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Eaux et réseaux

 | 
Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Conclusion

« Faire parler les réseaux : le cas de l’eau »

Bilan et perspectives

Horacio Capel

Texte intégral

  • * Géographe, professeur à l’Universidad de Barcelona

1Note portant sur l’auteur*

Un égout dans le Templo Mayor (Mexico). Les fouilles entreprises pour dégager les ruines du grand temple de Tenochtitlán, dans le cebntre historique de Mexico, ont permis de découvrir les restes de canalisations installées au xixe pour évacuer les eaux usées de la capitale (Cliche : Alain Musset).

2Le séminaire international « Faire parler les réseaux : l’eau, Europe-Amérique latine » a été conçu comme une rencontre de chercheurs, de techniciens et de gestionnaires de différents domaines et disciplines allant de la géographie à l’économie, de l’anthropologie à la science politique. L’objectif a été de confronter des approches et de dresser un bilan des différentes visions sur la question du service urbain de l’eau, ceci afin d’établir des stratégies de recherche pour une étude comparative dans le contexte de la privatisation du service.

3Ce fut un colloque dense et fructueux autant du point de vue des interventions que des débats très ouverts qui ont eu lieu, avec des interventions de grand intérêt. Certains problèmes conceptuels ou de vocabulaire ont pu apparaître, occasionnellement, mais ils ont été résolus avec facilité même si des différences idéologiques sont apparues de manière évidente en raison du caractère du problème traité. Elles se sont progressivement atténuées grâce aux analyses et aux débats. Le programme du colloque posait de nombreuses questions. Il n’y a pas eu de réponses pour toutes, mais les communications et les débats ont permis d’accomplir des avancées sensibles et de déboucher sur de nouvelles formulations. Voici un bilan de certains des thèmes traités.

MONDIALISATION ET CONCURRENCE

4L’eau et l’assainissement comptent, aujourd’hui, parmi les composantes essentielles des services publics. Durant les vingt dernières années, d’importantes transformations se sont produites dans ces services, en raison des innovations techniques et des exigences dérivées de la protection de l’environnement (épuration des eaux usées) qui ont exigé de nombreux investissements économiques. Les politiques néolibérales qui ont conduit à la privatisation de nombreux services publics et à la croissante intervention des entreprises multinationales ont débuté dans le secteur de l’eau et de l’assainissement à partir de 1990. Dans les pays latino-américains, la Banque mondiale a encouragé le transfert des services vers le secteur privé, afin de réduire la dépense publique. Dans le cadre d’une réforme de l’Etat, elle a exigé la séparation des fonction de gestion et de régulation.

5Le colloque s’est intéressé aux processus de privatisation qui se développent depuis quelques années dans le champ des services urbains d’eau et d’assainissement, ainsi que sur le rôle croissant des entreprises qui acquièrent une dimension multinationale et qui investissent d’importants capitaux dans ces services. L’accent a été mis sur les entreprises françaises qui jouent un rôle à l’échelle internationale et plus spécialement dans les pays latino-américains. Concrètement trois grandes compagnies se distinguent : Vivendi-Générale des Eaux, Suez-Lyonnaise des Eaux et Saur-Bouygues. La privatisation implique la réalisation d’appels d’offres internationaux, la sélection d’entreprises, la signature de contrats et la mise en place d’organismes de régulation. Lors du colloque, l’attention s’est portée sur la nature de ces contrats, les formes institutionnelles adoptées, l’efficacité de l’action des organismes de régulation, ainsi que la détermination du prix de l’eau et le rôle de l’Etat dans le financement des infrastructures.

6Les entreprises privées qui ont participé aux processus de privatisation de l’eau sont en réalité d’énormes conglomérats d’entreprises qui se consacrent à des activités très variées et qui, à partir des services publics, se diversifient dans des domaines très divers : eau, construction, fourniture de matériels, communication, infrastructures et relations financières avec des groupes bancaires. Elles ont pour ambition d’intervenir dans tous les services publics avec une stratégie qui les mène à entretenir des relations avec des entreprises dont les activités sont en principe assez éloignées des leurs, et dont les liens transnationaux sont de plus en plus importants. Pour ces groupes multi-services, l’eau et l’assainissement servent à financer l’activité dans d’autres domaines, en transférant des recettes d’un secteur à l’autre.

7Le rôle de ces « groupes de l’eau » est grandissant. En France, ils sont présents en tant que concessionnaires du service de l’eau et de l’assainissement dans la plupart des 36 000 communes, agissant de cette manière dans une situation d’oligopole. Dans ce système de délégation du service public, les représentants politiques locaux ont pu bénéficier d’avancées techniques certaines, mais ils cèdent progressivement leur pouvoir et leur capacité de contrôle. Ce phénomène n’est pas nouveau, puisqu’il a commencé au xixe siècle. Toutefois, il atteint aujourd’hui des dimensions inconnues auparavant, notamment avec la mise en place dans certains cas de politiques anticoncurrentielles au bénéfice des grandes compagnies. Le séminaire s’est interrogé sur le rôle des gouvernements dans l’aide au développement à l’ouverture internationale de ces grands conglomérats qui n’hésitent pas à exercer des pressions politiques et économiques sur les dirigeants des pays concernés.

8L’opacité de ces groupes a également été analysée : peu de données fiables existent sur leurs coûts de production. Les rapports officiels (notamment les comptes-rendus d’activité) rendent difficile la compréhension de leur fonctionnement, l’investissement des bénéfices est difficile à suivre...

  • 1 Comme introduction au thème, l’œuvre de Alfred D. Chandler Jr. (voir Arroyo Huguet, 1999) peut êtr (...)

9Une approche par la sociologie des organisations permettrait de comprendre l’évolution des stratégies des groupes, et notamment la signification des changements dans les conseils d’administration ou à la direction de certaines des compagnies1, permettant de formuler des questions sur la rationalité du fonctionnement d’un groupe et sur les véritables détenteurs du pouvoir.

  • 2 Capel (Dir.). Las Tres Chimeneas, chapitre 2.

10Le cas français témoigne d’une gestion publique du service qui s’effectue à travers des entités territoriales faibles, avec peu de capacité pour contrôler les entreprises de manière efficace. C’est ce qui explique que, de manière générale, les trois groupes de l’eau obtiennent des bénéfices supérieurs à ceux qu’ils auraient dans une situation de concurrence. L’activité des trois grands groupes s’effectue en France dans un marché fermé à la présence étrangère. C’est un modèle qui permet la capture de rentes et rend possible le financement du développement vers autres activités ou vers l’international. Des contrats croisés avec des filiales du groupe, pour des services (provision des risques, assurances) ou des fournitures confortent cette situation. En outre, les compagnies développent des formes de coopération tacite, qui aboutissent à une répartition « implicite » du marché, comme en témoigne la grande stabilité dans l’attribution des contrats de délégation par les municipalités. Selon des données présentées dans le colloque, en France, 90 % des appels d’offre sont gagnés par les groupes déjà en place, confortant l’idée de l’existence d’espaces « réservés » et « respectés » pour chacun d’entre eux. Ces accords permettent d’éviter des situations de concurrence qui feraient baisser les prix et la marge de bénéfices. De fait, il s’agit d’un comportement classique que l’on retrouve dans différentes entreprises de divers services publics comme – en référence au cas espagnol – nous avons eu l’occasion de l’observer dans l’étude du comportement des entreprises d’électricité en Catalogne au début du siècle (concrètement la Compañia Barcelonesa de Electricidad et la Catalana de Cas y Electricidad)2.

11L’analyse du marché français de l’eau a été élargie par une approche de l’action des groupes dans des pays étrangers, principalement latino-américains (Argentine, Chili, Mexique...). Au-delà de l’intérêt technique réel que représentent les privatisations, les groupes ont utilisé le continent latino-américain comme source pour l’extraction de rentes qui ne se limitent pas seulement à l’eau et à l’assainissement, mais à des services de plus en plus globaux.

PRIVATISATION ET RÉGULATIONS : CONTRATS ET RENÉGOCIATIONS

12Au xxe siècle, dans la plupart des cas, le service de l’eau a été fourni sous un régime de monopole. Avec les réformes récentes, de nouveaux acteurs sont apparus – particulièrement des opérateurs de grande taille dont le pouvoir et l’influence sont importants. La rapidité extrême du processus a été accentuée par le manque d’expérience des communautés locales et a eu de graves conséquences.

13Les privatisations revêtent une dimension politique importante. La privatisation et la signature de contrats de délégation constituent en réalité les volets d’une réforme de l’État. Il s’agit d’un processus qui doit conduire à une clarification des relations, ce qui renvoie à des problèmes de « gouvernance ». Au Mexique, le processus de privatisation a nécessité au préalable une transformation de la Constitution et de différents textes juridiques. La privatisation (ou la délégation de service) était sensée améliorer et accroître les services de l’eau et d’assainissement, ce qui, dans de nombreux cas, n’a pas toujours été vérifié. En revanche, l’augmentation des tarifs a provoqué de nombreux problèmes sociaux. Le cas du Venezuela a mis en évidence que la privatisation n’était pas une solution miraculeuse, celle-ci débouchant dans ce pays sur une situation d’irresponsabilité généralisée, au lieu d’une clarification effective des responsabilités de chacun des acteurs en présence. À plusieurs occasions, lors du colloque, on a évoqué le fait que, lorsque les entreprises de services publics sont dirigées par des sociétés publiques, le calcul économique des coûts est absent et le maniement des tarifs se réalise en fonction de différents objectifs, sociaux et politiques. C’est le cas des politiques anti-inflationnistes destinées à empêcher l’augmentation des tarifs afin de maintenir l’indice des prix. Au niveau de l’organisation interne de l’entreprise, on a souligné le manque d’efficacité du travail et les difficultés de mesure de la production. Tout cela est impensable dans les entreprises privées qui, aujourd’hui, se chargent des services (lesquels incluent nécessairement un calcul économique), et qui doivent répercuter les tarifs de la construction des infrastructures et de la gestion.

14Ainsi, la question des stratégies suivies par l’administration publique et par les grandes entreprises de services publics, lors des appels d’offres et de la négociation des contrats, semble d’une importance essentielle pour comprendre le développement de la privatisation. Plusieurs caractéristiques communes à ces processus ont été longuement discutées.

15Il s’agit avant tout d’emporter le marché et d’obtenir un contrat initial et, pour cela, il faut offrir des conditions favorables : en priorité, des tarifs plus bas que la concurrence. Il est également courant de s’associer avec des hommes politiques locaux et nationaux, et si cela est nécessaire, avec des entreprises du pays – de préférence celles du secteur de la construction. Les études préalables de définition des appels d’offres jouent également un rôle décisif dans la décision des compagnies de se présenter ou de ne pas se présenter. Ces études sont habituellement réalisées par des équipes techniques constituées essentiellement d’économistes et de spécialistes financiers appartenant à de grands cabinets d’étude internationaux. Ces équipes travaillent à court terme et disparaissent de la scène une fois le contrat signé, laissant les compagnies affronter les problèmes qui se présentent à moyen et à long terme. Ainsi, bien que des études économiques rigoureuses aient eu lieu avant la signature des contrats, certains aspects ne sont pas pris en compte : en particulier, il existe une grande imprécision sur les variables non techniques (taux prévisionnels d’inflation, capacité à payer...).

16Les villes mexicaines illustrent bien ces problèmes car les entreprises internationales qui ont répondu aux appels d’offres ont essayé, en général, d’obtenir le contrat en proposant des tarifs bas, qui ont fait l’objet de renégociations par la suite. Les appels d’offres étaient organisés par les municipalités, mais leur conception avait été réalisée par des cabinets d’études travaillant à court terme. Or, comme les maires ne restent à leur poste que quatre ans, ils n’ont pas toujours pu participer activement aux négociations.

17En général, une fois le contrat signé, les entreprises ne remplissent pas toutes leurs obligations mais se lancent dans un processus de renégociation en argumentant que l’information dont elles disposaient était insuffisante, ce qui, en général, est vrai. Plusieurs intervenants ont insisté sur la nécessité d’améliorer les mécanismes de concurrence pour attribuer les contrats et pour établir des procédures objectives et incitatives afin d’évaluer la situation de manière réaliste. Il a été mentionné que le régime tarifaire est pervers. Le concessionnaire essaie de diminuer son apport de capital propre et de limiter le risque de l’opération en s’occupant des habitants qui disposent de revenus suffisants, c’est-à-dire la demande solvable. Cela est patent dans le cas de la concession de Buenos Aires. Parfois, les prix payés par les compagnies privées n’ont pas de rationalité financière. C’est ce qui semble avoir eu lieu dans le cas du Chili. Les entreprises espèrent récupérer l’investissement en entrant dans un marché réservé avec toutes leurs filiales (travaux publics, communication, assurance...).

18Cependant, les problèmes les plus importants dans les concessions apparaissent en général ensuite, une fois le contrat signé. L’absence d’une méthodologie claire pour aborder la renégociation des contrats a été constatée à plusieurs reprises. À Buenos Aires, après la signature du contrat (1993), une augmentation importante des tarifs a eu lieu dès la première année. Au bout de quatre ans, suite à de sérieux problèmes de recouvrement concernant la charge de raccordement aux réseaux, il a été nécessaire de renégocier. Dans ce contexte, les prévisions d’investissements de certains plans, comme le plan d’investissements de la concession de Buenos Aires, sont difficiles à réaliser. Les intervenants ont souligné la nécessité de mettre en œuvre des méthodes efficaces pour que, en cas de conflits, les administrations publiques puissent exiger des compagnies le respect du contrat, voire procéder à un nouvel appel d’offres si les clauses contractuelles n’ont pas été respectées. De plus, on a signalé qu’il fallait à la fois éviter les divergences d’information qui existent et améliorer la participation communautaire.

19Le cas de l’Argentine, où fonctionnent depuis plusieurs années divers contrats de délégation de services d’eau et d’assainissement, a permis de mettre en évidence un processus d’élaboration d’arrangements post-contractuels qui se fait au fil du temps. Une sorte d’apprentissage relationnel se met progressivement en place entre les acteurs à partir de la signature du contrat. Ceux-ci apprennent peu à peu à négocier pour faire face aux problèmes qui émergent sur le terrain et auxquels il faut apporter une réponse urgente et pragmatique. Il en découle la production de règles de jeu nouvelles, formalisées ou non, qui n’étaient pas prévues initialement dans le contrat, voire qui entrent en contradiction avec les clauses contractuelles. Si cette logique a permis d’introduire certaines améliorations perceptibles sur le plan des services, elle pose une question de fond sur la manière dont doivent être rédigés les contrats pour demeurer efficaces tout en pouvant s’adapter aux situations imprévues.

20Ces analyses sur les privatisations rejoignent les analyses de Simon Guy et Simon Marvin (1998) sur l’électricité, pour qui les privatisations ont supposé un changement par rapport à la logique homogène, technique et standardisée des infrastructures nationales. Face à cela, les compagnies privées organisent des réseaux d’infrastructures pour satisfaire le marché local solvable et retardent les investissements additionnels. Une nouvelle logique de distribution du service public et des infrastructures s’établit. Le coût de la distribution et la qualité de cette ressource sont redistribués dans l’espace et dans le temps, selon les différentes classes de clients (Guy et Marvin, 1998). À l’instar du secteur électrique, les compagnies d’eau s’intéresseraient plutôt aux grands consommateurs et négligeraient ceux dotés d’un faible pouvoir d’achat, qui ne contribuent que de façon marginale au chiffre d’affaire.

21Une analyse des différences entre les modes d’action des entreprises privées et des entités publiques en matière de fourniture de services publics a sans doute manqué au colloque. La présentation d’autres modèles aurait certainement contribué à clarifier les discussions. Par exemple, il aurait semblé utile de donner des références sur le cas allemand, caractérisé par une longue tradition de participation du secteur public dans la distribution de l’eau.

LA NÉCESSITÉ D’UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE

22Par ailleurs, la présence d’historiens et une mise en perspective historique ont peut-être fait défaut. Il aurait été important de rappeler le caractère récent des privatisations des services urbains, qui se sont développées essentiellement à partir du xixe siècle. Dans cette perspective, la notion de « droit à l’eau » est aussi un concept récent puisque l’approvisionnement en eau est traditionnellement une responsabilité du pouvoir public.

23Rappelons qu’à l’époque romaine, l’État construisait des aqueducs pour transporter l’eau vers les villes où elle était distribuée à travers trois réseaux : un pour l’alimentation des sources et des fontaines publiques, un autre pour les bains publics dont l’utilisation était payante et un troisième pour les quelques rares bénéficiaires privés qui obtenaient exceptionnellement ce privilège de la part de l’empereur ou de son représentant local (Fernandez Vega, 1999 : 206). Pendant tout le Moyen Âge, la distribution d’eau apparaît comme une responsabilité publique aussi bien dans les ordonnances municipales que dans les traités de police, bien qu’il soit possible de trouver quelques cas de concession. Les conditions hygiéniques de nombreuses villes étaient mauvaises, en raison du manque d’un service d’assainissement et des problèmes de distribution d’eau. A Madrid, par exemple, au début du xviiie siècle, il n’existait pas de système de « tout-à-l’égout ». Les déchets et les eaux usées étaient jetées par les fenêtres avec le cri « ¡ agua va ! » (« l'eau arrive! »). Les tentatives réalisées au début de ce siècle d’établir un système de puits et de canaux d’évacuation des eaux usées vers le fleuve Manzanares, se sont heurtées à la réticence des madrilènes qui ne voulaient pas contribuer à leur financement (Blasco Esquivias, 1998). Ce n’est qu’à partir de 1761, avec la volonté du Roi Charles III et des projets de l’ingénieur Sabattini, que le problème de l’assainissement a été abordé sérieusement ; il ne sera résolu définitivement qu’au cours du xixe siècle.

  • 3 Par exemple en 1801, la Compagnie des Propriétaires des Eaux de Montréal avait obtenu le monopole (...)

24Dès le xviiie siècle, l’idée que la responsabilité d’assurer les services urbains incombe à l’État et aux municipalités (ses représentants à l’échelle locale), s’impose progressivement. Bien que, dans les faits, une grande liberté soit laissée à l’initiative privée et que soit affirmée son intention d’agir de manière subsidiaire, l’État libéral légifère pour tous et affirme sa défense de l’intérêt général au travers de nombreux droits : dans l’éducation, dans la police, dans les réseaux télégraphiques, dans la législation des chemins de fer ou dans l’exploitation minière... C’est à partir de ce moment que les services publics assurés par l’État augmentent en nombre et en complexité et que, dans le monde anglo-saxon, sont créées les premières compagnies privées de distribution d’eau3. Au xixe siècle, la croissance des villes et les avancées de la Révolution industrielle permettent de fournir de nouveaux services publics, utilisant des technologies nouvelles et exigeant d’importants capitaux pour la construction des infrastructures. L’éclairage, avec la substitution de l’huile par le gaz, la communication télégraphique puis le téléphone, l’électricité comme source d’énergie, l’eau et l’assainissement comptent parmi les services publics qui ont pu s’installer grâce aux technologies nouvelles et qui ont requis d’importants investissements.

  • 4 Un cas concret est celui du contrat pour la distribution du gaz à Barcelone, signé en 1842 et qui (...)

25Or, dès cette époque, on voit émerger certains des problèmes actuels concernant la gestion publique ou privée de ces services. Dans le cadre de changements accélérés du xixe siècle, les municipalités n’avaient ni la capacité financière ni la compétence technique pour fournir des services. Des entrepreneurs privés ont obtenu des concessions auprès de municipalités qui, par manque d’expérience, ont parfois signé des contrats très avantageux pour le concessionnaire4. Les municipalités ont progressivement mis en place des mécanismes pour imposer le respect de leurs droits, notamment en ce qui concerne le sol urbain (avec des conséquences sur le tracé des réseaux) ou bien l’ornement de la ville – conditions qui ont influé sur les caractéristiques et la localisation des infrastructures (les poteaux par exemple). L’existence de différentes compagnies fournissant un même service a eu des conséquences sur le tracé et/ou la duplication des réseaux (distribution du gaz, de l’eau ou de l’électricité). Cette situation a entraîné progressivement la fusion des compagnies, avec pour conséquence la formation de situations monopolistiques et oligopolistiques.

26Les carences de la gestion privée ont amené un contrôle municipal croissant des services et posé la question de leur municipalisation. Dès la fin du xixe siècle, dans certains cas, des entreprises publiques ont été créées ; dans d’autres, des services ont été municipalisés. Cela a été fait en Grande-Bretagne pour étendre les réseaux aux quartiers ouvriers afin d’améliorer leurs conditions sanitaires, mais aussi en Allemagne, avec des entités privées municipales, financées par des caisses d’épargne municipales (Barraqué, 1999 : 176). Par la suite, la tendance a été à la nationalisation de certains services publics, comme le téléphone ou le chemin de fer.

27En ce qui concerne l’approvisionnement en eau, l’extension du service a été réalisée, à partir du xixe siècle, essentiellement par souci d’hygiène. Le problème fondamental était alors d’évacuer les eaux résiduelles pour des raisons de salubrité. Parmi les différents systèmes d’évacuation possibles, le tout-à-l’égout a été choisi. Ce fut une décision surprenante de prime abord, car la matière organique était traditionnellement un élément fondamental pour l’agriculture périurbaine. Cependant, les recherches de J. Liebig avaient permis de connaître les mécanismes de la nutrition des plantes et l’industrie des engrais chimiques commençait à se développer. Le service de l’eau à domicile est un corollaire du tout-à-l’égout, puisqu’il était nécessaire de disposer d’eau en abondance dans les maisons pour évacuer les résidus organiques (Capel-Tatjer, 1991). Les plans de distribution, élaborés dès la fin du xixe siècle, abordent conjointement la construction du tout-à-l’égout et la fourniture de l’eau aux logements. L'eau à l’intérieur des maisons est donc un fait récent qui n’obéit pas à des motifs domestiques. En outre, il faut ajouter qu’en réalité l’eau a mis du temps à arriver dans la plupart des logements des villes des pays européens : ce n’est que dans les années 1950, et parfois plus tard, que cela a eu lieu. Jusqu’au milieu du xxe siècle, l’eau dans la maison a été réservée aux classes riches et aux classes moyennes aisées. Cela a été la situation normale dans les villes des pays européens, avec des logiques variables en fonction des différentes étapes de leur développement économique. Cette réalité n’était pas due à une situation « coloniale », comme on a pu l’entendre lors du Colloque, mais reflétait un certain état de développement.

  • 5 Certaines données et références sur Barcelone et d’autres villes espagnoles figurent dans Capel, 1 (...)

28Dans certaines villes de l’Europe d’Outre-Mer qu’est encore l’Amérique latine actuelle, on retrouve des situations qui, dans les villes d’Europe, étaient normales au cours des années 1940. Tel est le cas de Puebla (Mexique) où, comme dans d’autres villes du monde actuel, tout le monde ne boit pas la même eau : y coexistent des réseaux publics et des réseaux privés, des réseaux de consommation limitée et d’autres de consommation ouverte5.

29Malgré le développement spectaculaire des services d’eau et d’assainissement depuis le xixe siècle, de nombreuses populations ne disposent toujours pas de ces services, y compris dans des métropoles de grand dynamisme, où les entreprises publiques ont accompli d’importants efforts. C’est le cas de Buenos Aires, où encore quatre millions de personnes n’ont pas accès à l’eau potable. L’universalité est un objectif déclaré mais non atteint. Comme on a pu le voir, cette question a constitué un argument important en faveur de la privatisation des services publics, particulièrement dans les pays latino-américains, touchés par la crise économique des années 1980 qui a fait diminuer dramatiquement les ressources et les capa-ci tés d’action de l’État. Pourtant, il ne semble pas que la privatisation puisse apporter une réponse à l’universalisation des services, comme les débats du colloque l’ont démontré.

30Aujourd’hui, l’eau et l’assainissement sont reconnus comme des services publics essentiels. Pourtant, les changements techniques imposent la nécessité de grands investissements, et cela coïncide avec les crises économiques qui ont affecté de nombreux pays. En outre, dans de nombreux cas, il devient impérieux de moderniser les réseaux devenus obsolètes, principalement dans les quartiers anciens. À tout cela il convient d’ajouter les exigences récentes et de plus en plus pressantes en matière de contrôle et d’amélioration des services visant à protéger l’environnement. Dans cette optique, le traitement des eaux usées a été récemment inclus dans les factures d’eau. La technicisation croissante du secteur s’impose, notamment en raison de l’augmentation des réglementations dans le domaine de l’eau, particulièrement en ce qui concerne son traitement. Or, les normes de qualité ne sont pas uniquement municipales ou nationales mais de plus en plus supranationales, comme en témoignent l’Europe et les normes communautaires. Cela exige d’importants investissements. Dans la Directive sur les eaux résiduelles urbaines de l’Union Européenne (271 /91), il a été évalué que les besoins sont de 12 milliards d’euros en Grande-Bretagne, 12 en France, 27 en Italie et 64 en Allemagne (Barraqué, 1999 : 173). Ces chiffres énormes pour des pays hautement développés réclament des décisions politiques. Dans les pays en développement, des problèmes similaires et souvent plus graves encore se posent en la matière, ce qui signifie que les besoins en financement sont encore supérieurs...

EAU ET RELATIONS SOCIALES

31Les questions abordées au cours du colloque conduisent à mettre l’accent sur les problèmes de développement technique, économique et institutionnel des réseaux, dont le rôle devient de plus en plus important dans la théorie urbaine. Certains ouvrages récents, tels L’urbanisme des réseaux de Gabriel Dupuy, ont ouvert une voie intéressante en opposant deux conceptions du territoire : on est passé d’un espace « traditionnel », composé de zones délimitées par des frontières à l’intérieur desquelles s’exerce le pouvoir, à une vision réticulaire qui dépasse l’idée de zonage et de frontières, et dans lequel s’exercent des pouvoirs différents (Dupuy, 1991 : 13).

32L’organisation des réseaux a été fondamentale pour le développement des villes et, aujourd’hui, une plus grande attention est portée à l’étude de leur implantation territoriale (réseaux de gaz, de téléphone, d’eau...), considérant qu’il s’agit d’un mécanisme fondamental de territorialisation. En ce sens, interroger la ville à partir des réseaux permet de poser de nouveaux problèmes. Concrètement, du point de vue social, l’accès aux réseaux pourrait constituer un paramètre essentiel pour définir la position relative des groupes sociaux. La pauvreté pourrait être définie au travers de l’absence d’accès à des services comme l’eau potable, ce qui conduirait à de nouvelles façons d’aborder l’étude de la géographie sociale dans la ville.

33L’approvisionnement de l’eau est considéré comme un service auquel ont théoriquement droit tous les habitants, en particulier ceux des villes. Les discours politiques affirmant l’exigence de l’universalité du service sont, dans les faits, démentis par la fragmentation ou la segmentation de l’offre. De fait, dans les villes des pays en développement, il existe un « service pluriel », différencié selon les groupes sociaux, comme l’a montré le cas de plusieurs villes latino-américaines. Les pauvres n’ont pas disparu des villes des pays développés et le nombre de ceux qui vivent dans les pays en développement continue d’augmenter de manière considérable, en raison de l’arrivée toujours massive d’immigrés en provenance des zones rurales. Répondre à tous ces besoins exige d’importants investissements, tandis qu’en même temps les systèmes qui fonctionnaient à l’échelle locale en milieu rural se trouvent désorganisés.

  • 6 Je fais référence à la première édition de 1988, puisque dans la seconde un autre chapitre final a (...)

34Les titres des premier et dernier chapitres du livre de Peter Hall consacré à l’histoire du projet urbain au cours du xxe siècle expriment de manière explicite la permanence de taux de pauvreté importants dans les villes, malgré des avancées importantes et les investissements qui ont été réalisés en matière d’urbanisme (Hall, 1996)6. Le livre débute par un chapitre intitulé « La ville de la nuit épouvantable », qui fait référence aux conditions de pauvreté dans les grandes métropoles d’Europe et d’Amérique entre 1800 et 1900. Il se conclut – dans sa première édition – par un autre chapitre intitulé « La ville de l’éternelle pauvreté », dans lequel l’auteur montre que les quartiers défavorisés des grandes villes n’ont jamais été éradiqués par les mesures urbanistiques. Au contraire, ils se sont étendus à d’autres lieux.

35En termes économiques, cela signifie que la demande non solvable se maintient et, dans de nombreux cas, s’accroît. Aussi, bien que les privatisations ait eu pour objectif l’universalité du service de l’eau, la réalité démontre que cela est impossible avec l’actuelle distribution des recettes. Les statistiques semblent indiquer que le nombre de pauvres ou de familles à bas revenus augmentent dans des pays comme l’Argentine, avec des poches de pauvreté dans les zones métropolitaines, y compris dans celles qui ont atteint un niveau élevé de développement, comme Buenos Aires.

36Le colloque a ainsi mis en évidence comment l’accès à l’eau a une signification sociale. De façon générale, dans les villes latino-américaines, le niveau de service constitue un bon indicateur de la position des individus dans la hiérarchie sociale. Les contrastes sont en effet manifestes dans toutes les villes. D’un côté, se trouvent des quartiers où l’on gaspille l’eau : celle-ci est utilisée non seulement pour les nécessités domestiques mais également pour les jardins, les piscines, ainsi que pour les travaux continus de ménage réalisés par une main-d’œuvre bon marché. De l’autre côté, on trouve des quartiers sans accès à l’eau et à l’assainissement, obligés de s’approvisionner par des camions citernes ou par des sources éloignées ou contaminées. L’installation de l’eau ou de l’assainissement constitue d’ailleurs un facteur essentiel dans le changement de l’image du quartier, comme l’a montré l’exemple d’une favela de Recife présenté lors du colloque.

37Les statistiques montrent que le nombre de familles qui ont des problèmes pour payer l’eau et l’assainissement est en augmentation. Or, il n’est pas possible de priver la population, même pauvre, de ce service, et cela pour des raisons d’ordre aussi bien hygiénique (le risque d’épidémies se propage aujourd’hui à nouveau dans le monde – Cueto, 1997 et Buj, 1999), que politique (l’incapacité à fournir ce service rend le pouvoir illégitime). C’est pour cela que des mécanismes divers sont établis pour tenter de pallier ce problème : tarifs sociaux (reposant sur des subventions aux groupes de bas revenus ou l’octroi gratuit de quelques mètres cubes) ; aide personnalisée aux familles à problèmes ; factures de nouveau type comportant des paiements échelonnés ; etc. Mais les problèmes ne sont pas résolus facilement. Le cas de Buenos Aires a déjà été évoqué. À Rio de Janeiro, les quartiers pauvres ont un service d’eau déficient, et la situation est plus grave en ce qui concerne les réseaux d’assainissement (qui souvent n’existent même pas). Dans beaucoup de villes latino-américaines, la privatisation s’est faite dans les communes riches. La périphérie reste aux mains des pouvoirs publics et les problèmes demeurent non résolus en raison du manque de moyens (qui s’explique aussi par le refus des classes riches et moyennes de tout type de réforme fiscale qui les obligerait à payer des impôts).

38Enfin, il a été fait référence aux problèmes suscités par des attentes qui sont parfois créées et qui, ensuite, ne sont pas satisfaites. C’est le cas des villes africaines, où l’on espérait que l’indépendance mettrait un terme aux ségrégations d’origine coloniale. Mais, aujourd’hui, à cause de la diversité des demandes urbaines, on assiste à une segmentation croissante de l’offre –ce qui crée insatisfactions et problèmes. La difficulté n’est pas seulement celui de l’approvisionnement des villes, comme le montre Sylvy Jaglin. Il est aussi nécessaire d’approvisionner les zones rurales, où la densité de population peut parfois être importante et où le manque d’eau et d’assainissement peuvent générer de graves problèmes sanitaires et de contamination : tel est le cas de l’Égypte, où le contraste entre l’abondance et la pénurie d’eau est très fort. En tout cas, il convient de prendre conscience que l’histoire du service de l’eau potable est marquée par une succession de défis, « d’acquisitions fragiles et de solutions jamais définitives », comme l’a écrit Dany Fougères en référence à l’approvisionnement de l’eau à Montréal.

LES TRANSFORMATIONS RÉCENTES DANS LE SECTEUR DE L’EAU ET SES CONSÉQUENCES SOCIALES ET URBAINES

39Au cours du colloque, on a abordé la question des pratiques à l’échelle urbaine et locale des grands groupes multinationaux intervenant dans les services publics de différentes villes. Comment ceux-ci influencent-ils la gestion urbaine et la politique de la ville ? Il est possible d’observer les effets de la mondialisation sur les espaces locaux. A ce titre, l’analyse des acteurs de la ville doit désormais incorporer celle des entreprises de services publics et notamment celles qui s’occupent de la gestion de l’eau.

  • 7 Comme nous l’avons montré, ce fut le cas de la municipalité de Barcelone pour le transfert du câbl (...)

40Depuis le xixe siècle, les compagnies privées ont essayé d’organiser des réseaux territoriaux, dans une stratégie d’extension et d’occupation de l’espace. Dans un premier temps, les municipalités ont pu leur attribuer des contrats et concéder à une entreprise le monopole pour fournir le service d’eau. Puis, les municipalités ont réagi et défendu leur droit de maîtriser l’espace face aux compagnies privées ou même à l’État7. Cette réaction a pris des formes différentes selon les pays et selon les villes. L’État lui-même a évolué : soit il a tenté d’assurer directement un service, soit il a laissé agir l’initiative privée. Les changements dans les politiques du gouvernement par rapport au caractère public ou privé des réseaux téléphoniques en Espagne et d’autres pays à la fin du xixe siècle est à ce titre significatif (Capel, 1994).

41La confrontation entre le public et le privé (dans les rues, urbanisation publique, dans le gaz, dans l’eau...) est l’un des conflits les plus intéressants de l’histoire urbaine, sociale, institutionnelle et politique. L’organisation et l’extension des réseaux ont été influencées par la diversité des institutions territoriales : dans le Grand Buenos Aires, on trouve à la fois les niveaux fédéral, provincial et local ; au Brésil, seulement les niveaux provincial et local – le niveau fédéral n’intervenant pas en ce qui concerne ces services publics. Parfois, la nécessité de gérer correctement les réseaux fait qu’il existe des institutions de coordination. D’un autre côté, comme cela été souligné pour Buenos Aires, la planification du réseau est une référence importante pour l’urbanisme de la ville. Parfois même, le manque de coordination en matière de gestion métropolitaine fait que les réseaux d’eau et d’assainissement deviennent l’aspect fondamental de l’urbanisme de l’agglomération. Les problèmes de financement de la construction des réseaux ont un grand intérêt : c’est le cas de la question de l’origine des fonds utilisés. Quelquefois, il s’agit de fonds privés, obtenus par des groupes industriels, mais d’autres sont obtenus par l’État lui-même ou avec l’aval de l’État ou de banques nationales. Comme les villes grandissent et que la mise en marche d’un service d’approvisionnement et d’assainissement ne peut être immédiat, en raison du temps nécessaire pour obtenir les capitaux, élaborer les projets et réaliser les travaux, le nombre de personnes sans accès à l’eau et à l’assainissement continue de croître. Cela est vrai en termes absolus, même si ce n est pas toujours le cas en termes relatifs.

42L’augmentation des coûts qui résulte de la privatisation laisse beaucoup d’habitants sans la possibilité de payer la connexion et le service de l’eau. C’est le cas à Buenos Aires, où des données précises ont été fournies. Cependant, les entreprises ne peuvent pas réduire leurs prix. De fait, elles obtiennent la majeure partie de leurs bénéfices auprès des groupes sociaux les plus riches et des entreprises qui consomment beaucoup d’eau. À Buenos Aires, les plus pauvres ont peu d’incidence sur les affaires de la compagnie, puisqu’ils re représentent que 7 % de ses bénéfices. Un fait similaire a lieu dans la distribution de l’électricité après les processus de privatisation (Guy et Marvin, 1998). Pour assurer la consommation et la développer, il est nécessaire d’obtenir des subventions publiques, puisque les compagnies n’ont aucun intérêt à apporter les sommes nécessaires pour ce négoce peu rentable. Mais si ces sommes doivent être apportées par des organismes publics, alors quel sens ont des privatisations qui sont incapables d’assurer l’universalité du service ?

USAGERS, CONSOMMATEURS ET CONFLITS

43Le fonctionnement du service l’eau associe différents agents et acteurs : les compagnies privées, l’administration publique à différents niveaux techniques et les usagers. D’un côté, on trouve les grandes entreprises, et concrètement, pour la France et l’Amérique latine, les trois groupes déjà cités, largement internationaux. D’un autre côté, il est nécessaire de prendre en compte l’administration centrale de l’État et des gouvernements régionaux (Länder, Provinces, Communautés autonomes...), mais également le pouvoir municipal qui joue un rôle croissant, même si la superficie et la population ainsi que l’autonomie (politique et économique) sont très variables d’une municipalité à l’autre. Les processus de décentralisation qui se produisent dans de nombreux pays européens et américains sont également en train d’introduire un niveau intermédiaire régional doté de compétences importantes. En même temps, des organisations supranationales (UE, Mercosur...) sont en train d’acquérir des attributions qui dépassent la sphère des États.

44L’administration publique intervient soit directement soit au travers d’organismes de régulation créés à cette fin. L’existence de différentes instances de régulation est nécessaire, depuis le niveau local jusqu’au supranational. Il a été souligné que toute régulation implique une série d’arbitrages entre des intérêts différents dus à la diversité des acteurs et aux échelles temporelles possibles (à court ou long terme). Les institutions publiques et les grands groupes privés ne sont pas des entités abstraites mais des organisations où agissent des dirigeants, des fonctionnaires de divers niveaux et des techniciens (ingénieurs, juristes, économistes...), animés par des intérêts divers qui peuvent être antagonistes. Il existe également des logiques corporatistes génératrices de tensions (comme cela peut avoir lieu entre ingénieurs et architectes). Enfin, les usagers peuvent être divisés en deux grands groupes : les grands et les petits consommateurs, ces derniers développant des actions individuelles ou collectives (au travers des associations de quartiers...). Tous ces acteurs agissent dans le cadre de normes juridiques et de règles du jeu plus ou moins bien établies et parfois violées, en raison de stratégies diverses mais aussi de la corruption, mécanisme mal compris mais auquel il a été fait allusion à plusieurs reprises.

45Au fur et à mesure des progrès de la mondialisation, on voit se multiplier les conflits et les mouvements sociaux en relation avec l’usage et la gestion de l’eau. Lors du colloque, une tentative de comparaison de ces mouvements a été faite. L’idée était de vérifier si, dans les différents pays et dans tous les types de villes, les caractéristiques sont similaires. Les mouvements sociaux urbains sont étudiés depuis déjà plusieurs décennies, mais il reste à savoir si ceux-ci sont de même type et s’il est possible de les aborder avec les mêmes approches.

  • 8 Comme dans le cas de Barcelone, voir Morera et Perxachs 2000.

46Les conflits entre les usagers et les compagnies privées (ou l’administration publique) surgissent, avant tout, à cause de l’existence d’une demande croissante pour l’eau et pour d’autres services urbains, le tout devant être mis en relation, depuis 1990, avec une forte montée des prix. Le prix de l’eau pèse de plus en plus dans le budget familial, ce qui génère du mécontentement. Dans certaines grandes agglomérations, les revenus des catégories populaires sont insuffisants pour payer un bon service d’eau et d’assainissement. Le système de paiement des factures est à l’origine de problèmes supplémentaires pour les familles, puisque nombreuses sont celles qui, vivant au jour le jour, n’ont pas la capacité d’épargner pour payer tous les deux mois les sommes facturées. Par ailleurs, dans l’organisation familiale du budget, d’autres choses (comme l’alimentation) sont plus prioritaires que l’eau. Soulignons enfin que, parfois, la facture d’eau augmente parce que certaines mairies y ajoutent des impôts (déchets, impôts municipaux)8.

47Dans certains cas, les conflits sont liés au désir des usagers de participer plus directement au contrôle des entreprises. Cette poussée de la société civile semble universelle et irréversible. Un fait nouveau apparaît dans l’actualité : celui de la multiplication d’actions collectives et organisées contre les grands groupes internationaux. En premier lieu, contre l’augmentation des factures : la décision de payer ou non dépasse le niveau purement individuel et devient la décision collective d’un groupe, voire de tout un quartier. De fait, la relation des compagnies privées avec les usagers est plus complexe que ce qui était imaginé au moment de la signature du contrat. Il ne s’agit pas de relations simples entre l’entreprise et des usagers individuels, mais entre l’entreprise et des associations de voisins organisées et militantes. C’est pourquoi les problèmes légaux, techniques et de tarifs deviennent des problèmes politiques. La société civile s’organise, déterminée à exercer un contre-pouvoir face à l’oligopole de l’eau.

48L’adhésion à ces actions collectives reflète aussi la crise des partis politiques traditionnels ; l’activité politique se dirige vers d’autres formes d’action. Ces mouvements ont des aspects positifs mais aussi des aspects moins reluisants, notamment l’absence de véritable contrôle démocratique, comme cela se produit dans de nombreuses ONG (voir dans ce livre les études de M. Murawski et R. Hauswald). Sans aucun doute, l’existence d’organisations de consommateurs est positive, puisque le nombre d’associations est un signe d’articulation sociale. Néanmoins, il n’est pas sûr que ces mouvements constituent toujours des formes de participation politique. Parfois, ils ne défendent que des privilèges et leur efficacité dépend de leur accès à la presse, fréquemment contrôlée par des groupes économiques.

49Plusieurs interventions ont souligné que les compagnies commencent à se préoccuper du mouvement associatif et que des résultats sont en train d’être obtenus. On reconnaît qu’il y a un manque de transparence, que les factures sont confuses et difficiles à comparer et que les compagnies devraient établir des rapports de gestion plus clairs. Des mouvements organisés de consommateurs peuvent donc avoir de l’influence sur les grandes entreprises (Voir à ce sujet les travaux de S. Dall’Aglio).

50Les actions menées témoignent de la capacité de mobilisation sociale, en faisant également pression sur les représentants municipaux pour qu’ils accroissent leur contrôle sur l’eau. Les usagers refusent de payer les factures et, parfois, les tribunaux leur donnent raison parce qu’il y a des irrégularités. Dans certains cas, la participation des usagers a acquis un caractère légal, grâce à des commissions de consommateurs qui agissent au sein d’organismes régulateurs, comme en Argentine. De manière plus générale, on assiste à l’apparition de nouveaux acteurs : associations de consommateurs et d’usagers, des parlementaires, des hommes politiques, l’Église, les ONG. Le nombre d’interventions des Défenseurs du peuple en matière de services publics, et en particulier pour l’eau, a augmenté. Les lois de défense des consommateurs et de défense de la concurrence sont des succès obtenus grâce à ses mouvements. Différents types d’actions locales ont été présentés : exigence d’informations plus précises sur la manière dont est établi le prix de l’eau, négociation de la baisse des tarifs... Certaines associations tentent de dépasser le niveau local et de s’organiser à l’échelle nationale, ce qui pose des problèmes spécifiques de concertation.

51Les conflits liés à la gestion de l’eau sont d’un type nouveau. Lorsque le responsable du service était l’État, le conflit était de nature politique et idéologique. En effet, si la distribution de l’eau est assurée par l’administration publique, elle en est responsable et les réclamations acquièrent un caractère politique. Avec la privatisation, les pouvoirs publics évitent les responsabilités et les canalisent au travers des sociétés privées concessionnaires. Mais de nouveaux problèmes surgissent. En particulier, on assiste à un phénomène de « juridiciarisation » croissante. En effet, avec les compagnies privées, la décision de ne pas payer les factures ou le raccordement au réseau risque fort de conduire le contrevenant devant les tribunaux.

52Certaines expériences présentées tentent de résoudre le problème de l’eau et de l’assainissement pour les usagers défavorisés à travers des initiatives concrètes de coopération. Bien qu’intéressantes et bien intentionnées, ces expériences paraissent d’une ampleur bien modeste au regard de l’ampleur des problèmes. L’échelle de l’intervention se limite à quelques secteurs alors que les problèmes touchent des millions de personnes.

DIFFÉRENTES OPTIONS

  • 9 J’ai lu, il y a quelques années, un amusant conte de l’écrivain espagnol Alvaro de la Iglesia, don (...)

53Actuellement, il n’existe qu’une alternative claire en ce qui concerne les services publics. L’une est la poursuite et l’intensification des privatisations qui ont démarré au cours des années 1980 et qui se sont étendus aux services d’eau et d’assainissement durant la décennie 1990. Il s’agit de l’approfondissement d’un processus qui s’étend avec la privatisation des espaces publics, des entreprises publiques, de la santé, de l’éducation, du droit à la violence et à la punition. Il existe des propositions pour privatiser de la faune sauvage et les ressources végétales de la planète – sans compter la privatisation des connaissances sur le génome humain. Naturellement, cette tendance devrait s’étendre à l’air, toujours plus pollué, et pour lequel la pureté devient quelque chose de rare. Ainsi, un jour viendra peut-être où des « respiromètres » payants seront installés pour permettre de disposer de l’air pur : les riches se feront remarquer parce qu’ils pourront respirer avec force, gonfler leur poitrine, courir, soupirer et souffler à satiété, tandis que les pauvres devront se limiter à aspirer de l’air en petites quantités et se distingueront par leur démarche tranquille et posée9. L’autre option consiste à opérer un changement de stratégie et à admettre la nécessité de maintenir ces services sous le contrôle de l’Etat et de ses représentants. Il s’agit donc de mettre un terme à la commercialisation de l’eau, de cesser de la considérer comme un simple produit marchand.

54La privatisation s’est appuyée sur l’idée qu’il y avait pour cela une demande populaire, motivée par le fait que le service était inefficace. Cela a pu être le cas. Toutefois, lorsque des enquêtes rigoureuses ont été faites, on a pu démontrer l’existence d’une opinion contraire, ce qui a parfois paralysé les projets, comme à Montréal en 1994. Il arrive que, derrière les projets de privatisation, on découvre en réalité les mêmes entreprises de services ou des entreprises d’ingénierie, notamment quand « l’absence de grands projets fait de la gestion et de la distribution de l’eau un objet convoité » (Fougères, 1998 : 212).

55Il n’est pas sur que si le fonctionnement des services publics ne donne pas satisfaction, cette attitude corresponde à une critique de l’État : c’est plutôt son fonctionnement qui est en cause. Sans aucun doute, il était nécessaire d’améliorer certaines situations, de corriger des structures administratives et de revoir l’organisation des entreprises publiques utilisées par les hommes politiques et par certains fonctionnaires comme des vaches à lait. Dans certains cas, une réforme fiscale était nécessaire pour donner davantage de ressources à l’État, afin de faire payer ceux qui ont le plus et de redistribuer la richesse. Cependant, il n’est pas démontré que l’État soit plus inefficient et corrompu que l’entreprise privée et que les groupes financiers qui agissent au plan mondial, comme la presse se charge de nous rappeler chaque jour. Mieux encore, il est clair que l’État constitue l’unique institution efficace pour assurer la redistribution des ressources et pour défendre les plus pauvres. On peut donc se demander à qui bénéficient les processus de délégitimation de l’État.

56Le colloque a analysé les multiples facettes de la privatisation du service de l’eau, notamment dans le cadre de l’opposition public/privé (intérêt général, long terme/court terme, bureaucratie/entreprise privée). Actuellement, certains insistent sur le fait qu’il peut y avoir des services à gestion publique et d’autres à gestion privée. Cela apparaît de cette manière dans la définition des services publics : « une activité d’intérêt général, gérée par l’administration ou par une personne privée qui a reçu la délégation de leur part et est soumise à une certaine forme de contrôle administratif » (Bertrand, 1999 : 19). La concession à des personnes privées de la distribution d’un service public (à travers la location de celui-ci, par exemple) est une pratique qui a été introduite au cours de l’époque moderne, mais qui exige toujours de la vigilance et du contrôle.

57Le débat entre le monopole et la concurrence a pris une grande ampleur dès le milieu du xixe siècle. De la même manière, certains tentaient de défendre les consommateurs, à travers des politiques de libre-échange, tandis que d’autres voulaient défendre l’emploi grâce à des politiques protectionnistes. Dans certains pays européens, comme l’Espagne, la seconde option triomphait dès la fin du siècle, au moins en ce qui concerne la politique industrielle (ce n’était pas le cas dans d’autres secteurs d’activité). Dans les pays latino-américains, jusqu’en 1930, l’option libre-échangiste a été privilégiée – mais avec de nombreuses exceptions en ce qui concerne les services publics. À cette époque, de nombreuses mesures protectionnistes ont été approuvées, afin de favoriser l’industrie nationale par la substitution des importations. Dans le champ des services publics, cette politique a provoqué de fréquentes interventions de la part des différentes administrations de l’État.

58Plusieurs des problèmes posés dans la seconde moitié du xixe siècle ou dans premier tiers du xxe siècle, sont toujours d’actualité. Le cas des contrats signés pour la privatisation du service de l’eau par de nombreuses villes, en Europe et en Amérique latine, montre qu’il ne semble pas y avoir de mémoire historique, puisqu’il s’agit souvent de contrats signés rapidement, les administrations publiques faisant preuve d’un incroyable manque d’expérience.

59Il convient de ne pas oublier que les problèmes de pauvreté étaient les mêmes dans le passé – quand ils n’étaient pas pires – comme l’étaient aussi les difficultés pour assurer le service de l’eau. Pour les résoudre, plusieurs années ont été nécessaires, ainsi que d’importants investissements publics et privés, ou privés avec l’appui public. Dès le xixe siècle, les investissements d’infrastructures en Europe ont été fréquemment réalisés par le pouvoir public et financés pour une bonne part par le budget de l’État ou des municipalités. C’était une forme de redistribution des ressources, financée par un impôt sur les infrastructures, plus que d’une aide directe du gouvernement central. La différence est qu’aujourd’hui, il existe plus d’expectatives par rapport à ce type de services. En outre, la pression sociale est forte pour qu’ils soient mis en place très vite.

60La privatisation du service de l’eau et de l’assainissement a été faite de manière spéciale, différente de celle du téléphone, de l’électricité ou des chemins de fers. Dans le cas de l’eau, la gestion des réseaux se fait de manière intégrée, sans établir de différence entre production, distribution et commercialisation. Dans les autres services, en revanche, il est admis d’introduire des différences entre, par exemple, la production et la distribution de l’électricité, ou entre les opérateurs (lignes téléphoniques ou voies de chemin de fers) et les flux ou le matériel qui circule. Heureusement, ce n’est pas le cas du service de l’eau potable bien que Ton commence à penser à la possibilité de faire coexister deux réseaux, celui de l’eau pour les service domestiques et celui de l'eau potable pour la consommation humaine.

61Les stratégies suivies par les grands groupes industriels qui interviennent dans ce type de service posent problème. On peut en effet se demander s’il est utile d’associer la distribution de l'eau à d’autres activités (par exemple, les communications téléphoniques), et s’il est sûr que ses conglomérats, dont les intérêts apparaissent très vastes et trop variés, vont agir avec plus de rationalité que les entreprises et l’administration publiques.

62Avec la privatisation de l'eau, ceux qui n’ont pas de ressources ne peuvent pas payer, et ce d’autant plus que, comme nous l’avons vu, le prix de l'eau a augmenté au cours des dix dernières années. Or, il semble clair que cette courbe va se poursuivre, compte tenu des exigences écologiques dans le traitement des eaux résiduelles, qu’on ne peut plus simplement rejeter dans un fleuve ou à la mer comme on avait trop souvent l’habitude de le faire. Il semble clair que l'eau doit être payée proportionnellement à sa consommation. C’est une ressource peu abondante, et il est donc nécessaire d’inclure dans son prix le coût de sa conservation et des réseaux de distribution. Cependant, le problème reste de savoir ce qu’il faut faire en ce qui concerne les groupes sociaux qui ont des difficultés pour avoir accès à l'eau et pour la payer.

***

63Le service public de l'eau exige la création de mécanismes de solidarité et de redistribution, des options politiques et l’organisation des institutions publiques. Malgré l’actuelle vague néolibérale et la mode des privatisations, nombreux sont ceux qui pensent que l’accès et la gestion de l'eau sont avant tout un service public. La question est de savoir comment le faire.

64C’est de la responsabilité des pouvoirs publics d’assurer l’universalité du service en cherchant les ressources nécessaires pour la construction des infrastructures, la fourniture de quantités minimales d’eau et l’évacuation et le traitement des eaux résiduelles. Au cours du xixe siècle, des raisons hygiénistes ont été avancées afin de lancer l’organisation de réseaux de distribution d’eau et d’assainissement. Ces mêmes raisons continuent d’être valables, avec le retour des épidémies.

65La distribution de l'eau pour l’utilisation personnelle (et pour d’autres utilisations) est une chose qui doit être assurée par l’administration publique. Il semble clair que les pouvoirs publics devraient réglementer, établir des normes de qualité et éviter les situations de monopole et d’oligopole. Le contrôle de l’eau, qui est une ressource peu abondante, doit être une responsabilité de l’administration publique. Certains pensent que l’existence d’un organisme public de régulation indépendant est une solution. Cependant, le terme indépendant est ambigu : à mes yeux, il ne devrait pas signifier indépendant de l’État.

  • 10 Une ample bibliographie sur l’eau en Espagne existe chez Martin Lou, Muscar Benasayag et Ruiz de T (...)

66L'eau est une ressource peu abondante, surtout dans certains pays. Dans son prix, il y a deux composantes principales : celle qui correspond à la construction des infrastructures et celle qui correspond à la consommation. Le fait que le système assure la distribution et l’évacuation de l’eau, y compris pour les familles les plus pauvres, ne signifie pas qu’il soit possible de consommer toute l’eau souhaitée. Il faut répéter que l’eau – comme d’autres ressources de la terre – est gaspillée. En outre, le modèle de consommation ne peut pas être le même que celui des pays les plus avancés10. Dans ces derniers, le gaspillage devrait être puni, en pénalisant fortement les consommations réalisées au-dessus de certains niveaux correspondant à la taille de la famille.

  • 11 El Pais, 2 février 2000, p. 30. Sur le cas espagnol, voir aussi Moral Ituarte, 1996.

67Les données sur l’eau montrent qu’en plus d’être une ressource peu abondante, elle est distribuée de façon inégalitaire. Le Fond mondial pour la nature estime que deux milliards de personnes souffrent du manque d’eau. Il a signalé que, dans les vingt-cinq prochaines années, il y aura de graves problèmes de distribution dans soixante pays – ce qui représentera les deux tiers de l’humanité11.

68Des solutions radicales s’imposent, donc. Il faut étudier des mécanismes pour réduire la consommation d’eau et pour pénaliser les excès. Le modèle devrait être celui d’un chiffre maximum d’eau par personne, avec des tarifs très élevés, afin de décourager le gaspillage. Récemment, la Commission mondiale de l’eau soutenue par la Banque Mondiale a proclamé que les avancées, au cours de ces vingt dernières années, ont été considérables, puisque 2,4 milliards de personnes ont eu accès pour la première fois à l’eau potable et 600 millions à des installations d’assainissement. Néanmoins, il faut noter que plus de trois milliards de personnes, c’est-à-dire la moitié de la population mondiale, n’ont pas encore accès aux services d’assainissement et d’eau et que 1,2 milliard d’êtres humains manquent d’eau potable. La croissance démographique (on estime que la population mondiale atteindra huit milliards dans vingt-cinq ans) va considérablement aggraver la situation.

  • 12 El Pais, 19 mars 2000, p. 39. Le titre de l’article dit : « La privatisation de l’eau avance plus (...)

69Le 2ème Forum Mondial de l’eau qui vient d’avoir lieu à La Haye avec la participation de 3 500 experts et hommes politiques a montré, une fois de plus, les contradictions et les conflits existant autour de l’évaluation des politiques destinées à résoudre le problème de l’eau à l’échelle planétaire12. Bien que les partisans de la privatisation insistent sur le fait que seules les grandes entreprises multinationales sont en mesure de réaliser les énormes investissements nécessaires, d’autres, qui ne sont pas moins nombreux, rejettent ce discours et appellent à une intervention publique active. Dans tous les cas, le débat est d’une extrême urgence, ce qui rend d’autant plus importantes les réunions internationales comme celle de Paris.

Festival international de l’eau a Toluca (Mexique). En février 2003, la municipalité de Toluca a organisé une grande manifestation destine a faire prendre conscience aux habitants des problèmes poses par la gestion de l’eau : “cuida el agua” (“sauve l’eau”), proclame un des chars de la parade (Cliché : Alain Musset).

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Notes

1 Comme introduction au thème, l’œuvre de Alfred D. Chandler Jr. (voir Arroyo Huguet, 1999) peut être intéressante. Voir également Garmendia et tuna, 1993 et Ziegler, 1993.

2 Capel (Dir.). Las Tres Chimeneas, chapitre 2.

3 Par exemple en 1801, la Compagnie des Propriétaires des Eaux de Montréal avait obtenu le monopole de l’exploitation pour 50 ans. Le service n’a été municipal qu’en 1845, après l’obtention du statut de municipalité pour les villes (Fougères, 1998, p. 205).

4 Un cas concret est celui du contrat pour la distribution du gaz à Barcelone, signé en 1842 et qui a été très bien étudié par Mercedes Arroyo, 1996.

5 Certaines données et références sur Barcelone et d’autres villes espagnoles figurent dans Capel, 1999.

6 Je fais référence à la première édition de 1988, puisque dans la seconde un autre chapitre final a été ajouté.

7 Comme nous l’avons montré, ce fut le cas de la municipalité de Barcelone pour le transfert du câble souterrain de télégraphe pour l’État dans les rues de la ville (Capel-Tatjer, 1994).

8 Comme dans le cas de Barcelone, voir Morera et Perxachs 2000.

9 J’ai lu, il y a quelques années, un amusant conte de l’écrivain espagnol Alvaro de la Iglesia, dont j’ai oublié le titre, qui décrivait un hôtel avec ses respiromètres.

10 Une ample bibliographie sur l’eau en Espagne existe chez Martin Lou, Muscar Benasayag et Ruiz de Temiño, 1999 ; cela comprend des travaux sur 1°) distribution, usages et demande ; 2°) politique hydraulique et gestion de l’eau ; 3°) législation ; 4°) qualité et contrôle, contamination, traitements ; 5°) eau continentale ; 6°) économie de l’eau.

11 El Pais, 2 février 2000, p. 30. Sur le cas espagnol, voir aussi Moral Ituarte, 1996.

12 El Pais, 19 mars 2000, p. 39. Le titre de l’article dit : « La privatisation de l’eau avance plus dans les pays du tiers-monde que dans les pays occidentaux. Le Forum de La Haye révèle le manque d’accords sur l’inefficacité de la gestion publique de l’eau ».

Notes de fin

* Géographe, professeur à l’Universidad de Barcelona

Table des illustrations

Légende Un égout dans le Templo Mayor (Mexico). Les fouilles entreprises pour dégager les ruines du grand temple de Tenochtitlán, dans le cebntre historique de Mexico, ont permis de découvrir les restes de canalisations installées au xixe pour évacuer les eaux usées de la capitale (Cliche : Alain Musset).
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/650/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 1,1M
Légende Festival international de l’eau a Toluca (Mexique). En février 2003, la municipalité de Toluca a organisé une grande manifestation destine a faire prendre conscience aux habitants des problèmes poses par la gestion de l’eau : “cuida el agua” (“sauve l’eau”), proclame un des chars de la parade (Cliché : Alain Musset).
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/650/img-2.jpg
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© Éditions de l’IHEAL, 2003

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