'un petit programme de bourses pour enfants appelé PROGRESA.
  • 9 Une ville comme Mérida au Yucatán (environ 700 000 habitants), gouvernée par le PAN depuis la fin d (...)

13L'attribution du Programme Solidarité devenu Ramo 26, terme neutre, désignant un financement parmi d'autres, a été revendiqué par les gouverneurs. Dans un contexte de diminution des capacités distributives de l'État à des fins sociales, mais où la pression internationale continue de divulguer la gravité de la pauvreté en Amérique latine et l'augmentation des inégalités, l'ensemble de mesures plus ou moins ciblées de ce programme demeure un débat politique repris à leur compte par les gouverneurs. En 1995, l'indice de marginalité conçu par SEDESOL et CONAPO (Consejo Nacional de Población) en 1990, sur la base d'un certain nombre de critères sociaux et du nombre d'habitants en général, est modifié par de nombreux États, selon leurs propres critères, notamment en fonction de la distinction ruralité/urbanité. C'est l'assise rurale des gouverneurs du PRI qui les incitent à favoriser la population des campagnes dans la définition de l'indice ; la tendance à assimiler pauvreté et ruralité suscite alors l'hostilité des municipalités des grandes villes, souvent aux mains du PAN, qui réfutent cette synonymie. La négociation politique au niveau du Congrès où le PRI n'est plus majoritaire conduit donc à une nouvelle modification de la Loi de Coordination fiscale en décembre 1997, appuyé par le PAN. L'indice de marginalité connaît alors un retour aux normes nationales. Le nombre d'habitants reprend de l'importance dans sa construction au détriment de la distinction ruralité/urbanité. Le PAN revendique l'existence de la « pauvreté urbaine » et le transfert direct des fonds de développement aux municipalités. En ce sens, la nouvelle loi est une défaite pour les gouverneurs du PRI, puisqu'à leur tour, ceux-ci sont pratiquement écartés de l'attribution des cinq fonds qui constituent le nouveau Ramo 338. Celui-ci, qui échappe également à SEDESOL8, est désormais — mais jusqu'à quand ? — attribué directement par le ministère de l'Économie et déposé mensuellement sur le compte des municipes9. De nouvelles rivalités idéologiques accompagnent les nouvelles formes de transfert, qui ne sont pourtant pas identiques car le rapport de force est localement différent ; en effet, les réseaux panistes (parmi lesquels ceux de l'Église et des familles) se substitueraient aux réseaux de solidarité et à la structure corporatiste, protectrice et coercitive, traditionnelle du PRI.

  • 10 « [...] Que, en rozón de lo anterior, el mismo plan establece una estrategia integral que privilegi (...)

14Cette alternance conflictuelle entre les ministères et les différents niveaux territoriaux — fédéré et municipal — révèle à elle seule l'importance des inégalités territoriales et le recours incontournable à l'échelle locale pour maintenir son pouvoir lorsque les structures de l'État autoritaire sont ébranlées. L'éradication de la pauvreté, un des thèmes centraux du discours saliniste, repris par le Ramo 26, est en retrait au profit d'expressions plus « positives » faisant référence au développement. Cette dernière notion, plus que celle de pauvreté, renvoie à la pratique de la décentralisation dont elle prétend à son tour s'alimenter10.

Le sens et l'approfondissement des inégalités régionales

  • 11 Voir carte réalisée à partir des indices issus du CD Rom, Los municipios de México. Información par (...)
  • 12 Si l'on choisit par exemple deux extrêmes : l'État de Chiapas et celui de Chihuahua, on observe, d' (...)

15L'indice de marginalité ne retient pas les parlers indigènes comme un des critères de sa construction. Néanmoins, les données statistiques qui sont d'ailleurs nombreuses et dont certaines ont été réélaborées par les chercheurs, révèlent la pauvreté des États et des municipes à dominante indienne11. Par ailleurs, l'indicateur de marginalité confirme que les zones rurales ou semi-urbaines sont les plus démunies. Daniel Hiernaux a également montré que, s'il y a eu dégradation générale du niveau de vie au Mexique jusqu'au début des années 1990 par rapport à l'année de référence 1980, celle-ci a été beaucoup plus forte dans certains États du Sud que dans d'autres, notamment les États frontaliers du Nord12.

16Les bons indicateurs sociaux et économiques se situent surtout dans les régions où se créent des emplois urbains et qui exportent. Les États de la frontière sont en ce sens à la pointe (Paix, Rivière d'Arc : 1997) : des emplois s'y créent en effet et l'analphabétisme y est très rare malgré les « flots » d'immigrants qui, d'après les taux de croissance annuelle (comme celui de Ciudad juárez, par exemple), semblent s'y déverser.

17La population rurale y est aujourd'hui peu nombreuse et dispersée. Les données annuelles d'intégration à la sécurité sociale y sont parmi les plus élevées notamment dans le Chihuahua. Ce dernier point est important. On a dans cet État une sorte de combinatoire entre les signes de réussite de l'intégration à travers les instruments traditionnels de l'État-providence mexicain et la dynamique de l'ouverture économique sur le mode néo-libéral, tendant à adopter les critères de la flexibilité.

Réalisation : Violette Brustlein

Réalisation : Violette Brustlein

18Ces inégalités sont reconnues et le rôle de l'État est de les atténuer par la régulation. Mais les moyens affectés aux politiques sociales par le niveau fédéral a considérablement diminué de 1994 à 1999, le renflouement des banques semblant aux yeux du peuple tenir lieu de politique à la fois sociale et économique. La faiblesse des capacités redistributives a donc dû être compensée par un ajustement interne qui suscite l'exaspération de certains acteurs locaux, notamment dans le Nord. Quelques États sont privilégiés de façon relativement continue par la manne fédérale (ensemble des différents fonds) : citons le Michoacán, le Guerrero, l'État de Oaxaca et le Chiapas. Le Veracruz occupe en 1998 la première place des transferts fédéraux à objectif social. Dans le Nord, seul le Coahuila peut de temps en temps, être rangé dans le groupe des bénéficiaires.

  • 13 Notons que le budget de l'éducation, selon la tradition, reste le plus élevé des budgets fédéraux.
  • 14 D'après les données de la Gazeta oficial (déc. 1997), le budget « développement social » semble rep (...)
  • 15 Cette notion s'appuie avant tout, au moins dans le discours diffusé au Mexique, sur le concept de « (...)

19Cependant, les politiques « ciblées », c'est-à-dire « territorialisées », dites de développement social, bien que mobilisant une grande quantité de personnel local et l'énergie intellectuelle des chercheurs, apparaissent dans une certaine mesure comme un renoncement à l'intégration13 ; elle suivrait idéologiquement un cheminement chronologique depuis quelques décennies plus ou moins proche de ce schéma : intégration sociale grâce à la modernisation des structures corporatistes, reconnaissance de l'existence de la pauvreté qui culmine pendant le mandat de Carlos Salinas de Gortari et qui s'accompagne du programme de son éradication14 ; recours aujourd'hui au concept de développement local et de « buena gobernabilidad »15.

  • 16 Ce pari est un des volets du « Prendre le Sud au sérieux » dont Martine Dauzier développe l'hypothè (...)

20Et finalement l'ajustement interne révèle des inégalités de développement spatial dont les remèdes ne confirment pas complètement l'existence d'un « pari sur le Sud »16. Paradoxalement, et l'héritage historique explique cette demande actuelle de leur part, États périphériques du Nord et du Sud sont le cadre d'investissements élevés dans le domaine des communications et des transports. Cependant, leur montant est dix fois supérieur à celui du programme social à Chihuahua, alors qu'il correspond à un montant plus ou moins équivalent au Chiapas, ce qui traduit la nécessaire diversité d'actions sociales au Chiapas.

21On retrouve d'ailleurs cette proportion quand on observe plus particulièrement l'affectation des fonds du Ramo 26 entre 1989 et 1994 (SEDESOL, 1997) : les communications, construction et réhabilitation de routes locales et chemins vicinaux, occupent dans ces régions frontalières nord et sud un poste considérable. Et afin de techniciser l'idée de développement, au-dessus de l'échelle municipale, a été définie une autre échelle d'intervention : les régions prioritaires, considérées comme « l'espace le plus adéquat pour articuler de manière intégrale les programmes de service de base avec les infrastructures productives, les appuis à l'emploi et à la croissance du revenu... ». Il y a par exemple six régions prioritaires au Chiapas, et trente-quatre municipes prioritaires ; une seule en revanche appelée Desértica a été délimitée dans le Nuevo Leon où il n'y a que deux municipes au statut prioritaire.

22Ainsi, l'intervention de l'État dans le cadre de la décentralisation rend plus visible encore les inégalités régionales et exacerbe les recours aux pratiques clientélistes, reproduisant la rivalité entre exécutif fédéral et gouverneurs. En revanche, elle perturbe profondément les piliers du corporatisme.

Plusieurs mondes visibles : capacités de projection d'acteurs à chaque extrême de la sphère sociale, mais aussi du pays

  • 17 On pense ici à Oaxaca et Tlaxcala où les Indiens se sont vivement exprimés afin de faire modifier l (...)

23Il y a donc plusieurs Mexiques, reconnus par différents auteurs : le Nord, le Sud et le Centre. Ce dernier comprenant aussi bien le Jalisco que le San Luis Potosí et l'Hidalgo affichent des indicateurs très voisins de la « moyenne nationale ». En particulier, ils affichent conformément aux récessions et crises récentes qu'a connues le pays des indicateurs sociaux médiocres et des balances commerciales souvent déficitaires au moins jusqu'à 1996, ce qui a contribué à la dévaluation de 1994. Les autorités politiques de ces États se partagent cependant entre PRI et PAN, rappelant que toutes ne sont pas toujours conformes. On peut ranger plusieurs de ces autorités politiques dans le « groupe des gouverneurs » dont nous avons parlé au début de cet article. Mais c'est au Nord et au Sud que s'expriment aujourd'hui avec le plus de visibilité les groupes sociaux dont chacun des discours et des actes traduisent une volonté de changement du contrôle du pouvoir central sur le territoire. Il s'agit des élites économiques dans plusieurs États du Nord. Il s'agit des Indiens (pas tous zapatistes) dans certains lieux (et non pas État) du Sud, même si l'échelle de l'État fédéré peut éventuellement représenter pour eux une médiation à un moment donné de leur action17.

24Il y a donc montée de la revendication d'autonomie dans des régions dont on peut dire que ce qui les réunit est leur position géographique périphérique par rapport au centre que constitue Mexico, mais surtout à notre avis, l'écho de sirènes centrifuges et/ou l'instrumentalisation d'une revendication identitaire. D'un côté, il s'agit des réseaux tissés avec des groupes bien précis mais divers du côté nord-américain, et de l'autre, de la réemergence simultanée de l'acteur indien dans tous les pays d'Amérique latine, partout porteur d'une revendication d'autonomie.

25Certains observateurs affirment qu'il ne s'agit nullement de nouveaux acteurs. Les Indiens du Chiapas, disent-ils, se sont périodiquement révoltés. Les entrepreneurs du Nord, notamment ceux de Monterrey, ont depuis le xixe siècle, fait preuve d'Indépendance de ton, d'esprit et de conduite, par rapport aux valeurs diffusées par le pouvoir central. On peut penser cependant que ces acteurs sont nouveaux pour deux raisons : ils agissent en interaction avec un important changement politique en cours qui n'a pas connu son pareil depuis la Révolution. Ils n'appartiennent pas uniformément au même univers social que celui de la génération qui les a précédés, même s'ils en ont subi l'influence. Autrement dit, ils ne reproduisent pas cet univers social structuré par le PRI. Les entrepreneurs du Nord du Mexique ne se comportent pas comme leurs prédécesseurs. Nous l'avons montré dans plusieurs travaux. François Lartigue, Yvon Le Bot et Rodolfo Lobato ont montré de leur côté que les communautés indiennes les plus mobilisées autour de l'autonomie municipale étaient composées en grand nombre de jeunes Indiens frondeurs vis-à-vis des liens sociaux et des contraintes traditionnelles de leurs communautés.

  • 18 Yemile Mizrahi montre pourtant, dans différents travaux, cet intéressant paradoxe : à l'échelle rég (...)
  • 19 L'opposition menée par les entrepreneurs à la fin des années 1980 a concerné les États de Nuevo Leó (...)

26Sur quels discours et quels arguments reposent alors les prises de position des élites économiques du Nord ? D'abord, on remarquera qu'elles ont une volonté de visibilité et que la COPARMEX (Confederación Patronal de la República Mexicana) du Nuevo León s'érige en porte-parole symbolique de la région sur un ton qui ressemble à celui des leaders de la Ligue du Nord en Italie. Lorsqu'en septembre 1997, les journaux ont fait part d'une « menace » de rattachement du Nuevo León au Texas, personne n'y a cru, mais la provocation était lancée. Le PAN des États du Nord qui s'est coulé dans cette région grâce à une argumentation qui amalgame libéralisme politique et libéralisme économique, y fait nettement figure d'alternance politique18. Il va sans dire que le propos diffusé par la presse n'était pas sous-tendu par une mise en cause du découpage politique du pays. Le mot d'autonomie n'a pas de sens dans les revendications du Nord. On a recours à la notion de « moins d'État » ou aux exigences de changement dans le comportement des institutions d'État19. Dans l'État de Chihuahua par exemple, qui a connu comme on sait, une croissance industrielle très rapide pendant les années 1970-1995, les élites économiques se sont majoritairement situées à cette occasion, et particulièrement dans les années 1980, en opposition au PRI, tout en se divisant d'ailleurs sur les appuis à donner aux forces politiques locales. Présenter ici cette attitude n'a d'intérêt que pour montrer la tension entre les entrepreneurs de plus en plus réceptifs aux idées d'une économie ouverte et l'État, dont les membres sont divisés quant au maintien des piliers corporatistes sur lesquels repose leur pouvoir, même s'ils sont de fait de plus en plus acquis aux arguments du marché. L'amalgame entre les deux volets du libéralisme est favorisé par l'entrée dans le NAFTA. L'un serait condition de l'autre et tous deux constituant la condition d'une démocratie active, selon le PAN et les organisations d'entrepreneurs. C'est pourquoi l'entrée en politique de certaines figures importantes du monde de la production ou des services à l'industrie, jouant sur le sentiment fortement régionaliste des populations, et particulièrement de la classe moyenne, a constitué à leurs yeux une modernisation locale de la vie politique. Le gouverneur de Chihuahua de 1992 à 1998 ainsi que le maire de Ciudad Juarez de 1991 à 1996, membres du PAN, ont fait partie de ces personnages et ont mis tout leur poids dans l'appui aux revendications décentralisatrices et à l'innovation locale (Paix, Rivière d'Arc : 1997). Ils étaient des médiateurs entre la génération des jeunes entrepreneurs dont l'origine sociale n'est pas toujours, loin de là, l'establishment local, et les grands entrepreneurs, indignés successivement par la nationalisation de la banque (1982) et par la « bureaucratie » qu'est censée représenter l'application des lois du travail.

  • 20 La promotion des relations individuelles est recommandée par les networks et les business reviews a (...)

27Ce tableau est le volet politique de la construction régionale que les entrepreneurs ont édifié à partir des valeurs que le télescopage des changements socio-économiques du Nord ont fait surgir et que l'on pourrait résumer puis circonscrire géographiquement de la façon suivante : préservation de la liberté économique ; valorisation de la reconnaissance du destin individuel20 ; développement de la « flexibilité » ; démocratie.

28Ces valeurs qui sont, somme toute, celles de tous les entrepreneurs sont supposées transférables du privé au public et sont aussi censées être promues par une intervention de l'État qui favorise la paix sociale, la sécurité publique et, surtout, une politique financière donnant la capacité de décision aux agences bancaires sur le crédit et les taux d'intérêt. Le rejet général du syndicalisme corporatiste et l'invocation d'une nécessaire flexibilité n'apparaissent pas aux entrepreneurs comme de graves obstacles au maintien de la paix sociale dans la phase actuelle de croissance des emplois presque ininterrompue depuis plus de quinze ans.

29La structure alternative à la configuration corporatiste bien connue est celle des réseaux : réseaux politiques (internes au pays), réseaux techniques, réseaux de qualité totale, contrat d'association Inter-entreprises et même développement des réseaux ethniques (tous ceux-ci, nationaux, Internationaux et surtout bi-nationaux) (Rivière d'Arc : 2 000).

30L'observation de ces réseaux met en évidence une multipolarité de leur lieux d'émission mais elle permet aussi de circonscrire leur extension spatiale et géographique, qui peut être interprétée comme capacité de projection des entrepreneurs. Il est clair que, du côté américain, les grandes villes de la Sun Belt constituent ces pôles : Los Angeles, Phoenix, Dallas.

  • 21 50 % des entrepreneurs que nous avons entrevus à Juárez et à Chihuahua au cours d'une enquête menée (...)
  • 22 COPARMEX montre que les entrepreneurs de Mérida firent, à partir de la fin des années 1960, plusieu (...)

31Du côté mexicain, les relations inter-États, inter-villes ou Inter-groupes sociaux-professionnels ont lieu essentiellement avec Monterrey et Monclova, pôles « émetteurs » d'investissements et de savoir-faire21. Mais des liens ont aussi été tissés avec ce que l'on pourrait désigner comme des nœuds de réseaux aux marges géographiques du pays. Ainsi les élites économiques yucatèques, après la crise du hennequen et le rachat par l'État de leurs entreprises en faillite et leur nouvelle disponibilité financière, avaient imaginé un développement sur le mode de celui de la frontière nord, soit le système maquilador22. Le régionalisme traditionnel s'est assez bien accommodé de la nouvelle définition symbolique de frontière qu'on a attribué volontiers au Yucatan, et le PAN, présent à Mérida, ne s'y est pas trompé. Les mots clef de l'engagement actuel des adhérents à la COPARMEX de Merida sont ceux-ci, après que l'État central a, en son temps, volé à leur secours pour les sauver de la ruine : sens de l'économie, dérégulation, amaigrissement de l'État, épargne et investissement (COPARMEX, 1997). Réseaux et État fédéré sont donc les échelles des interventions des élites. Enfin, les liens ne sont pas rompus avec Mexico qui fournit aux États leur modèle Institutionnel et politique ainsi que dans de nombreux cas, 80 % de leur budget.

32Mais c'est justement sur le thème de ce transfert que les élites du Nord focalisent leur ressentiment vis à vis du centre. Elles osent diffuser un discours non seulement anti-centre mais encore opposé à l'idée de solidarité nationale qu'a traditionnellement développée le PRI. Les États producteurs de richesses, et notamment le Nuevo León, même s'ils incluent, à l'échelle de leur propre territoire, de nombreuses poches de pauvreté, « ne veulent pas éternellement payer » pour ceux qui produisent moins et moins encore pour le « centre ». D'où le recours à l'existence de la « marginalité urbaine » et à la diversité socio-économique dans un même territoire local sur lesquelles l'État doit intervenir.

  • 23 Voir Territoires, villes et société, conclusion de l'habilitation de Marie-France Prévôt Schapira, (...)

33Mais c'est au Sud et à la campagne que ces « marginalisés » ont pris la parole, pour sortir de leur « marginalité », pour s'intégrer ou protester contre l'« abandon » dont ils sont victimes23. Nombre d'auteurs ont donné leur interprétation des mouvements insurrectionnels qu'a vécu le Mexique, notamment celui du Chiapas. Nous ne le ferons pas ici. Nous dirons seulement qu'après cinq ans d'activité et de négociations interrompues, la revendication des Indiens du Chiapas et l'application qu'ils en font à travers les concejos autónomos qu'ils ont promus, se focalisent autour du territoire et de son autonomie. Le maillage fédéral selon les frontières des États n'a aucune place pour eux. Il n'a pour eux qu'une reconnaissance instrumentale lorsqu'il s'agit de négocier cette autonomie dans le cadre des constitutions des États. La projection des communautés quelles qu'elles soient est donc le municipe.

34Les municipes urbains au-dessus d'une certaine taille reçoivent directement de l'État fédéral un peu plus de 50 % de leur budget. Les municipes ruraux quant à eux, reçoivent quasiment la totalité de leur budget de l'extérieur. Dans ce contexte, on peut penser que les financements qui transitaient par SEDESOL (Ramo 26) représentaient l'essentiel de leurs moyens.

35Critiquée comme on l'a déjà dit, pour l'attribution discrétionnaire qu'elle faisait de ses ressources qui n'auraient bénéficié qu'aux chefs-lieux et gros bourgs (métis), SEDESOL a promu la création de conseils de développement municipal constitués par des représentants désignés à leur guise des « communautés » indigènes ou non, résidents dans le municipe. L'opposition, notamment paniste, fit campagne contre l'existence de ces derniers, les dénonçant comme instruments du PRI, promoteurs par ce biais de caciques indiens. Elle le fit au nom du double emploi que ces représentations faisaient avec le conseil municipal, élu démocratiquement.

36Cette double mise en cause de SEDESOL aboutit alors à la définition dans la période post-saliniste de l'indice de marginalité, partout élaboré selon les mêmes critères. La dénonciation de mesures technocratiques et centralisées fut cependant reprise par les gouverneurs. D'où les changements successifs dans la Loi de Coordination fiscale qui a accentué provisoirement la part des gouvernements des États dans l'allocation des ressources et définitivement réduit celle de Sedesol. C'est aussi à l'aune de ces atermoiements — promotion et reflux successifs du rôle des communautés dans les municipes, au cours des dernières décennies — qu'il faut peut-être interpréter les revendications des Indiens qui ne s'expriment pas de la même façon partout mais qui, toutes se rencontrent sur la question de la définition et de l'autonomie de territoires communautaires. L'essentiel des accords de San Andrés est fondé sur cet argument. Y figure en outre, l'énoncé des valeurs qui sous-tendent ces revendications.

37Il existe d'ailleurs un précédent dont le dénouement a été moins violent que la crise chiapanèque. C'est celui de l'État de Tlaxcala. Après la campagne sur la décentralisation et le nouveau rôle que devait jouer les municipes, au début des années 1980, le gouvernement de Tlaxcala promut une réforme qui « créait la figure du regidor de pueblo ». Celui-ci devait être désigné non plus par le président municipal, mais par la communauté auquel ¡I appartenait. Ainsi les conseils municipaux intégreraient-ils un délégué de chaque communauté « territorialisée » dans le municipe. Leur nombre n'était pas limité. En 1995, le gouverneur Antonio Álvarez Lima, sous la pression des communautés indigènes, créa les présidences municipales auxiliaires (15) qui sont aujourd'hui en cours de transformation en municipes (Olmeda : 1996).

  • 24 « Somos una frente indígena... », répondent à l'auteur de ces lignes les représentants d'un groupe (...)

38Ailleurs dans le pays, mais de façon plus discrète, des groupes qui ne s'étaient jamais affirmés comme indiens parce qu'ils voyaient dans cette désignation un stigmate, obstacle à toute négociation, essaient de jouer timidement la carte de cette Identité « pour sauver leurs terres » (dans le sud du Jalisco par exemple)24.

39Cette affirmation de l'acteur Indien à l'aune de la décentralisation n'explique pourtant pas complètement le blocage que vit le Chiapas et la rupture des négociations entre l'EZLN et le pouvoir. L'attribution du Ramo 26 et la revendication de son administration au niveau local ne sont plus aujourd'hui les seules exigences des communautés indiennes. Pourquoi les trente-huit concejos autónomos que revendique en mai 1998 l'EZLN, non reconnus évidemment par le gouvernement du Chiapas, ont-ils été édifiés dans la violence, même si chacun des partis en présence nient en être partisan ? Un des points clef de ce blocage se situe sans doute aujourd'hui au niveau de la gestion des ressources, demandée par les accords, fruit d'une utopie ou d'une séculaire spoliation, et niée dans les faits par le pouvoir... Alors qu'autre part, des élites indiennes — dont est le Chiapas dépourvu pour des raisons historiques — auraient réussi à trouver des compromis sur ce point, au moins en apparence.

CONCLUSION

40Nous avons mis en présence deux groupes auxquels la décentralisation a donné beaucoup plus de visibilité. Ils sont représentatifs de territoires et leurs actions pèsent sur l'avenir de ces derniers. Ils ne se sont en aucune façon substitués sur le plan local au pouvoir étatique même s'ils sont entrés en politique. Ils sont à l'opposé les uns des autres même s'il existe des réseaux d'Indiens entrepreneurs comme nous l'avons dit ailleurs, prêts à jouer le jeu du lobby et de l'ethnicité à l'américaine (Rivière d'Arc : 2 000). C'est ici que la réflexion de Claude Bataillon sur les élites locales nous apparaîtra comme une clef pour conclure. Plusieurs observations et questions restent donc en effet en suspens :

  • jusqu'à quel point le rôle des élites locales est-il un rôle clef ?

  • le choix de développement des élites du Nord devra-t-il être Infléchi par l'excès de « libéralisme » de leur projet

  • la quasi-absence d'élites, inégale certes, mais évidente dans plu sieurs États du Sud, au profit de caciques immergés dans leurs relations clientélistes avec le PRI, rend-elle le désir d'autonomie territoriale des Indiens possible et permettra-t-elle une transition locale sans élites au sens où l'on entend le plus souvent le terme « local », c'est-à-dire l'échelle intermédiaire ?

Bibliographie

Bibliographie

ALBA, Carlos, RIVIÈRE D'ARC, Hélène, 1996, « Entrepreneurs mexicains dans une zone de maquiladoras », Cahiers des Amériques Latines, n° 21.

COPARMEX, 1997, Directorio empresarial de Yucatán. Mérida.

Gazeta oficial, 1997, décembre.

MIZRAHI, Yemile, 1994, Recasting business-government relations in mexico, the emergence of panista entrepreneurs, CIDE.

OLMEDA, Raúl, 1996, « Teoría y práctica de la descentralización y el federalismo », dans El municipio en México, Secretaría de Gobernación, CEDEMUM.

ORNELAS, Carlos, 1995, El sistema educativo, la transición de fin de siglo. Mexico, Fondo de Cultura Económica.

ORTEGA LOMELIN, Roberto, 1994, Federalismo y municipio. Una visión de la modernización de México. Mexi<co, Fondo de Cultura económica.

PAIX, Catherine, RIVIÈRE D'ARC, Hélène, 1997, Esprit d'entreprise et nouvelles synergies de part et d'autre du Pacifique. Singapour, Taïwan et Nord du Mexique. Paris, Maisonneuve et Larose.

RIVIÈRE D'ARC, Hélène, 2000, « Trois profils d'entrepreneurs dans le Nord du Mexique », dans DAUZIER, Martine, à paraître, Le Mexique. Mexico, CEMCA.

SEDESOL, 1997, Manual único de operación, ramo 26, Superación de la pobreza.

Notes

1 En voilà un exemple : aujourd'hui, à propos de l'insurrection du Chiapas, nombre de travaux actuels montre que l'État de Chiapas n'a pratiquement pas connu la réforme agraire. Pourquoi ? s'interrogera-t-on naïvement avant de lire les travaux de Juan Pedro Viqueira et d'autres. Autre exemple : dans les premières décennies de leur existence, les maquiladoras étaient vraiment considérées comme une honte ; seuls certains sociologues en parlaient. De fait, la promotion de leur présence, conquise auprès du gouvernement central par les élites économiques et politiques locales apparaissait contradictoire avec la politique officielle. Il a fallu attendre les années 1980 pour qu'elles soient à l'inverse reconnues comme les fleurons de la capacité d'exportation du Mexique.

2 Celui des Maestros par exemple, cf. ORNELAS, Carlos, 1995, El sistema educativo, la transición de fin de siglo. Mexico, Fondo de Cultura Económica.

3 À peu près 80 % du budget des États fédérés vient des transferts fédéraux et dans les municipes ruraux, cette proportion atteint le plus souvent 100 %.

4 Est révélatrice de cette contradiction, la difficulté que rencontrent les différents acteurs locaux, en particulier ceux qui se trouvent aux niveaux moyens des pouvoirs publics pour énoncer un projet dans un moment de choc : ceux-ci paraissent figés. Il n'est plus question que de diminution draconienne du budget local, de l'interruption plus ou moins limitée du crédit, de la disparition ou de la lutte pour le maintien d'avantages de crédit stable à long terme, dont bénéficient certaines catégories comme les PME et les municipalités, etc.

5 Qui inclut aussi celle de l'ALENA.

6 La Loi de Coordination fiscale est celle qui régit les transferts fédéraux et municipaux. Sur le débat de fond et non sur celui de l'actualité politique, on voit par exemple que les experts et défenseurs du libéralisme politique envisagent difficilement la cohabitation sur un même territoire de modes de représentation différents entre les citoyens — modalité qui fait partie des accords de San Andrés par exemple, et qui donne lieu aux blocages que l'on sait.

7 Cette observation incite à aller dans le sens de ceux qui assimilent ruralité et pauvreté. Il y a en effet proportionnellement plus d'adhésions individuelles à la sécurité sociale dans le « milieu informel » urbain qu'à la campagne.

  1. Fondo de aportaciones para la educación básica y normal

  2. Fondo de aportaciones para los servicios de salud

  3. Fondo de aportaciones para la infraestructura social

  4. Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y del Distrito Federal

  5. Fondo de aportaciones mútiples

8 SEDESOL ne gère plus désormais qu'un petit programme de bourses pour enfants appelé PROGRESA.

9 Une ville comme Mérida au Yucatán (environ 700 000 habitants), gouvernée par le PAN depuis la fin des années 1980, a reçu 16 millions de pesos en 1997 et 58 millions en 1998 (Fonds de Développement municipal).

10 « [...] Que, en rozón de lo anterior, el mismo plan establece una estrategia integral que privilegia la atención a los grupos y a las regiones más vulnerables del país [...]. Que el citado plan también propone impulsar un nuevo federalismo para los estados y municipios y fomentar la descentralización y el dasarrollo regional [...] » Décret d'approbation du programme contre la pauvreté (1995-2000).

11 Voir carte réalisée à partir des indices issus du CD Rom, Los municipios de México. Información para el desarrollo, Cedemum, 3e édition, janvier 1998.

12 Si l'on choisit par exemple deux extrêmes : l'État de Chiapas et celui de Chihuahua, on observe, d'après Daniel Hiernauxm qui a procédé à un traitement des données de l'INEGI, que si la situation moyenne en 1980 correspond à l'indice 1, la situation du Chihuahua en 1990 correspond à 0,98 et celle du Chiapas à 0,50. Cité par PAIX, Catherine, RIVIÈRE D'ARC, Hélène, 1997, Esprit d'entreprise et nouvelles synergies de part et d'autre du Pacifique. Paris, Maisonneuve et Larose.

13 Notons que le budget de l'éducation, selon la tradition, reste le plus élevé des budgets fédéraux.

14 D'après les données de la Gazeta oficial (déc. 1997), le budget « développement social » semble représenter 9 % du budget national. Un article de Jaime Preciado montre qu'en réalité, le programme de lutte contre l'extrême pauvreté (ce qui reste du ramo 26) ne représente qu'1,1 %. D'après un observation assez simple, nous dirions qu'à l'intérieur du budget de développement social, le programme de lutte contre la pauvreté représente 30 % de ces 9 %. Voir PRECIADO, Jaime, Combate a la pobreza en México, una geografía de la exclusión. Voir aussi Diario Oficial, 29 déc. 1997. D'une façon générale, on peut dire que le budget du développement social occupe la neuvième position dans l'ensemble du budget.

15 Cette notion s'appuie avant tout, au moins dans le discours diffusé au Mexique, sur le concept de « développement durable », mais il ne néglige pas le souci d'établir des partenariats public/privé. Les municipes sont invités à concourir pour gagner des premios de buena gobernabilidad, sur la base d'expériences susceptibles d'être « consolidées ».

16 Ce pari est un des volets du « Prendre le Sud au sérieux » dont Martine Dauzier développe l'hypothèse dans Problèmes d'Amérique latine, La Documentation française, numéro spécial « Mexique », sept. 1997. Beaucoup de ces « paris » sembleraient d'ailleurs concerner principalement le Yucatán.

17 On pense ici à Oaxaca et Tlaxcala où les Indiens se sont vivement exprimés afin de faire modifier la constitution (Oaxaca) et afin de créer de nouveaux municipes (Tlaxcala).

18 Yemile Mizrahi montre pourtant, dans différents travaux, cet intéressant paradoxe : à l'échelle régionale, celle des États du Nord et de chacun de leurs États, les entrepreneurs, surtout les plus petits d'entre eux d'ailleurs, se sont largement engagés dans des campagnes politiques en faveur du PAN ; mais à l'échelle nationale, à l'époque de Salinas de Gortari notamment, ils appréciaient certaines protections que leur apportait le PRI. Voir MIZRAHI, Yemile, 1994, Recasting business-government relations in Mexico, the emergence of panista entrepreneurs, CIDE.

19 L'opposition menée par les entrepreneurs à la fin des années 1980 a concerné les États de Nuevo León, Durango, Baja California, Sinaloa et Chihuahua. Voir ALBA, Carlos, RIVIÈRE D'ARC, Hélène, 1996, « Entrepreneurs mexicains dans une zone de maquiladoras », Cahiers des Amériques Latines, n° 21.

20 La promotion des relations individuelles est recommandée par les networks et les business reviews américaines. L'influence de ces recettes est très forte dans les milieux d'affaires du Nord du Mexique.

21 50 % des entrepreneurs que nous avons entrevus à Juárez et à Chihuahua au cours d'une enquête menée en 1993 et 1994 sont originaires de Monterrey et de Monclova et ont étudié au TEC de Monterrey

22 COPARMEX montre que les entrepreneurs de Mérida firent, à partir de la fin des années 1960, plusieurs visites à « la sultane du Nord » (Monterrey).

23 Voir Territoires, villes et société, conclusion de l'habilitation de Marie-France Prévôt Schapira, 1997, où elle montre que c'est en termes d'abandon qu'il faut interpréter l'insurrection indienne contemporaine.

24 « Somos una frente indígena... », répondent à l'auteur de ces lignes les représentants d'un groupe de personnes qui campent face au Palais du Gouvernement à Guadalajara (avril 1997), lorsqu'on leur demande qui ils sont.

Notes de fin

1 CNRS, CREDAL

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