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Les territoires de l’État-nation en Amérique latine

 | 
Marie-France Prévôt Schapira
, 
Hélène Rivière d’Arc

Maillage du territoire et action de l'état

Pouvoirs locaux et recompositions de l’action publique urbaine au Mexique

Patrice Melé

Texte intégral

  • 1 Université François Rabelais (Tours), CREDAL

1Note portant sur l’auteur1

Photographie n° 2 : Quand le Parti révolutionnaire institutionnel (PRI) couvre les murs de la ville (Mexico). Cliché : Alain Musset.

INTRODUCTION

2Au Mexique, les analyses du rôle de l’État accompagnent celles des différents pouvoirs inscrits localement (de la Peña : 1986). D’où l’importance de l’étude d’acteurs assurant des médiations entre les modalités de pouvoir, des caudillos dans le domaine des analyses historiques, du cacique ou du leader pour l’anthropologie rurale ou des études urbaines. L’intégration au système de pouvoir du PRI de différentes modalités de cacicazgos permettait une intégration/neutralisation des demandes populaires (de la Peña : 1986; Montaño : 1976; Cornelius : 1980). La médiation culturelle ou politique était placée au centre des analyses. Pour une grande partie de la population l’accès aux bénéfices des politiques publiques ou simplement aux services urbains semblait dépendre de la capacité de négociation de leaders ou de caciques. La canalisation des demandes populaires par les différents relais du pouvoir permettait leur pacification et le maintien des négociations et conflits à l’intérieur du système de pouvoir du PRI. La gestion des périphéries urbaines, les modalités de l’urbanisation populaire étaient marquées par une gestion politique de la relation avec les populations n’ayant pas accès au marché formel du logement (Melé : 1994).

3Les analyses locales décrivaient chaque territoire comme maillé par les représentants d’un réseau de contrôle et d’action politique, intégrant associations, syndicats, institutions et groupes politiques, et parfois les représentants de partis d’opposition. Les possibilités d’accès multiples aux réseaux du parti hégémonique assuraient une certaine souplesse à un système de pouvoir reposant plus sur la négociation et sur l’intégration de l’ensemble des acteurs que sur l’imposition. L’institution municipale ne constituait qu’un élément de ce réseau de pouvoir et souvent, pour des acteurs liés à des groupes locaux ou à certains secteurs du PRI, le premier pas d’une carrière politique.

4La gestion municipale était peu présente au sein d’un débat dominé par la discussion des modalités d’une « réforme politique » graduelle, contrôlée par les instances du pouvoir. À partir de la fin des années 1980, les processus électoraux qui ne constituaient qu’une instance de légitimation formelle du régime, acquièrent un rôle plus important : les élections sont analysées d’une part en tant qu’instruments de socialisation politique et canaux de communication entre gouvernants et gouvernés (Loaeza : 1985), d’autre part comme un moment privilégié de l’intégration des groupes de pouvoirs locaux (Melé : 1992).

5Parallèlement aux réformes électorales, « concession de démocratie » (Loaeza : 1985), octroyant une meilleure représentation des partis d’opposition au sein des différentes instances de pouvoir, une « concession d’autonomie locale » est instaurée en 1983 par les réformes de l’article 115 de la constitution. L’importance accordée au niveau municipal dans les années 1980 semblait constituer un élément de la stratégie de relégitimation du régime, par une gestion au plus près des demandes locales d’autonomie y compris de secteurs intégrés au PRI.

6L’essor de recherches sur le rôle de l’instance municipale semble lié très étroitement aux évolutions politiques et institutionnelles à partir du mandat de Miguel de la Madrid (1982-1983). Les prémisses de l’ouverture politique (Martinez Assad : 1985) et les tentatives de décentralisation relancent l’intérêt pour l’analyse des instances municipales (Garza : 1996). Mais jusqu’au début des années 1990, les travaux dépassant les analyses électorales ou les conflits politiques pour s’attacher aux pratiques des gouvernements locaux étaient très peu nombreux (Ward : 1996).

  • 2 Pour les grandes villes, il s’agit essentiellement de l’arrivée au pouvoir de municipalités du Par (...)

7Dans le contexte actuel de multiplication des alternances politiques, le débat semble avoir changé de nature. La question de « gouvernabilité » ou de la « gouvernance » entendue comme capacité politique et administrative de gouverner un territoire mobilise les chercheurs (Ziccardi : 1995). Faisant suite à l’étude de Victoria Rodríguez et Peter Ward (1992) sur Chihuahua et Ciudad Juarez, on dispose aujourd’hui des résultats de plusieurs programmes de recherches analysant des situations municipales gérées par l’opposition ou des expériences innovantes de gestion locale2 (Ziccardi : 1995; Cabrera Mendoza : 1996; Merino : 1995 ; Guillén : 1998 ; Ramirez Sáiz : 1998).

ALTERNANCE ET GESTION LOCALE

Individualisation des acteurs institutionnels locaux

8Au temps de l’hégémonie non disputée du PRI, le pouvoir municipal pouvait être considéré comme un moyen d’accès à l’ensemble du système de pouvoir du régime. La question des compétences des municipalités, de ses moyens d’action, s’effaçait devant la capacité de médiation politique du maire permettant de canaliser des revendications vers le gouverneur ou la fédération. Cette confusion des rôles était particulièrement visible au moment de la campagne. L’assimilation entre système politique et candidat du PRI était renforcée par le poids des gouverneurs dans la désignation des candidats aux élections municipales. L’allégeance directe au gouverneur était un gage d’appui au municipe et de capacité de mobilisation de ressources fédérales. Inversement pendant les campagnes municipales, l’institution municipale se trouvait pour un temps au centre du système politique.

9Dans les villes capitales d’État non seulement le gouverneur domine la scène politique locale, mais la plus grande partie des investissements en infrastructures est financée par le gouvernement de l’État. La fréquentation suivie des milieux de l’aménagement urbain dans une ville fait apparaître une grande imbrication entre les personnels techniques, passant au gré des allégeances, de l’administration du municipe à celle de l’État, ou même aux services déconcentrés de la fédération.

10Cette image des municipes comme instances de pouvoir du PRI pouvait masquer de grandes différences entre les groupes au pouvoir d’une ville à l’autre ou suivant les mandats. Il faut en effet garder en mémoire les modalités particulières du fonctionnement du parti d’un régime intégrant tous les secteurs de la société. Le fonctionnement des municipalités du PRI, leur degré d’autonomie, leurs relations aux autres niveaux de gouvernement sont néanmoins souvent distinctes suivant la personnalité du maire, son insertion dans les réseaux du parti, ses relations personnelles avec le gouverneur et la fédération, ses relations avec les différentes organisations sectorielles.

11Le nouveau contexte semble marqué par une individualisation des différents acteurs publics, mais aussi des modalités de réalisation de l’action publique. La possibilité d’alternances politiques locales oblige à définir clairement les responsabilités et les compétences de chacun des niveaux de pouvoir. L’identification claire de la provenance des ressources utilisées pour chaque action devient la règle, alors qu’auparavant l’accès aux ressources de la fédération ou du gouvernement de l’État pouvait être présenté par un maire comme une preuve de sa bonne gestion. L’inauguration d’ouvrages publics était de cérémonies réunissant les trois niveaux de gouvernement proclamant le bon fonctionnement des institutions du régime; dans le nouveau contexte politique les polémiques se multiplient entre niveaux de pouvoir pour l’affectation de la responsabilité de l’action publique – ce qui n’exclut pas la réalisation conjointe de travaux ou d’actions entre des instances gérées par des partis différents proclamant le bon fonctionnement de l’alternance et de la transition démocratique.

12La possibilité d’une alternance politique au niveau local conduit à privilégier une analyse en terme d’appartenance politique nationale, confrontant les pratiques des municipalités d’opposition à celle du PRI. Cependant, il faut souligner que cette individualisation des acteurs institutionnels locaux ne concerne pas seulement les situations locales où l’alternance a eu lieu ou se profile. C’est l’ensemble du fonctionnement des acteurs institutionnels locaux et la place des différentes institutions par rapport à l’action publique qui sont modifiés par la généralisation de la possibilité de l’alternance. Cette individualisation semble s’effectuer d’abord au profit des instances municipales.

Une autonomie municipale à négocier

13En 1983, les réformes de l’article 115 de la constitution délimitèrent les compétences des municipes et renforcèrent leur rôle dans la planification urbaine, le contrôle de l’urbanisation et la gestion des services urbains (eau, ramassage des ordures); les municipalités obtiennent le bénéfice et la gestion de l’impôt foncier et de l’impôt sur les transferts de propriétés.

14L’application de cette réforme dépend toutefois de son intégration dans la législation locale des États qui est toujours incomplète. Par ailleurs, les parlements des États fédéraux ont la responsabilité d’approuver les budgets municipaux. Si leurs compétences sont accrues, les municipalités ne possèdent pas de réelle autonomie et restent en grande partie, y compris sur le plan juridique, subordonnées aux instances des États (Couffignal : 1989). Les fonds fédéraux destinés aux municipes sont versés aux gouvernements des États qui les répartissent vers les municipalités. Les gouvernements des États ont un rôle aussi important dans la définition des modalités de fonctionnement des instances municipales que les cadres fixés par la fédération.

15Le contexte mexicain est souvent décrit comme marqué par une très forte centralisation, cependant il s’agit bien d’une fédération octroyant une capacité juridique aux congrès locaux. Les instances fédérales ont le pouvoir de promouvoir et de peser d’un poids souvent déterminant pour la mise en place de nouvelles règles du jeu, mais pas de les imposer aux États. Les modalités et les temporalités d’adaptation des législations locales sont différentes suivant les États. Chaque congrès local a la faculté de réglementer le fonctionnement et les compétences des municipalités (Loi organique municipale), en respectant la législation fédérale mais avec la possibilité d’introduire des modalités différentes d’administration des municipes et de relations entre niveaux de pouvoir. Les conflits entre les législations fédérales et locales ne sont le plus souvent réglés qu’au cas par cas en fonction des recours juridiques.

16Pour les municipalités, les réformes fédérales n’ouvrent qu’un champ des possibles à négocier avec les gouvernements des États. La revendication de l’application de l’ensemble des nouvelles compétences et du recouvrement de l’impôt foncier a d’abord eu un caractère d’exemplarité pour des municipalités du PRI construisant une image de modernisation de l’action municipale où de revendication d’autonomie pour des municipalités d’opposition. Les compétences théoriquement dévolues aux municipalités par l’article 115 de la constitution constituent la base de longues négociations, entre municipalités d’opposition et les gouvernements des États, qui peuvent déboucher sur des conflits ou des recours juridiques. La tendance semble être aujourd’hui à la généralisation, dans les municipalités urbaines, de la mise en oeuvre de l’ensemble des compétences légales. Toutefois, dans certains États – par exemple l’État de Mexico – la planification urbaine reste aux mains du gouvernement de l’État.

17Certaines municipalités élargissent leur champ d’action en intervenant directement dans l’offre de transport public, l’assistance sociale, la promotion économique ou le logement (Ziccardi : 1995 ; Guillén Lopez : 1998). La revendication de nouvelles compétences et de l’accroissement des ressources municipales a été symbolisée par le conflit déclenché, en avril 1995, par la décision prise par Francisco Villareal, maire paniste de Ciudad Juarez, de placer un péage sur un pont à la frontière, compétence réservée à la fédération. Après un conflit ouvert menant le maire en prison, puis une grève de la faim, un compromis est trouvé octroyant 50% du bénéfice des péages aux États et municipalités (Aziz Nassif : 1996).

18Les études sur les gouvernements municipaux d’opposition montrent que l’accès aux ressources fédérales leur est globalement plus difficile. Les municipalités doivent négocier leur budget avec le gouvernement de l’État et le gouvernement fédéral. Carlos Medina qui fut maire paniste de León dénonçait la « répression budgétaire » mise en œuvre par le régime (Valencia : 1995). Mais il existe aussi des contre-exemples, comme celui de la municipalité PRD de Patzcuaro qui dans le cadre du programme des « cent villes » fut un des municipes qui reçu les investissements fédéraux les plus importants, même si le gouvernement de l’État retira un fort bénéfice politique de ces investissements (Ziccardi : 1995).

19La possibilité de l’alternance à l’échelle des États introduit une nouvelle figure des relations entre collectivités locales : celle des rapports entre municipalités du PRI et des administrations d’État du PAN. Pour des acteurs politiques du PAN qui ont souvent fait leurs premières armes à l’échelle municipale, la démonstration du respect de l’autonomie municipale, l’établissement de règles du jeu transparentes pour les relations entre les États et les municipes constitue un enjeu important. Le gouvernement de l’État est aussi considéré comme une position à partir de laquelle il est possible de diffuser de nouvelles pratiques d’action publique municipale. Malgré l’affichage de telles priorités, un gouvernement d’État du PAN doit marquer son poids sur les municipalités du PRI qui tentent d’établir une relation directe avec la fédération. Il est possible d’identifier des conflits où la position de revendication de l’autonomie municipale est tenue par des municipalités du PRI face à des États gérés par le PAN (Aziz Nassif : 1995).

20Malgré la gestion directe de certains impôts locaux, les municipalités ne disposent que de peu de ressources propres et leurs capacités d’investissement sont faibles. Les municipes dépendent pour la réalisation de travaux publics de financement provenant des États ou de la fédération. Une véritable évolution de la capacité d’action locale dépend de l’accroissement des ressources des municipalités et d’une liaison entre nouvelles compétences et nouvelles ressources.

UNE MUTATION DE L’ACTION PUBLIQUE ?

Carence de projets d’aménagement urbain

21Dans le domaine de l’urbanisme et de la politique urbaine, les campagnes municipales du PAN présentent peu d’originalité par rapport à celles du PRI. L’honnêteté dans la gestion, la transparence des décisions et une capacité de pression sur le gouvernement fédéral pour la mise en oeuvre de toutes les prérogatives municipales constituent le coeur du discours municipal du PAN. Mario Bassols (1995) et Carlos Valencia (1995) étudiant la gestion du PAN à Saltillo, à León et dans l’État de Guanajuato arrivent aux mêmes conclusions et soulignent la difficulté de reconstituer des éléments permettant de mettre à jour un projet de ville spécifique aux municipalités panistes. Afficher une mutation des projets urbains et une vision distincte de l’avenir de la ville ne semble pas une priorité des autorités municipales du PAN. Par ailleurs, il semble que la création de nouveaux documents d’urbanisme ne constituent pas réellement un enjeu (Bassols : 1995). Enrique Cabrero (1995) note néanmoins dans certains cas une tendance à la prise en compte du long terme et à la publication de plans qui dépassent l’horizon triennal.

22Dans la gestion des périphéries urbaines, les gouvernements locaux du PAN semblent surtout se caractériser par une répression plus dure des invasions de terre. Francisco Barrio, à la tête du gouvernement de l’État de Chihuahua, a impulsé une modification du code pénal pour inscrire un nouveau délit de dépossession (despojo), tout en cherchant à régler le problème de l’accès à la terre par la création d’un fideicomiso pour la création de réserves territoriales et de lotissements populaires (Aziz Nassif : 1996). Évictions et régularisations tentent de réduire le pouvoir d’organisations liées au PRI (Grupo México à Camino Verde, Tijuana), avec un certain succès électoral puisque dans certaines zones tenues antérieurement par des leaders et organisations proches du PRI, le PAN a remporté les élections locales après la régularisation.

23Si l’aménagement urbain ne semble pas constituer un enjeu de premier plan pour les municipalités, la question de l’accès aux services urbains est au centre de la gestion locale. Dans chaque ville, les premières municipalités d’opposition doivent faire face aux prévisions catastrophiques des acteurs locaux liés au PRI qui annoncent la paralysie de la ville devant l’impossibilité de gouverner sans le parti du régime et l’incompétence des nouveaux gestionnaires. La première manifestation de la réussite d’une gestion municipale d’opposition semble être de faire la preuve du fonctionnement quotidien des services urbains (Bassols : 1995).

24Les problèmes de carences ou des tarifs de l’eau, les modalités du ramassage des ordures conditionnent la popularité d’une administration municipale ou d’un gouverneur. Dans le nord du pays plusieurs défaites du PRI ont été causées par les problèmes concernant l’eau. La question des tarifs peut susciter des conflits entre des municipalités (quelle que soit leur étiquette politique) la population ou les industriels. Les catastrophes urbaines, qui ont beaucoup contribué à la perte de légitimité des gouvernements locaux du PRI, sont plus généralement un des éléments de la perte de prestige des autorités municipales en place qui se retrouvent au premier rang de l’organisation des secours, de la détermination des responsabilités (Campuzano : 1995).

Une nouvelle gestion entrepreneuriale ?

  • 3 De nombreuses municipalités du PAN ont instauré des directions du développement organisationnel de (...)
  • 4 Enrique Cabrero (1995) souligne la prégnance des analyses de Michael Barzlay, 1992, Breaking throu (...)

25De nouveaux thèmes issus de la gestion des entreprises apparaissent dans les discours sur l’action municipale : planification stratégique, « développement organisationnel »3, qualité totale de prestation des services (Cabrero Mendoza : 1995). La vision entrepreneuriale de l’action publique locale considère le municipe comme un prestataire de services tourné vers la satisfaction de citoyens-clients. Les nouveaux gestionnaires du PAN, comme dans une certaine mesure ceux du PRI, sont fortement influencés par les débats sur les relations entre management des organisations et gestion locale aux États-Unis. Un nouveau type de management doit permettre de promouvoir des gouvernements locaux qui dépensent moins et qui ont une plus grande capacité d’action4.

26L’équilibre budgétaire, l’accroissement des ressources propres, la prise en compte des capacités réelles d’investissement et une plus grande rigueur dans la gestion des dépenses sont mis en avant. Il s’agit, comme le note Alberto Aziz Nassif (1996), d’un retournement des priorités. Les gouvernements locaux du PRI utilisaient rarement l’argument de la rationalité budgétaire : les priorités étaient politiques; les problèmes budgétaires semblaient toujours en mesure de pouvoir être contournés ou transmis à l’administration suivante. Il s’agissait d’abord de donner satisfaction aux différents groupes, de maintenir le consensus en distribuant des avantages. La logique paniste semble inverse : seule une bonne gestion des ressources disponibles permettra de réaliser des actions susceptibles de conserver l’appui de la population. Il ne s’agit plus de construire des alliances avec des groupes mais d’assurer à l’ensemble des citoyens un traitement équitable selon les lois en vigueur.

27La municipalité paniste de León (1989-1991) se proposait de construire l’image d’un municipe modèle grâce à une refonte du fonctionnement de l’administration municipale et à l’instauration de procédures de contrôle et d’évaluation interne (Valencia : 1995). Leon est effectivement considéré comme le modèle d’un municipe-entreprise. Cette image a joué un rôle important dans l’accès de Carlos Medina au gouvernement de l’État et dans la nouvelle victoire d’un candidat du PAN à la mairie de León en 1991. On note par ailleurs une grande continuité entre les projets mis en oeuvre par les différentes administrations panistes (Cabrero : 1996).

28Si cette nouvelle gestion locale entrepreneuriale est d’abord mise en oeuvre par des entrepreneurs ou des hommes politiques liés à l’initiative privée, on ne doit pas assimiler l’accès au pouvoir municipal du PAN à l’arrivée d’entrepreneurs aux commandes d’une ville ou d’un État. Il faut relativiser une stricte opposition entre, d’une part, des gouvernements locaux du PRI aux mains de professionnels de la politique liés au système corporatiste et clientélaire de pouvoir et, d’autre part, des membres du PAN liés à l’initiative privée avec une expérience de gestion et d’entrepreneur. La rhétorique et les pratiques de gestion locale entrepreneuriales sont aujourd’hui amplement partagées par les fonctionnaires de plusieurs administrations priistes.

29Dans le cas des villes du nord du pays étudiées par le programme de recherche coordonnée par Alicia Ziccardi (1995), des maires du PAN comme du PRI possédant une formation et une expérience d’entrepreneurs tentent d’impulser une modernisation du fonctionnement de l’administration locale à partir des pratiques de gestion en vigueur dans les entreprises. Dans de nombreux États, à partir de la fin des années 1980, des entrepreneurs sans expérience politique ont été placés par le PRI à des postes de représentation (maires, députés locaux ou fédéraux). Sur les scènes locales, on observe une grande imbrication entre les entrepreneurs liés au PRI, ceux qui s’engagent au côté du PAN et ceux qui occupent ou ont occupé des charges au sein des chambres d’industries et de commerce. Dans de nombreux cas, les candidats du PAN qui remportent des élections municipales sont de nouveaux militants qui conquièrent les instances locales du PAN avant d’accéder à une fonction municipale. Pour l’étude de Ciudad Juarez, Hector Padilla (1995) montre, qu’à partir de la municipalité, des entrepreneurs, affiliés au PAN ou au PRI, ont mis en oeuvre l’adaptation des infrastructures de la ville aux nécessités du développement des maquiladoras.

30La figure du maire dirigeant d’une main d’entrepreneur une organisation municipale remaniée remplace celle de l’homme politique bâtisseur. Mais l’institution municipale est toujours fortement dominée par un exécutif aux ordres du maire. La personnalisation du pouvoir municipal peut déboucher sur des conflits entre une personnalité élue sous l’étiquette du PAN, les structures locales du parti ou des groupes sociaux ayant appuyé son élection. La gestion de Carlos Montejo, ex-banquier élu maire de Tijuana en 1989, fut particulièrement controversée à la suite d’actions impopulaires – dont l’expulsion violente des vendeurs ambulants. De nombreux secteur du PAN critiquent aussi sa collaboration avec Solidaridad et sa proximité affichée avec Carlos Salinas (Campuzano : 1995). Le gouverneur du Nuevo León, Fernando Canales Clariond, est accusé par des députés de son parti non seulement d’avoir placé à des postes clés de nombreuses personnalités qui ont été ou sont liées au PRI, mais encore de diriger une administration où la majorité du personnel appartient au PRI. Des députés du PAN lui reprochent de travailler en grande harmonie avec les représentants des organismes corporatistes liés au PRI et de négocier l’appui des députés du PRI à certaines initiatives de lois au congrès de l’État.

31La possibilité de l’alternance oblige les municipalités ou le système municipalité-gouvernement de l’État à une démonstration de l’efficacité de la gestion locale. Les politiques volontaristes de réorganisation des activités centrales à Puebla à partir de 1983 peuvent aussi être analysées comme une nécessaire démonstration de la capacité d’action sur la ville (Melé : 1998). Les tentatives de reconquête de municipalités obligent les acteurs locaux du PRI à accorder une attention nouvelle à l’instance municipale. Après une alternance, la situation locale n’est plus la même, le PAN ne représente plus une opportunité de changement mais doit rendre compte de son bilan; les nouvelles municipalités du PRI, quant à elles, doivent prouver non seulement leur capacité d’action, l’efficacité et la rationalité de leur gestion, mais aussi faire preuve d’un plus grand respect de la transparence et de l’opposition au sein du conseil municipal.

32Portée conjointement par la pression de l’alternance, les mutations de l’État central et les difficultés budgétaires, la modernisation de l’action publique se diffuse au sein d’un grand nombre de municipalités urbaines. Pour accroître leurs ressources propres, plusieurs d’entre elles actualisent leur cadastre et vont jusqu’à modifier les bases de l’imposition foncière. Cette actualisation, qui se traduit par une augmentation des impôts de la majorité des propriétaires, est souvent présentée comme une lutte contre les privilèges. L’actualisation des valeurs cadastrales se fait le plus souvent dans une relation conflictuelle avec l’ensemble des propriétaires (Guillén : 1995).

33Selon Enrique Cabrero (1996), contrairement aux discours sur l’amélioration de la rationalité de la gestion par des acteurs privés, les expériences d’externalisation de services publics ne se sont pas traduites par une plus grande transparence. Par une sorte de « mimétisme institutionnel », les acteurs privés ne constituent pas des vecteurs de changement et de modernisation mais reproduisent les anciennes modalités de gestion détournées à leur profit. La question d’une évaluation et d’un contrôle des interventions des acteurs privés est aujourd’hui un débat important. Les concessions de services publics (eau, ramassage des ordures) qui se multiplient au Mexique, sont devenues un des thèmes de conflits entre les municipalités et la société locale, en particulier lorsqu’elles impliquent des hausses de tarif. De nouveaux maires tentent de remettre en cause les accords passés avec leur prédécesseur.

34Au niveau des États, on peut observer une tendance à la modernisation de l’administration publique, à l’introduction de mécanismes de contrôle et d’évaluation, à une meilleure formation et à une plus grande stabilité des personnels (Ward : 1996). À l’échelle municipale ces tendances sont beaucoup moins nettes. Malgré les innovations ou la modernisation des administrations, il semble que les modalités de la nouvelle gestion décrites par Enrique Cabrero (1995) – caractérisées par l’intégration de professionnels détachés d’allégeances politiques, le renforcement de la gestion administrative de la ville par rapport à la gestion politique, l’attribution d’un véritable rôle aux conseils municipaux et la capacité de programmer des projets — ne constituent pas des tendances présentes dans tous les municipes urbains du pays.

35Tous les trois ans, une grande partie des fonctionnaires de haut rang sont déplacés et souvent la structure de l’administration municipale est modifiée. Les municipes sont dans une perpétuelle réorganisation. Certains chercheurs proposent d’organiser un débat sur la durée du mandat, sur la possibilité d’une réélection, ou d’instaurer sur le modèle de certaines municipalités des États-Unis, un gérant municipal professionnalisé assurant une certaine continuité de l’administration municipale. L’existence d’un corps spécialisé dans la gestion locale permettrait de rendre plus fluide les alternances et l’arrivée au pouvoir municipal de personnalités non spécialistes de la gestion locale (Cabrero : 1996).

De nouvelles formes d’intégration des citoyens à la gestion locale ?

36Au Mexique, les références à la participation de la population occupent une place importante dans tous les types de gestion municipale. Mais la question semble se poser d’une manière différente pour les municipalités d’opposition et celles du PRI. Les nouvelles municipalités du PAN doivent tenter de gérer les villes sans utiliser les relais corporatistes aux mains du PRI, sans disposer de la capacité de mobilisation/intégration des organisations des quartiers populaires et sans reproduire les relations clientélistes de gestion politique des périphéries urbaines.

  • 5 Dans de nombreuses municipalités du PAN, de nouvelles directions chargées d’encadrer la participat (...)

37La construction de nouvelles modalités de participation est au centre des préoccupations des gouvernements locaux du PAN5. Ces municipalités, dont les relais politiques dans les quartiers populaires sont peu denses, se heurtent au poids et à l’omniprésence des organisations liées au PRI ou aux mouvements sociaux liés à la gauche (Valencia : 1995). Les représentants du PAN affichent la volonté d’instaurer des liens directs avec les habitants, d’intégrer à la gestion municipale des citoyens et non des acteurs sociaux ou des organisations. Dans la rhétorique du PAN gestionnaire, on évoque une « vertebración ciudadana », une « ciudadanización » des relations entre la population et le gouvernement (Valencia : 1995 ; Campuzano : 1995). La volonté de développer la participation de la population est intégrée dans une conception de réduction du poids de l’État et des gouvernements locaux sur la société.

38Mais cette relation directe semble être avant tout un prétexte pour contourner les organisations et associations liées au PRI ou à l’opposition de gauche et reconstituer un système d’intermédiation contrôlé par le PAN. Des comités d’habitants sont créés à l’échelle des quartiers; ils constituent de nouveaux relais pour la gestion des programmes de travaux par coopération et l’organisation des actions de développement communautaire (par exemple à León et Ciudad Juarez). Plus qu’une mutation des modalités de la relation avec les citoyens, il s’agit de la reconstitution d’organisations permettant de canaliser et d’encadrer les demandes populaires.

39Les tentatives de création de relais du pouvoir municipal à l’intérieur des quartiers peuvent se traduire par une polarisation des positions de chaque quartier ou lotissement populaire. La ville peut se lire en fonction des allégeances des organisations de quartiers au PAN et à la municipalité, au PRI ou à l’opposition de gauche (Padilla : 1995). Les modalités traditionnelles d’implantation d’associations le plus souvent hégémoniques sur un territoire donné rendent difficile et conflictuelle la coexistence de plusieurs organisations avec des affiliations différentes au sein d’un même quartier. Analysant les gestions panistes de Ciudad Juarez et Chihuahua (1983-1986), Rodriguez et Ward (1992) identifient une tendance à privilégier, pour l’introduction des services et l’amélioration du cadre de vie, les quartiers constituant les bases locales du PAN. Les priorités données à la sécurité et au ramassage des ordures s’adressent d’abord aux quartiers de classes moyennes. Cette gestion partisane des priorités et des ressources publiques n’est pas très éloignée des pratiques du PRI.

40Face au manque de ressources pour l’introduction des infrastructures et services urbains, une grande partie de ces derniers doit être réalisée avec la participation financière des habitants (obras por colaboracióri). La question de la création de nouveaux canaux de participation n’est donc pas seulement celle de la légitimation des pouvoirs locaux ou de l’intégration des mouvements sociaux mais aussi celle de l’encadrement et de la mobilisation des ressources de la population dans le cadre de l’action publique municipale.

41En dehors des travaux par coopération, d’associations de quartiers mobilisées pour l’amélioration de leur cadre de vie et des consultations sur des infrastructures concrètes, les municipalités du PAN se heurtent à de grandes difficultés pour encadrer une participation sur des thèmes généraux de la gestion locale (Valencia : 1995 ; Cabrero : 1996). La multiplication des conseils consultatifs intégrant des représentants des divers secteurs de la population ne peut être considérée comme une spécificité du PAN. Cependant dans certains cas, ces comités ont un rôle plus actif que dans les municipalités priistes qui disposent des canaux corporatistes traditionnels pour toucher l’ensemble des secteurs de la population.

  • 6 Ernesto Ruffo, premier gouverneur élu du PAN (Basse-Californie), affichait à la fois un traitement (...)

42Lors de l’accès du PAN au gouvernement d’États, la « désectorialisation » des relations avec les sociétés locales est mise en avant6. C’est le cas de la gestion de Francisco Barrio dans l’État de Chihuahua (1992-1998), étudiée par Alberto Aziz (1996), qui s’est traduite par des relations difficiles avec de nombreux « secteurs » de la population y compris avec les milieux industriels. Malgré une gestion administrative efficace, la gestion politique d’une société locale habituée à des accès sectoriels et corporatistes au pouvoir semble insuffisante pour assurer l’ancrage du PAN. Il semble que le gouvernement de Francisco Barrio ait été dans l’incapacité de tirer un bénéfice politique des travaux et des infrastructures réalisées : certains quartiers populaires particulièrement bien traités par le gouvernement de l’État ont voté massivement pour le PRI.

43Dans les conditions de l’action politique spécifique au Mexique, les représentants des instances locales doivent démontrer leur capacité à incarner à la fois le gouvernement local et la société. Une victoire électorale n’est pas suffisante pour assurer la légitimité des actions publiques. D’où l’importance pour les nouveaux accédants au pouvoir local d’instaurer de nouvelles modalités de participation/intégration de la population et, en particulier, des habitants des quartiers populaires.

CONCLUSIONS : CONSTRUIRE LOCALEMENT LES CONDITIONS DE LA GOUVERNABILITÉ

44Devant l’effondrement de la légitimité du régime, le retrait de l’intervention de l’État fédéral dans de nombreux domaines et les incertitudes d’une gestion macro-économique soumise aux vicissitudes de l’ouverture internationale, le local apparaît comme un axe privilégié des réflexions sur l’action publique. On est passé au Mexique d’une conception de l’État fondé sur l’omniprésence du parti du régime et de ses organisations relais, formant un ensemble présentant une certaine homogénéité, à une conception de l’action publique comme résultat de l’interaction entre un réseau d’acteurs institutionnels, dont chaque élément est en recomposition. Chaque situation locale présente une modalité particulière d’un équilibre instable de relations entre les niveaux du pouvoir. L’individualisation des différents acteurs institutionnels permet de se rapprocher d’un système de régulation réciproque reposant sur des ajustements et sur une vigilance mutuelle pour le respect de l’autonomie et des règles de l’action publique (Cabrero : 1996), et de réduire le caractère discrétionnaire de l’intervention des différents niveaux de pouvoir.

45Ce qui est en jeu dans les mutations actuelles de la situation mexicaine, c’est la construction d’un nouveau mode de gouvernance avec comme premier impératif la gouvernabilité et la recherche de nouveaux modes de consensus et de légitimé pour l’action publique locale, plutôt que la mise en place de nouvelles modalités de gestion et d’aménagement urbain.

46Les formes de l’urbanisation semblent peu affectées par la mise en place de gestions d’opposition qui n’ont pas les capacités de modifier les relations entre acteurs pour la production de logements ou d’espace urbain. Il est plus facile de modifier le fonctionnement de l’institution municipale que d’infléchir les modalités de la croissance ou de la gestion urbaine. Cette difficulté de prise sur le réel de l’institution municipale est une des raisons pour lesquelles Alicia Ziccardi et Homero Saltalamacchita (1997) proposent d’évaluer non les résultats mais la « disposition » à la mise en place d’un « bon gouvernement local ».

  • 7 On reprend ici la distinction entre consensus électoral et consensus sur les politiques publiques (...)

47L’aspiration au changement génère un « consensus électoral » pour porter au pouvoir municipal de nouvelles majorités. Mais la légitimité du pouvoir municipal ne se traduit pas forcément par une réduction du caractère conflictuel des modalités de l’action publique. Malgré les tentatives de mise en place de nouvelles pratiques municipales et de nouvelles formes d’intégration des demandes de la population, le consensus électoral n’implique pas un « consensus sur les politiques publiques »7.

48Malgré la modernisation de l’administration municipale et la rhétorique d’efficience de la gestion des ressources publiques, les modalités de l’intervention publique sur la ville ne semblent pas profondément modifiées. Les tendances conflictuelles de toute action publique sur la ville analysées dans le contexte de gouvernement locaux du PRI persistent (Melé : 1996). Tout semble se passer comme si la prise en compte des populations affectées par une décision de l’autorité locale ne s’effectuait que dans un deuxième temps après mobilisation et apparition d’un conflit. Dans certains contextes locaux, ces tendances peuvent être renforcées par la mobilisation d’organisations et de leaders liés au PRI contre les administrations municipales. Les gouvernements locaux d’opposition ont dû apprendre, comme le reconnaissent de nombreux hommes politiques locaux du PAN, à mettre en place une gestion politique des conflits ainsi qu’à redonner sa place à la gestion politique alors que leurs premières actions concernaient la gestion administrative de l’institution municipale.

49Dans le contexte mexicain actuel, les analyses des gouvernements locaux montrent une grande diversité de situation. Non seulement chaque municipe représente un contexte politique particulier, mais les règles du jeu peuvent être différentes d’un État à l’autre. Les multiples interprétations des législations fédérales peuvent générer des conflits durables entre différentes instances de gouvernement local. Non seulement le cadre juridique déterminant les compétences et les ressources des municipalités n’est pas fixé strictement, mais encore les modalités de relations entre les niveaux de pouvoir sont en perpétuelle négociation. De plus, malgré la forte structuration des partis d’opposition introduite par les luttes électorales, le positionnement des acteurs sociaux par rapport à l’échiquier politique national semble lié aux spécificités de chaque contexte local et susceptible d’évoluer rapidement entre deux périodes de gouvernement.

50Tout se passe comme si non seulement les modalités de l’action politique mais aussi celle de l’action publique devaient être négociées au plus près des intérêts et des acteurs locaux. Dans le Mexique de cette fin de siècle, les conditions de la gouvernabilité et de la gouvernance sont à construire localement.

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Notes

2 Pour les grandes villes, il s’agit essentiellement de l’arrivée au pouvoir de municipalités du Parti d’action nationale, opposition de droite, à l’exception notable de l’élection de Cuauhtémoc Cárdenas leader du Parti révolutionnaire démocratique en 1997 comme premier dirigeant élus du District Fédéral de Mexico. Les travaux cités dans cet article concernent néanmoins d’abord des municipalités du PAN.

3 De nombreuses municipalités du PAN ont instauré des directions du développement organisationnel desarrollo organizacional.

4 Enrique Cabrero (1995) souligne la prégnance des analyses de Michael Barzlay, 1992, Breaking through bureaucraty, a new vision for management governement, University of California Press.

5 Dans de nombreuses municipalités du PAN, de nouvelles directions chargées d’encadrer la participation ont été créées.

6 Ernesto Ruffo, premier gouverneur élu du PAN (Basse-Californie), affichait à la fois un traitement administratif et non sectoriel des relations avec les industriels, et le refus de négocier avec des organisations populaires dans le cas d'invasions de terrains (Campuzano : 1995).

7 On reprend ici la distinction entre consensus électoral et consensus sur les politiques publiques proposée par Tonatiuh Guillén (1995, p. 170).

Notes de fin

1 Université François Rabelais (Tours), CREDAL

Table des illustrations

Légende Photographie n° 2 : Quand le Parti révolutionnaire institutionnel (PRI) couvre les murs de la ville (Mexico). Cliché : Alain Musset.
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© Éditions de l’IHEAL, 2001

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