Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Eaux et réseaux

 | 
Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Troisième Partie. Changements institutionnels et régulation

Rio de Janeiro : mutations de l’action publique et émergence du secteur privé (Brésil)

Ana Lucia Britto

Texte intégral

  • * Professeur, Faculté d’Architecture et Urbanisme de l’Université Fédérale de Rio de Janeiro.

1Note portant sur l’auteur*

  • 1 Le Brésil est une république fédérative composée de 26 états et un district fédéral.
  • 2 La région métropolitaine de Rio de Janeiro se situe dans l’État du même nom et elle est constituée (...)

2Les années 1990 se sont caractérisées par des transformations importantes dans la gestion de l’eau au Brésil qui s’inscrivent dans le mouvement général de « Réforme de l’État »1. Nous soulignons les transformations suivantes : 1°) la nouvelle forme de participation du pouvoir local dans la gestion des services ; 2°) l’adoption d’une conception des services articulant différents secteurs de la gestion de l’eau dans une intégration horizontale et visant la durabilité environnementale de la ville ; 3°) la séparation des fonctions de régulation et de gestion des services et la création d’organismes régulateurs ; 4°) une participation croissante du secteur privé dans la gestion des services. Le cas de la région métropolitaine de Rio de Janeiro (10,2 millions d’habitants)2 fournit ici le cadre pour l’analyse de ces changements, particulièrement en ce qui concerne les nouvelles perspectives pour l’action publique (locale et régionale) et l’action des groupes privés dans la gestion des services.

Le secteur de l’eau et de l’assainissement au Brésil : changements récents et nouvelles tendances

3Le secteur de l’eau et de l’assainissement au Brésil a connu d’importants changements au cours de ces dix dernières années. Les propositions faites par le Gouvernement Fédéral au secteur sont au cœur du débat plus général sur la réforme de l’État, de l’avancement du projet néolibéral, et de la nouvelle insertion du pays dans une économie globalisée. Les transformations survenant dans ce secteur suivent un mouvement plus général qui affecte les services urbains à l’échelle mondiale et se caractérise par une moindre participation du secteur public et l’entrée massive de capitaux privés.

RÉGION MÉTROPOLITAINE DE RIO DE JANEIRO, RÉSEAU D’ASSAINISSEMENT

RÉGION MÉTROPOLITAINE DE RIO DE JANEIRO, RÉSEAU D’ASSAINISSEMENT

Source : Observatoire de Politiques Urbaines et Gestion Municipale – IPPUR/UFRJ – 2001

  • 3 À travers le PLANASA, le gouvernement central brésilien a fixé des priorités et a orienté l’alloca (...)

4Au Brésil, le débat sur les nouveaux modèles de gestion des services surgit à partir de l’épuisement du modèle imposé par le PLANASA (Plan National de l’Eau et de l’Assainissement)3 au milieu des années 1980. La crise de ce modèle et l’existence d’une politique fédérale définie par le secteur ont accru la marge d’action des gouvernements des États fédérés et des municipalités dans le domaine de l’eau et de l’assainissement. Ainsi, à partir des élections directes des maires des capitales en 1985, on peut noter une nette tendance à la valorisation des politiques urbaines locales, laquelle s’accentue avec la promulgation de la Constitution en 1988, l’élaboration des schémas directeurs municipaux et les lois communales. Dans ce cadre de décentralisation, surgissent de nouvelles politiques urbaines, qui résultent d’une conjonction de deux forces : 1°) la volonté des nouveaux gouvernements municipaux élus démocratiquement d’innover dans ce domaine, qui affirment plus d’autonomie vis-à-vis du gouvernement fédéral et des gouvernements des États fédérés, 2°) la pression des mouvements populaires, qui revendiquent l’accès à des services efficaces pour tous.

5Ces politiques se développent dans le secteur, surtout dans les communes où les services sont gérés localement, c’est-à-dire dans celles qui n’ont pas concédé leurs services aux Compagnies de l’État dans le cadre du PLANASA. Des évaluations faites par l’ABES (Association Brésilienne d’Ingénierie Sanitaire) et l’ASSEMAE (Association des Services Municipaux d’Eau et d’Egouts) démontrent que la gestion des services dans ces communes présente au cours des années quatre-vingt des résultats assez positifs, meilleurs – dans beaucoup de cas – à ceux obtenus par les entreprises d’État.

  • 4 Donnés présentées dans le Catalogo Brasileiro de Engenharia Sanitâria, volume XVII de 1994.

6La crise du modèle PLANASA s’est prolongée jusqu’au début des années 1990, sans que soit définie une nouvelle politique fédérale fixant des priorités et orientant l’allocation des ressources. Divers organismes fédéraux agissent actuellement dans le secteur, à un degré d’intégration très faible. En ce qui concerne le modèle institutionnel, le modèle défini par le PLANASA se maintient dans la majeure partie du pays, malgré certaines initiatives municipales pour reprendre la gestion des services. En 1993, la situation des services d’eau et d’assainissement de base du pays était la suivante : les compagnies des États fédérés étaient responsables des services d’eau d’à peu près 65 % des communes, soit 86 % de la population urbaine ou 67 % de la population totale. En ce qui concerne les services d’égouts, il y avait également une prédominance des compagnies d’État : celles-ci desservaient environ 65 % des domiciles urbains (soit près de 40 % du total). Il convient de rappeler que près de 45 % des communes disposant du réseau collecteur d’égouts en ont donné la concession à une compagnie des États fédérés. La majeure partie du reste des communes brésiliennes connectées aux réseaux d’eau et d’égouts était desservie par l’administration municipale, de manière directe ou indirecte (approximativement 30 % des communes). Enfin, près de 5 % des communes étaient desservies par la Fondation Nationale de la Santé, un organisme fédéral qui agit traditionnellement dans les plus petites communes des régions les plus pauvres, au travers d’accord de prestations de services d’assistance technique4.

7Au début des années 1990, le gouvernement fédéral a essayé de remplir le vide en termes de politique publique des eaux et d’assainissement, créé à partir de la fin du PLANASA, en reprenant un rôle actif dans le secteur au travers de la constitution du PMSS – Programme de Modernisation du Secteur de l’Eau et de l’Assainissement, de la création du Programme de Qualité de l’Eau, et de deux nouvelles lignes de financement (le Pró-Saneamento et le Programa de Ação Social e Saneamento). Au même moment, les contrats de concession des entreprises des États fédérés, signés dans les années 1970 et d’une durée de 25 ans, parviennent à leur terme. Un nombre significatif de communes cherchent alors de nouvelles alternatives pour la gestion des services, en s’orientant sur l’exemple de ceux qui n’avaient pas délégué la gestion des eaux et d’assainissement aux entreprises des États fédérés. Dans ce processus, l’ASSEMAE joue un rôle important en œuvrant pour la défense de la gestion municipale des services et en fournissant une aide technique et juridique aux communes qui veulent rompre les contrats avec les compagnies des États fédérés et assumer directement la gestion des services. Dans différentes régions du pays des conflits surgissent entre les entreprises des États fédérés concessionnaires et les communes. Ces dernières n’acceptent plus les contrats de type PLANASA, qui privilégient le concessionnaire et laissent les communes sans moyen pour exercer un contrôle. Cette logique contractuelle est de plus en plus dénoncée, et, dans certains cas, on assiste à la rupture ou au non-renouvellement du contrat de concession (comme dans les communes de Diadema, SP, Muriaé, MG, Novo Hamburgo, RS et Angra dos Reis, RJ).

8À partir de 1993, le gouvernement fédéral initie la réorganisation du secteur en créant le PMSS – Programme de Modernisation du Secteur Eau et Assainissement – dont l’objectif est le développement opérationnel des compagnies des États fédérés et la réorganisation institutionnelle du secteur. Le programme commence en juillet 1993, grâce à un prêt octroyé par la Banque Mondiale. Le PMSS réalise des études de portée nationale sur les différents aspects de la gestion des services (financement du secteur, compétence des compagnies des États fédérés concessionnaires, taux de couverture des services, déficits, etc.). En outre, le PMSS finance des études plus spécifiques d’intérêt régional.

9Le PMSS agit comme instrument d’une Politique Nationale de l’Eau et de l’Assainissement, articulée par le Secrétariat de Politique Urbaine – SEPURB –, dont les objectifs centraux seraient l’universalisation des services à l’horizon 2010. De fait, l’accès aux services au Brésil est encore un problème à résoudre. En 1998, 14 % de la population urbaine (15 millions de personnes) n’ont pas accès au réseau public d’eau et 51 % (39 millions de personnes) ne sont pas desservis par le réseau d’égout. D’autre part, 90 % des eaux résiduaires au Brésil ne sont pas traitées, et 45 % de l’eau produite est gaspillée.

10L’universalisation de l’accès et l’amélioration de la qualité des services se feraient, selon la proposition du PMSS, à partir de la recherche de l’efficacité dans la prestation des services, laquelle serait stimulée par l’introduction de la concurrence et de mécanismes de marché. La nouvelle politique sectorielle, élaborée à partir d’une critique du modèle PLANASA, part du principe que les différences régionales sont telles qu’elles rendent non viable toute proposition de modèle national. Des modèles de gestion ne seraient donc pas définis. Il reviendrait aux États fédérés et aux communes de choisir le modèle à adopter, dans l’éventail des options proposées par le PMSS, parmi lesquelles se trouve la privatisation, entendue ici comme la concession d’une partie ou de la totalité des actions de production et d’opération des services à une entreprise privée.

  • 5 La recette totale prévue du programme de privatisation pour l’année 1999 était de 27,8 milliards d (...)

11Au cours du second mandat de Fernando Henrique Cardoso, le Gouvernement Fédéral entreprend de nouveaux changements dans le secteur. Le contexte d’ajustement économique imposé par le FMI a des impacts significatifs sur la politique sectorielle. L’eau et l’assainissement sont insérés de manière explicite dans le programme de privatisation devant être mené de manière intensive entre 1999 et 20015. La concession des services à l’initiative privée, présentée comme une alternative parmi d’autres par le PMSS, devient une directive clairement définie dans le programme du gouvernement du Président Fernando Henrique Cardoso : l’idée est d’étendre au secteur eau et assainissement les politiques menées dans les secteurs des communications et de l’énergie et fondées directement sur la privatisation des entreprises publiques des États fédérés.

  • 6 Interview publiée au jornal do Brasil, 22 janvier 1999.

12La Caixa Económica Fédéral et l’actuel Secrétariat du Développement Urbain deviennent responsables du programme de privatisation du secteur eau et assainissement de base initié en 1999. Selon le Président de la Caixa Económica, « le secteur de l’eau et de l’assainissement a des actifs importants, un mouvement de caisse et des liquidités, toutes les caractéristiques pour privatiser, attirer des capitaux privés et étendre les services d’eau et d’égouts »6. Les compagnies des États fédérés des États de Espirito Santo (CESAN) de Bahia (Embasa) et Pernambuco (Compesa) entament le processus de privatisation, prévu pour l’année 2000. D’autre part, depuis 1996, certaines communes ont déjà donné en concession des services à des groupes privés. Ce mouvement se concentre dans les communes de la région sud-est et se limite à 32 cas sur un total de 5 507 communes. Parmi celles-ci, signalons Ribeirão Preto et Limeira, dans l’État de São Paulo, et Campos et Niteroi dans l’État de Rio de Janeiro. Même si la participation directe du secteur privé dans la prestation des services d’eau et assainissement demeure restreinte, toute la politique fédérale dans le secteur vise à ouvrir l’espace au capital privé. Il en découle bientôt un débat sur le contrôle de la gestion des services et la nécessité de mettre en place des organismes régulateurs et des principes de régulation. L’État fédéral propose de créer la ANA (Agence Nationale des Eaux) comme organisme régulateur de tout le système hydrique, c’est-à-dire englobant l’énergie hydro-électrique, l’irrigation et les services d’eau et d’assainissement.

  • 7 Déclaration du Secrétaire de Développement Urbain du Gouvernement Fédéral au lornal do Brasil du 1 (...)

13La directive de privatisation est accompagnée de restrictions dans le financement aux entreprises des États fédérés et aux services municipaux, et de l’ouverture de lignes de financement au secteur privé. Ainsi, en juillet 1998, le Conseil Monétaire National édicte la résolution n° 2521 qui défend aux organismes publics d’engager de nouveaux emprunts en eau et assainissement auprès du FGTS (Fonds de Garantie pour le Temps de Service), lequel était devenu la principale ressource pour les investissements en eau et assainissement. Le gouvernement fédéral justifie cette politique en affirmant que les entreprises publiques, les municipalités et les États fédérés n’auraient pas les moyens de payer. Par ailleurs, le Conseil Curateur du Fonds approuve en 1997 la création du Programme de Financement à des concessionnaires privés des eaux et assainissement (FCP/SAN) en mettant pour la première fois à disposition de l’initiative privée des ressources du Fonds, lesquelles s’élèvent à 1,2 milliards du FGTS7.

14En parallèle, la question de la gestion des ressources hydriques et de leur conservation conduit à la formation de nouvelles unités de planification et à la gestion au niveau des bassins hydrographiques, en suivant les directives de la Loi fédérale et des autres textes instituant le Système national d’administration des ressources hydriques. Le PQA (Projet de Qualité des Eaux et Contrôle de la Pollution Hydrique) de la SEPURB (Secrétariat de Politique Urbaine du Ministère de la Planification et du Budget) s’insère dans cette perspective. Il s’agit d’un programme d’investissements pour la récupération environnementale de bassins hydrographiques financés par la Banque Mondiale, moyennant des accords avec les secrétariats de l’environnement et/ou avec des ressources hydriques des États intégrants du bassin.

15Par ailleurs, dans différents Etats fédérés et communes, une nouvelle conception des services d’eau et d’assainissement est adoptée, dans une perspective plus large, que nous appelons aujourd’hui assainissement environnemental (saneamento ambiental), et dans laquelle on cherche à articuler des actions dans différents secteurs : l’approvisionnement en eau potable, la collecte et dispositifs sanitaires de résidus liquides, solides et gazeux, la promotion de la discipline sanitaire de l’usage, le drainage urbain.

16Enfin, la thématique du contrôle social de la gestion des services est également mise en question avec certains progrès localisés, en ce qui concerne la participation des usagers dans la formulation et dans la discussion de politique d’eau et assainissement, soit par l’intermédiaire des organismes participatifs institutionnalisés, soit dans le cadre des communes qui avaient adopté le modèle de budget participatif, soit encore dans les Comités de Bassin, qui comptent avec la participation de la société civile.

17Dans ce scénario de changements, la question centrale est le choix du modèle de la gestion des services. Nous identifions aujourd’hui trois catégories d’alternatives pour la gestion des services d’eau et d’assainissement : 1°) la gestion partagée, i.e. un partenariat entre État fédéré et communes et/ou entre différentes communes dans le cas où les structures techniques de fonctionnement des systèmes l’exigent ; 2°) la gestion privée à travers la concession d’une partie ou de la totalité de l’exploitation des services ; 3°) et la gestion municipale directe (service intégré à la commune) ou indirecte (entreprise publique municipale, dotée d’un budget et de personnel propres).

Le contexte de l’agglomération urbaine de Rio de Janeiro : politiques des eaux et assainissement et modèles de gestion dans la décennie 1990

18L’agglomération de Rio de Janeiro est formée de 18 communes et compte 10 192 097 d’habitants (1996). Celle de Rio de Janeiro est la plus peuplée (5 551 538 habitants) et concentre avec Niteroi (ancienne capitale de l’État de Rio) la plupart des activités économiques et des ressources publiques. La population aisée de l’agglomération habite dans ces communes où coexistent quartiers riches et favelas. Les services d’eau et d’assainissement sont considérés satisfaisants dans la plupart de quartiers, à l’exception des favelas et des nouveaux quartiers de Niteroi.

19Les communes urbaines les plus pauvres de l’agglomération de Rio sont celles qui sont situées dans la région de la Baixada Flumlnense (Duque de Caxias São João de Menti, Belfortd Roxo, Nilópolis, Nova Iguaçu, Queimados e Japeri). En 1996, la population de la Baixada Fluminense était de 2 711 843 habitants Cette région, où existe un certain nombre d’industries, est essentiellement l’espace résidentiel de la population à faibles revenus : des ouvriers non qualifiés, des employés non qualifiés du commerce et des services, et des travailleurs du secteur informel, En 1991, 22,95 % du total de ménages de la région étaient considérés comme indigents. La Baixada Fluminense se caractérisait, au début des années 1990, par un service d’eau précaire et par un assainissement quasi inexistant. Les autres communes de l’agglomération de Rio (Paracambi, Cuapimirim, Itaborai, Itaguai, Mangaratiba, Marica, Seropédica et Tangua) offraient en 1991 des caractéristiques de communes plutôt rurales, et n’ont pas été prises en compte dans le cadre de cette analyse.

20Le débat national, présenté précédemment, acquiert des contours spécifiques dans le cadre de l’agglomération urbaine de Rio de Janeiro, où les initiatives de changements dans le modèle de gestion sont assez récentes. Durant la décennie 1980, les communes qui composent l’agglomération ne contestent pas le rôle du gouvernement de l’État fédéré et de l’entreprise d’État, la CEDAE (Compagnie de l’État d’Eau et d’Assainissement). La politique d’eau et d’assainissement au cours de cette période s’effectue au travers de macro-programmes élaborés et mis en place par le gouvernement de l’État fédéré, et bénéficie de financements du gouvernement fédéral, et sans aucune participation des communes.

21L’omission du pouvoir municipal dans la politique d’assainissement s’explique initialement par le propre modèle imposé par le PLANASA, mais dans la période qui suit 1986, elle peut être attribuée à une posture explicite des communes de ne pas assumer leurs responsabilités en relation aux services. En fait, il était plus commode pour les communes d’adopter une politique imposée par le gouvernement de l’État fédéré. Il convient de noter que, à l’exception de la commune de Rio de Janeiro, la participation du pouvoir municipal dans le secteur de l’eau et de l’assainissement, jusqu’au début de la décennie 1990, est pratiquement inexistante.

22La recherche auprès des municipalités révèle que, à l’exception de Rio de Janeiro et Niteroi, les techniciens municipaux ont toujours méconnu les informations de base nécessaires à un contrôle des services. Le désengagement de la majeure partie des municipalités de l’agglomération de Rio de Janeiro peut s’expliquer par plusieurs raisons : faiblesse des équipes techniques du corps administratif, faible volonté et faible capacité d’endettement des municipalités. Il est important de rappeler que ces communes, à l’exception de Duque de Caxias, disposent de budgets réduits, déterminés par les graves difficultés inhérentes au système d’imposition en vigueur pour le financement des communes. Ces communes offrent les caractéristiques de « communes dortoirs », i.e. : un fort pourcentage de population ne disposant que de faibles revenus et une activité industrielle réduite. Ces communes n’arrivent pas à percevoir de leurs habitants des impôts plus élevés. En outre, elles n’arrivent pas non plus à recueillir suffisamment d’argent avec les impôts touchés des entreprises qui offrent des services (Duque de Caxias, avec la présence d’une grande raffinerie est une rare exception). Enfin, les populations des communes de la « Baixada » dépassent la limite maximale pour la Distribution proportionnelle du Fonds de Participation des Communes, ce qui fait qu’elles bénéficient du transfert fédéral.

23Le manque de ressources n’explique pas pourtant à lui seul la non-inspection des communes des services offerts par la CEDAE. Il s’explique plus par la subordination politico-administrative de ces communes pauvres au gouvernement de l’État fédéré, qui se reflète dans la gestion des services d’eau et d’assainissement, et dans la position que ceux-ci assument face à la CEDAE.

24Dans l’agglomération de Rio de Janeiro, la vague de décentralisation et de valorisation du pouvoir local, qui caractérise le scénario politico-administratif brésilien après 1988, s’est seulement fait sentir dans le domaine de l’eau et de l’assainissement à partir de la deuxième moitié des années 1990, et surtout dans les communes de Rio de Janeiro et Niteroi. Dans le cas de la commune de Rio de Janeiro, il est cependant important de souligner que, en dépit de l’absence d’une politique d’eau et d’assainissement clairement définie, les différentes administrations municipales ont réalisé des actions concrètes tout au long des années 1980, surtout en ce qui concerne la mise en place des services dans les bidonvilles et les lotissements irréguliers. Cependant, ces actions ne s’articulent ni entre elles, ni avec les macro-programmes définis par le gouvernement d’État fédéré et appliqués par la CEDAE dans le territoire municipal.

25Au début de la décennie 1990, on aurait pu attendre une participation plus active des communes de l’agglomération urbaine au problème de l’eau et de l’assainissement, car les contrats de concession établis avec la CEDAE commençaient à parvenir à leur terme. La fin des concessions a suscité auprès des préfectures une série de questions sur l’action de la CEDAE et la situation des services. Toutefois, cela ne s’est pas traduit par une position plus ferme, telle la revendication de la titularisation ou une plus grande intervention municipale dans le secteur. Il est important de souligner que les critiques faites à la CEDAE sont justifiées, car au long des années l’entreprise a géré les services de façon centralisée et opaque. Pour cela, elle a compté sur l’appui du gouvernement de l’État fédéré, qui utilisait les promesses d’investissements dans les communes comme instrument de troc politique. Par ailleurs, les actions entreprises par la CEDAE, ne se sont jamais articulées aux politiques urbaines locales, lorsque celles-ci existaient, à moins que celles-ci aient coïncidé avec les politiques et les programmes définis par le gouvernement d’État. Les résultats de cette forme de gestion sont des services extrêmement précaires surtout dans les communes de la « Baixada Fluminense » (Belfort Roxo, Duque de Caxias, Japeri, Nova Iguaçú, Nilóplois, Queimados et São João de Meriti) e São Gonçalo.

26Le tableau ci-après présente un résumé de la situation en 1991 des services d’eau et d’assainissement dans les communes les plus urbanisées de l’agglomération de Rio de Janeiro.

27Les données présentées doivent être relativisées car le fait d’avoir le domicile relié au réseau ne signifie pas que l’habitant ait de l’eau avec la fréquence et la qualité adéquates. Dans la région de la Baixada, les problèmes de discontinuité d’approvisionnement sont fréquents. En ce qui concerne la collecte des eaux usées dans cette région, le réseau utilisé est bien souvent le réseau de drainage des eaux de pluie, car les réseaux d’égouts sont pratiquement inexistants. Or, le recensement ne prend pas en considération cet aspect : il indique seulement si le domicile est ou non lié au réseau.

28Dans la commune de Rio de Janeiro, malgré la qualité des services d’approvisionnement en eau (98 % des domiciles liés au réseau d’approvisionnement), la situation des eaux usées révèle l’inefficacité de la CEDAE. Le réseau de collecte de la commune n’a subi aucune extension depuis des décennies et présente des problèmes graves d’obsolescence et de fuites. 35 % à peine de l’étendue physique de la commune est dotée du système séparateur absolu ; la majeure partie des eaux usées de la commune sont rejetées dans le système de drainage des eaux de pluie. Parmi les eaux usées produites par la commune, 35 % à peine sont traitées.

29Dans les communes de Niteroi et de São Conçalo, desservis par le système Imunana-Laranjal, la situation de l’approvisionnement en eau n’est satisfaisante à Niteroi que la zone d’occupation plus ancienne (district de Niteroi). Dans la zone d’occupation plus récente, connue comme Région Océanique (district de Itaipu), il n’existe pas de réseau d’eau ni d’égouts. La commune de São Conçalo présente les mêmes problèmes d’approvisionnement en eau que dans les communes de la Baixada Fluminense, à savoir une irrégularité dans la distribution. Par contre, la situation de l’assainissement est précaire à Niteroi, comme à São Gonçalo. Seulement 30 % des eaux usées produites dans ces communes sont traitées.

30De plus, la qualité de l’eau distribuée laisse à désirer. Des analyses effectuées par la FEEMA au cours des cinq dernières années montrent que, dans différentes localités de l’agglomération de Rio, l’eau arrive dans les résidences avec des niveaux de contamination au-dessus de la limite acceptable, et ce en raison de la contamination au long de la distribution.

31Enfin, il convient de noter que la CEDAE n’a, jusqu’à aujourd’hui, cherché à aucun moment à articuler ses actions avec les actions développées dans les autres secteurs de l’eau et de l’assainissement, c’est-à-dire, dans le domaine des déchets solides, de l’irrigation et de l’éducation environnementale. Ces articulations, quand elles existent, se font au niveau des macro-programmes élaborés par le gouvernement d’État fédéré, où la CEDAE est seulement agent exécutant. De fait, la compagnie n’a pas encore incorporé ses actions à une conception intégrant l’ensemble de l’environnement.

32À partir de la deuxième moitié des années quatre-vingt-dix, les critiques de la mauvaise gestion de la CEDAE s’accroissent. Au cours de la gestion de Marcelo Alencar (1995-1998), l’entreprise est critiquée par le gouvernement lui-même, lequel décide de conduire un processus de transformation de la gestion de l’eau et de l’assainissement, en incluant la CEDAE dans le Programme d’État de « dés-étatisation », et en demandant à une entreprise française de faire une étude de gestion alternative des services pour l’agglomération urbaine de Rio de Janeiro.

33Parallèlement, les communes de Nilopolis, São João de Meriti, et Niteroi ont réalisé des appels d’offre pour concéder l’exploitation des services à l’initiative privée. Cependant, des problèmes liés à la publication de ces appels d’offre, et l’obstacle juridique autour de la question de savoir « qui est ou peut être titulaire des services ? » n’ont pas permis à ces appels d’offre d’aboutir. Cette question est en effet centrale. Dans cette agglomération urbaine, il existe deux systèmes de production : le Guandu, qui dessert Rio de Janeiro et les communes de la Baixada Fluminense ; le système Imunana-Laranjal qui dessert Niterói et São Gonçalo. Comme ces communes ne sont pas autonomes dans la production d’eau et que les réseaux de distribution sont liés, le gouvernement d’Etat fédéré, aidé par les conseils du PMSS, affirme que les communes ne seraient pas les titulaires uniques des services, et donc ne pourraient prétendre les déléguer sous forme de concessions. Le titulaire des services serait donc l’instance administrative supérieure à l’instance municipale. Étant donné qu’au Brésil il n’existe pas d’instance administrative au niveau de l’agglomération urbaine, cela signifie qu’en fait le titulaire serait le gouvernement de l’État fédéré, auquel incomberait donc la responsabilité de la conduite des projets de concession. Dans de tels cas, où il n’existe pas d’autonomie dans la production d’eau, définir qui est le titulaire des services est une question assez polémique. Sur ce sujet, la Constitution Fédérale est peu claire et suscite différentes interprétations. D’un côté, il y est établi que l’Union est responsable de l’institution de directrices pour le développement urbain (art. 21) et que la formulation des programmes pour le secteur est de la compétence commune de l’Union, des États et des communes (art. 23). D’un autre côté, elle établit dans l’article 30, paragraphe I, que les communes sont titulaires des services publics d’intérêt local.

RIO DE JANEIRO : DESSERTE EN EAU ET INSTALLATIONS SANITAIRES PAR MUNICIPES

RIO DE JANEIRO : DESSERTE EN EAU ET INSTALLATIONS SANITAIRES PAR MUNICIPES
  • On considère que les installations sanitaires sont adéquates lorsque le domicile est desservi par (...)

Source : Censo Demográfico do IBGE, 1991.
Note *

34Dans le but de clarifier cette question dans la logique de re-formulation du secteur, le gouvernement fédéral a présenté un projet de loi au Sénat Fédéral, le PL 266, présenté par le Sénateur José Serra en 1996. Selon ce projet de loi, l’existence d’un même système de production d’eau desservant plus d’une commune caractérise une compétence concurrente entre le pouvoir municipal et le pouvoir de l’État, ce qui veut dire qu’une commune ne peut donner en concession une partie du système à n’importe qui, indépendamment de l’État. Dans sa version plus récente, ce Projet de Loi détermine qu’en cas de systèmes intégrés de production d’eau ou de stations de traitement d’eaux usées provenant de plus d’une commune, le pouvoir concédant des services d’eau et d’assainissement de base sera exercé par les États fédérés conjointement aux communes intéressées. Cela signifie que la concession ne peut se réaliser qu’à partir d’un accord entre les deux instances du gouvernement.

  • 8 Cette loi est l’objet de trois actions en justice mettant en cause sa constitutionnalité, mais il (...)

35Dans le cas de l’agglomération de Rio, le gouvernement d’État n’a pas tenu compte de cette idée. La « Loi de la Région Métropolitaine » (Loi complémentaire n° 87/97) votée et approuvée sous la gestion de Marcelo Alencar, qui s’applique sur l’agglomération urbaine, définit les fonctions publiques et les services d’intérêts communs, en y incluant les services d’eaux et d’assainissement (art. 3). Selon la loi, l’État fédéré serait responsable d’organiser et de fournir directement, ou sous le régime de concession ou permission les services d’intérêt commun expliqués dans l’article 3 (art. 7 de la Loi complémentaire n° 87/97)8. Au cours de cette même année 1997, le gouvernement de l’État a créé la ASEP, l’Agence Régulatrice de Services Publics Concédés de l’État de Rio de Janeiro, afin de réglementer la prestation de services publics par des agents privés. L’organisme de délibération supérieur de l’agence est un Conseil Directeur, formé de 5 conseillers nommés par le gouvernement de l’État, avec l’approbation de l’Assemblée Législative de l’État. La participation municipale n’est pas prévue dans l’ASEP. Les communes et les usagers peuvent participer des réunions délibératives du Conseil, mais sans droit au vote.

  • 9 Plusieurs actions questionnant la constitutionnalité du processus ont été présentées au Tribunal S (...)
  • 10 Les mairies signataires de l’accord sont : Belfort Roxo, Duque de Caxias, Japeri, Nova Iguacú, Par (...)

36Dès la fin du mandat de Marcelo Alencar, le processus de privatisation de la CEDAE a débuté, celle-ci ayant été incluse dans le Programme d’État de Dés-étatisation (PED). Le gouverneur, alléguant de ne pas disposer de ressources suffisantes, a justifié la vente de l’entreprise en expliquant qu’il allait recueillir 3,84 milliards de Reais. Cette position fut fortement critiquée par les partis de l’opposition, les entités du secteur et les fonctionnaires de l’entreprise. Une bataille juridique contre la vente de la compagnie commença.9 Malgré la polémique autour de la privatisation de la CEDAE, la proposition reçut l’appui de la majorité des maires de l’agglomération urbaine. Le gouverneur Marcelo Alencar signa un accord avec le maire de Rio de Janeiro, Luiz Paulo Conde, et 1 3 autres maires10. L’appui de la commune de Rio de Janeiro s’est fait en échange d’une promesse de 300 millions de Reais pour le budget municipal. Quant aux autres communes, elles se sont inclinées devant les pressions politiques du gouvernement de l’État fédéré. À la fin du mandat de Marcelo Alencar, le Tribunal Fédéral Supérieur, a enregistré des actions opposées à la privatisation de la CEDAE et suspendu la vente de l’entreprise. Parallèlement, l’Assemblée Législative vota la loi retirant la CEDAE du Programme d’État de Dés-étatisation (PED), en révélant à toute la population une logique de corruption et d’achat de vote.

37Dans ce processus de tentative de privatisation de la CEDAE, les groupes privés ne se sont pas manifestés. En réalité, la polémique sur la définition du titulaire des services, et le manque de réglementation du secteur ont conduit ces groupes à se mettre en retrait. De plus, la participation des communes, à l’origine assez modeste, s’est progressivement consolidée. Les perspectives de municipalisation des services et de rupture de contrats avec la CEDAE, et surtout de la concession et de son exploitation par l’initiative privée, allaient être considérées et débattues par les gouvernements municipaux.

  • 11 Dans la sous-section IV, consacrée au programme d’approvisionnement en eau, article 201 : la « pro (...)

38Dans le processus, les communes de Rio de Janeiro et Niterói revendiquaient de manière plus claire d’être titulaires des services et la municipalisation de ces derniers. À Rio de Janeiro, une orientation, déjà exprimée dans le Plan Directeur de 1993, était suivie. Une série d’articles du chapitre 4 de ce Plan insistent sur la participation plus effective de la commune dans la gestion des services d’eau et d’assainissement11.

  • 12 Information de la Fundação Instituto Rio Águas.

39Au cours de la gestion de Luiz Paulo Conde à la mairie de Rio (débutée en 1997), les actions de la commune dans le domaine de l’eau et de l’assainissement s’amplifient et la Fondation Institut Rio Águas est créée en juin 1998. Par l’intermédiaire de Rio Águas, la municipalité réalise, avec des ressources propres, des investissements dans la mise en place du réseau d’égouts dans les régions de Jacarepagua et Recrelo dos Bandeirantes, zone située dans la partie ouest de la commune, d’occupation plus récente, où ces services sont encore assez précaires. Selon la mairie « la création de Rio Águas marque le début de la municipalisation des services d’égouts sanitaires dans leurs différents secteurs, obéissant à la Loi Organique Municipale, et à la propre Constitution Fédérale, qui définit les communes comme pouvoir concédant des services d’égouts sanitaires »12.

40La tentative de privatisation de la CEDAE au cours de la gestion de Marcelo Alencar a reçu l’appui du Maire de Rio de Janeiro, sans que celui-ci ne renonce à sa condition de titulaire des services. C’est pourquoi, le maire présenta une requête d’inconstitutionnalité devant l’Organisme Spécial du Tribunal de Justice, en mettant en question la Loi 87/97, qui définit les fonctions publiques et les services d’intérêt commun pour l’ensemble de l’agglomération urbaine de Rio de Janeiro, et retire aux communes de l’agglomération le pouvoir de concéder les services d’eau et d’assainissement, de transport public et de distribution de gaz en réseau. Car, d’un autre côté, a été promulguée la Loi 2617/98 qui attribue au Chef Exécutif Municipal le pouvoir de mener des actions dans le domaine de l’eau et de l’assainissement. En août 1999, le maire de Rio décida d’ouvrir un appel d’offres pour donner en concession à l’initiative privée les services des eaux et égouts d’une partie de Rio de Janeiro (allant du quartier du Leme au quartier de Santa Cruz). Cet appel d’offres a été contesté juridiquement par le gouvernement de l’État de Rio et par une action populaire. Le juge compétent se prononça pour l’arrêt de la procédure d’appel d’offres et décida de maintenir les services sous la responsabilité de la CEDAE.

41Depuis 1997, la commune de Niteroi chercha également à déléguer la gestion des services au travers d’un appel d’offres. Le processus de sélection ayant été mené jusqu’à la dernière étape, la préfecture de Niterói ne put toutefois ouvrir immédiatement les propositions des deux consortiums qualifiés pour déterminer le vainqueur, en raison de deux décisions de justice concédées à la CEDAE par le Tribunal de Justice de l’État. Ce même tribunal trancha ensuite la question en faveur de la municipalité de Niterói. L’appel d’offres fut remporté fin 1998 par le Croupe Águas de Niterói, mais bien que le contrat ait été signé, le consortium ne pût assumer tout de suite les services, en raison d’une nouvelle dispute judiciaire avec la CEDAE, basée sur les effets rétroactifs de la Loi Complémentaire 87/97. Finalement, le maire de Niterói a décidé de transférer les services d’eau et d’assainissement à l’EMUSA (Entreprise Municipale d’Urbanisme et d’Assainissement), qui a délégué l’exploitation des services au Consortium Águas de Niterói. Dans le procès entre la municipalité et la CEDAE, la municipalité a obtenu gain de cause en novembre 1999 et l’entreprise Águas de Niterói a assumé la concession des services.

  • 13 La structure définitive du secteur aussi bien que le partage des responsabilités ne sont pas encor (...)

42Lors de la prise de pouvoir du gouvernement d’État de Rio en janvier 1999, le gouverneur Antony Garotinho a pris l’engagement de maintenir la CEDAE publique et a commencé la restructuration du fonctionnement du secteur, en créant un Secrétariat d’État de l’eau et de l’assainissement, qui, conjointement à la CEDAE, serait responsable de l’exécution des macro-programmes de l’État fédéré13. Le développement des macro-programmes est l’axe de la politique de l’eau et d’assainissement du gouvernement de l’État fédéré pour l’agglomération urbaine de Rio de Janeiro dans les années quatre-vingt-dix.

La politique de l’eau et de l’assainissement dans l’agglomération urbaine de Rio de Janeiro : rôle du gouvernement de l’État fédéré et des gouvernements municipaux

43En analysant la politique de l’eau et de l’assainissement de ces dix dernières années dans l’agglomération urbaine de Rio de Janeiro, nous observons que l’État fédéré a joué un rôle nettement prépondérant au travers du développement de macro-programmes, financés par des ressources externes, incluant différents composants, exécutés par différents organismes de l’État fédéré. C’est dans ces macro-programmes que se définit la politique, que se négocient des financements et que se développent des projets spécifiques. La participation des communes à ces macro-programmes a été très faible. En fait, la tendance à la valorisation du pouvoir local et à la gestion décentralisée n’est pas encore viable dans cette région.

44Depuis le début de la décennie 90, trois macro-programmes ont été menés : le projet Reconstrução Rio, puis le Programme de Dépollution de la Baie de Guanabara et le Programme Baixada Viva.

  • 14 Britto, Ana Lucia e Porto, Helio Ricardo, 1999.

45Le Projet Reconstrução Rio, négocié par le gouvernement de l’État fédéré auprès de la Banque Mondiale, était initialement un projet d’urgence. Il visait à résoudre les problèmes dus aux inondations de 1988, qui avaient atteint très gravement les communes de la Baixada Fluminense. Au centre des interventions prévues par le Reconstrução Rio, se trouvait le drainage des fleuves et canaux coupant la Baixada Fluminense, de manière à éviter de nouvelles inondations. Le programme comprenait aussi des actions sur les égouts sanitaires et sur la destination finale des déchets solides, mais très peu de choses ont été réalisées dans ces deux domaines. Les interventions du programme ont commencé en 1990, et se sont conclues en 1996. En ce qui concerne le micro-drainage et la collecte des ordures, il a été défini que les communes étaient responsables pour la prestation des services, devant administrer cet élément du programme. Cette attribution s’est néanmoins heurtée au manque de capacité institutionnelle, d’endettement, et à l’absence de capacité technique de ces communes. Dans ce domaine, le succès du Reconstrução Rio a été compromis car « il dépendait de cette articulation entre les actions du gouvernement de l’État fédéré et celles des communes, qui en fait, ne s’est pas réalisée. En réalité, la prémisse de la participation municipale, à ce moment-là, était erronée, puisque l’on connaissait l’omission des gouvernements municipaux de la politique d’assainissement. Dans l’intention du programme, il n’y avait pas de mesure pour rendre les communes capables de participer aux actions »14.

46Le Programme de Dépollution de la Baie de Guanabara (PDBG) qui succède chronologiquement au Reconstrução Rio, commence ses actions en 1995. Il se présente comme le plus grand ensemble de travaux d’assainissement des vingt dernières années dans l’État de Rio. Les travaux inclus dans le programme visent essentiellement à la construction de réseaux d’égouts et de stations de traitement dans la Baixada, Rio de Janeiro, Niterói, São Gonçalo, en mettant en place une ceinture d’assainissement autour de la Baie de Guanabara. Le PDBG comprend aussi des actions visant à la régularisation de l’approvisionnement en eau dans la Baixada Fluminense et São Gonçalo. Les actions prévues sont fondamentales pour l’amélioration de la qualité de vie de ces régions dans la mesure où elles permettent une augmentation significative des taux de couverture et de qualité des services.

  • 15 La CEDAE, responsable de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement, la SERLA, responsable (...)

47Le programme devrait faire suite à la politique d’assainissement de l’agglomération urbaine, car plusieurs des actions prévues devraient être le complément de celles réalisées par le Reconstrução Rio dans sa deuxième phase. Différents organismes du gouvernement de l’Etat fédéré sont concernés par la planification et l’exécution des actions15. Il faut souligner, cependant, que l’élaboration du programme se fait sans la participation des communes, et que, dans l’objet du programme, la forme de la participation municipale dans la gestion et l’exécution n’est pas expliquée.

  • 16 Les quartiers concernés sont : Chatuba (Nova Iguaçu), Olavo Bilac (Duque de Caxias), Lote XV (Beif (...)

48Le programme Baixada Viva créé sous la gestion de Marcelo Alencar visait à l’amélioration de la qualité de vie dans la Baixada, à travers l’urbanisation intégrée de quartiers dans les communes de cette partie de l’agglomération de Rio. Quatre quartiers ont été sélectionnés pour commencer ce programme, qui prévoyait différentes interventions locales : implantation de réseaux de distribution d’eau, systèmes de collecte d’égouts, amélioration du système de drainage, nettoyage urbain, amélioration des services de santé, revêtement du sol de 50 % des rues, implantation de zones de loisir et développement de projets urbanistiques16. Nous devons attirer l’attention sur le fait que, face à la précarité de l’ensemble des infrastructures d’assainissement dans cette partie de l’agglomération de Rio, pour être effectifs, les travaux de la Baixada Viva devraient être accompagnés d’actions complémentaires à un niveau macro. Des travaux structurels devraient être réalisés pour l’approvisionnement en eau (amplification du volume d’eau traitée devant être fourni), des actions de macro-drainage pour donner une destination finale aux eaux de pluie captées par le système de micro-drainage, et des stations de traitement d’égout sanitaire pour donner un destin final aux eaux captées au niveau micro. Or, l’ensemble de ces actions n’a pas encore été planifié.

49La planification des travaux de la Baixada Viva se fait au Secrétariat d’État de Planification, de manière extrêmement peu transparente et très centralisée, sans aucune participation d’autres secteurs du gouvernement de l’État fédéré, incluant la CEDAE, et sans la participation des communes. Celles-ci, cependant, même en ne participant pas à la planification des actions, avaient accueilli de bon gré les travaux dans leurs territoires.

  • 17 Une analyse plus détaillée des politiques se trouve dans Britto, Ana Lucia e Porto, Helio Ricardo, (...)

50L’analyse de ces trois macro-programmes décrits de manière succincte ci-dessus, est le sujet d’une recherche que nous sommes en train de développer. Elle nous montre certaines caractéristiques marquant le rôle du gouvernement d’État dans la gestion de la politique des eaux et assainissement pour l’agglomération de Rio qui sont indépendantes du profil politique des administrations17.

51Une première caractéristique est la difficulté d’intégration des actions prévues dans les différents macro-programmes qui se succèdent ou se superposent. Ces actions restent subordonnées à la logique propre de chaque programme, et au profil de la politique publique qui caractérise chaque administration. Il n’existe pas, dans la pratique, un programme global d’actions à long terme, c’est-à-dire un plan directeur d’assainissement pour l’agglomération urbaine qui vise à l’universalité d’accès à l’assainissement, basé sur un diagnostic réel de la situation des services, c’est-à-dire, sur le déficit, tant en termes d’accès de la population, qu’en ce qui concerne la qualité des services fournis. Il n’existe pas non plus une analyse plus profonde, qui puisse identifier où et comment les actions des différents plans et programmes peuvent être complémentaires. En réalité, il manque des informations fiables sur la situation réelle des services. La CEDAE, qui devrait organiser et rendre disponibles ces informations, ne le fait pas. En fait, la CEDAE a laissé de côté les activités d’études et de diagnostic depuis un certain temps pour concentrer ses actions dans le maintien d’un système assez ancien, qui présente de fréquents problèmes. Ainsi, l’élaboration de chaque programme est précédée d’études et de diagnostics orientés par des méthodologies différentes, sans que l’on puisse affirmer aujourd’hui quel est le déficit réel des services. L’ignorance est plus grande encore lorsqu’il s’agit de communes de la Baixada Fluminense, où les systèmes existants ont été installés sans cohérence technique, et où le nombre de liaisons clandestines d’eau et d’égouts au réseau de drainage des eaux de pluie est très significatif. En l’absence de plan général, qui devrait orienter les actions, les programmes suivent des objectifs propres, dans une perspective plus générale d’augmentation de couverture des services. Le résultat de ces actions désarticulées est cependant limité en termes de qualité des services effectivement fournis à la population, car les systèmes d’approvisionnement en eau, d’égouts et de drainage présentent de graves problèmes de fonctionnement et de cohérence technique. Ce manque de coordination dans la planification des actions compromet de manière irréversible la qualité des systèmes et signifie, en dernière instance, un gaspillage de ressources publiques.

52Un exemple clair de ce problème est le programme de la Baixada Viva, qui a mobilisé une ressource assez significative dans l’administration passée et qui aujourd’hui est reprise, par le nouveau gouvernement de l’État fédéré, dans quatre nouveaux quartiers. Les actions prévues dans les quartiers privilégiés par le programme, pour être effectives et efficaces, présupposent une action plus grande au niveau macro, aussi bien en ce qui concerne l’approvisionnement en eau, que les égouts et le drainage. En d’autres termes, il ne sert à rien d’améliorer le réseau d’approvisionnement du quartier, s’il n’existe pas d’eau en qualité et en quantité suffisantes pour le desservir. De même, il ne sert à rien d’installer un réseau d’égouts en système séparatif dans le quartier, s’il n’existe pas encore de réseau, s’il n’y a pas de prévision de délai pour le mettre en place, s’il n’existe pas de station de traitement d’égouts dans la région et si les systèmes de drainage de la région sont précaires. Il est important de souligner que certaines de ces actions devraient être réalisées dans le cadre du Programme de Dépollution de la Baie de Guanabara, mais que, à cause de la forme de planification de ce programme et des retards dans la marche des travaux, elles n’ont pas encore été réalisées. Même si le PDBG a pris un retard très important, et même s’il est clair que sans les actions macro, l’étendue de la Baixada Viva serait limitée quant à l’amélioration des conditions d’assainissement des quartiers, le gouvernement de l’État, sous l’administration de Marcelo Alencar, a concentré ses efforts et ressources sur ce dernier programme, ce qui nous paraît, incohérent.

53Tout ceci nous montre l’inexistence d’une vision intégrée de l’agglomération urbaine, et l’absence de définition en relation à une politique métropolitaine pour l’eau et l’assainissement. En outre, il n’existe pas non plus de comptabilité entre les actions prévues dans les macro-programmes et les schémas directeurs municipaux. Ce qui signifie que les investissements ne s’adaptent pas nécessairement aux objectifs du développement urbain local.

54Comme nous l’avons vu auparavant, la marge d’action pour les gouvernements municipaux dans le domaine des eaux et assainissement est très faible. La commune de Rio de Janeiro peut être considérée comme une exception à cette règle. Durant des années, elle a réussi à former une équipe technique compétente, ainsi que des instruments de contrôle du sol permettant une action effective de planification urbaine, qui a parfois abouti au développement d’actions plus structurées dans le domaine de l’eau et de l’assainissement. Dans les autres communes de l’agglomération urbaine, les actions sont extrêmement limitées. Malgré cette différenciation initiale, les actions municipales dans le secteur de l’assainissement, présentent les mêmes caractéristiques dans la commune de Rio de Janeiro que dans d’autres communes de l’agglomération urbaine, surtout dans celles qui composent la Baixada Fluminense : fragmentation et discontinuité. Nous ne pouvons donc pas parler de politiques municipales d’eau et d’assainissement, ni de plan municipal d’assainissement, car ceux-ci, en réalité, n’existent pas.

  • 18 Il faut souligner que dans le cas du Favela-Bairro, pour que le développement des services dans le (...)

55Dans la commune de Rio de Janeiro, sous la gestion du maire Cezar Maia (1993-1996), les actions municipales dans le domaine de l’eau et de l’assainissement se sont faites principalement sur deux fronts : dans les bidonvilles au travers du programme Favela-Bairro, qui, entre autres, visait à la régularisation des services d’approvisionnement en eau, égout et drainage dans les favelas18 ; et dans la région ouest de la commune, dans les quartiers de Jacarepagua et Recreio dos Bandeirantes, par l’intermédiaire du Secrétariat des Travaux Publics, visant à l’implantation d’un système de collecte et traitement des égouts. Ces actions se sont prolongées sous la gestion de Luis Paulo Conde, surtout par des travaux de mise en place du système d’égout, avec réseau séparatif et station de traitement dans la région de Jacarepagua. Cependant, malgré la revendication municipale d’être titulaire des services, la commune n’a pas réussi, jusqu’à aujourd’hui, à planifier une intervention globale sur le territoire municipal, ni à négocier les actions réalisées par la CEDAE dans ce territoire.

  • 19 Il n’y avait pas le moindre contrôle sur les lieux où les canalisations allaient être placées ni s (...)

56Dans le cas des communes de la Baixada, malgré la faible capacité technique et d’investissement, des actions ponctuelles sont réalisées, pour le drainage et le revêtement des rues. Plusieurs de ces actions ont un net caractère de clientélisme, car c’est surtout à des époques proches des élections municipales que les rues connaissent des travaux de revêtement. La pratique consistant à donner des tuyaux à la population afin de canaliser les égouts, est alors fréquente19. Nous constatons une totale désarticulation entre ces actions locales et les actions découlant des macro-programmes, non seulement en termes de définition de zones qui devraient en bénéficier, mais aussi en termes de solution technique adoptée, ce qui génère de grands problèmes dans le système. Nous avons par exemple le cas de certaines mairies qui réalisent des travaux de connexion des égouts domestiques au réseau des eaux de pluie, alors que tous les macro-programmes définissent comme solution pour les égouts, le système séparatif. Ou encore dans les macroprogrammes, beaucoup d’entre eux incluent des composants qui dépendent directement de l’action municipale, comme par exemple la question de la collecte de résidus solides et du micro-drainage. Nous observons cependant qu’au moment de l’élaboration du programme, il n’existe pas de discussion préliminaire avec la commune quant à la participation, ni d’évaluation objective de capacité de la commune à résoudre ce qui lui sera proposé/imposé. Le résultat est que dans tous les macro-programmes, les composants qui dépendent de l’action municipale voient leur réalisation compromise.

  • 20 C’est le cas des agglomérations de São Paulo et Belo Horizonte où les compagnies des eaux, Sabesp (...)

57Cette désarticulation politique de l’eau et de l’assainissement ne peut plus être attribuée au modèle de gestion du PLANASA, qui durant les années 1970 et 1980 avait effectivement retiré des communes leur capacité d’intervention dans le secteur. Les caractéristiques autoritaires des contrats de concession qui protégeaient les intérêts du concessionnaire au détriment du concédant, surtout en termes d’indemnités et de prestation de comptes sur les investissements, rendaient difficile une plus grande participation de la commune dans la gestion des services. Cependant, le processus de démocratisation et de décentralisation des politiques urbaines qui a caractérisé les dix dernières années aurait pu donner l’opportunité d’une action plus effective des communes de l’agglomération urbaine de Rio dans le secteur, comme cela s’est passé dans d’autres métropoles du pays où la pression des communes a entraîné une restructuration des compagnies d’Etat, afin que les communes deviennent des co-gérants des services et de la politique d’eau et d’assainissement20. Dans l’agglomération urbaine de Rio de Janeiro, ceci ne se passe pas. La seule alternative pour la restructuration de la CEDAE et le modèle institutionnel de gestion des services d’eau et d’assainissement, passe aujourd’hui nécessairement par la privatisation de la compagnie. Dans ce processus, les communes, à l’exception de Rio de Janeiro et de Niterói, restent à la traîne dans les initiatives du gouvernement de l’État fédéré.

La politique de l’eau et de l’assainissement face à l’inégalité d’accès aux services et nouvelles perspectives pour une action publique et privée dans le secteur

58Les impacts de la politique d’assainissement des années quatre-vingt-dix de l’agglomération de Rio de Janeiro sur l’inégalité d’accès aux services doivent être analysés en considérant les actions réalisées par le gouvernement de l’État fédéré et les actions municipales. À travers les macro-programmes d’État (Projet Reconstrução Rio, Programme de Dépollution de la Baie de Guanabara et Programme Baixada Viva), le gouvernement d’État a investi d’importantes ressources pour l’eau et l’assainissement dans l’agglomération de Rio de Janeiro (près d’un milliard sept cents millions de dollars). Cette somme a eu un grand impact au niveau de l’approvisionnement en eau, laissant à désirer au niveau de la collecte, du traitement et de la destination finale des eaux usées. Le modèle des inégalités dans l’accès à ces services tout au long de cette période n’a pas subi d’altération significative.

59La généralisation de l’accès aux services des eaux et assainissement passe nécessairement par un ensemble de politiques et d’actions qui s’ajoutent et s’articulent au fil du temps, visant toujours à atteindre cet objectif. L’évolution des actions réalisées par le gouvernement de l’État de Rio dans l’agglomération de Rio de Janeiro au long des années quatre-vingt-dix, nous montre que cette logique ne s’est pas faite. Les actions ne se sont jamais articulées à un projet aussi large que la planification du développement urbain pour l’ensemble de la région. Dans le contexte intra-municipal, les différentes actions des communes pour élargir la couverture des services d’assainissement se sont faites de manière désarticulée entre elles et détachées d’un projet de politique urbaine majeur. Même dans la commune de Rio de Janeiro, où nous pouvons observer une certaine continuité dans l’action municipale, nous sommes encore face à un cadre de fragmentation de politique d’assainissement, car les actions n’obéissent pas à une planification générale pour l’eau et l’assainissement dans la commune.

60En outre, nous sommes loin d’atteindre dans la gestion de l’eau et de l’assainissement une perspective d’assainissement environnementale. Les actions réalisées dans les différents secteurs de forme fragmentée, désarticulée et ponctuelle ont des impacts extrêmement négatifs sur la qualité de l’environnement dans la région, surtout en ce qui concerne la qualité des corps hydriques.

61Aujourd’hui, les défis d’une administration municipale qui souhaite contribuer de manière effective pour l’universalité de l’accès aux services d’eaux et assainissement sont énormes. Le modèle de gestion à adopter est une grande question. Cependant, quel que soit le modèle de gestion choisi, il est nécessaire que la politique d’eau et d’assainissement réponde à certaines questions fondamentales. En premier lieu, il faut qualifier la demande exprimée pour les services, car il n’y a pas d’informations fiables sur ce sujet. En deuxième lieu, il faut, face au contexte de manque de ressources, élaborer une planification capable d’intégrer l’ensemble des organismes publics et leurs programmes et/ou projets respectifs pour garantir un plus grand impact dans les interventions réalisées. En ce sens, les programmes et projets de l’État fédéré doivent s’articuler de manière compatible avec les schémas directeurs, les directives de développement urbain et usage du sol, les politiques urbaines formulées au niveau municipal, et les directives relatives à la gestion des ressources hydriques au niveau des bassins hydrographiques.

62La troisième question concerne la régulation des politiques. Malgré la création de l’ASEP, il n’existe pas encore de principes de régulation définis dans le secteur de l’eau et de l’assainissement. L’absence de ces principes et les imprécisions quant à la définition du pouvoir concédant dans l’agglomération de Rio font que la participation du secteur privé au travers des concessions est encore plus limitée (se limite aujourd’hui à la commune de Niterói). Cependant, dans le modèle de concessions qui se construit, l’existence de la régulation est essentielle pour que les services soient fournis efficacement et en suivant des principes d’équité sociale. Il s’agit pour nous d’articuler la régulation et le contrôle social. En ce sens, les principes et les règles qui orientent la régulation doivent être établis de manière à garantir son seulement la productivité et l’efficacité dans la prestation des services, mais aussi, et surtout, l’objectif d’équité et de justice sociale. L’action des entités régulatrices doit être tournée vers ces mêmes objectifs. Pour cela, il faut que les instruments et les instances de régulation créés se démocratisent et deviennent aussi des instruments et des instances pour le contrôle social de la gestion des services.

63Enfin, notons que, face à la situation actuelle des services dans l’agglomération de Rio, il est difficile de penser que la concession au secteur privé soit une alternative viable pour la prestation des services. Nous pensons plutôt à une gestion publique partagée à partir d’une restructuration de la CEDAE, et à l’effectivité d’un partage des responsabilités avec l’exercice commun de la régulation et l’établissement d’une concertation entre l’Etat fédéré et les communes dans la définition des politiques et des investissements prioritaires.

Bibliographie

Bibliographie

Acqua-plan estudos projetos e consultoria, 1995, Flexiblização Institucional da Prestação de Serviços de Saneamento, Brasilia, Ministério do Planejamento e Orçamento/Secretaria de polftica Urbana/IPEA.

Britto, A. L. et C. Pontes, 1998, « As novas perspectivas para os serviços de saneamento : o PMSS e a questão da privatização da gestão dos serviços » dans Britto, Ana Lucia e Porto, Helio Ricardo Leite, Serviços de Saneamento na Baixada Fluminense : Problemas e Perspectivas, Rio de Janeiro, FASE/Caixa Econômica Federal.

Britto, A. L., 1998, « A Evolução dos Serviços de Saneamento na Baixada Fluminense » dans Britto, Ana Lucia e Porto, Helio Ricardo Leite, Serviços de Saneamento na Baixada Fluminense : Problemas e Perspectivas, Rio de Janeiro, FASE/Caixa Econômica Federal.

Britto, A. L., 1997, Qualidade de Serviços de Saneamento e Qualidade de Vida Urbana em Assentamentos Populares : uma discussão da proposta do Programa Favela-Bairro, dans Anais do 7° Encontro Nacional da ANPUR. Associação Nacional de Pôs Graduação em Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional, Recife, UFPE, p. 1851-1861.

Coing, H. et al., 1989, Privatisation et Régulation des Services Urbains : une étude comporative_Université de Paris Val de Marne/Ecole Nationale de Ponts et Chaussées, LATTS/MEM/PLAN URBAIN.

Granja S. I. B., 1996, Novas formas de Gestão para o Setor de Saneamento. Cadernos, FUNDAP.

Montenegro, M. H., 1999, Retomar os Finaciamentos do FGTS para o Saneamento, Brasíla, Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicacões.

Montenegro, M. H., 1995, Relatório Sobre a Gestão do Saneamento, dans IBAM. Consulta Nacional sobre a Cestão do Saneamento e do Meio Ambiente Urbano, Rio de Janeiro.

Najar, A. et C. Melamed, 1990, « Considerações para a Análise da Política de Saneamento no Ciclo do Planasa e a Formulação de Novas Diretrizes para o Setor ». Revista de Administração Municipal. 37 (194), p. 62-76.

Notes

1 Le Brésil est une république fédérative composée de 26 états et un district fédéral.

2 La région métropolitaine de Rio de Janeiro se situe dans l’État du même nom et elle est constituée par 20 municipes dont le plus important est celui de Rio de Janeiro.

3 À travers le PLANASA, le gouvernement central brésilien a fixé des priorités et a orienté l’allocation des ressources, il a créé une structure de financement des services avec des fonds publics gérés para la BNH. La majorité de ces fonds venaient du FCTS, épargne obligatoire, équivalent à 8 % de la fiche de paye, déposée à la BNH par l’employeur sur un compte bloqué au nom du travailleur. Cette épargne ne peut être débloquée qu’en cas de licenciement, de mise à la retraite, d’achat de logement et de décès. En même temps le gouvernement fédéral imposait au communes qui voulaient accéder à ces financements un modèle de gestion qui s’appuyait sur la concession des services à des entreprises publiques de l’eau et d’assainissement des États fédérés (les compagnies de l’État). Cela a entraîné une centralisation de la gestion des services au niveau des États fédérés.

4 Donnés présentées dans le Catalogo Brasileiro de Engenharia Sanitâria, volume XVII de 1994.

5 La recette totale prévue du programme de privatisation pour l’année 1999 était de 27,8 milliards de Reais, et celle de la période 2000-2001 de 2,5 milliards.

6 Interview publiée au jornal do Brasil, 22 janvier 1999.

7 Déclaration du Secrétaire de Développement Urbain du Gouvernement Fédéral au lornal do Brasil du 11 juillet 1999.

8 Cette loi est l’objet de trois actions en justice mettant en cause sa constitutionnalité, mais il n’y a pas encore eu de réponse des instances juridiques compétentes.

9 Plusieurs actions questionnant la constitutionnalité du processus ont été présentées au Tribunal Suprême Fédéral et au Tribunal de Contas do Estado (TCE). Ce dernier a considéré illégal le dossier de privatisation, qui expliquait les règles de l’offre publique de vente. Selon le TCE, le dossier ne pouvait pas inclure les communes de Niterói, Sâo Joâo de Meriti et Nilopolis qui avaient élaboré des offres publiques pour la concession des services avant la Loi 87/97.

10 Les mairies signataires de l’accord sont : Belfort Roxo, Duque de Caxias, Japeri, Nova Iguacú, Paracambi, Queimados, Rio de Janeiro. Les maires des communes de Niterôi, Nilopolis, São João de Meriti, São Gonçalo ne signèrent pas.

11 Dans la sous-section IV, consacrée au programme d’approvisionnement en eau, article 201 : la « promotion de la municipalisation, par étapes, des services de production et de distribution d’eau potable ».

12 Information de la Fundação Instituto Rio Águas.

13 La structure définitive du secteur aussi bien que le partage des responsabilités ne sont pas encore établis.

14 Britto, Ana Lucia e Porto, Helio Ricardo, 1999.

15 La CEDAE, responsable de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement, la SERLA, responsable du macro-drainage, la SOSP, responsable de déchets, et la FEEMA, responsable des programmes environnementaux

16 Les quartiers concernés sont : Chatuba (Nova Iguaçu), Olavo Bilac (Duque de Caxias), Lote XV (Beifort Roxo) et Jardim Metropole (São João de Meriti).

17 Une analyse plus détaillée des politiques se trouve dans Britto, Ana Lucia e Porto, Helio Ricardo, 1999.

18 Il faut souligner que dans le cas du Favela-Bairro, pour que le développement des services dans les tavelas se fasse de manière efficace, la participation de la compagnie responsable des services, la CEDAE, est fondamentale dans le processus. Toutefois cette participation ne s’est pas faite de façon satisfaisante, en limitant l’étendue du programme. Sur la question de l’eau et de l’assainissement dans le programme Favela-Bairro voir Britto, Ana Lucia, 1997.

19 Il n’y avait pas le moindre contrôle sur les lieux où les canalisations allaient être placées ni sur la qualité technique des travaux

20 C’est le cas des agglomérations de São Paulo et Belo Horizonte où les compagnies des eaux, Sabesp et Copasa ont été obligées de se réorganiser en fonction des nouveaux rapports qui se sont établis entre les États fédérés, les compagnies et les municipalités.

Notes de fin

* Professeur, Faculté d’Architecture et Urbanisme de l’Université Fédérale de Rio de Janeiro.

On considère que les installations sanitaires sont adéquates lorsque le domicile est desservi par le réseau de collecte d’égout ou par des fosses septiques.
Notons que dans la commune de Duque de Caxias ont été signalés des taux de contamination élevés, car dans certaines zones les canalisations de distribution d’eau se mélangent avec les collecteurs des égouts. Dans ces cas il suffit d’une petite fuite pour entraîner une contamination.

Table des illustrations

Titre RÉGION MÉTROPOLITAINE DE RIO DE JANEIRO, RÉSEAU D’ASSAINISSEMENT
Légende Source : Observatoire de Politiques Urbaines et Gestion Municipale – IPPUR/UFRJ – 2001
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/645/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 346k
Titre RIO DE JANEIRO : DESSERTE EN EAU ET INSTALLATIONS SANITAIRES PAR MUNICIPES
Légende Source : Censo Demográfico do IBGE, 1991.Note *
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/645/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 661k

© Éditions de l’IHEAL, 2003

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter

Volume papier

Chargement

Unavailable