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Eaux et réseaux

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Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Troisième Partie. Changements institutionnels et régulation

La régulation de la concession de Buenos Aires : diagnostic et propositions

Emilio Lentini

Texte intégral

  • * Economiste, Gerente de Economía del Sector ETOSS Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios.

1Note portant sur l’auteur*

2La concession du service de l’eau et de l’assainissement de Buenos Aires fournit plusieurs enseignements pour le débat sur la régulation de l’offre privée dans les services urbains des pays latino-américains. Ce diagnostic présente les principales étapes du développement de la concession en question, entre 1993 et 2001, à un consortium, Aguas Argentinas S.A. (le concessionnaire), dont l’opérateur et l’actionnaire majoritaire sont le groupe Suez-Lyonnaise des Eaux. On a identifié, d’une part, les défaillances liées à la construction et à la mise en œuvre du processus de concession et, d’autre part, les faiblesses inhérentes au cadre légal et à l’organisation institutionnelle, qui ont eu une incidence sur les problèmes qu’a connus la concession. Nombre d’entre eux résultaient de la politique économique et du modèle de privatisation qui prévalaient en Argentine.

3Cette analyse met en avant deux éléments déterminants pour l’établissement de stratégies adéquates : 1) le fait que les déficits dans la fourniture des services, qui impliquent des investissements significatifs pour leur renforcement sur des zones où habitent en général des populations à bas revenus ; 2) le manque d’une politique active de l’Etat qui prendrait des mesures efficaces pour pallier les problèmes d’accès aux services publics de ces mêmes populations. Lors de la mise en œuvre du processus de concession, l’absence de prévisions adéquates sur ces questions a été à l’origine de crises qui ont entraîné les renégociations du contrat. Il en a été de même pour d’autres mesures qui s’avéraient nécessaires pour éviter des comportements indésirables de la part des agents qui interviennent – l’autorité concédante, le régulateur et le concessionnaire et qui, selon la théorie et l’expérience en la matière peuvent être anticipés.

4En conclusion et pour ouvrir des perspectives pour une amélioration du cadre régulateur de la concession, le texte analyse le débat et les difficultés que présente, en Argentine et dans d’autres pays latino-américains, la régulation des services d’eau et assainissement dans le cas où elle est octroyée dans des conditions de monopole à des entreprises privées d’envergure internationale.

LE DIAGNOSTIC

5La justification de la politique de privatisations des services publics mise en œuvre au début des années 1990 par le gouvernement argentin avait pour double objectif la résolution des restrictions financières au niveau macroéconomique et l’arrêt du processus de détériorations des prestations. Pour diverses raisons, plusieurs des processus de privatisation ont pâti de graves manques au niveau de leur mise en œuvre, que ce soit par rapport aux appels d’offre et aux contrats ou par rapport à l’organisation institutionnelle nécessaire pour garantir l’efficacité des services et la protection des intérêts des usagers (réels et potentiels) ainsi que de l’État.

Le cadre politique et les grandes lignes du processus

  • 1 Au début, la concession comprenait 13 municipalités de la Province de Buenos Aires, puis ce chiffr (...)
  • 2 Au moment du transfert la zone concédée comprenait environ 9 millions d’habitants, parmi lesquels (...)

6La politique de privatisations a été l’un des mécanismes proposés par des organismes multilatéraux de crédit international comme une manière de dépasser les restrictions macroéconomiques auxquelles doivent faire face les économies émergentes. Ses effets sur la réduction du déficit fiscal et l’équilibre du budget externe ont stimulé ce processus en tant qu’instrument partiel des politiques fiscales. Ceci, dans certains cas, a été réalisé sans une véritable étude préalable. On a simplement privatisé les entreprises, sans que soient établis des cadres de régulation, alors même qu’il s’agissait de services publics ayant un caractère de monopole naturel. Ce contexte a eu une incidence particulière sur le processus de concession du service d’eau et d’assainissement de la Ville de Buenos Aires et des 17 Municipalités de la Province de Buenos Aires1 qui constituent la conurbation de Grand Buenos Aires. Cette concession représente l’une des opérations les plus importantes de participation du secteur privé dans des services d’assainissement réalisées à ce jour2.

  • 3 L’entreprise adjudicataire de la concession, Aguas Argentinas S.A. a pris en charge le service à p (...)

7Entre 1991 et 19933, s’est déroulée une longue préparation de l’appel d’offre et de la mise en place de la structure institutionnelle de régulation et de contrôle. Malgré cela, il n’a pas été tenu compte d’un ensemble d’instruments et de procédures qui allaient compliquer le développement de la concession et qui ont rapidement entraîné des renégociations et des manques sur les engagements contractuels pris par la concessionnaire, tant en ce qui concerne l’intégration de nouveaux usagers que la qualité des services.

  • 4 Entité Travaux et Services Sanitaires dont le directoire est intégré par des représentants des tro (...)
  • 5 Il s’agit d’un contrôle excessif sur les ouvrages et les équipements que la concessionnaire exécut (...)

8Le système institutionnel de régulation qui a été mis en place avec la création de l’Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS4) a été plutôt orienté vers le contrôle de la concession que vers l’implantation de mécanismes efficaces. C’est ainsi que l’ETOSS s’est appliqué très particulièrement à la vérification des moyens utilisés par le concessionnaire pour remplir son contrat5, à des démarches excessivement bureaucratiques liées aux réclamations tant des usagers que des autorités locales contre les défaillances du concessionnaire et, enfin à l’application des sanctions engendrées par lesdites réclamations. Tout ceci a entraîné un dysfonctionnement dans les tâches que l’ETOSS aurait dû accomplir, notamment la mise en place des instruments et des mécanismes capables de promouvoir les incitations susceptibles d’induire l’accomplissement par le concessionnaire des objectifs prévus dans le contrat. Citons, entre autres, les problèmes de « capture », la réduction des coûts de transaction et la diminution des effets de l’asymétrie d’information.

  • 6 Si tous les autres éléments sont constants, la modification des objectifs de distribution ou de qu (...)

9Ce déficit de fondements théoriques dans les décisions liées à la détermination des prix, a engendré l’application de nombreuses amendes quand les éléments du contrat originel n’étaient pas respectés. On n’a pas mis en œuvre des règles ou des méthodes explicites d’incitation capables d’induire le comportement des acteurs, non plus que des procédures de réévaluation du tarif en cas de manquements, de façon à ne pas altérer la valeur de la concession fixée par contrat6. Les résultats de ces changements de l’offre originelle ont fait dériver la discussion vers une ré-interprétation du contrat d’origine. Ceci a très évidemment déplacé la discussion vers la sphère politique, réduisant ainsi la marge de manœuvre des experts et des techniciens impliqués.

10Comme le signale largement la littérature spécialisée, ces situations amènent le concessionnaire à « capturer » les autorités qui s’occupent du secteur et à politiser une activité qui est, au départ, nettement industrielle. Ainsi les politiques mises en pratique ont-elles exonéré l’État, par exemple de sa responsabilité quant à la garantie de l’universalité du service.

Les problèmes d’origine

  • 7 La variable de l’adjudication fut le tarif le plus bass. Aguas Argentinas S.A. a offert une réduct (...)

11Bien que l’appel d’offre pour la concession ait impliqué la mise en concurrence de différents consortiums, le contrat qui s’en est suivi contenait des dynamiques perverses du point de vue de la capacité de régulation. L’hypothèse de l’existence d’une offre opportuniste7 – avec tarif prédateur – qui prenait en compte une future renégociation du contrat dans le but d’augmenter la valeur offerte au moment de la concession, à travers l’augmentation des tarifs ou la diminution des investissements et de la qualité du service, n’est pas à exclure.

12En ce sens, le peu de risque sur le capital que prenait la concessionnaire par rapport à la valeur présente de ses rentrées n’a pas signifié une motivation adéquate pour que soient rapidement résolus les conflits et atteints les objectifs contractuels. Au contraire, tout était fait pour que l’accomplissement de ces derniers aille de pair avec l’obtention de bénéfices excédentaires. Si ceux-ci n’étaient pas atteints les objectifs et les investissements étaient ajustés, ce qui maintenait à un niveau constant l’apport financier de la concession. S’il n’y a pas de risque significatif au niveau du capital, les amendes et les sanctions n’ont plus d’importance. En définitive, elles sont compensées par les excédents reçus. Il est important de noter que la concession, dans ce cas, est essentiellement financée par les institutions financières qui participent au « projet financier » et non par du capital propre qui, lui, demanderait une diminution forte de la structure des différents risques.

13En conséquence, les incitations et le contrôle du contrat tout comme les sanctions et les pénalités restent assujettis à la capacité de la concessionnaire d’obtenir une rentrée moyenne de chaque client. Vu que ce revenu est associé :

  1. au tarif déterminé par Natation ;
  2. à la demande de services prévue en moyenne (si cette dernière n’était pas atteinte le processus conduisait automatiquement à la révision du tarif). Dans ce cas, la résolution des conflits qui surgissaient dépassait le cadre des attributions du régulateur et entraînait la modification des contrats, là où se situe la dynamique tarifaire, amenant ainsi la négociation du plan technique au plan plus politique.
  • 8 La charge d’infrastructure (Cl) est un concept tarifaire inclus dans le contrat. Elle couvre les c (...)

14L’essentiel des conflits est lié à l’extension des réseaux qui, non seulement requérait d’importants investissements de la part de la concessionnaire mais aussi signifiait, pour les municipalités concernées, la redéfinition de leurs objectifs. Le choc tarifaire pour l’usager de ces nouveaux services a entraîné une grande morosité et des protestations qui eurent un impact sévère sur le recouvrement des factures dont dépendait le maintien des niveaux d’investissements8. Le manque de directives et de méthodologie pour le calcul tarifaire, déterminé ex-ante, a exacerbé ce conflit dans la mesure où la procédure de révision tarifaire due à des changements dans le contrat était défaillante et incomplète.

15Pour financer les investissements on a créé une charge spéciale permettant d’éviter ainsi la révision complète du contrat ; c’est ce qui est à l’origine de la charge Service Universel (SU). Cependant, dans la mesure où il n’était pas calculé sur des critères de coûts valables et où son application n’impliquait pas des incitations correctes, il s’est soldé par un nouvel échec qui a débouché, dans le présent, sur une proposition du concessionnaire pour que l’expansion, sur une portion significative du territoire, se concrétise à travers un apport monétaire des usagers.

Le cadre légal-institutionnel et la participation des usagers

  • 9 Décret n° 999/92.
  • 10 Le secrétariat d’État est le premier niveau hiérarchique dépendant d’un ministère, bien qu’il exis (...)

16Le cadre de régulation du contrat est fixé par un décret du Pouvoir Exécutif National9 ; ceci fait que l’on ne peut compter sur la stabilité juridique qui serait nécessaire à une Loi Nationale. Dans ce contexte le cadre de régulation a été modifié plusieurs fois, y compris par des résolutions prises au niveau du Secrétariat d’Etat10. Du point de vue institutionnel l’organisation n’a pas pu remplir correctement les objectifs fixés. La structure contractuelle « ex-ante » et le contrat « ex-post » se sont révélés inefficaces.

  • 11 Cette relation est devenue critique à partir du changement de gouvernement dans la Ville de Buenos (...)

17Dans le cas de l’ETOSS (contrat ex-ante) la composition du Directoire avec représentation des trois juridictions (Nation, Province de Buenos Aires, et Ville de Buenos Aires) a introduit, dans les relations entre les directeurs, des considérations excessivement politiques qui ont influencé les décisions de ladite entité11. La procédure de sélection des directeurs n’a ainsi pas toujours pris en compte la formation et l’expérience acquises dans le secteur et qui auraient été nécessaires pour assumer les fonctions qui leur avaient été assignées.

18La structure de l’organisation technique d’ETOSS a été plus orientée vers le contrôle des termes du contrat que vers les processus de régulation de celui-ci dont la conception était, nous l’avons vu, défaillante. Ceci, plus le manque d’expérience dans ce domaine a engendré une structure pleine de défauts qui a accentué le problème de l’asymétrie d’information et a stimulé la « capture » des autorités de concession et de régulation (SRNyDS et ETOSS) par le concessionnaire.

19À partir du moment où les fonctions de l’Autorité d’Application ont été exercées par le SRNyDS, les faiblesses précédemment mentionnées ont rendu plus facile la confiscation par cette autorité de la prise de décisions et de l’établissement d’objectifs qui ont, en général, appuyé la position de la concessionnaire et ont fait l’économie de l’analyse approfondie des manquements contractuels de celle-ci ; par exemple, autorisation d’une augmentation des tarifs plus élevée que celle approuvée par l’ETOSS, méconnaissance de la proposition de l’ETOSS sur la nouvelle régulation du contrat ou, encore, modifications contractuelles non justifiées ou avec des justifications contraires aux opinions de l’ETOSS.

20La conception régulatrice telle qu’elle a été avalisée par le SRNyDS adopte un point de vue ad hoc sur la fixation des tarifs qui ressemble plus à une tentative de viabiliser le « projet financier » de la concession pour les institutions financières, que de chercher l’efficacité économique et l’équité. Cette fixation des tarifs élimine les risques inhérents à la gestion entrepreneuriale de la concession et l’assimile plus à la perception d’un revenu fixe de gestion, facilitant ainsi le financement par endettement et non par apport de capital. Ceci élève de façon significative les bénéfices du projet pour les concessionnaires actuels. Enfin, la participation des usagers dans le processus de régulation et de contrôle des services octroyés a été jusqu’à ce jour tout à fait limitée et insuffisante. Ce n’est qu’en avril 1999 que l’ETOSS a décidé de constituer une Commission d’Usagers et il n’y a, jusqu’à maintenant, pratiquement eu aucune réunion publique concernant les termes de la concession.

Les renégociations du contrat

  • 12 Au début de la concession, la couverture de la distribution d’eau potable était estimée à 70 % et (...)
  • 13 Décret n° 149/97.

21Un an après le début de la concession s’est produite la première renégociation du contrat. Sous le prétexte de modifier le plan des investissements (amélioration des niveaux de nitrates et services dans des quartiers démunis), ont été autorisées une augmentation du tarif général de 13,5 % et une augmentation de 38 % et 45 % des Cl (eau potable et égouts, respectivement). La modification de la Cl a augmenté les difficultés de recouvrement et aggravé la non-extension des services qui était l’un des objectifs prioritaires de la privatisation12. En conséquence, l’entreprise concessionnaire a mis en avant le besoin de recomposer « l’équilibre économico-financier » de la concession. Cette situation alliée à la décision de l’Autorité d’Application d’intégrer les nouveaux investissements dans un Plan d’Assainissement Intégral a justifié une nouvelle renégociation qui commença au début de l’année 199713. Tout ceci a débouché sur l’application d’une taxe de Service Universel et Amélioration Environnementale (SUMA) qui serait payée par tous les usagers pour financer l’extension de l’ensemble (réseaux secondaires et connexions), en remplacement de la Cl et du coût d’Assainissement Intégral. L’application de la nouvelle taxe a été retardée par une instance judiciaire et a finalement été facturée à partir du mois de novembre 1998.

22En novembre 1997 a été approuvé, à travers l’application du Décret n° 1167, l’accord souscrit entre la SRNyDS et Aguas Argentinas S.A. qui incluait, entre autres : 1°) l’approbation des termes du Plan d’Assainissement Environnemental ; 2°) l’élimination de la Cl ; 3°) l’établissement de la taxe SUMA et de la Taxe d’Incorporation au Service (CIS) ; 4°) la détermination des nouvelles règles de révision tarifaire par modification des coûts ; enfin, 5°) la définition du programme de travail préparatoire à la première révision quinquennale des tarifs qui prévoyait la possibilité de modifier les mécanismes de régulation, en particulier ceux qui seraient appliqués lors de la première révision quinquennale des tarifs.

23En décembre 1998, à travers la Résolution n° 1103, la SRNyDS a approuvé l’Accord souscrit avec la concessionnaire qui établissait le nouveau mécanisme de régulation. Celui-ci bien qu’il améliore quelques instruments de régulation, ne contient pas les incitations adéquates pour que le concessionnaire se comporte de façon efficace ; par ailleurs, il constitue un cadre favorable à celle-ci dans le processus de révision tarifaire quinquennale.

24En juillet 1999 la SRNyDS a édicté les Résolutions n° 601 et 602. La première approuve un nouvel accord souscrit avec Aguas Argentinas S.A. qui introduit des modifications au contrat et incorpore de nouveaux instruments de régulation. La seconde incorpore des modifications au mécanisme de régulation approuvé par la Résolution n° 1103/98 ; par ailleurs, elle approuve le Programme financier net du premier quinquennat (EFNQ) qui est le flux de fonds nécessaires pour le bon fonctionnement de la concessionnaire durant le premier quinquennat ; il sert de base pour déterminer le tarif durant le reste de la période de concession.

  • 14 Chaque année une modification tarifaire sera déterminée par l’ajustement des coûts opérationnels e (...)

25Toutes les fois que la EFNQ, calculée comme la valeur présente du flux de caisse net nécessaire pour acquitter les coûts de l’opération et les investissements « efficaces » de la concession durant le quinquennat en question, aura été inférieure à ce qui avait été originellement conclu, les revenus de la concession – ou le tarif – seront « ajustés » pour permettre que soit atteint le flux de caisse estimé à l’origine. Ainsi, le concessionnaire dispose-t-il d’un système qui lui permet d’éluder ou de diminuer les risques commerciaux (morosité) ou de demande (les nouveaux usagers) et dans lequel il n’existe pas de motivations pour augmenter l’efficacité de l’opération et les investissements au-delà de ce qui avait été convenu ; il n’y a pas non plus de risques financiers parce que le capital de travail de la concessionnaire est lui-même considéré comme dérivant du tarif et parce que ledit tarif est indexé sur le maintien de la parité peso/dollar à travers un mécanisme d’application automatique14.

26D’une manière générale, les décisions du Secrétariat ont suivi les propositions du concessionnaire et, de ce fait, mettent celui-ci dans une situation favorable quant à la révision quinquennale des tarifs. On allègue que ces modifications ont pour objet d’assurer la santé financière de la concession mais, avec cet argument, on évite d’analyser la responsabilité du concessionnaire dans les manquements contractuels. Les principaux objectifs du contrat sont laissés de côté et l’on reconnaît l’insuffisance de la taxe Service Universel (SU) pour financer l’expansion. En conséquence, bien qu’elle maintienne la taxe en question, le concessionnaire propose que les objectifs d’expansion soient atteints à travers une participation significative du mécanisme des Travaux à compte des tiers (OPCT). Autrement dit, une bonne partie des travaux liés aux réseaux secondaires serait ainsi financés et construits par les usagers eux-mêmes, malgré le maintien du recouvrement de la taxe SU que l’on a décidé d’intégrer au tarif à travers la taxe fixe.

  • 15 Sindicatura General de la Nación (SIGEN), c’est-à-dire l’organisme qui régit les systèmes de contr (...)
  • 16 Composée de membres du Sénat et de la Chambre des Députés, elle a pour mission de suivre et de con (...)

27D’un point de vue formel, la Résolution n° 601 aurait dû compter sur l’intervention de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN)15 et de la Commission Bicamérale du Congrès16 chargée de suivre les privatisations. Quant à la Résolution n° 602 elle n’a, dans un premier temps, pas été remise à cette commission bien qu’ait été modifié l’accord de décembre 1998, pour lequel elle était intervenue. La Commission Bicamérale du Congrès a alors décidé, opportunément vu l’importance et les diverses implications du sujet, de suspendre sa résolution jusqu’à l’arrivée des nouvelles autorités nationales.

  • 17 Cette Alliance est formée par le Parti Radical et par le Frepaso et succède au gouvernement du Par (...)

28Cependant, le SRNyDS a édicté, le 12 octobre 1999, la Résolution n° 1111 par laquelle il approuve les modifications et les éclaircissements de la SICEN qui ne sont pas essentiels mais dont les attendus permettent de penser qu’il s’agit d’empêcher l’intervention de la Commission Bicamérale du Congrès. Cette résolution a servi de base au Décret n° 1369/99 publié le 29 novembre 1999, c’est-à-dire douze jours avant l’arrivée du nouveau gouvernement national du Parti Alianza17. Ce décret a validé tout ce qu’avait fait le Secrétariat lui déléguant ainsi l’élaboration et l’approbation du texte qui détermine les nouvelles normes de concession et le cadre de régulation de celle-ci. L’État National, en tant que pouvoir d’octroi, a ainsi validé les nouvelles conditions contractuelles de la concession qui sont devenues un droit acquis pour Aguas Argentinas S.A., ce qui a limité la marge de négociation du nouveau Gouvernement National.

La situation actuelle

29Bien que la prestation de services se soit améliorée par rapport à la situation antérieure, sous gestion de l’État National, les objectifs fixés par le contrat de concession n’ont pas été atteints. On observe d’importantes failles dans l’exécution du plan d’expansion du service et au niveau de la qualité de celui-ci. Ainsi enregistre-t-on, par rapport à la distribution d’eau potable, des inégalités de pression et, dans certaines zones, des niveaux trop élevés de nitrates ; par rapport à l’assainissement on note des défaillances dans les trous de vidange et le traitement des mauvaises odeurs. Les principales causes du mauvais exercice de la concession sont à chercher du côté de questions imprévues, de défauts dans le processus d’attribution, dans le contrat et dans la pratique régulatrice puisqu’il est évident que les règles du contrat n’ont pas permis d’atteindre les objectifs assignés. On peut identifier, spécifiquement, les problèmes suivants :

  1. erreurs dans l’évaluation de la viabilité technique et économique des plans d’investissements, des tarifs et de la capacité de paiement de la population à bas revenus ;
  2. déficience du mécanisme d’incitations correctes (tarification adéquate, système de pénalités, absence de mesure des débits) ;
  3. absence de concurrence sur les zones d’expansion, possibilité de remise en cause de la concession, benchmarking. À ces facteurs on doit encore ajouter des niveaux critiques par rapport aux problèmes d’asymétrie d’information et de « capture ».

30L’ultime conséquence de cet état de choses s’est traduite dans la proposition qui a été présentée par l’entreprise concessionnaire dans le cadre de la première révision quinquennale des tarifs et qui contient : a) un plan d’investissements qui relègue et diffère les objectifs relatifs à la couverture du réseau et la qualité du service et b) des augmentations de tarifs, implicites et explicites.

LES PRINCIPALES PROPOSITIONS

31L’application efficace d’un modèle de régulation ne requiert pas seulement des mécanismes et des procédures adéquats mais il doit aussi être fondé sur une dimension institutionnelle qui garantit l’accomplissement des objectifs prévus. Dans ce sens, la stabilité juridique doit être assurée à travers un cadre de régulation établi légalement. Toutefois, ceci se révélera insuffisant si l’on n’incorpore pas dans la loi les règles de base qui tiennent compte des instruments qui fournissent des éléments quant à la théorie de la régulation applicable dans le cas en question et quant aux expériences réussies en la matière tant au niveau local qu’au niveau international.

Cadre légal et institutionnel

32L’amélioration du cadre légal devra inclure la réorganisation institutionnelle qui assure l’indépendance de l’autorité de régulation par rapport aux autorités politiques. Ce faisant, elle renforcera son caractère technique spécialisé et garantira ainsi l’efficacité de son action et l’objectivité de ses décisions en promouvant le système d’information et les mécanismes de participation des usagers susceptibles de mettre en place la transparence maximale des procédures et déterminations assumées.

33Il sera nécessaire de bien différencier les fonctions qui requièrent la représentativité des juridictions de celles qui doivent baser leurs décisions exclusivement sur des critères techniques. On pourrait implanter un directoire exclusivement technique parallèlement à un conseil consultatif désigné par les juridictions. Les directeurs techniques devraient être sélectionnés par concours sur la base de leurs antécédents et pouvoir compter sur la stabilité de leurs postes. L’autorité d’application qui représente le pouvoir concédant et les juridictions politiques impliquées (Province de Buenos Aires, Ville de Buenos Aires, et les 1 7 communes de la conurbation) devrait en tant qu’organisme avoir la faculté d’établir les politiques sectorielles traitant de la définition des objectifs qui fondent la formulation des plans d’investissement.

Participation des usagers

34Il faut perfectionner le fonctionnement de la Commission des Usagers de manière à ce que, entre autres choses, elle arrive à représenter tous les usagers de la zone réglementée et qu’elle puisse être convenablement intégrée aux décisions administratives. La société civile devra être incorporée au cadre légal et il est nécessaire d’intensifier sa participation. Cette présence des usagers exige que soit amélioré le système d’information sur l’exercice de la concession et que les actions de régulation soient diffusées et réalisées avec la plus grande transparence.

Structure industrielle et compétition

35Étant donné le caractère monopolistique du marché nous considérons qu’il est prioritaire d’incorporer un maximum d’éléments susceptibles d’éviter les abus du pouvoir monopoliste et d’introduire la « menace » de la concurrence en tant qu’incitation pour que soient réellement mis en œuvre les engagements contractuels. Sur ce sujet particulier il est indispensable d’aborder les trois questions suivantes :

361°) régulation de la structure industrielle ; 2°) compétition sur le marché, et 3°) marchés dissociés. Tout d’abord, il faut créer une réglementation quant à l’existence d’un pouvoir dominant relatif à l’intégration de divers services publics et à la possibilité d’engendrer des bénéfices diffus à travers des contrats réalisés entre l’entreprise concessionnaire et des entreprises de sous-traitance. Il faudra également incorporer dans la règle normative des critères de sélection de nouveaux prestataires de service par rapport au concept de « concurrence pour le marché », établir des incitations pour la « non-renégociation », telle la remise aux enchères de la concession, et promouvoir l’existence de « marchés potentiellement dissociables » qui permettront d’incorporer des tiers prestataires sur la zone permanente de concession en réglementant la possibilité de dissociation éventuelle ou définitive de celle-ci.

Mécanisme de régulation tarifaire

37Le fondement de la régulation économique de cette concession doit être basé sur le fait qu’il s’agit d’un monopole à économies d’échelle. De ce fait, l’instrument fondamental de la régulation, bien que non exclusif, est le tarif qui est calculé à partir d’une composante fixe et d’une autre variable. La première permet de couvrir les coûts fixes de production du service tandis que la seconde correspond aux coûts marginaux de production à long terme. Ce tarif en deux parties est le price cap ou prix plafond. Ce dernier, qui est ici considéré comme variable de régulation, sera fixé initialement, en termes réels, pour toute la durée de la concession puis revu tous les cinq ans, en prévoyant un mécanisme d’actualisation tendant à préserver la valeur réelle des tarifs durant ce laps de temps.

38L’ensemble des paramètres (méthodes de calcul de la variable de régulation – prix plafond – et méthodes de calcul des sanctions éventuelles, définies a priori de façon technique et objective et non soumises à renégociation) constitue en soi le climat d’avertissements préalables, c’est-à-dire les repères destinés à éviter les comportements inadéquats des acteurs.

39Dans le cadre de ce concept, il est nécessaire d’abandonner l’établissement de tarifs généraux qui prennent en compte les investissements futurs sans aucun type de discrimination. Au contraire, il faudra établir des tarifs qui ne seront applicables qu’une fois que seront mis en place les travaux engagés ; par exemple, établir un tarif différencié pour le traitement des mauvaises odeurs qui ne sera facturé qu’à partir du moment où l’on mettra en marche l’usine de traitement des eaux usées. Donc, les incitations tarifaires fourniront les signes adéquats allant dans le sens de l’accomplissement des engagements, évitant ainsi ce que l’on connaît aujourd’hui avec le régime tarifaire à travers lequel l’entreprise concessionnaire reçoit le tarif déterminé pour ce service, indépendamment du fait qu’il soit ou non fourni.

40Le prix plafond comme instrument de régulation doit être complété par des informations sur les fonctions de coûts de l’entreprise et le tracé des installations ou systèmes (lay out), de façon à garantir à celui qui régule ou fait la concession que le signal donné par le prix plafond va bien dans le sens d’une optimisation de l’assignation par la concessionnaire des recours disponibles à longue échéance. Une telle optimisation garantit que le tarif ou prix plafond soit suffisant pour équilibrer les recettes obtenues de la concession avec la structure de coûts efficaces pour sa mise en œuvre. Le processus d’optimisation des systèmes, du côté de l’autorité régulatrice, conduit à la définition progressive de « l’entreprise modèle ou efficace », ce qui implique que l’on introduit le concept de benchmarking (prise de repères) dans la méthode de régulation.

41L’information annuelle fournie par le prestataire de service comparée avec les résultats, plus le lay out et les ajustements par rapport aux objectifs de qualité et au plan d’investissement, seront la base sur laquelle devront être révisés tous les cinq ans les niveaux de tarification de chaque étape du service fourni. À partir de l’information recueillie et des études effectuées sur la productivité de l’entreprise, par étapes et dans son ensemble, on pourra en outre déterminer le coefficient de réduction de coûts par augmentation de l’efficacité qui revient à incorporer le concept connu comme RPI-X. Ce mécanisme rendra possible le partage avec les usagers des revenus qui seront obtenus par l’amélioration dans la productivité attendue de la prestation. Il induira le prestataire à améliorer la productivité au-delà de l’exigence minimale.

Mise en œuvre du mécanisme de régulation et du régime tarifaire

42On propose un procédé transitoire de détermination des tarifs jusqu’à ce que soit mis en place de manière intégrale un nouveau régime tarifaire basé sur la micro mesure. Ce procédé n’altère pas substantiellement le système « d’imposition » du recouvrement actuel vis-à-vis de l’usager mais il garantit que le tarif moyen de la concession dérive bien de l’application d’une méthodologie de tarification à coût marginal ou coûts « efficaces » et que les subsides croisés, d’implicites deviennent explicites.

43Pour cette raison l’analyse des coûts par zones géographiques à l’intérieur de la région concédée, durant les cinq premières années ou la période de révision quinquennale, est un problème clé. Si l’on tient compte du fait que l’une des questions non résolues par l’entreprise concessionnaire tient aux pertes d’eau sur le réseau et que le contrôle de cette variable par l’opérateur est vital pour améliorer l’efficacité de la prestation, il est par conséquent nécessaire d’obliger ladite entreprise à mettre en œuvre une macro mesure fiable des volumes d’eau distribués. À cet effet, il faudra faire un accord avec la concessionnaire sur les points d’entrée et de sortie pour chacune des zones afin de mesurer le volume d’eau distribuée et estimer la consommation de chaque zone. Ainsi il sera possible d’effectuer un réel contrôle des pertes en eau sur le réseau à travers cette macro mesure par zone, de même qu’un contrôle non-lié à la production du service et ses coûts réels. Ainsi, encore, la prise d’échantillons pour contrôle de qualité sera facilitée et ceux-ci rendus plus objectifs et vérifiables.

44Enfin, il s’agira d’avancer rapidement par rapport à l’élaboration d’un nouveau régime de tarification basé sur la micro mesure de la consommation, étant donné que le régime actuel ne contient pas d’éléments capables d’engendrer des comportements efficaces ni du côté du prestataire de service, ni de celui des usagers.

Régime de pénalités et sanctions

45Un contrat « complet », selon le régulateur, inclura a priori les mécanismes ci-dessus qui activeront « automatiquement » la ré-adéquation des paramètres devant être régulés, dans des situations de changements significatifs des variables à partir desquelles ont été projetées les recettes, coûts et tarifs de la concessionnaire. Ainsi, a posteriori, et sans que soit nécessaire une intervention importante des parties, l’équation des tarifs et de « l’équilibre économico-financier » seront assurés ainsi que la fermeture de la négociation originelle des tarifs ou « contrat de concession ».

46Selon le type de défaillances qui apparaîtra, la détermination des sanctions pourra se baser sur l’évaluation des coûts non assumés par la concessionnaire ou sur la valorisation des préjudices causés aux usagers par les défaillances de qualité et permettra de procéder aux compensations pour le service non fourni ou fourni de manière incomplète.

47Quand, lors de l’opération de concession, sont produits des volumes inférieurs à ceux qui avaient été déterminés par le contrat ou si ceux-ci sont d’une qualité inférieure à ce qui avait été stipulé, on pourra mettre en œuvre des sanctions calculées à partir de la valeur présente du détournement de la production ou de sa qualité ou des deux, mesurées en unités physiques, pondérées par les tarifs adéquats, dans des zones géographiques prédéterminées.

48Dans le cas des investissements, si les travaux prennent du retard par rapport aux chronogrammes établis dans la discussion tarifaire, l’entreprise concessionnaire ne peut recouvrer le tarif associé à cet ouvrage que lorsque se fait la réception finale de celui-ci et non avant ; ceci est un indicateur fort pour commencer de tels investissements ou les étendre dans le temps imparti.

49Pour percevoir les sanctions on peut faire jouer l’exécution partielle de la garantie du contrat ou enregistrer un compte courant de « sanctions ». La valeur atteinte par les sanctions accumulées et le coût de leur administration seront réglés au semestre suivant sous forme d’un bonus au prorata de l’usager qui recevra un crédit sur sa facture au titre de prestations de service inférieures à celles attendues et recouvrements excessifs.

Expansion des réseaux domestiques

50La concessionnaire a l’obligation de réaliser les travaux d’extension à partir d’un chronogramme établi par anticipation. Pour cela et dans la mesure où la demande sociale pour l’extension des services dépasse les plans indiqués dans le contrat de concession, il est possible que la communauté décide de faire usage de ses droits à exécuter les travaux par elle-même ou à travers des tiers avant que le concessionnaire ne le fasse puis d’en transférer la gestion à cette dernière. Le mécanisme de régulation à appliquer dans ce cas doit être fondé sur deux actions normatives de l’entité régulatrice : 1°) octroyer un prix plafond pour les dites OPCT, et 2°) procéder à des pénalisations et des sanctions au titre de la violation de ce qui avait été accordé (non exécution des investissements). Une fois qu’est vérifiée la réception des travaux, on autorise le recouvrement du tarif.

51Il est également évident qu’il existe des incitations perverses pour promouvoir les travaux d’extension réalisés par des tiers dans la mesure où ceux-ci peuvent être à l’origine de « bénéfices privés ». On propose deux procédés pour faire face à ces problèmes : 1°) en premier lieu essayer d’établir une norme qui implique que le contrat soit établi à partir d’un appel d’offre public ; 2°) s’il n’est pas possible de mettre en place cette condition, établir comme règle que le tarif autorisé pour les travaux soit déterminé par l’ETOSS.

52En outre, on propose que soient mis en oeuvre les Apports de Financement Remboursables (AFR) qui permettront d’institutionnaliser l’avancement des travaux d’expansion. Cette mesure sera appliquée sur la demande du/des usagers ou des personnes juridiques intéressées, s’il existe la possibilité de fournir les services et si le concessionnaire autorise les travaux d’extension.

53Par ailleurs, les autorités politiques des juridictions intervenantes devront mettre en place des politiques actives liées à l’octroi de subsides directs pour garantir l’accès de la population à bas revenus aux dits services. Dans ce même but, les autorités devront promouvoir l’organisation de la communauté pour la construction et la mise en place des services, y compris à travers l’utilisation de technologies et modalités qui impliquent de moindres coûts mais qui requièrent pour leur mise en œuvre et leur entretien une plus grande participation communautaire (par exemple : système d’égouts en copropriété).

LES RÉFLEXIONS

54Dans le but d’améliorer l’organisation et le fonctionnement du secteur analysé, il est nécessaire, au-delà des solutions techniques proposées, de dépasser les problèmes de type institutionnel et organisationnel. La régulation des services publics s’est convertie en une activité importante dans les pays qui ont fait des efforts dans le sens du transfert de l’opération de ces services à des entreprises privées.

55Des lois et des règlements ont été édictés pour formuler le cadre légal de la régulation et des organismes spécialisés ont été constitués pour son application. Pour ce faire les expériences effectuées dans les pays développés ont été prises pour exemples ; principalement aux Etats-Unis et en Angleterre et, en matière contractuelle, également en France. La Banque mondiale et la Banque interaméricaine de développement ont été des acteurs importants dans l’orientation de cette tâche et les conseils s’y référant aux gouvernements des pays latino-américains. L’agenda de transformation sectorielle proposée par ces organismes durant les années 1990 encourageait, fondamentalement : a) la séparation des fonctions entre les diverses institutions intervenantes ; b) le changement du mode de gestion des services qui passait de l’orbite étatique au secteur privé et c) l’autonomie économico-financière de la prestation.

56Dans le secteur de l’assainissement en Argentine le processus de privatisation a été réalisé sur un délai très court. Au niveau national, le début du processus se situe en 1990 et, dès le mois de mai 1993 les services de Buenos Aires étaient mis en concession auprès d’une entreprise privée. Lorsque ce transfert eut lieu, l’entité régulatrice n’avait même pas encore été mise en place. Ce développement accéléré a été déterminant dans l’apparition des problèmes durant la première étape du processus du fait, entre autres choses, que les professionnels du secteur n’avaient de ces processus qu’une expérience légère ou même nulle. Les tâches ont donc été accomplies sous le coup d’une certaine improvisation et de défaillances quant aux éléments techniques utilisés pour la mise en œuvre des mécanismes de régulation. C’est ce qui a entraîné la faiblesse de l’organisation régulatrice.

57Par ailleurs, les nouveaux acteurs du secteur ont fait leur apparition ; ce sont les entreprises privées, consortiums qui, dans la majorité des cas, comptent avec un opérateur qui n’est autre qu’une entreprise de portée internationale ayant des associés locaux, lesquels sont le plus souvent des firmes qui ont déjà signé des contrats avec l’État pour l’exécution de travaux publics. Ces groupes d’entreprises concentrent, outre un important pouvoir économique, une grande expérience de lobbying qui leur assure un pouvoir de négociation fort dans les conflits engendrés par l’exécution des contrats. Les grandes entreprises étrangères comptent, en outre, avec l’appui et l’intervention des gouvernements de leurs pays d’origine respectifs.

À la recherche de solutions possibles

58La recherche de solutions aux problèmes décrits ci-dessus a été prise en mains par une grande quantité de professionnels des différentes disciplines qui ont approfondi les études et les applications concernant le sujet. En outre, avec le développement des expériences, on a commencé à passer de certaines improvisations à des formulations basées sur la reconnaissance des théories déjà vérifiées en la matière. Dans les années 1990, le secteur de l’eau potable et de l’assainissement a été « envahi » par des experts légaux, institutionnels et économistes, qui ont été attirés par la participation dans le processus de transformation profonde du secteur, dans lequel on a admis une participation croissante du secteur privé pour la prestation des services. L’État a ainsi été chargé de fonctions nouvelles dans le cadre de la régulation et du contrôle des services.

59Les professionnels latino-américains ont trouvé là un champ quasiment vierge pour l’application de théories et d’instruments dont le développement était relativement récent : coûts de transaction, économie de l’information, vision de l’intérêt public ou privé, théorie de la capture, marchés non fiables, compétence comparée (yctrdstick, benchmarking, entreprise modèle) et théorie des jeux. Nous avons là quelques-unes des visions et des théories qui sont utilisées pour interpréter y fonder la formulation de politiques de gouvernement et celle des actions qui tendent à mettre en place une nouvelle organisation de l’État pour la régulation et le contrôle des services publics.

60Ainsi, la nécessité de valoriser le négoce en question pour le transférer à l’entreprise privée et celle de réguler et de contrôler les revenus de l’opérateur privé ont requis l’utilisation plus fréquente de l’analyse économico-financière : project finance, ratios de rentabilité, méthodes de régulation économique des tarifs et des revenus des entreprises, coût du capital, coûts d’investissement et mise en œuvre efficace. Tout ceci en tenant compte des mécanismes qui doivent être mis en place pour incorporer de façon adéquate les nouvelles formes de participation des usagers qui, en Argentine, ont même été reconnues par la Constitution de 1994.

61Toutes ces caractéristiques du processus de transformation exigent de l’État qu’il assume des fonctions spécialisées pour lesquelles il doit compter sur les organismes et les professionnels rompus à la gestion de techniques complexes et multidisciplinaires. Cette condition engendre, d’un côté, le besoin d’ajuster la relation entre les autorités politiques et les techniques spécialisées et, de l’autre, exigent le développement d’un travail d’ajustement maximum entre les différentes disciplines qui interviendront, de manière à ce qu’elles articulent leurs spécialités respectives avec l’objectif de réglementer et de mettre en pratique, de façon efficace, le cadre de la régulation.

62Sur le plan de la dynamique, comme il a déjà été dit, l’organisation étatique est confrontée à des organisations entrepreneuriales très puissantes qui, pour atteindre leurs propres objectifs, doivent maximiser la rentabilité qui leur est offerte par les affaires dans lesquelles elles opèrent et qui, en outre, dans le cas de l’eau potable, le font dans des conditions de monopole. Dans le cas argentin, la première étape de la privatisation indique les aspects déficitaires du processus, les défaillances par rapport au contrat de la part de l’opérateur privé et les renégociations pour ajuster le contrat aux « nécessités » de l’opérateur privé. On voit alors surgir des doutes sur la validité des organismes de régulation dont l’action soulève à nouveau le dilemme entre l’intérêt public et l’intérêt privé. La question qu’il faut se poser tourne autour de l’existence réelle de mécanismes capables de réguler et contrôler l’action des entreprises privées qui assument des services publics dans un contexte de relations « globalisées » qui conditionnent les économies des pays en voie de développement aux flux de capitaux venus des pays du centre ; en particulier aux investissements de grands groupes internationaux et à un financement extérieur qui dépend des crédits octroyés par des organisations qui appartiennent, elles-mêmes, aux pays d’origine de ces flux.

63Tout indique que les solutions doivent être cherchées à travers la reconnaissance des orientations et des instruments suivants :

  • Perfectionner les mécanismes de compétition pour l’adjudication du monopole ; ceci permettrait d’éviter les offres à tarifs prédateurs (d’abord le gain, ensuite la négociation) et de prévoir un apport de capital propre de la part de l’adjudicataire qui impliquerait, pour lui, d’assumer un niveau de risque qui soit en accord avec l’affaire dont il a la charge.
  • Analyser la viabilité technico-économique de désintégration verticale ou horizontale des systèmes afin d’adjuger le service à plus d’un opérateur.
  • Améliorer le cadre contractuel en octroyant la sécurité juridique adéquate et en élaborant des normes et des règlements qui précisent les spécificités techniques nécessaires. Ceci permettrait de tracer un cadre légal qui prévoirait des mécanismes bien définis, qui aient une application objective et qui minimisent les négociations avec les entreprises prestataires.
  • Considérer dans la structure contractuelle les incitations et les « signaux » adéquats.
  • Mettre en œuvre des méthodes qui limitent la renégociation des contrats et incorporer des mécanismes de compétition pour résoudre les conflits qui ne peuvent pas être résolus à travers les conditions du contrat.
  • Incorporer des mécanismes de compétition qui pourraient être appliqués en particulier dans les zones d’expansion.
  • Mettre en place des politiques actives de l’Etat, en particulier pour octroyer des subventions directes à la population à bas revenus, afin que soit atteint dans le plus court délai l’objectif des services « pour tous ».
  • Restructurer et améliorer l’organisation des entités de régulation ainsi que le degré d’indépendance et de capacité technique de celles-ci. Mieux organiser et intensifier la formation des ressources humaines nécessaires pour les activités de régulation et de contrôle des services publics.
  • Améliorer les systèmes d’information pour que la régulation soit faite sur la base de :
  • 1°) un diagnostic correct et un encadrement technique des systèmes de service ; 2°) une comptabilité régulatrice et 3°) des bulletins d’information périodique.
  • Améliorer les mécanismes de participation communautaire et intensifier leur utilisation. Insister sur la professionnalisation et la spécialisation de ladite participation. Intensifier l’usage des réunions publiques. Améliorer les systèmes d’information des usagers et de l’opinion publique pour que soit connue l’évolution de la prestation du service.

POST SCRIPTUM

  • 18 En janvier 2000 le Président de la Nation était le Dr Fernando De la Rua, du Parti Alianza, et il (...)

64Ces dernières lignes ont été écrites en mai 2002, c’est-à-dire environ un an et demi après la communication au séminaire « Faire parler les réseaux ». L’avenir institutionnel et économique de l’Argentine durant ce laps de temps a pris une allure changeante, vertigineuse et chaotique18. La situation économique du pays, qui tendait au déclin après quatre années de récession, s’est détériorée de façon dramatique à partir du mois de novembre dernier et a débouché sur une convulsion sociale, le changement des autorités nationales et une modification de la politique économique qui a, suite à dix ans de convertibilité du dollar en peso, laissé flotter celui-ci entraînant le taux de change d’un dollar pour un peso à celui de trois pesos pour un dollar au début du mois de mai 2002. Cette situation a engendré un nouveau processus inflationniste accompagné du non-paiement de la dette externe de l’Etat et des grandes entreprises, y compris celles qui assumaient des services publics privatisés. Ajoutons à cela une grave crise du système financier, une aggravation du chômage et une énorme détérioration des revenus familiaux qui entraîne une situation très critique des niveaux de pauvreté.

65Ce contexte critique a soulevé de nouvelles exigences quant à l’organisation institutionnelle de la régulation des services publics privatisés entre lesquels se trouve le service d’eau potable et d’assainissement du Grand Buenos Aires. Si ces exigences sont comprises dans les directives qui ont déjà été exposées, la sortie de la crise requerra beaucoup plus d’efforts et d’efficacité dans les décisions gouvernementales et entrepreneuriales qui ont pour but de minimiser les effets des conditions économiques et institutionnelles actuelles sur le développement du service en question. Mais le diagnostic et la subséquente solution de cette situation fourniraient en eux-mêmes la matière d’un nouvel article. C’est pourquoi dans le présent texte nous avons seulement relaté les éléments les plus remarquables qui se sont présentés dans le cadre de la concession de Buenos Aires depuis la date de la rédaction de l’article original.

La première révision quinquennale des tarifs

  • 19 Le PMES constitue l’information de base pour le développement de la révision tarifaire et contient (...)

66C’est en janvier 2001, après un délai de plus de deux ans, que fut conclue la Première Révision Quinquennale des tarifs de la concession. Ceci aurait dû être fait en 1999 mais a été retardé par la renégociation dont il a été question plus haut. À partir d’août 1999, des réunions ont été tenues avec le concessionnaire, durant lesquelles ont été débattues les diverses positions et au cours desquelles l’ETOSS a fait les commentaires et les observations par rapport aux versions préliminaires du Plan d’améliorations et d’expansion du service (PMES) présenté par le concessionnaire19, celui-ci ayant présenté sa proposition définitive le 23 mars 2000.

67Les 27 et 28 juin 2000 s’est tenue la réunion publique pour la présentation des communications et observations concernant le PMES présenté par l’AASA. Ceci a permis aux autorités des juridictions de la zone de concession, y compris les autorités municipales et diverses organisations d’usagers, de faire connaître leurs positions respectives sur le sujet.

68Une fois passées les premières étapes d’échange d’informations et bien qu’il subsiste des désaccords sur certaines positions entre l’ETOSS et l’AASA, le 9 janvier 2001 a été signé un accord qui établissait le plan d’investissement de la concession. Malgré cela, les modifications tarifaires établies par la résolution SRNyDS 601/99 ont été mises en œuvre, ainsi que les augmentations pour le financement de ces plans à partir des bases suivantes : a) une augmentation du tarif (coefficient K) de 12,3 %, réparti en trois parts de 3,9 % chacune applicables de 2001 à 2003 ; b) une augmentation de 1 % et de 0,5 % en 2001 pour ajustement des coûts (elle aurait du être de 5, 30 %) et c) on a mis en œuvre une nouvelle charge de 0,25 $ à payer tous les deux mois (ce qui représente une augmentation de l’ordre de 1,5 % du coefficient k). En outre, une taxe pour la rénovation des connexions a également été inventée ; elle est de 0,43 $ pour deux mois et elle remplace le paiement unique qui étaient faits par les usagers lorsque la concessionnaire changeait effectivement leur connexion (entre 300 et 600 $).

La renégociation des contrats de services publics privatisés

69Le gouvernement argentin, présidé par le Dr Duhalde, a promulgué le 6 janvier 2002 la loi 25.561, appelée « Urgence Publique et Réforme du Régime de Change » qui prend des dispositions sur la modification de la Loi de Convertibilité et modifie le système monétaire de change qui s’était maintenu sans altération durant dix ans et qui maintenait la parité de 1 dollar pour 1 peso. Ainsi donc cette loi stipule que les tarifs des services publics sont fixés selon la parité en question et maintient de cette manière les niveaux de prix atteints à la date de la loi, empêchant le report de l’incidence de la dévaluation et interdisant toutes les clauses d’indexation des tarifs. Ce « gel » des tarifs a engendré une modification des contrats sur les clauses qui envisageaient la possibilité d’un ajustement de celles-ci face à une éventuelle modification du type de change

70La loi a autorisé le pouvoir exécutif national à renégocier les contrats honorés par l’Administration Publique selon les normes de droit public, y compris ceux qui portaient sur les ouvrages et services publics. Le contrat de concession de Aguas Argentinas S.A. tombe ainsi sous le coup de cette loi. Par le Décret n° 293/02 le gouvernement national a créé la Commission de Renégociation des Contrats de Travaux et Services Publics. Celle-ci sera présidée par le Ministre de l’Économie et des Infrastructures. Il a été établi que cette Commission aura un délai de 120 jours pour présenter des propositions de renégociation au Pouvoir Exécutif National.

71Actuellement l’avancement du travail de la Commission est retardé, entre autres choses, par le changement du Ministre de l’Économie et des Infrastructures qui a provoqué la démission de la majorité des membres de la Commission. Les nouvelles mesures prises par le gouvernement argentin et l’actuelle situation économique du pays ont provoqué une forte distorsion dans les conditions contractuelles de la concession de Buenos Aires de même que dans son équation économico-financière. Celle-ci a provoqué une diminution importante du plan d’investissements à court et moyen termes. En conséquence, la concession traverse sa période la plus critique depuis ses débuts et elle requerra donc un effort accru et une nouvelle efficacité de la part de l’État et de l’entreprise concessionnaire afin de trouver la meilleure solution pour préserver les niveaux de qualité de la prestation ainsi que la satisfaction des demandes et des droits des usagers actuels et potentiels du service. Les orientations et suggestions contenues dans le présent article pourraient contribuer à faire face aux problèmes qui sont posées par les circonstances présentes.

La Skyline de Buenos Aires depuis Puerto Madero (cliché Alain Musset)

Bibliographie

Bibliographie

Concesión de los Servicios de Agua Potable y Desagües Cloacales de la Ciudad de Buenos Aires y Partidos del Conurbano de la Provincia de Buenos Aires. Contrato de Concesión entre el Estado Nacional y Aguas Argentinas S.A. 1993.

Dupré E., Lentini E. et Chama R, 1998, Lineamientos regulatorios y tarifarios de los servicios de agua potable y desagües cloacales de Buenos Aires. ETOSS (Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios).

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1999.

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Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable. Resolución N° 602/99. 1999.

Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable. Resolución N° 1111/99. 1999.

Notes

1 Au début, la concession comprenait 13 municipalités de la Province de Buenos Aires, puis ce chiffre est passé à 17 avec l’incorporation de Quilmes et la division des municipalités de Morón et Esteban Echeverría.

2 Au moment du transfert la zone concédée comprenait environ 9 millions d’habitants, parmi lesquels 6 millions environ étaient alimentés en eau potable et 4 millions et demi reliés aux égouts.

3 L’entreprise adjudicataire de la concession, Aguas Argentinas S.A. a pris en charge le service à partir du 1er mai 1993.

4 Entité Travaux et Services Sanitaires dont le directoire est intégré par des représentants des trois principales juridictions ayant des intérêts dans les services concédés : la Nation, la Province de Buenos Aires et la Ville de Buenos Aires.

5 Il s’agit d’un contrôle excessif sur les ouvrages et les équipements que la concessionnaire exécute pour remplir les objectifs de son contrat.

6 Si tous les autres éléments sont constants, la modification des objectifs de distribution ou de qualité des services signifie une variation dans la valeur de la concession qui est implicite dans le contrat d’Aguas Argentinas S.A. ; cette valeur peut donc être rétablie, entre autres choses, à travers une modification du tarif.

7 La variable de l’adjudication fut le tarif le plus bass. Aguas Argentinas S.A. a offert une réduction de 26,9 % sur le tarif de base ; le second concurrent avait offert une réduction de 26,1 % et le troisième de 11,5 %. Un mécanisme d’adjudication par l’offre la plus haute au moyen du paiement de canon ou l’achat d’actions aurait impliqué pour l’adjudicataire d’assumer un certain risque sur son propre capital.

8 La charge d’infrastructure (Cl) est un concept tarifaire inclus dans le contrat. Elle couvre les coûts du réseau de distribution secondaire et des connexions et doit être payée par les nouveaux usagers. Les valeurs originales mentionnées dans le contrat étaient de $US 325 pour le service d’eau et de $US 460 pour l’assainissement. En 1994 ces taxes sont passées à $US 450 et $US 670, respectivement, puis ont ensuite baissé à $US 366 et $US 606, niveaux auquel elles se trouvaient au moment de leurs suppressions. Face aux difficultés de recouvrement, au moment de la renégociation du contrat fin 1994, la Cl a été remplacée par la charge de Service Universel (SU) et la taxe d’intégration au Service (CIS). La première est payée par tous les usagers de la concession et a été fixée à environ $US 1 par mois par service. Le nouveau mode de calcul de cette taxe a signifié une augmentation moyenne de 13 % sur la facture de l’usager résidentiel qui atteint SUS 15 par mois pour les deux services. Le CIS doit être payé par les nouveaux usagers et il se monte à SUS 4 par mois durant cinq ans.

9 Décret n° 999/92.

10 Le secrétariat d’État est le premier niveau hiérarchique dépendant d’un ministère, bien qu’il existe des Secrétariats qui dépendent directement de la Présidence de la Nation comme ce fut le cas du Secrétariat aux Ressources Naturelles et au Développement Durable (SRNyDS) dans le gouvernement du Dr Menem qui s’est terminé en décembre 1999. L’interprétation particulière des procédures administratives et légales de ce gouvernement a provoqué des modifications du cadre de régulation et du contrat via des résolutions du SRNyDS.

11 Cette relation est devenue critique à partir du changement de gouvernement dans la Ville de Buenos Aires en août 1996. Le nouveau gouvernement de la Ville, alors dirigé par le Dr F. De La Rua du Parti Radical, a désigné les deux directeurs qui représentaient la Ville de Buenos Aires, terminant ainsi avec l’hégémonie du Parti Justicialiste (péroniste). Ainsi, le Directoire intégra quatre représentants du Parti Justicialiste (pour la Nation et pour la Province de Buenos Aires) et deux représentants pour le Pari Radical (Ville de Buenos Aires) dont l’un, en vertu de l’Alliance politique faite, appartenait au FREPASO.

12 Au début de la concession, la couverture de la distribution d’eau potable était estimée à 70 % et celle du service d’égouts à 57 % en moyenne sur l’ensemble de la zone. Le contrat prévoyait qu’au bout de cinq ans les 82 % et 66 % seraient atteints, respectivement, au bout de dix ans 91 % et 75 % tandis qu’à la fin de la concession 100 % et 95 % seraient couverts. Toutefois, ces déficits étaient plus importants dans certaines parties de la conurbation où, au début de la concession, les couvertures n’étaient que de 10 % pour les deux services.

13 Décret n° 149/97.

14 Chaque année une modification tarifaire sera déterminée par l’ajustement des coûts opérationnels et des investissements liés à la variation pour l’année en question de l’indice moyen simple entre le Producer Price Index (Industrial Comodities) et le Consumer Price Index (Water & Sewerage Maintenance, source Bureau of Labor Statistics Data dos EE UU).

15 Sindicatura General de la Nación (SIGEN), c’est-à-dire l’organisme qui régit les systèmes de contrôle interne des procédures administratives et financières du Secteur Public National.

16 Composée de membres du Sénat et de la Chambre des Députés, elle a pour mission de suivre et de contrôler les processus de privatisation des services publics et des biens de l’État.

17 Cette Alliance est formée par le Parti Radical et par le Frepaso et succède au gouvernement du Parti Justicialiste dont le président, Dr Menem, s’est maintenu au pouvoir durant dix ans.

18 En janvier 2000 le Président de la Nation était le Dr Fernando De la Rua, du Parti Alianza, et il devrait, d’ailleurs, être encore en place puisque son mandat s’étendait jusqu’en décembre 2003, mais la détérioration de la situation économique, sociale et institutionnelle a entraîné sa démission en décembre 2001 et, après lui, sont arrivés au pouvoir, dans diverses circonstances, quatre Présidents de la République, dont l’actuel, Dr Eduardo Duhalde du Parti Justicialiste, opposant jusqu’au changement présidentiel. Celui-ci a assumé la présidence le 2 janvier 2002 et a, jusqu’aujourd’hui, effectué le changement de plusieurs ministres dont le poste-clé du Ministère de l’Économie et des Infrastructures.

19 Le PMES constitue l’information de base pour le développement de la révision tarifaire et contient le détail technique des investissements ainsi que les projections économiques et financières correspondantes.

Notes de fin

* Economiste, Gerente de Economía del Sector ETOSS Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios.

Table des illustrations

Légende La Skyline de Buenos Aires depuis Puerto Madero (cliché Alain Musset)
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© Éditions de l’IHEAL, 2003

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