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Les territoires de l’État-nation en Amérique latine

 | 
Marie-France Prévôt Schapira
, 
Hélène Rivière d’Arc

Introduction

Villes et territoires en Amérique latine : changement de perspective ?

Marie-France Prévot Schapira

Texte intégral

  • * Université Paris VIII, Credal

1Note portant sur l’auteur*

2« La Nation est présentée comme un préalable à l’État dans la mesure où c’est d’elle qu’il tire sa légitimité, son autorité, son pouvoir. Mais partout dans les Amériques, la Nation apparaît comme une pure création de l’État. Cela amène certains groupes qui revendiquent une identité distincte et veulent être reconnus comme tels, à contester les bases spatiales des États » (Monnet : 1996).

3Pour tenter de répondre à la question « Comment penser l’ancrage de l’État-nation aujourd’hui? », il convient de rappeler le principe de territorialité qui a accompagné la formation de l’État-nation afin d’analyser les changements et de mesurer les enjeux politiques et sociétaux qu’entraîne l’apparition de nouvelles territorialités en Amérique latine.

4On observe, en effet, depuis le début des années 1970, le surgissement d’acteurs collectifs (Indiens, entrepreneurs, mouvements d’habitants) qui appuient leurs projets sur de nouvelles stratégies territoriales, capables de se surimposer aux découpages sur lesquels s’exerce le pouvoir de l’État, ou d’en revendiquer d’autres. La crise des années 1980 et le nouveau modèle de développement lié au tournant néo-libéral ont renforcé ces tendances. C’est ainsi que dans de nombreux pays, alors que les politiques d’ajustement réduisent les capacités de régulation de l’État, se dessinent de nouvelles spatialités qui viennent défier l’État-nation, et pour certaines d’entre elles, remettre en cause le principe même de territorialité entendu au sens westphalien du terme, c’est-à-dire d’un territoire fondateur de l’ordre politique. C’est dans ce contexte, que des mesures de réarticulation et de redécoupages territoriaux (décentralisation, nouveau fédéralisme, régionalisation) sont intervenues donnant force, à des degrés divers, aux gouvernements des villes et des régions, longtemps sous tutelle. C’est ce mouvement multiple et contradictoire qu’il convient de cerner, pour comprendre les changements de rapport de l’État au territoire et les processus de fragmentation (territoriale et sociale) des espaces nationaux que provoque le retournement de perspective des années 1990.

LA CONSTRUCTION DE L’ÉTAT-NATION OU « LA TERRITORIALISATION PAR LE HAUT »

Des États-nations inachevés

  • 1 Bertrand Badie rappelle que la pratique spatiale de l’Empire fait coexister plusieurs géométries e (...)

5En Amérique latine, la formation des États-nations, au lendemain des Indépendances, s’est accompagnée de la construction d’un principe de territorialité qui fait du territoire un instrument de contrôle des individus et des groupes. Ce processus a rencontré des obstacles liés à l’héritage laissé par les formes d’organisation territoriale de l’Empire espagnol. Les historiens ont mis l’accent sur le fort centralisme de la Colonie, mais, dans le même temps, l’institution de la cité-territoire permit l’expression des localismes et l’existence de pouvoirs locaux disposant d’un large degré d’autonomie1. Le contrôle exercé était d’autant plus lâche que l’on se trouvait éloigné du centre, aussi de vastes étendues restèrent-elles longtemps à l’écart de l’ordre étatique.

6C’est pourquoi l’histoire de la consolidation des États-nations latino-américains au xixe siècle est celle d’un conflit permanent entre la volonté centralisatrice de l’État et les forces centrifuges des pouvoirs locaux et régionaux. Ces « seigneurs territoriaux » avec lesquels l’État devra négocier faute de pouvoir les contrôler, s’appuient sur des formes de sociabilité traditionnelle et des réseaux locaux fortement ancrés dans le territoire. La figure du cacique renvoie à la faiblesse de l’État et à la nécessité de la médiation pour assurer le contrôle étatique. On en revient là à la relation entre deux processus : la formation de l’État et celle de la Nation. Le premier suppose la neutralisation des autonomies; le second, la capacité de transmettre des valeurs, des référents et des droits à l’ensemble de la population. Aussi la construction d’un ordre spatial libéral met-il en confrontation, pendant tout le xixe siècle, un centre faible et des pouvoirs locaux vivaces.

7Si l’on retient l’exemple du Mexique, les rapports entre le centre et les périphéries, entre la Nation et les régions, entre l’État et les pouvoirs locaux doivent se lire à travers ce processus de « territorialisation par le haut » et les formes de résistance ou d’adaptation à la modernité. L’« invention » du Mexique, c’est-à-dire la construction d’un État qui a souveraineté sur l’ensemble du territoire national supposait une rupture avec l’ancien régime et les territorialités qui lui étaient associées : les statuts juridiques particuliers — celui des communautés et des « Républiques d’Indiens » — ainsi que les loyautés locales qui fragmentaient l’espace. Car c’est précisément cet héritage, aussi bien dans le Mexique indépendant que dans le Mexique post-révolutionnnaire, qui explique la prévalence des formes corporatistes et communautaires, contredisant les visions universalisantes des libéraux mexicains qui ne reconnaissaient que des citoyens. De nombreux auteurs ont insisté sur cette fiction citoyenne. Fernando Escalante parle de « citoyens imaginaires » (Escalante : 1992). Pour Cuillermo de la Peña, la Nation mexicaine en tant que « communauté imaginée » n’existe pas et la communauté qui compte au Mexique est celle du village, du quartier, de la famille, dans un pays où, dit-il, le mot individu a toujours eu un sens péjoratif dans le vocabulaire populaire (de la Peña : 1994). Cela soulève, de fait, la question fort débattue au Mexique de la communauté versus la citoyenneté, de la culture nationale face aux cultures régionales, dans un pays où la construction d’un espace public ou plutôt d’espaces publics ne se confond pas avec celle de l’espace national (Lomnitz-Adler : 1996).

8Au Mexique comme en Argentine et au Brésil, ces tensions entre les régions et la Nation ont débouché sur la construction de fédérations. Toutefois la structure fédérale de ces trois pays ne doit pas masquer la forte centralisation qui a accompagné la consolidation de l’État. Elle a signifié une volonté d’homogénéisation des pratiques sociales et de lissage des diversités régionales. On peut dire que c’est durant la période des populismes que le projet politique national fondé sur le « pacte corporatiste » s’est affirmé avec le plus de vigueur. L’État national-populaire conduisait la croissance et la modernisation, assurait la redistribution, prévoyait le développement. Il a contribué, dans une large mesure, à « l’effacement des territoires ».

Les Territoires du corporatisme

9Les territoires du corporatisme renvoient aux caractéristiques propres des systèmes politiques. Le corporatisme autoritaire et clientéliste tel qu’il s’est mis en place en Amérique latine a pour trait de combiner un fort contrôle politique avec une segmentation institutionnelle. « Solidaire d’un processus de fragmentation, le corporatisme a ses élus et ses exclus. Il définit un territoire et en même temps sa périphérie et ses marginaux » (Ségrestin : 1985). C’est ainsi que le système a privilégié certaines catégories de travailleurs et certains espaces sur lesquels s’est construit le « pacte corporatiste ». Aussi l’organisation des territoires du corporatisme est-elle celle de la segmentation du corps social en groupes homogènes qui font valoir leur intérêt particulier sur un espace qu’ils se sont appropriés et qu’ils ont façonné.

10Au Mexique, la formation des territoires pétroliers portés par des acteurs spécifiques — l’État, l’entreprise, les syndicats, les travailleurs — ressortissait à des logiques corporatistes, à des logiques de pouvoir, pour le contrôle des ressources et des populations. La force du syndicat s’est largement construite sur la privatisation de la rente pétrolière. Mais dans le même temps, cette construction oeuvrait à la reproduction de l’ordre politique. Les territoires du corporatisme s’inscrivaient dans une organisation bipolaire de l’espace national : d’un côté, le centre, de l’autre, les périphéries où se déployait l’action de l’État. En d’autres termes, le modèle national-populaire avait structuré l’espace de manière hiérarchique, perpétuant des relations de dépendance entre les territoires de la Nation. Toutefois, la volonté de redistribuer la richesse de manière plus égalitaire sur l’ensemble du territoire national restait une priorité affichée, même si l’État en allouant à des catégories particulières le droit à des ressources et à des emplois, avait créé une logique de clientèle qui venait contrarier l’idée même de nation et dessinait des espaces privilégiés.

Le retournement de perspective

11La structuration de ces espaces relevait d’un pacte que les modèles néolibéraux des années 1980 ont rompu. Les changements intervenus dans le modèle de développement sonne le glas du projet cépalien. « Partout en Amérique latine, l’État est moins intégrateur, moins redistributeur, moins promoteur » (Dollfus : 1997). Les orientations néo-libérales de sortie de crise mises en oeuvre dans tous les pays d’Amérique latine ont entraîné un arrêt plus ou moins brutal des grandes interventions et des projets industriels portés par l’État, mettant ainsi fin à une politique spatiale de rééquilibrage de l’espace.

  • 2 À noter que l’on observe la même évolution en Italie où les aides spéciales et les politiques d’in (...)

12À partir des années 1980 la philosophie qui fonde l’orientation générale des rapports de l’État au territoire est nouvelle, reposant désormais sur l’axiome suivant : les compensations au retard économique qui s’accumule dans certaines zones ne sauraient être la ligne directrice des interventions publiques à finalité spatiale2. C’est vrai dans les grands pays d’Amérique latine qui avaient mis en place des politiques qui s’apparentaient de près ou de loin à ce que l’on appelle en France l’aménagement du territoire et que l’on a bien du mal à traduire en espagnol (ordenamiento territorial). Cette révision porte sur le sens et les principes de l’intervention économique de l’État qui ne doit plus être tournée ni vers les zones en déclin, ni vers les zones les plus pauvres. Évidemment, ce changement dans l’approche des politiques territoriales frappe les régions touchées par les grandes interventions de l’État et les provinces assistées.

13En Argentine, les politiques de promotion industrielle qui s’étaient déployées à la fois au sud du 42e parallèle et dans les provinces pauvres du Nord-Ouest argentin sont, aujourd’hui, mises en question. Au Brésil, la Sudene, n’est plus que l’ombre d’elle-même, dévitalisée par les mesures de décentralisation et les nouvelles compétences transférées aux États fédérés et aux municipalités par la Constitution de 1988. Au Mexique, le vaste mouvement de privatisation des entreprises publiques et la mise au pas des grands syndicats corporatistes provoquent une rupture dans l’organisation des espaces de l’État. La gestion des périmètres d’irrigation est transférée aux usagers et les usines à sucre privatisées.

14Aussi assiste-t-on en Amérique latine à un découplage du binôme centre/périphérie qui avait été un principe fort de l’organisation territoriale antérieure, qui supposait que, dans le cadre national, le centre avait besoin des régions périphériques pour se développer (Veltz : 1996). Dans les années 1960, l’idée de « colonialisme interne » avait cherché à théoriser cette relation de dépendance des espaces périphériques à l’égard du centre. C’est à ce titre que certains territoires avaient fait l’objet de politiques de subventions, d’aides et de mesures de déconcentration industrielle, dont ils se voient désormais privés. Dans des économies qui se mondialisent, le centre peut-il se passer de ses périphéries pour se développer ?

  • 3 Dans un article publié dans Le Monde Diplomatique, le sous-commandant Marcos présentait l’État-nat (...)

15Quelle que soit la réponse apportée, le concept de centre/périphérie apparaît, aujourd’hui, moins opératoire pour analyser les relations qui s’établissent entre « les morceaux » du territoire national. La remise en cause de ces politiques de soutien viennent accentuer les inégalités régionales ou plutôt les tendances à la fragmentation des territoires (développement en « taches de léopard »). C’est pourquoi les régions périphériques craignent l’abandon plus que la dépendance. C’est en partie comme cela qu’il faut interpréter le mouvement néo-zapatiste3 et les révoltes dans les provinces périphériques argentines ou encore le vote cardéniste dans les bastions pétroliers du Golfe du Mexique. Ici, dans des territoires figés dans un cadre urbain et industriel révolu au regard de l’impératif actuel de fluidité et de mobilité, les populations souvent venues d’ailleurs se trouvent en quelque sorte captives (maisons, hôpitaux, écoles). Cette situation alimente l’amertume et la dissidence. Mais, dans le même temps, cette différenciation accrue des territoires met en mouvement les populations des régions sinistrées en raison des licenciements massifs et de l’arrêt des investissements publics. La région pétrolière du Sud Veracruz qui avait été une zone de forte attraction migratoire, participe chaque jour davantage à la migration vers la frontière et les États-Unis.

16À ces processus d’abandon par l’État de certains espaces font écho des formes de sécession territoriale portées par des groupes et des régions ou des villes « tirées » par le modèle néo-libéral.

« TERRITORIALITÉS REMONTANTES » ET DÉCENTRALISATION

La société qui s’organise

17Ce retournement de perspective a eu lieu dans un contexte où l’économie mondiale bouscule l’État-nation sous l’effet conjugué de la mondialisation et des pressions identitaires. Autrement dit, la mondialisation active la prolifération de réseaux et la formation de territoires-réseaux divers et complexes qui ne s’inscrivent pas, ou plus forcément, dans les frontières nationales tandis que des territorialités plurielles que la construction de l’État-nation avait tenté de gommer resurgissent ou apparaissent : ce sont les réseaux pentecôtistes, les territoires circulatoires de la diaspora mixtèque de part et d’autre de la frontière mexicaine, les territorialités plurielles de la grande ville, etc. Les exemples sont nombreux. Il convient de signaler que durant la période nationale-populaire, la prégnance de l’État était telle que les chercheurs avaient fait preuve d’une certaine myopie à l’égard de ces mouvements souterrains et négligé l’étude de ces acteurs non institutionnels.

18Face à l’émergence d’espaces qui se construisent à travers des flux multiples, les États engagés dans la voie néo-libérale ont été amenés à redéfinir les compétences des différents niveaux de gouvernement. Car la « transition » et les réformes économiques supposaient de desserrer l’étau étatique pour faire face aux défis du marché et aux blocages qu’avait engendrés l’extrême centralisation du fonctionnement de l’État. Certes, cette forte centralisation n’était pas contradictoire avec l’existence de pouvoirs locaux forts (caciques, caudillos) mais ceux-ci fonctionnaient sur le registre de la clientèle et non de la représentation citoyenne.

Décentralisations et « nouveau fédéralisme » : le local renforcé ?

19À l’instar de l’Europe, la décentralisation a marqué les années 1980 en Amérique latine. Toutefois, si les réformes ont pris des cours différents, on peut constater que les décentralisations qui ont eu lieu en Amérique latine l’ont été tout autant pour des raisons de fonctionnement interne des États centralisés que sous la pression d’une demande d’une plus grande autonomie du niveau local ou de revendications identitaires et régionales.

20Au Mexique, on se trouve face à une décentralisation « réactive » (Merino : 1996) dans laquelle les municipes ont joué, de fait, un rôle restreint, même si l’institution municipale était au coeur du dispositif décentralisateur. Ce processus décidé d’en-haut pour contrecarrer les effets néfastes de l’extrême centralisation de l’État, s’est heurté aux faibles compétences reconnues jusqu’alors aux gouvernements locaux et à la vigueur des caciquismes. C’est pourquoi, durant les années 1970, la faiblesse des administrations locales avait été un obstacle majeur à l’instauration de procédures de contractualisation entre la Fédération et les États - Georges Couffignal parlait alors « d’impossible décentralisation » (Couffignal : 1989). Et, d’ailleurs, extrêmement rares ont été les municipalités qui ont décidé de mettre en oeuvre les mesures de décentralisation prônées par Miguel de la Madrid lors de sa campagne présidentielle de 1982 (Prévôt Schapira, Rivière d’Arc : 1984). On assiste même durant la période saliniste (1988-1994), à ce que Lorenzo Meyer a appelé la décentralisation « centralisée ». Le fonctionnement du Pronasol en a été certainement le meilleur exemple. Le fait que l’équipe centrale ait été réduite et que les municipes aient été impliqués dans la gestion du programme Solidarité pouvait certes accréditer l’idée de la décentralisation. Or il n’en a rien été. En l’absence de transparence dans l’attribution des fonds aux États et aux municipes, la négociation politique au « centre » est restée décisive (Pécaut, Prévôt Schapira : 1992).

  • 4 Sur le vote de la loi sur les droits des communautés et des groupes indiens dans l’État de Oaxaca (...)
  • 5 À la différence de la citoyenneté politique, la citoyenneté ethnique ne permet pas d’ouverture pot (...)

21Toutefois, dans les années 1990, la situation change car le municipe s’affirme comme l’assise territoriale de revendications identitaires et citoyennes. Aujourd’hui se dessine un mouvement, encore timide certes au regard de ce qui se passe au Brésil, de création de nouveaux municipes (Tlaxcala, Veracruz, Guerrero...). Et, dans la foulée de la reconnaissance du caractère pluriculturel de la Nation mexicaine, des formes de gouvernement propres aux municipes indiens ont été reconnues par l’État de Oaxaca (Recondo : 1996)4. Ceci conduirait-il à l’ethnicisation du territoire? Actuellement, la relation entre identité, ethnicité, territoire et citoyenneté est au centre d’un très vif débat au Mexique5. Dans le même temps, on peut craindre que le mode de ciblage adopté par les politiques sociales de lutte contre la pauvreté mises en oeuvre par la Fédération (Progresa, Ramo 33) ne vienne saper les formes de solidarité ou de travail collectif encore en vigueur au sein des communautés.

22Comment interpréter ce mouvement dans un pays où depuis l’époque coloniale, les municipes furent les alliés du centralisme politique mexicain et la base de l’ordre territorial et ce alors que l’on assiste au regain de l’idée fédérale (Merino : 1998)? Le fédéralisme signifie trouver des solutions institutionnelles pour organiser l’unité politique dans la diversité culturelle et la souveraineté partagée (Théret : 1996). Or, faut-il le rappeler, au Mexique cette idée a toujours été niée par un régime centraliste amarré à une constitution fédéraliste (1857), et de ce fait exerçant un fort contrôle sur les états fédérés et leurs gouvernements. Depuis les années 1980, l’affaiblissement du parti-État au pouvoir permet à la revendication fédérale de s’exprimer. Cette dialectique se traduit par des pressions venues d’horizons divers pour redéfinir le « pacte fédéral ». C’est ce que certains ont nommé « la transition démocratique depuis les régions ». La victoire, en 1998, de l’oppositon à la tête de six États, sans compter la ville de Mexico (DF), donne la mesure du changement. Le niveau local cherche à s’autonomiser pour se faire une place dans la compétition au sein des nouveaux ensembles économiques comme dans le Nord du pays. Mais il peut aussi avoir recours à l’État pour que celui-ci l’aide à se protéger de la contrainte de la mondialisation, comme nous l’avons vu.

  • 6 Cf. Sébastien Velut, texte pour le projet Ecos « Dynamiques des réseaux et des territoires dans l’ (...)

23En Argentine, les changements actuels — réforme de l’État, constitution du Mercosur, transferts de compétences aux provinces qui vont au-delà d’une simple décentralisation administrative — redonnent aux provinces de l’importance. La constitution du Mercosur a changé les perspectives des responsables économiques et politiques, alors que l’État argentin voit ses moyens limités par les privatisations et la réduction de la dépense publique. Aussi les années 1990 ont-elles vu s’accentuer la compétitivité des territoires. « C’est pourquoi, alors que la décentralisation avait constitué dans les années 1980 l’un des aspects du renforcement de la vie démocratique, elle prend au début de cette décennie, un tour nettement plus gestionnaire et peut être interprétée comme une décentralisation « compétitive » » (Velut : 1997)6. En Argentine, le transfert de fonctions vers les autorités locales pour alléger les comptes de la Nation avive la compétition entre les provinces pour augmenter leur part de ressources fiscales et accueillir des investissement productifs.

24Ces transformations du rôle des gouvernements locaux modifient à leur tour les équilibres des pouvoirs entre les territoires et l’organisation de la protection sociale. Au Brésil, la « guerre fiscale » entre états conduit au dumping social. En Argentine, où la contrainte financière est majeure, on assiste à un processus de centralisation des compétences dans l’État fédéral. Le « nouveau fédéralisme » se traduit durant la décennie « menemiste » par un délitement de l’ordre politique avec accroissement des inégalités régionales plutôt que par l’instauration d’un processus tendant à réguler la diversité territoriale.

  • 7 Encore que le choix de l’installation de la Ford à Bahia qui a bénéficié d’aides fédérales montre (...)

25Dans ce contexte de décentralisation « compétitive », le local reprend toute son importance, car la mondialisation ne signifie pas uniformisation. Au contraire, la mondialisation réactive les différences. À un moment où les espaces s’ouvrent et se décloisonnent, on entre dans une concurrence élargie qui amène les stratégies de développement local à s’appuyer sur ce que Bernard Pecqueur a appelé une « rente de spécificité » pour faire de chaque territoire un lieu unique, et donc le faire sortir de la concurrence (Pecqueur : 1992). Pour forcer le trait, on peut dire que l’on est en train de passer, en Amérique latine, d’une logique de lobbying pour obtenir des aides et des subventions étatiques (cf. les politiques de promotion industrielle en Argentine), mettant les régions en concurrence entre elles, à une logique de valorisation de la différence qui exacerbe les inégalités, dans une économie qui n’est plus réductible au territoire national7.

26Dans ce processus, certains territoires mieux dotés voient leur champ d’action s’étendre alors que ceux aux compétences plus banales subissent une concurrence accrue, entraînant une réorganisation de la hiérarchie entre les territoires, et notamment un repositionnement des métropoles dans l’espace national et mondial.

UN NOUVEAU CYCLE DES VILLES

27En effet, en Amérique latine, le retrait de l’État s’est accompagné d’une avancée du pouvoir politique et économique des grandes métropoles. Certes, depuis les années 1950, le continent avait vu l’émergence de très grandes villes, à tel point que s’était forgée l’image de « Mexico, la plus grande ville du monde » (Bataillon, Panabière : 1988). C’est là que se trouvaient concentrées les industries nées de la politique de substitution d’importations, la fonction publique liée au développement d’un appareil d’État dénoncé aujourd’hui comme pléthorique et le gros des classes moyennes. Mais, l’État-nation n’aime pas la grande ville car elle constitue une anisotropie ; la concentration des richesses et des hommes y apparaît comme menaçante. C’est pourquoi les villes, notamment les capitales fédérales « vitrine de la Nation », sont longtemps restées des villes « tenues » selon l’expression de Fernand Braudel, des villes sous tutelle. Or, dans les années 1980, le panorama change.

La grande ville, nouvel « acteur » politique et économique

28Tout d’abord, les villes et surtout les grandes villes sont devenues de nouveaux « acteurs » politiques. La décentralisation et les processus de démocratisation ont ouvert une nouvelle phase, celle de l’affirmation du gouvernement des villes, privées de leur capacité politique par les dictatures et les régimes autoritaires. Dans de nombreux pays d’Amérique latine et plus particulièrement au Brésil, les maires des grandes villes ont mis en place des formes de gestion innovantes, faisant appel à la participation des habitants. Tous les yeux sont tournés, aujourd’hui, en Amérique latine mais aussi en Europe, vers l’expérience réussie de la budgétisation participative mise en place par la mairie PT (Parti des Travailleurs) de Porto Alegre.

29Dans ce contexte de démocratisation des gouvernements locaux, Buenos Aires en 1996 et Mexico en 1997 ont été les deux dernières grandes capitales de l’Amérique latine à élire leur plus haute autorité et à élargir les formes de représentation citoyenne. C’est un changement considérable.

  • 8 Nous avons construit une grande ville, parce que nous n’avons pas su construire une grande nation  (...)

30Comment ces deux grandes villes qui s’étaient identifiées à la construction de la Nation en tant que communauté politique se repositionnent-elles dans les différentes configurations spatiales dans lesquelles elles sont insérées ? La nouvelle autonomie politique acquise modifie-t-elle l’image de la ville-capitale comme symbole de l’État-nation8? Alors que l’ombre portée des capitales avait fortement structuré le territoire (espace en entonnoir en Argentine, géographie de la concentration au Mexique), les grandes métropoles pour s’insérer dans le réseau des grandes villes chercheront-elles à s’affranchir de leur territoire pour revenir à ce que Alberdi appelait « l’État-métropole » ? On mesure aujourd’hui à quel point la montée des économies métropolitaines bouscule la trame des États-nations car les grandes villes cherchent à se projeter dans des espaces supra-nationaux.

  • 9 Le PIB par habitant à Mexico est environ 2 fois et demi supérieur à la moyenne nationale et trois (...)

31Qu’en est-il à une autre échelle, celle de la métropole? Cette autonomie gagnée (Mexique) ou octroyée (Buenos Aires) s’exerce sur l’espace urbain central — la ville intra-muros en quelque sorte — concentrant des populations à hauts revenus. En l’absence d’instances métropolitaines, elle risque d’enfermer la pensée sur la ville dans l’aire centrale, la plus consolidée, laissant à l’écart les banlieues. Dans les deux cas, on mesure l’ambivalence de ces gouvernements autonomes, tiraillés entre la tentation de jouer leur destin de global city en se délestant de leurs périphéries et en adhérant à des réseaux de maires de grandes villes et, d’autre part, la tentation d’utiliser la ville comme tremplin pour un destin politique national9.

32En second lieu, on redécouvre, en Amérique latine comme ailleurs, les vertus des mégalopoles dont le rôle se voit renforcé dans une économie mondialisée. Alors que dans les années 1970, la concentration des activités et des hommes avait donné lieu à une interprétation négative voire catastrophiste de la primauté urbaine (les auteurs anglo-saxons mettaient en cause l’urban bias) et que dans les années 1980, la « crise urbaine », les pénuries, les carences et les dysfonctionnements étaient attribués, dans une large mesure, au gigantisme, les chercheurs mettent aujourd’hui l’accent sur les sources de productivité et de croissance que représentent ces grands organismes urbains. « Ce n’est plus la taille d’une ville qui compte mais son mode de gestion » (Prud’homme : 1996).

  • 10 Cf. Programme du PIR-Villes sur les villes intermédiaires au Mexique, dirigé par F. Tomas.

33À Mexico, comme à São Paulo et à Buenos Aires, les changements productifs ont été importants ces deux dernières décennies. Partout, les industries de la période de substitution d’importations marquent le pas tandis qu’apparaissent de nouvelles activités liées à la finance et aux services « avancés » ainsi qu’aux nouvelles formes de production. Ce mouvement s’est accompagné d’une implication croissante des acteurs privés dans la gestion de la ville, notamment avec la privatisation des grands services urbains, ce qui a complexifié l’organisation des territoires urbains. Car l’ambition affichée de ces villes est d’entrer dans la logique de compétition, de faire partie de l’« archipel mégalopolitain mondial » (AMM), renforçant ou relançant les processus de métropolisation, même si la croissance démographique de ces grandes métropoles s’infléchit et que les réseaux des villes intermédiaires font preuve d’un grand dynamisme10.

Métropolisation et fragmentation sociale

  • 11 Rappelons que tant au Mexique qu’en Argentine, les zones de plus grande pauvreté se situent dans l (...)

34La métropolisation signifie-t-elle la montée des inégalités spatiales, à un moment où diminue la capacité redistributrice de l’État11 ?

  • 12 Crise du fordisme particulièrement sensible dans la ville de Buenos Aires : désindustrialisation m (...)

35C’est ce que laissent penser les données concernant l’Argentine. Dans le cas de Buenos Aires, on observe, dans les années 1990, un creusement des inégalités entre la région métropolitaine et le reste du pays. Ces inégalités se répètent à des échelles plus fines, celles de la ville et des communes de banlieue, car le changement productif a vu une croissance aussi soudaine que massive de la pauvreté, du chômage et la montée des formes de travail précaire. Et ce, alors que les capacités de l’État pour réduire ces écarts s’amenuisent et que se détériore le système de protection sociale12.

36Ces contrastes sont d’autant plus forts que la régulation urbaine est de plus en plus déléguée, d’un côté à des opérateurs privés et de l’autre aux associations diverses, aux ONG et aux églises ou encore aux services sociaux de la municipalité dans les zones défavorisées. C’est dans ces zones que les autorités locales en partenariat avec les acteurs émergents cherchent à mettre en place des formes de synergies — d’empowerment pour reprendre le terme en vogue aux États-Unis — pour faire face aux problèmes de pauvreté croissante.

LA SOLIDARITÉ À L’ÉPREUVE DU TERRITOIRE

37Faut-il conclure de tout cela que le cycle des États-nations s’achève en Amérique latine? Assurément pas, mais les effets de la mondialisation et des intégrations régionales sont particulièrement sensibles sur l’organisation des territoires et leur différenciation. Insularisme communal, quartiers privés, municipes indiens autonomes, d’un côté, réseaux d’allégeance et flux multiples, de l’autre, témoignent de la redéfinition des « territoires » de la ville et de la Nation.

38Ce processus soulève une question centrale : la Nation se maintient-elle comme l’espace en fonction duquel se trouve pensé l’intérêt général ?

39La décentralisation des politiques sociales et l’établissement de zones prioritaires dans la logique de l’affirmative action partent de l’idée que l’État-nation n’est plus l’échelle pertinente pour penser la solidarité. Il y a aujourd’hui un débat central en Amérique latine, autour du sens à donner aux mesures de transfert du social vers le local — les provinces, les municipes, les quartiers « défavorisés », les territoires des politiques ciblées. C’est ainsi que le traitement spatial des nouvelles formes de pauvreté a vu se développer des aides spécifiques à certaines régions comme le plan de Justice sociale pour le Grand Buenos Aires, à certains espaces comme les « zones d’action prioritaire » (ZAP) directement inspirés des ZEP françaises, dans les quartiers sud de la ville de Buenos Aires (Villa Lugano, La Boca, Barracas et Villa Soldati) ou encore à des groupes ciblés, les « pauvres structurels ».

40Ces transferts signifient-ils l’expression d’un processus de désolidarisation, se traduisant territorialement par la fragmentation, l’abandon des pauvres et la sécession des riches? Le terme sécession est entendu ici comme l’expression spatiale de la volonté de certains groupes ou certaines régions de ne pas payer pour les autres, de dénoncer un cadre politique qui devient contraignant.

41Enfin, l’apparition de nouvelles territorialités montrent la nécessité de repenser, en Amérique latine, la spatialité étatique en dehors d’une territorialité monoscalaire, permettant d’instituer la régulation de la diversité (régionale, ethnique, culturelle) et de maintenir des formes de solidarité à l’échelle de la Nation. On en revient là, à la question du fédéralisme, à celles des rapports entre le centre et les régions, dans une relation non hiérarchique des territoires.

Bibliographie

Bibliographie

BADIE, Bertrand, 1995, La Fin des territoires. Essai sur le désordre international et sur l’utilité du respect. Paris, L’espace du politique, Fayard.

BATAILLON, Claude, PANABIÈRE, Louis, 1988, Mexico aujourd’hui, la plus grande ville du monde. Paris, Publisud.

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Notes

1 Bertrand Badie rappelle que la pratique spatiale de l’Empire fait coexister plusieurs géométries et combine la prétention d’un centre fort à la démultiplication des petites autonomies de toutes sortes (Badie : 1995).

2 À noter que l’on observe la même évolution en Italie où les aides spéciales et les politiques d’industrialisation dans le Sud de l’Italie (Mezzogiorno) menées par l’État central sont aujourd’hui abandonnées. Mais dans ce cas, ce changement de politiques publiques à l’égard des régions s’inscrit dans la nouvelle logique d’aides aux régions les plus pauvres de la Communauté européenne (cf. Rivière : 1997).

3 Dans un article publié dans Le Monde Diplomatique, le sous-commandant Marcos présentait l’État-nation comme une anti-dote à la mondialisation, cf. « La Quatrième Guerre mondiale a commencé », Le Monde Diplomatique, août 1998.

4 Sur le vote de la loi sur les droits des communautés et des groupes indiens dans l’État de Oaxaca en 1996, (cf. Recondo : 1998).

5 À la différence de la citoyenneté politique, la citoyenneté ethnique ne permet pas d’ouverture potentielle à l’autre. La nation est plus ouverte que les groupes ethniques » (Schnapper : 1998, p.400).

6 Cf. Sébastien Velut, texte pour le projet Ecos « Dynamiques des réseaux et des territoires dans l’Argentine du Mercosur : les impacts de la restructuration économique et de l’intégration », 1997.

7 Encore que le choix de l’installation de la Ford à Bahia qui a bénéficié d’aides fédérales montre qu’il convient, peut-être, de nuancer cette affirmation.

8 Nous avons construit une grande ville, parce que nous n’avons pas su construire une grande nation » (Martinez Estrada : 1946).

9 Le PIB par habitant à Mexico est environ 2 fois et demi supérieur à la moyenne nationale et trois fois dans le cas de la ville de Buenos Aires.

10 Cf. Programme du PIR-Villes sur les villes intermédiaires au Mexique, dirigé par F. Tomas.

11 Rappelons que tant au Mexique qu’en Argentine, les zones de plus grande pauvreté se situent dans les zones rurales et indigènes, mais que les grandes métropoles concentrent le plus grand nombre de pauvres. Pour penser la relation ville et pauvreté, cf. Davezies, 1998.

12 Crise du fordisme particulièrement sensible dans la ville de Buenos Aires : désindustrialisation marquée, tertiarisation et développement d’emplois précaires de services, tandis qu’on assiste depluis plus de dix ans au déclin de la classe moyenne constitutive de la nation. Il en va de même à Mexico.

Notes de fin

* Université Paris VIII, Credal

© Éditions de l’IHEAL, 2001

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