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Eaux et réseaux

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Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Troisième Partie. Changements institutionnels et régulation

Décentralisation et gérance privée à Monagas (Venezuela) : à quoi servent les contrats ?

Henri Coing

Texte intégral

  • * Sociologue, professeur à l’Institut d’Urbanisme de Paris, Université Paris XII

1Note portant sur l’auteur*

2La privatisation des entreprises publiques, accompagnée de la création d’institutions régulatrices, apparaît, dans certains contextes, comme la solution miracle capable de résoudre simultanément les problèmes de financement du service, de gestion, et d’efficacité.

3L’analyse de l’expérience vénézuélienne permet de vérifier une fois de plus qu’il n’y a pas de miracle. Surmonter la crise des services publics exige la mise en œuvre d’un processus de changement dans toute l’épaisseur des appareils de l’Etat, et de la société. La privatisation suppose d’une certaine manière le problème déjà résolu. Comme ce n’est pas le cas, l’insertion du secteur privé devient un outil parmi d’autres dans une stratégie de changement beaucoup plus vaste. Nous étudierons le cas de l’entreprise Aguas de Monagas, qui est le résultat d’une décentralisation du service couplée à un contrat de « gestion intégrale » passé avec une entreprise étrangère, et avec un prêt de la Banque mondiale. Ce cas nous permettra d’identifier les aspects les plus saillants de ce processus d’apprentissage, et de comprendre la nature et le rôle des contrats dans un tel contexte.

4Trois mots dominent la pensée actuelle sur la gestion des services de l’eau en Amérique latine : décentralisation, privatisation, régulation. Dans une région caractérisée jusqu’ici par la gestion publique, par des systèmes le plus souvent très centralisés, et lourdement subventionnés, une telle évolution était jugée impensable il y a encore dix ans. Aujourd’hui, chaque mois apporte la nouvelle du transfert de nouveaux services à des entreprises privées, et chaque année surgissent de nouvelles institutions de régulation sectorielle, définies sur le modèle anglo-saxon. Le face-à-face entre des entreprises privées assumant le service, et un régulateur public, expert rationnel et indépendant, doit permettre de garantir à la fois l’efficacité économique, et la protection des consommateurs.

5L’expérience montre que la réalité est un peu plus complexe. Déjà, l’espoir de voir l’investissement privé prendre le relais des subventions publiques pour le financement du service a dû être sérieusement revu à la baisse. D. Rivera (1997), dans un rapport pour la Banque mondiale, intitulait le chapitre consacré à ce thème : « de l’euphorie à la réalité », pour souligner les limites des apports en capitaux que l’on pouvait espérer des entreprises privées dans le contexte latino-américain de l’eau. L’eau ne ressemble pas à l’électricité ou aux télécommunications. La transition d’un système hautement subventionné à un autre autofinancé ne peut être courte. Le problème est plus grave encore dans des contextes très perturbés, avec de sérieuses déficiences institutionnelles et économiques, où le fossé est souvent profond entre les modèles proposés pour la modernisation du secteur, et la situation parfois chaotique des entreprises, mais aussi de la qualité de service, du système de financement et de la récupération des coûts, sans parler du niveau de risque politique et social.

6M.E. Corrales (1998) analyse l’expérience péruvienne, argentine et colombienne en matière d’agences de régulation, et montre comment la création de telles institutions peut manquer son but, parce qu’elle se réfère à une image institutionnelle idéale sans trop se préoccuper du processus de transition, des transformations nécessaires simultanément dans de multiples dimensions institutionnelles, politiques, culturelles, ni du grand nombre d’acteurs impliqués, dont le rôle doit être redéfini. Pour réaliser un tel changement, il faut identifier les sources de dynamisme, rechercher un nouveau consensus autour des lignes directrices de la transformation, trouver le chemin le plus efficace dans chaque lieu et à chaque moment. Ce type de processus ne se planifie pas, il doit être induit. Ce qui est peu compatible avec l’importation d’un kit de solutions toutes faites, faciles à traduire en manuel pour débutants. D’où la conclusion que tire M.E. Corrales de son étude comparative : « dans les trois pays étudiés, l’influence du modèle anglais sur la formation de l’idéologie modernisatrice qu’on tente d’impulser dans la région, est indéniable. Ces tentatives se réalisent souvent en extrayant de leur contexte les pratiques novatrices », ce qui empêche de les adapter à la réalité nationale et locale. Le besoin se fait sentir d’un éventail beaucoup plus ouvert de solutions, « et surtout d’une grande dose d’inventivité pour parvenir à surmonter les obstacles réels, sans crainte de contaminer les principes théoriques ».

QUI EST RESPONSABLE DU SERVICE ?

7Au Venezuela, la transformation du secteur de l’eau a commencé au début des années quatre-vingt-dix, dans le contexte d’une politique massive de réformes structurelles et de privatisation. La première application en fut l’élimination de l’entreprise publique nationale de l’eau (INOS), et son remplacement par des entreprises régionales dont on prévoyait que la responsabilité serait restituée aux municipalités, et que leur gestion serait à la charge d’entreprises privées. La seconde étape fut le lancement d’un appel d’offres international, pour la concession du service dans la capitale du pays. Nous avons raconté ailleurs (Coing, 1997) l’échec de cette tentative, et ce qu’il révélait : personne ne se sentait réellement responsable du service et n’était prêt à en répondre aussi bien devant l’entreprise privée que devant les usagers. Telle est du moins notre interprétation, et c’est autour de ce thème de la responsabilité que nous analyserons le processus de changement.

8Depuis 1943, l’INOS était chargé de la prestation du service dans tout le pays, sauf dans les zones rurales, et assumait aussi bien la planification que la construction des ouvrages, leur exploitation, la gestion commerciale, selon un modèle monopoliste et centralisé. Pendant 40 ans, les revenus pétroliers permirent d’investir massivement dans la construction des infrastructures de base, et la centralisation des ressources se traduisait logiquement par la centralisation du programme d’expansion des réseaux d’eau. Les municipalités se virent donc enlever une de leurs compétences essentielles, moyennant la fiction d’une concession du service à l’INOS. Ce modèle permit un accroissement massif du taux de couverture, jusqu’à atteindre 80 % de la population pour l’eau potable.

9Pendant les années quatre-vingt, que l’on appelle la « décennie perdue », l’investissement fut très faible, tant pour l’extension des réseaux que pour l’entretien et le renouvellement des installations. Pendant ce temps, les tarifs souffrirent une rapide érosion, et le résultat ne se fit pas attendre : une profonde détérioration des installations, de la qualité et continuité du service, du taux de couverture (qui baissa de presque dix points), et de la situation financière de l’entreprise : « l’eau se transforma en un des éléments déstabilisateurs du système politique vénézuéliens. En 1992, pour citer une année critique, on enregistra dans la seule ville de Caracas plus de cent manifestations de rues motivées par des réclamations sur la continuité du service » (Rosales 1996). Le modèle avait épuisé ses vertus.

  • 1 À cela s’ajoutent les Innombrables efforts faits par les usagers pour pallier les déficiences du s (...)

10Mais cette crise s’accompagna d’une complète perte d’identité de l’entreprise, et du service. Face à la détérioration de la situation, et aux réclamations des habitants, il n’y avait aucun schéma clair de responsabilité : l’entreprise clamait qu’elle ne recevait pas du gouvernement les ressources nécessaires pour investir ; les usagers protestaient contre les hausses de tarifs ou refusaient de payer car ils recevaient un service de très mauvaise qualité, les élus nationaux cherchaient à obtenir quelques crédits pour leur région et mettaient ainsi en pièce les tentatives de planification des ressources financières, les élus locaux créaient des « coups partis » urbanistiques et exigeaient de l’entreprise qu’elle crée les infrastructures correspondantes. Un dirigeant de l’INOS nous disait : « nous n’agissons pas en fonction de ce que nous nous proposons de faire, mais en fonction de ce qu’on nous commande de faire ». Une entreprise sans réelle autonomie de gestion, totalement dépendante financièrement, soumise à des interventions multiples qui détruisent tout effort de programmation, et sans aucune crédibilité face aux usagers. Dans la pratique, cette entreprise monopoliste et omnipotente se révélait totalement impuissante, entourée qu’elle était d’innombrables acteurs essayant de faire pression sur elle, ou de la remplacer, prenant des initiatives non coordonnées pour surmonter ponctuellement certaines déficiences du service : Congrès national, conseils régionaux, gouverneurs, maires, institutions comme Fundacomun, etc., « Ce qui donnait comme résultat des ouvrages non terminés, des contradictions dans les politiques et les instruments utilisés, une duplication des efforts, un usage inefficient des rares ressources disponibles » (Hidroven, 1998), comme le décrit très bien E. Marcano dans le cas de la ville de Barquisimeto (Marcano, 1991)1.

11Pour que l’entreprise puisse répondre de ses actes, il faut que les autres acteurs assument aussi leurs responsabilités. Pour de multiples raisons, le système évolua vers une irresponsabilité généralisée ; aucun des acteurs impliqués n’était obligé d’assumer les conséquences de ses décisions, ni d’ailleurs n’aurait pu le faire. Pour ne prendre qu’un exemple, personne n’était en mesure de garantir l’extension des réseaux aux zones non desservies, mais par contre tout le monde pouvait le promettre.

12Dans ce contexte, ce qu’introduit de véritablement nouveau la privatisation, c’est la responsabilité : responsabilité de l’entreprise face à ses clients (niveau et qualité de service, taux de couverture), de l’Etat envers l’entreprise (tarifs fixés au niveau requis pour assurer l’équilibre économique) et envers les usagers (contrôle de l’entreprise et de ses résultats, garantie du service public). Et pour la première fois, chacun des acteurs se voit doté de moyens juridiques et contractuels pour exiger le respect des engagements pris à son égard. Soyons clairs : tout ceci n’a en soi aucun rapport nécessaire avec la privatisation, mais dans le contexte que nous décrivons, la seule manière dont l’État pense pouvoir rétablir un schéma clair de responsabilité et la garantie du service public, passe par la privatisation.

13Pour mieux le comprendre, il suffit de comparer le projet de contrat de concession élaboré pour Caracas, et de le comparer aux contrats antérieurs entre l’INOS et les municipalités : ces derniers étaient dépourvus de toute obligation de résultat. Or, après l’échec de l’appel d’offres, ce projet de contrat fut remis dans les tiroirs, personne ne pensa qu’on pouvait l’utiliser dans le contexte d’une entreprise publique et imposer à celle-ci les exigences qui avaient été définies pour l’entreprise privée.

14Mais l’échec de l’appel d’offres montra les limites d’une stratégie de « modernisation » imposée d’en haut, greffée comme un corps étranger sur la société. Il fit voir que c’était l’ensemble des acteurs impliqués qui devaient changer, et pas seulement le cadre institutionnel. Si le processus se limitait à un colloque à deux, État et entreprise privée, il échouerait immanquablement.

15Le diagnostic qui était à la base de l’appel d’offres avait bien identifié le problème central à résoudre, celui de la responsabilité. Mais il le définissait encore comme une responsabilité individuelle (l’entreprise, l’usager identifié au client, l’État – supposé homogène et identifiable à un acteur unique) : le schéma libéral ne connaît que l’individu. L’expérience venait de montrer la dimension irréductiblement collective du problème posé. Pour que chacun des acteurs puisse assumer sa responsabilité particulière, il faut que la société dans son ensemble se rende responsable de l’existence même d’un service collectif soutenable dans le temps.

VERS UNE RESPONSABILITÉ COLLECTIVE

16Après l’échec de l’appel d’offres, s’ouvre une période de latence et de redéfinition de la politique sectorielle. Peu à peu s’impose l’idée que le transfert de la responsabilité du service aux municipalités, et l’insertion du secteur privé sont un processus de longue haleine, qui doit être géré comme tel.

  • 2 Transférer le service aux municipalités, moyennant la création de syndicats intercommunaux et d’en (...)
  • 3 Groupe de travail qui réunit ordinairement le gouverneur de l’État, les communes, Hidroven, l’entr (...)
  • 4 Les entreprises régionales existantes couvraient plusieurs États.

17Hidroven, holding coiffant les entreprises régionales, fut chargée par le Gouvernement de formuler un Plan Stratégique de transfert du service aux municipalités. Ce plan comporte un énoncé des objectifs de base2, et surtout une méthode de travail. Cette fois, nous sommes sortis de l’énoncé d’un modèle idéal et final, qu’il faudrait ensuite rejoindre. L’accent est mis sur la démarche à suivre pour négocier dans chaque région les conditions et les instruments du transfert. La principale caractéristique de la méthode est que l’initiative revient aux acteurs locaux. C’est à leur demande, et non sur une décision nationale, qu’est initié le processus. D’abord est signé un accord-cadre, où s’affirment la volonté et l’engagement des parties à mener à bien le transfert. Celles-ci mettent alors sur pied une Commission (Junta Promotora3) chargée d’évaluer et de proposer un schéma institutionnel adapté au contexte, puis de promouvoir la création d’une entreprise d’eau4, et du syndicat intercommunal correspondant. Une fois l’entreprise constituée, les études nécessaires sont réalisées (inventaire des actifs, diagnostic, plan d’investissement, définition institutionnelle, analyse économique et financière, préparation de l’opération de crédit avec la BIRD ou la BID). Une fois ceci terminé, un contrat est signé entre le syndicat intercommunal et l’entreprise. Celle-ci est mise en marche et sa gestion est normalement confiée à une entreprise privée, moyennant un contrat de gérance.

  • 5 Elle revêt donc le caractère de projet pilote ; depuis, l’État de Lara a suivi le même chemin, et (...)

18Cette méthode est en fait la formalisation et la généralisation de la démarche suivie dans le cas de Monagas, qui fut le premier état à reprendre en main le service5. Ce fut le Gouverneur de l’état qui fut le moteur de tout le processus. Il avait donné une haute priorité au problème de l’eau, et dans son programme hebdomadaire à la radio, il soulignait sans cesse l’urgence de trouver une solution à la discontinuité du service ; il associa à la réflexion les chambres de commerce, l’université, l’association des ingénieurs, les médias, et bien sûr les maires : l’homogénéité politique de l’état facilita beaucoup les choses ; Il fallut cependant plusieurs années pour définir les termes d’un accord local et les négocier avec Hidroven, et avec la Banque mondiale. Ce fut cette dernière qui obtint d’inclure dans le programme l’appel à un gérant privé.

19Ce processus peut être vu comme un simple programme de relations publiques pour « vendre » un projet et le rendre acceptable. Mais on peut aussi le lire comme la prise de conscience progressive au niveau de cet état d’un problème collectif qu’aucun des acteurs ne pouvait résoudre à lui seul, et le début d’un projet commun.

20La suite de l’histoire démontre l’importance de cette notion. Cet état de 540 000 habitants environ, dont la capitale est Maturin, a connu ces dernières années une croissance accélérée due à l’« ouverture pétrolière ». L’insuffisance des infrastructures est devenue criante, tout comme la détérioration des services publics, notamment l’électricité et l’eau, et faisait obstacle au développement. Le principal problème n’était pas la couverture des services : en 1994, 93 % de la population urbaine de l’état était connectée au réseau d’eau (59 % pour les égouts). La capacité théorique de production, de traitement et de transport était plus que suffisante pour répondre aux besoins. Pourtant le service était très mauvais : forte discontinuité, à l’échelle de l’année (période sèche), et du mois (15 jours de rationnement par mois en moyenne), résultat des Incessantes pannes de pompage, ruptures de canalisation, etc., reflétant l’absence d’entretien et de renouvellement des installations, mais surtout un système administratif et financier très détérioré. Tous les indicateurs opérationnels situaient la jeune entreprise parmi les pires à l’échelle nationale : 9 employés pour 1 000 connexions (3,6 à Bogota), moins d’un tiers de l’eau produite était facturée, et un tiers du montant facturé était recouvré ; le tarif résidentiel et le tarif social se situaient respectivement à 0,10 et 0,04 US$. Les revenus ne parvenaient à couvrir qu’une petite partie des coûts d’opération, et il ne restait évidemment rien pour investir.

21Cependant, bien que profonde, la détérioration n’était apparemment pas si difficile à stopper. Le programme d’investissement nécessaire se chiffrait à 40 millions d’US$ en quatre ans, soit 75 $ par habitant. L’infrastructure existante, l’abondance des ressources hydriques et la possibilité d’amener l’eau par gravité, fait que Monagas peut avoir un service beaucoup moins coûteux que d’autres villes du Venezuela. Le plus grand problème, donc, réside dans les déficiences du système opérationnel, institutionnel, et régulateur. C’est bien avant tout un problème d’action collective.

  • 6 Le cas n’est pas isolé, puisque toutes les entreprises d’eau récemment créées le furent au niveau (...)
  • 7 Le projet d’investissement à quatre ans se finance par un prêt remboursable de la Banque mondiale, (...)
  • 8 Ce qui n’est pas le plus facile, car le plan était orienté vers l’amélioration de l’exploitation, (...)

22Le chemin du changement se définira donc en fonction des ressources dont disposent les différents acteurs pour lever les obstacles à l’action collective. Nous avons vu que, bien que le service soit de compétence municipale, c’est le Gouverneur qui fut le moteur du changement6. L’entreprise qui se créa fut une entreprise mixte dans laquelle l’état de Monagas détient 49 % des actions, et nomme le Président. Le syndicat intercommunal, théoriquement majoritaire, est en fait à peu près inexistant. De même, pour le financement du programme d’investissement7, l’apport de l’état, fut toujours largement supérieur à ce qui était prévu, couvrant ainsi l’insuffisance des apports des municipalités. C’est aussi le poids personnel du Gouverneur au sein de son parti (au pouvoir à cette époque) qui permit d’accroître sensiblement l’apport prévu du budget de la Nation au Projet. En contrepartie, le Gouverneur amena les municipalités à accepter le projet, la création de l’entreprise, l’intervention d’une entreprise privée, et de fortes hausses de tarif (un quadruplement initial, suivi d’ajustements mensuels selon l’inflation). Il réussit également à faire converger vers l’entreprise l’ensemble des ressources mobilisées autrefois par tous les acteurs publics et privés de façon indépendante et non coordonnée, à faire respecter un plan global d’investissement et ses priorités8.

23Le cadre collectif d’action et les nouvelles règles du jeu furent définis à travers un ensemble de contrats. Certes, la nouvelle loi prévue dans le Plan Stratégique n’était pas encore sortie, de telle sorte que les contrats se substituent en partie à un encadrement législatif défaillant. Mais ils sont beaucoup plus que cela. C’est en fait un réseau très dense de relations contractuelles entrecroisées qui fut créé, matérialisant les engagements réciproques autour de l’objectif commun. Le schéma présenté à la page suivante montre la différence entre la définition des rôles prévue dans le projet de loi sectoriel, et la véritable toile d’araignée de contrats signés à Monagas.

24Ils cherchent à répondre à quelques questions essentielles : comment financer le service dans un contexte où le gouvernement national ne peut et ne veut plus continuer à boucher les trous ? Comment impliquer les pouvoirs locaux sans reproduire à l’échelle locale les mêmes défauts de l’ancienne entreprise nationale ? Comment promouvoir la participation du secteur privé dans une entreprise dont la situation est désastreuse ? Comment faire pour que chacun puisse assumer le risque d’un engagement à moyen et long terme ? Problème classique de l’opportunisme et des engagements crédibles.

  • 9 C’est notamment le cas des contrats impliquant la Banque mondiale, comme nous le verrons plus loin

25Les contrats ont en fait plusieurs composantes : on y trouve des éléments qui les apparentent aux contrats de plan entre gouvernement et agences publiques d’exécution, d’autres qui les assimilent aux contrats passés entre différents niveaux de gouvernement (comme dans la politique de la ville en France), d’autres encore qui définissent les conditions d’une délégation-coopération à la manière des contrats de délégation à la Française (contrat de gérance), d’autres enfin qui relèvent des instruments hiérarchiques de tutelle9.

  • 10 Pour une analyse plus détaillée de ces contrats, voir Coing 1999.
  • 11 Les normes ou incitations qui ne parviennent pas à produire l’effet désiré sont innombrables. F. M (...)

26Toutes ces dimensions coexistent ; la régulation, à Monagas, se définit comme un système de contrats hétérogènes10 et interdépendants qui tous ensemble permettraient d’atteindre l’objectif. Mais il est long le chemin pour passer d’une situation où personne n’avait réellement à répondre du service, à une autre où la consolidation d’un service soutenable à long terme est un objectif partagé, dans le cadre duquel chacun, doté d’un rôle clairement défini, s’engage sur des objectifs précis. Et la dimension purement légale du contrat ne suffit pas à la créer. Prenons un exemple simple : pour surmonter la « culture du non-paiement », qui est au cœur du problème, les contrats organisent l’autonomie opérationnelle du gérant et son droit à suspendre le service au client défaillant. La norme légale et contractuelle définit une mesure individuelle. Or dans beaucoup de quartiers populaires, la décision de payer ou non est collective, et non individuelle. Elle ne se définit pas par la simple relation client/entreprise, mais par une autre plus complexe, entreprise/usager/association de quartier/parti politique/maire/gouverneur ; la solution du problème passe de fait par une négociation. À Monagas, on voit clairement que dans les communes où le maire n’apporte pas un appui décidé à la politique de recouvrement des coûts, l’entreprise ne parvient pas à améliorer le recouvrement. Ni le contrat, par sa force juridique ou incitatrice, ni d’ailleurs les décisions d’une commission régulatrice, ne suffisent pour gérer cette relation11. L’emboîtement de contrats de nature très diverse que nous observons à Monagas reflète la complexité du processus de changement. Normalement un contrat présuppose l’existence de règles du jeu, et d’acteurs consolidés. Ici aussi bien les acteurs que les règles du jeu se construisent au fur et à mesure : dans cette « régulation de processus », les contrats sont des instruments indispensables, mais leur efficacité dépend à chaque instant de la réalité et du dynamisme du processus de changement. Il s’agit de situations de coordination complexes, instables, multi-acteurs, dans lesquelles le besoin d’une coordination horizontale renforce le rôle du responsable élu, catalyseur et garant de la coopération, qui dans ce cas fut le Gouverneur. Mais ces situations exigent aussi que soit explicite, et renouvelé périodiquement, le pacte par lequel tous assument l’objectif d’un service soutenable.

L’ENTREPRISE PRIVÉE ET LE CONTRAT

27Comme nous l’avons vu, la gestion de l’entreprise nouvellement créée, Aguas de Monagas, fut confiée, après appel d’offres, a une entreprise privée (en fait un consortium, au sein duquel l’entreprise espagnole FCC joue le rôle d’opérateur). Le contrat de gérance a une durée de 4 ans, c’est-à-dire la même durée que le Projet financé par la Banque mondiale.

28Ce type de contrat, appelé ici « gestion intégrale » n’avait pas d’antécédent dans le pays, et la Banque mondiale, qui durant la négociation du prêt faisait pression pour que soit associé le secteur privé, n’a elle-même guère d’expérience de cette formule, et ne la regarde pas d’ordinaire d’un œil favorable : l’article publié par M. Maririo (1998), en témoigne, puisqu’il se livre à un vigoureux plaidoyer interne en faveur de cette expérience. Mais l’idée, caressée un moment, d’aller vers une concession, se révéla irréaliste au vu de la situation de l’entreprise (57 mm Bs de revenu mensuel contre 161 mm pour les seuls coûts d’exploitation) et du contexte national (1996, contrôle des changes).

  • 12 À l’exception des investissements qui furent nécessaires pour pallier l’inefficacité du service él (...)
  • 13 Et vice et versa : à Monagas, les objectifs de couverture du service, mesurée par le nombre de con (...)

291) L’objectif d’un contrat de gérance est bien évidemment d’améliorer la qualité du service. Pour cela, des objectifs précis et quantifiés sont assignés au gérant pour chacune des quatre années. Dans le cas de Monagas, il fut relativement facile d’obtenir des résultats rapides et spectaculaires, en particulier en ce qui concerne la continuité du service et la potabilité de l’eau, car la reprise en main de l’exploitation et de la maintenance permettait, sans investissements massifs12, des améliorations immédiatement perceptibles par les usagers : en un an le nombre de jour de rationnement passa de 15 à 2,76 par mois, le nombre d’heures d’approvisionnement par jour de 10 à 20 heures, et le nombre de jours sans chloration fut divisé par deux. Cependant, là encore le contrat rencontre des limites : dans des situations très détériorées comme celle de Monagas, les indicateurs décrivant la situation initiale et qui servent à définir les objectifs quantifiés sont très approximatifs. C’est en exploitant le service que le gérant et le régulateur découvrent l’état réel des installations et le niveau effectif de service. Le non-respect des objectifs révèle parfois simplement que la situation initiale était pire que prévue13. L’espoir d’une régulation « objective » par des indicateurs contractuels simples s’évanouit.

302) La gérance est une formule qui limite au maximum les risques pour l’entreprise. Dans ce cadre, la première chose que l’on attend de celle-ci est l’apport de son expérience pour améliorer la gestion, au sens managérial du terme. Tant le cahier des charges que le contrat mettent cet objectif au premier plan : organisation, gestion des ressources humaines, implantation de systèmes performants, etc. Dans le contexte de Monagas, et d’une entreprise a peine formée, sur les ruines d’une entreprise antérieure, tout était à faire, particulièrement dans les points les plus faibles : l’exploitation (incluant la maintenance), et la gestion commerciale. Il est curieux que les indicateurs de performance inclus dans le contrat de gérance mettent tout l’accent sur les résultats quantitatifs du service, et fort peu sur la construction de la capacité institutionnelle de l’entreprise. Le Gérant lui-même nous disait : « pour moi, le but n’est pas tant d’atteindre les objectifs quantifiés que de construire l’entreprise et de la rendre viable. Il faut parier sur le moyen terme ».

MONAGAS : SCHÉMA THÉORIQUE ET SCHÉMA RÉEL DE LA GESTION DE L’EAU

MONAGAS : SCHÉMA THÉORIQUE ET SCHÉMA RÉEL DE LA GESTION DE L’EAU

31Sur tous ces points, les résultats de l’expérience sont probants. Soulignons seulement quelques difficultés dont l’intérêt dépasse le cas étudié. Toutes naissent de la difficile question de l’autonomie du gestionnaire. En théorie, il est facile de dire qu’une fois définie la politique à suivre et les objectifs que le gérant est tenu d’atteindre, celui-ci doit jouir de la plus grande autonomie dans la mise en œuvre des moyens. En pratique, cette distinction n’est pas si simple.

32Pour éviter que l’entreprise fasse des économies sur le transfert de know-how, le contrat est exigeant – à juste titre – sur la qualité et la quantité de ces transferts. Pourtant dans une situation où il faut repartir presque de zéro, les instruments sophistiqués de gestion ne sont pas toujours les plus adaptés aux premières phases de la transition. Il n’est pas facile de trancher les conflits qui surgissent dans ce contexte.

33La Banque mondiale impose aux bénéficiaires de ses prêts des procédures extrêmement strictes, et hautement spécifiques, qui déterminent des choix de gestion, voire d’organisation (et viennent se superposer aux procédures imposées par d’autres partenaires, Hidroven, FIDES, Assemblée législative de l’état, etc.) ; en outre, elle met en place des contrôles rigoureux des achats et sous-traitances, ainsi que des mécanismes d’autorisation préalable (no objection) pour toutes les décisions importantes, qui limitent fortement l’autonomie gestionnaire. Un réseau d’obligations précises et un contrôle étroit tentent de renverser la tendance antérieure où personne ne tenait ses engagements. Bref, la relation qui s’instaure est analogue à celle qui existe entre une banque et un créancier en difficulté, relation basée sur la défiance, et lourde en coûts de transaction. Le contrat de prêt, par exemple, prévoit de 45 à 50 semaines/homme de contrôle direct par la BIRD la première année et de 35 à 40 les années suivantes !

34La parfaite autonomie du gérant supposerait possible une gestion purement « technique », sans interférence du politique. Or il se trouve que les problèmes qui assaillent l’entreprise à ses débuts contiennent tous une dimension politique essentielle : conflit avec le syndicat des employés, période de rationnement aigu, hausses de tarifs, suspension du service aux mauvais payeurs, etc. Dans la pratique, la distinction des rôles du Président et du Gérant fut compliquée et conflictuelle. La junta Directiva servait à la fois à transmettre la pression politique et à tenter d’en protéger l’entreprise. Dans un contexte de si fortes pressions, aucune mesure juridique, institutionnelle ou contractuelle ne peut garantir l’indépendance idéale du gérant rationnel. Entre Gérant et Président se nouent des relations de coopération-conflit largement informelles et hétérodoxes, mais relativement efficaces et dont le bénéfice excède probablement le coût. Cependant, si elle se prolongeait, cette situation deviendrait ingérable

  • 14 La plus belle illustration de cette obsession nous est fournie par Guasch (1994) dont la seule pré (...)

35Obnubilé par la politisation des entreprises publiques et par la confusion des genres qui a ruiné tant d’efforts de gestion, le courant modernisateur a peur du « politique »14. La Banque mondiale exigea que l’entreprise Aguas de Monagas (entreprise publique mixte État-municipalités) soit formée et prenne en charge le service avant son transfert à un gérant privé et avant la signature du prêt, pour créer les conditions préalables jugées indispensables (notamment la hausse des tarifs).

36Aguas de Monagas fut donc créée, et dotée d’un Conseil d’Administration (Junta Directiva) formé de techniciens et non de politiques, pour marquer un souci de transparence et de non-politisation de la gestion.

37Et c’est l’entreprise, non les municipalités concédantes, qui signa le contrat de gérance, créant donc un double niveau de délégation qui obscurcit sensiblement le partage des responsabilités.

  • 15 Notons au passage que cela ferait de l’entreprise le régulateur du contrat qui définit ses propres (...)

38On observe en fait une confusion entre régulation et délégation de service. Le modèle du régulateur anglo-saxon est en effet défini par son « indépendance » : c’est un technicien. Dans le modèle de la délégation de service public, le pouvoir délégataire est par définition un pouvoir politique, qui définit le cahier des charges et surveille l’exécution du contrat, en gardant l’entière responsabilité politique du service devant ses électeurs. À Monagas, le Gouverneur – qui n’est pas pouvoir concédant  ! – conçoit clairement son rôle selon le second modèle. A la Banque mondiale (Mariño 1998), on pense au contraire que le Président de l’entreprise (un technicien) devient le régulateur du service, non seulement pour superviser le travail du gérant, mais pour vérifier également si Gouverneur et Maires respectent les engagements qu’ils ont pris dans le Contrat-Plan envers le gouvernement National et la Banque Multilatérale15. Or la réalité est bien différente.

  • 16 Une illustration de ce propos peut être trouvée dans le peu d’empressement mis par l’entreprise à (...)
  • 17 L’apport national a même dépassé largement ce qui était prévu au contrat
  • 18 De la même façon, le gérant, bien qu’étranger au pays, a vite compris la relativité des engagement (...)

39L’autonomie opérationnelle de l’Agent suppose que le Principal soit clairement identifié et sa responsabilité bien définie. Ce n’est pas le cas actuellement à Monagas. On le voit bien en ce qui concerne l’amélioration de la facturation et du recouvrement, objectifs majeurs du contrat de gérance : en 18 mois, la facturation a été multipliée par 3,4 et le recouvrement par 5, ce qui permettait de couvrir les coûts d’opération. Il reste encore beaucoup de chemin à parcourir pour pouvoir assumer les amortissements, le remboursement de l’emprunt, et dégager la marge d’autofinancement prévue. Le contrat prévoit une incitation pour le gérant à redoubler d’efforts, puisqu’une partie de sa rémunération dépend du dépassement des objectifs. De fait, il ne l’a pas perçue au cours des deux dernières années. Mais il semble bien que cette incitation ne soit pas suffisante pour qu’il accepte un conflit ouvert avec les autorités locales sur ce terrain : la rentabilité d’un contrat de gérance est faible, et l’entreprise ne se lance dans l’aventure qu’avec l’espoir de s’installer durablement et de faire évoluer son statut vers la concession : pendant le contrat de gérance, il n’a peut-être pas intérêt à affronter trop directement ses interlocuteurs, ni à révéler trop vite le potentiel économique du service16. Ce type de convergence implicite des intérêts est facilité par le flottement perceptible au niveau national : les apports faits par le budget de la Nation au programme d’investissement ne sont soumis à aucune condition explicite17, et le problème crucial du remboursement du prêt de la Banque mondiale (assumé théoriquement par l’entreprise mais garantie par la Nation) est l’objet de conjectures variées : vu de Monagas, l’engagement de remboursement est perçu comme facilement renégociable18. Les règles du jeu ne sont pas encore véritablement stabilisées et crédibles, et le gérant sera donc plus enclin à chercher des compromis locaux qu’à affronter une tempête au profit d’objectifs incertains, dans un contexte de profonde crise économique et sociale. La limite du contrat de gérance, dans ce contexte, tient au fait que le gérant n’assume en rien le risque commercial. On peut penser qu’il faudrait prévoir une évolution plus rapide du contrat vers un certain partage du risque.

403) L’information et les mécanismes de contrôle. La multiplicité des interlocuteurs du Gérant fait qu’il doit rendre des comptes à chacun d’entre eux, selon un calendrier et des normes spécifiques. Pourtant, cela ne veut pas dire que l’information dispensée est suffisante pour permettre à tout un chacun d’évaluer véritablement la situation et les performances du gérant. L’information transmise par exemple aux actionnaires de l’entreprise (Etat et municipalité) à la fin de 1998 ressemble fort aux traditionnels rapports d’activité des entreprises publiques, fait longuement état des améliorations, ainsi que des travaux réalisés, mais ne permet aucunement de vérifier si les objectifs contractuels ont été atteints, et n’apporte aucune information ni diagnostic sur la gravité de la situation financière et sur le défi qu’elle représente : elle ne permet pas de faire un bilan précis, ni d’évaluer tant le gérant que le service ; au lieu de réactiver l’engagement collectif sur le Projet, de responsabiliser chacun pour ce qui le concerne, elle utilise des formules lénitives dont l’effet est plutôt de démobiliser les interlocuteurs. Une fois encore, on observe une connivence de fait entre le Gérant et les responsables politiques locaux autour d’une information tronquée. Les rapports envoyés à la Banque mondiale, eux, sont plus précis : tout se passe comme si le seul régulateur réel était la BIRD, qui a le pouvoir de suspendre les déboursements du prêt.

41Cela met en évidence une difficulté fréquente dans ces processus de réforme : le niveau national peine à se réformer au même rythme que les décisions de décentralisation ou de privatisation. Aussi bien son organisation que la formation de son personnel ont été définies en fonction de contrôles de type administratif, contrôle de moyens et non de résultats. Lorsque l’on met sur pied des méthodes de contrôle mieux adaptées, l’attention se porte sur la définition des mécanismes formels, et des objectifs quantitatifs, mais qui ne s’accompagnent pas d’un effort correspondant pour assurer un suivi effectif, ni pour se doter de moyens d’incitation. Hidroven a développé un système d’indicateurs de gestion, mais les entreprises envoient des informations peu fiables, qui de toute façon ne sont suivies d’aucun feed-back ni d’instruments efficaces pour récompenser ou pénaliser les entreprises selon les résultats.

42Dans un contexte où les collectivités locales, longtemps maintenues sous tutelle, n’acquièrent que lentement les capacités de gestion correspondant à leurs nouvelles responsabilités, la régulation nationale joue un rôle plus important que dans des pays à municipalités fortes : trouver la correcte articulation entre régulation nationale et régulation locale est un des grands défis du secteur de l’eau en Amérique latine.

43Un autre enjeu de l’information est celui de sa diffusion. Au Venezuela, comme dans d’autres pays de la région, la nouvelle Constitution met l’accent sur le rôle des usagers, et des citoyens, dans le contrôle de la prestation des services publics. La première condition pour l’obtenir est l’accès à une information « exacte et opportune », sur la réalité du service. Ce n’est pas encore le cas à Monagas. Rappelons qu’au Chili, par exemple, la loi électrique prévoit que le régulateur élabore chaque année un classement des entreprises en fonction de la qualité du service fourni (la fameuse « concurrence statistique »), mais réserve la diffusion de ce document aux entreprises elles-mêmes, et non au grand public ! Pour peser sur la transformation en cours, sur quels acteurs est-on prêt à s’appuyer ?

***

  • 19 On pourrait bien sûr en rajouter d’autres. À Monagas, le pacte noué autour de la soutenabilité du (...)

44Cette liste de problèmes non encore résolus19 n’a pas pour objet, on l’aura compris, d’invalider l’expérience en cours à Monagas, dont les résultats globaux sont largement positifs, mais plutôt de faire percevoir l’ampleur des transformations qu’elle implique chez l’ensemble des acteurs en présence. Loin de se limiter au face-à-face entre un régulateur et un régulé, entre un concédant et une entreprise délégataire, le véritable objectif de la régulation d’un tel contrat de gérance est de tenter de maintenir le rythme du changement, et son cap. Les erreurs et les insuffisances font partie du risque assumé dès le début par tous, et font partie du processus d’apprentissage. Qui participe personnellement à l’évaluation d’un tel Projet, perçoit vite que l’enjeu est moins de savoir si tous les termes du contrat sont respectés, si les objectifs quantitatifs sont atteints en lieu et en heure, que de s’assurer que l’apprentissage se produit et génère des résultats durables, et de vérifier que l’ensemble des acteurs concernés ajuste peu à peu son comportement. C’est une trajectoire que l’on évalue. L’entrecroisement des contrats s’analyse moins comme une somme de règles de droit que comme les multiples figures d’une stratégie de changement. Rien ne sert d’exiger de l’un des acteurs – fut-ce l’entreprise privée – le respect de ses engagements, si le système dans son ensemble cesse d’évoluer.

45Dans ce contexte, la « privatisation » n’est peut-être pas ce qu’elle parait : elle ne s’explique pas seulement, et peut-être pas d’abord, parce que l’entreprise privée serait « plus efficace », mais parce que, dans un contexte de profonde crise, on peut exiger d’elle ce que l’on ne parvient pas à exiger de l’entreprise publique ; le fait qu’elle soit privée, et le plus souvent étrangère soumet ses performances à un regard plus critique et plus exigeant. Elle est enfin perçue comme un prestataire de service, on ne tolérera plus ce que l’on s’était pourtant résigné à accepter d’une entreprise publique. Mais comme elle peut revendiquer les droits que lui donne son contrat, le jeu a plus de chances de se rééquilibrer, et il oblige en tous les cas les acteurs à se repositionner. Le véritable enjeu est de rompre ce que nous appelions en commençant l’irresponsabilité institutionnalisée. Ce type de « privatisation » est peut-être d’abord un instrument pour réformer l’État. En ce sens, une des faiblesses de la gérance telle que pratiquée à Monagas est la permanence de l’entreprise publique comme support du contrat de gérance. Cela limite l’impact du changement : les autorités locales, dans leur double rôle de responsables de l’entreprise et de garants du service public, peuvent plus difficilement échapper aux traditionnels marchandages qui firent la ruine des entreprises publiques.

46Ce qui est sûr en tout cas, c’est que la conduite de tels processus de changement ne se réduit pas à des méthodes de régulation. Ce sont des problèmes de gouvernance, et pas seulement de techniques contractuelles. Comme l’écrivait Y.L. Enrique García dans sa préface au livre de M.E. Corrales (1998), « nous sommes tous en train d’apprendre, il n’y a pas de route toute tracée, il n’y a pas de formules magiques ».

Bibliographie

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Coing H. 1999, ¿Regulación o contrato ? la gestión del agua en Monagas, mimeo IESA, 120 p.

Corrales M.E., 1998, El reto del agua, cambios institucionales en los servicios públicos por redes, Ed. Galac, Caracas

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Hidroven, 1998, La modernización del Sector Agua Potable y Saneamiento. La necesidad de un consenso político, mimeo, 31 p.

Lorrain D. 1997, Urban Water Management, Hydrocom Paris

Marcarlo E. et al., 1991, Los servicios urbanos en las ciudades venezolanas : modos de gestión y de organización, agentes urbanos que intervienen y formas de intervención. Io etapa, Barquisimeto, Resumen y 6 volumenes, Instituto de Urbanismo, UCV.

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Rosales R., 1996, ¿Cómo superar la cultura de los operativos  ?, Caso de Estudio IESA n° 21, Caracas.

Notes

1 À cela s’ajoutent les Innombrables efforts faits par les usagers pour pallier les déficiences du service : systèmes de stockage et de pompage individuels, filtres ou achat d’eau potable en bombonnes, industriels et groupes d’habitations se dotant de systèmes indépendants, etc. Dans le cas de Maturin, que nous étudions plus loin, ce dernier processus s’était fortement développé ces dernières années, ôtant ainsi à l’entreprise une part du marché « rentable » et rendant d’autant plus difficile la solution du problème collectif.

2 Transférer le service aux municipalités, moyennant la création de syndicats intercommunaux et d’entreprises à l’échelle requise, donner à celles-ci des critères de gestion et d’autonomie financière, des obligations de résultats, sur la base de contrats ; promouvoir la participation du capital privé ; séparer la prestation du service de la régulation et définir les mécanismes de contrôle.

3 Groupe de travail qui réunit ordinairement le gouverneur de l’État, les communes, Hidroven, l’entreprise régionale d’eau, le ministère de la Santé, la Corporation régionale de développement, l’université, l’organisation patronale régionale, et éventuellement l’industrie pétrolière.

4 Les entreprises régionales existantes couvraient plusieurs États.

5 Elle revêt donc le caractère de projet pilote ; depuis, l’État de Lara a suivi le même chemin, et d’autres entreprises sont constituées ou en cours de création. Il serait facile de montrer comment les leçons tirées de l’expérience de Monagas ont été utilisées dans les projets suivants.

6 Le cas n’est pas isolé, puisque toutes les entreprises d’eau récemment créées le furent au niveau des États. Une première version de la nouvelle Constitution (1999) en tirait même les conséquences, attribuant à l’état la compétence en la matière. La version définitive maintient la compétence municipale

7 Le projet d’investissement à quatre ans se finance par un prêt remboursable de la Banque mondiale, et par des apports à fonds perdus de la Nation, de l’État, des municipalités, et de l’entreprise elle-même.

8 Ce qui n’est pas le plus facile, car le plan était orienté vers l’amélioration de l’exploitation, de l’entretien et du renouvellement, la réduction des coûts, et non vers l’extension des réseaux, qui aurait été plus visible et donc plus rentable politiquement. Respecter le plan d’investissement signifie pour les municipalités retarder la réponse aux demandes non satisfaites, ce qui est politiquement coûteux.

9 C’est notamment le cas des contrats impliquant la Banque mondiale, comme nous le verrons plus loin.

10 Pour une analyse plus détaillée de ces contrats, voir Coing 1999.

11 Les normes ou incitations qui ne parviennent pas à produire l’effet désiré sont innombrables. F. Morandé par exemple observe, dans les entreprises chiliennes d’eau, que le pourcentage de recouvrement reste très bas malgré des normes strictes et des incitations extrêmement puissantes (les entreprises ne peuvent transférer à l’usager les coûts liés à l’inefficacité du recouvrement) : si l’incitation ne produit pas d’effet, c’est donc qu’agissent, chez l’entreprise, l’usager, le régulateur, des mécanismes sociaux sur lesquels l’instrument incitatif n’a pas de prise.

12 À l’exception des investissements qui furent nécessaires pour pallier l’inefficacité du service électrique dont les coupures fréquentes causaient d’incessantes interruptions du pompage. Des investissements de substitution, coûteux et économiquement peu efficaces (générateurs diesels, ligne directe de transmission) furent nécessaires, qui n’avaient pas été prévus au contrat.

13 Et vice et versa : à Monagas, les objectifs de couverture du service, mesurée par le nombre de connexions, furent dépassés en bonne partie par sous-estimation des connexions existantes et non régularisées.

14 La plus belle illustration de cette obsession nous est fournie par Guasch (1994) dont la seule préoccupation est de mettre l’outil régulateur hors d’atteinte des responsables politiques.

15 Notons au passage que cela ferait de l’entreprise le régulateur du contrat qui définit ses propres obligations ! Curieuse manière d’assurer l’indépendance du régulateur.

16 Une illustration de ce propos peut être trouvée dans le peu d’empressement mis par l’entreprise à installer les compteurs prévus dans le plan d’investissement, qu’il s’agisse de micro ou de macro-mesure, alors qu’on sait que la facturation basée sur une estimation sous-estime considérablement la consommation. Ici, l’intérêt du gérant rejoint celui des autorités locales. Un autre exemple est fourni par la subvention apportée par le Gouverneur aux petits consommateurs, qui consiste à prendre en charge la moitié de leur facture : cette subvention n’est pas conditionnée au paiement par l’usager de l’autre moitié, et un accord implicite entre le Gouverneur et l’entreprise permet à cette dernière d’avoir un revenu garanti (et un taux de recouvrement amélioré) sans faire d’effort de recouvrement auprès de cette partie de la clientèle, où le recouvrement est le plus difficile et le moins rentable.

17 L’apport national a même dépassé largement ce qui était prévu au contrat

18 De la même façon, le gérant, bien qu’étranger au pays, a vite compris la relativité des engagements pris, en ce qui concerne le remboursement des dettes de son entreprise envers l’entreprise électrique.

19 On pourrait bien sûr en rajouter d’autres. À Monagas, le pacte noué autour de la soutenabilité du service n’inclut pas pour l’instant les agriculteurs (tout comme en France !), et les conflits tournant autour de l’utilisation de l’eau du réseau pour l’irrigation n’ont pas encore d’issue.

Notes de fin

* Sociologue, professeur à l’Institut d’Urbanisme de Paris, Université Paris XII

Table des illustrations

Titre MONAGAS : SCHÉMA THÉORIQUE ET SCHÉMA RÉEL DE LA GESTION DE L’EAU
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/643/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 412k

Auteur

© Éditions de l’IHEAL, 2003

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