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Eaux et réseaux

 | 
Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Troisième Partie. Changements institutionnels et régulation

Les multiples visages de la réorganisation des services d’eau dans les villes argentines

Bernard de Gouvello

Texte intégral

  • * Voir biographie Présentation.

1Note portant sur l’auteur*

2Au cours de ces quinze dernières années, l’Argentine a été en proie à d’importantes réformes économiques et sociales sous la pression des institutions financières et bancaires internationales (Banque mondiale, Fonds monétaire international). À partir du début des années 1990, le gouvernement Menem a ainsi mis en œuvre une politique d’inspiration néolibérale, caractérisée par la libéralisation de l’économie et la privatisation d’entreprises publiques. Cette politique a notamment été appliquée à un grand nombre d’activités dites de service public dans lesquelles l’Etat était jusqu’alors particulièrement impliqué : le gaz, l’électricité, le téléphone, les transports.

3Le secteur de l’eau et de l’assainissement n’a pas échappé à cette logique : l’organisation et la gestion des réseaux d’eau potable et des égouts dans les villes argentines ont entamé un processus de mutation en profondeur. Le modèle antérieur, étatique et centralisé, incarné par l’entreprise publique nationale OSN (Obras Sanitarias de la Nación), qui avait structuré le secteur depuis le début du xxe siècle disparaît définitivement en 1993 lorsque, l’État argentin concède à Aguas Argentlnas (un consortium privé mené par le groupe Lyonnaise des Eaux-Dumez) les services d’eau et d’assainissement d’une partie de la région métropolitaine de Buenos Aires. D’une durée de 30 années, cette concession, qui concerne près de 10 millions d’habitants, constitue alors la plus grosse expérience de gestion déléguée au monde. De ce fait, elle est rapidement érigée en figure de référence, non seulement en Argentine, mais également pour les autres pays qui envisagent de développer la part du privé dans l’organisation du secteur. Tel est, dans le continent latino-américain, le cas du Brésil (Alves dos Santos, Britto, Leite Porto, 1998). Cette expérience est également largement reprise par les institutions internationales pour renforcer la promotion de la gestion privée dans le secteur (Kessides, 1993; Riviera, 1996).

4Toutefois, la seule étude de la concession de Buenos Aires ne permet pas d’appréhender la recomposition actuelle du secteur de l’eau et de l’assainissement telle qu’elle se passe concrètement dans l’ensemble de l’Argentine. En effet, l’importance de ce contrat tend à occulter la diversité des situations et des évolutions existantes dans la gestion des services d’eau et d’assainissement entre les différentes villes du pays. L’objet de cet article est d’apporter un éclairage sur cette question à partir d’exemples empruntés aussi bien au cas de Buenos Aires qu’à des expériences situées dans d’autres lieux du pays, en particulier dans les provinces de Santa Fe, de Chubut et de Córdoba qui ont fait l’objet d’études de cas détaillées (de Gouvello, 1999, 2001 et 2001 b). L’observation de ce qui se passe à l’intérieur du pays permettra de mettre en évidence les multiples visages de la réorganisation des services d’eau et d’assainissement dans les villes argentines et, partant, de relativiser l’importance de l’expérience de Buenos Aires dans le processus actuel de restructuration du secteur.

LA DIVERSITÉ DES ARCHITECTURES INSTITUTIONNELLES ÉMERGENTES

  • 1 Pour une description des caractéristiques du modèle OSN et les motifs de son entrée en crise, cf. (...)

5Le processus de mise en concession des services de la région métropolitaine de Buenos Aires (définition de l’appel d’offres, préparation et présentation des offres, signature du contrat) a signifié la disparition de l’entreprise publique OSN mais également du modèle d’organisation des services qui était attaché et qui caractérisait encore au début des années 1990 un grand nombre des services des villes de l’intérieur du pays1. L’expérience de Buenos Aires a ainsi pu donner l’impression que l’Argentine pouvait être abordé comme une sorte de territoire vierge en ce qui concerne l’histoire institutionnelle de ces services et, par conséquent, constituer une sorte de laboratoire pour la mise en place de « modèles » de gestion importés.

L’influence des modèles de références

6Aux yeux des institutions internationales, deux modes d’organisation des services d’eau et d’assainissement constituent des références pour la réforme des services dans les pays en développement : le « modèle anglais » de privatisation et de régulation et le « modèle français » de concession ou, plus généralement, de gestion déléguée (Kessides (Ch.), 1993; Triche (Th.), 1994).

  • 2 Deux autres organismes étatiques contrôlent également l’activité des entreprises sur d’autres aspe (...)

7Ces deux modèles partagent une caractéristique fondamentale : placer l’entreprise privée au cœur de la gestion des services. Mais la place et les modalités d’action de l’entreprise y diffèrent. Dans le modèle anglais, les services d’eau et d’assainissement sont assurés par des entreprises régionales qui ont acheté le capital des anciennes entreprises publiques et sont ainsi devenues propriétaires des infrastructures qu’elles opèrent. Leur activité est contrôlée sur le plan économique par un organisme national de régulation, OFWAT (Office of Water Services)2. Le rôle de l’organisme est triple : assurer une réglementation économique du secteur permettant la réalisation d’investissements et une rémunération juste des entreprises, contrôler le résultat des entreprises et veiller à la défense des consommateurs (Barraqué, 1995). Dans le modèle français, l’autorité publique locale (municipalité ou syndicat de communes) délègue à une entreprise privée la gestion des services pour une durée variable oscillant généralement entre 15 et 30 ans, en fonction du type de contrat signé (régie intéressée, affermage, concession ou formule intermédiaire). En fin de contrat, et dans la mesure où celui-ci n’est pas reconduit, le patrimoine est restitué à la collectivité concernée.

8L’influence de ces modèles d’organisation des services sur les formes de la recomposition des services d’eau et d’assainissement dans les villes argentines est patente. En premier lieu, il convient de relever la part croissante que jouent les entreprises privées dans ce secteur d’activités en Argentine. La première opération de « privatisation » dans le secteur a lieu en 1991. Elle concerne un lot groupé d’une dizaine de villes de la province de Corrientes, dont la capitale Corrientes (environ 300 000 habitants). L’appel d’offres est remporté par le consortium Aguas de Comentes, mené par l’entreprise anglaise Thames Water, qui se voit concéder les services pour une durée de trente années et placée sous le contrôle d’un organisme de régulation provincial formé à partir d’une fraction de l’ancienne administration en charge de la gestion des services. Cette première expérience, modeste en termes de marché, a permis aux principaux concurrents de l’appel d’offres à venir de Buenos Aires de se préparer. Car, c’est bien le contrat de Buenos Aires, signé en 1993, qui marque la véritable amorce du mouvement. Composé de capitaux français, argentins, anglais et espagnols, le consortium Aguas Argentinas, dirigé par la Lyonnaise des Eaux, prend en charge la gestion des services de la capitale argentine et d’une large fraction de sa périphérie pour une durée de 30 ans (10 millions d’habitants au total). Pour contrôler le déroulement du contrat, est créée une agence de régulation, dénommée ETOSS (Entre Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios), laquelle réunit en son sein des représentants de l’État argentin, de la ville de Buenos Aires et de la province du même nom. L’importance de ce contrat en fait rapidement une référence par rapport à laquelle les différentes provinces de l’intérieur du pays cherchent à se situer.

  • 3 Dans d’autres cas, les contrats sont signés avec des coopératives formées par les usagers des serv (...)

9En 1995, la province de Santa Fe procède à son tour à la concession pour 30 ans d’un ensemble d’une quinzaine de villes dont Rosario (1,2 million d’habitants) et Santa Fe (450 000 habitants). Le marché est remporté par le consortium Aguas Provinciales de Santa Fe, à nouveau mené par la Lyonnaise des Eaux. La même année, la province de Tucumán fait de même pour une quinzaine de villes dont l’agglomération de la capitale San Miguel de Tucumán (600 000). Cette fois le consortium vainqueur, Aguas del Aconquija, est mené par la Compagnie Générale des Eaux. En 1997, c’est au tour de la ville de Córdoba (1,2 million d’habitants) de déléguer son service de distribution d’eau, la municipalité conservant la gestion des égouts. Le consortium vainqueur est à encore mené par la Lyonnaise des Eaux. En 1998, la province de Mendoza se lance aussi dans l’aventure avec une concession groupée, qui englobe l’agglomération de Mendoza (800 000 habitants). Dans ce cas un peu particulier, l’ancienne administration provinciale est réformée pour permettre une ouverture de capital au privé : le groupe Azurix, filiale de Enron prend une participation dans l’entreprise ainsi créée. Enfin, au cours de l’année 2000, la province de Buenos Aires délègue une cinquantaine de villes : Azurix s’empare d’un marché de plus de 2,3 millions d’habitants, disséminés sur l’ensemble du territoire (mais comprenant des grands centres urbains comme l’agglomération de La Plata ou Bahia Blanca), tandis que la partie de l’aire métropolitaine non desservie par Aguas Argentinas revient au consortium Aguas del Gran Buenos Aires, mené par l’entreprise espagnole Aguas de Bilbao. À côté de ces grosses expériences, des contrats de concession de moindre ampleur sont signés directement par certaines municipalités auprès d’entreprises privées locales : tel est le cas des villes de Pilar, Campana, Balcarce et Laprida dans la province de Buenos Aires3.

10L’influence des modèles français et anglais se lit de manière plus spécifique dans les outils institutionnels et le vocabulaire juridique utilisés. Ceux-ci sont clairement importés de France et d’Angleterre. La création d’organismes de régulation ainsi que les noms qui leur sont donnés (Entes Reguladores, Ente de Regulación) renvoient clairement au modèle et à la terminologie anglaise, tandis que les termes de autoridad concedente, concesión et concesionario renvoient au vocabulaire français. Ces outils et ce vocabulaire, et plus encore, les logiques qu’elles sous-tendent, n’existaient pas auparavant. Parler de concession ne renvoyait à aucune réalité concrète du temps où l’État (que ce soit à l’échelon national, provincial ou municipal) gérait la plupart des services directement. Lorsqu’un service n’était pas pris en charge par l’État, mais par une entité autre, celle-ci assumait l’intégralité des responsabilités des services. L’idée d’une responsabilité partagée entre différents acteurs dans le cadre d’une architecture institutionnelle formalisée était absente. Le cas des nombreuses coopératives créées dans le cadre du Plan Nacional de Agua Potable, un programme national de construction de réseaux et de gestion communautaire des services initié à la fin des années 1960, tout d’abord dans le milieu rural puis dans les petites villes, en offre une bonne illustration : si, dans certains cas, la municipalité pouvait être à l’initiative de la démarche en demandant l’intégration de la localité au programme, la maîtrise de tous les aspects lui échappait une fois cette demande acceptée, pour échoir à une coopérative d’usagers (de Gouvello, 1999). Quant au mot régulation, aujourd’hui omniprésent, il n’existait simplement pas dans le secteur : seule l’idée de planification était présente. Avec l’émergence du vocabulaire anglais et français dans les textes réglementaires du secteur (lois, contrats), la séparation entre une entité chargée de l’opération des services et une entité en charge du contrôle ou de la régulation est devenue une réalité institutionnelle en Argentine.

Le constat de la diversité

  • 4 Un tel changement n’est toutefois pas seulement formel. D’une part, il permet à la nouvelle struct (...)

11Cependant au-delà de ces tendances communes, nous n’assistons pas à une unification des modes de gestion qui sont en train de s’élaborer, bien au contraire. En regardant plus en détail, l’on constate des différences sensibles d’un service à l’autre. Tout d’abord, si partout sont évoquées les notions de « privatisation », « concession » ou « régulation », la signification concrète de ces termes varie notablement d’un endroit à l’autre. Ainsi, la privatisation des services désigne dans le cas de l’aire métropolitaine de Buenos Aires la mise en concession des services (la propriété des installations et réseaux restant à l’État), tandis que, dans la province de Mendoza, il s’agit d’ouvrir le capital de l’entreprise publique à des investisseurs privés. Dans le cas des provinces de Jujuy, Salta et La Rioja, le terme est même utilisé pour désigner le changement de statut de l’administration publique provinciale en entreprise privée sans qu’il n’y ait d’ouverture du capital4. De même, si le terme de concession désigne toujours une situation dans laquelle le responsable « naturel » d’un service en confie l’opération à un tiers, le contenu concret des modalités de cette opération est à nouveau très variable. Ainsi à Buenos Aires, le contrat de concession est un document de plusieurs centaines de pages censé, en théorie, orchestrer le déroulement des 30 années à venir.

12Ailleurs, il est le plus souvent plus bien concis, à l’instar du cas de Villa Maria (province de Cordóba), ville de 60 000 habitants, située au cœur de la province de Córdoba : le document signé entre la municipalité et le concessionnaire ne comporte que trois feuillets et laisse de nombreuses incertitudes quant aux responsabilités respectives des deux partis. Enfin, la création dans un grand nombre de provinces d’organismes de régulation, s’accompagne d’un foisonnement tout aussi fluctuant du niveau territorial de compétence et des missions de ces organismes. Là où, dans l’aire métropolitaine de Buenos Aires, l’ETOSS (Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios) dispose d’instruments très détaillés de régulation mais limités à la seule zone concédée à Aguas Argentinas, la province de Córdoba a défini un cadre de régulation valable surtout le territoire provincial, mais beaucoup moins précis et surtout moins contraignant, les véritables « enjeux » (régulation tarifaire, planification des investissements...) se jouant au niveau local. À l’intérieur d’un espace régulé par une même entité, les modalités du cadre de régulation sont même susceptibles de varier selon la nature du prestataire considéré. Ainsi, dans la province de Santa Fe, les coopératives de services publics ne sont pas soumises – au moins transitoirement – à l’ensemble des modalités de régulation applicables au consortium Aguas Provinciales de Santa Fe qui gère les services des villes les plus importantes de la province. L’utilisation d’un vocabulaire commun ne signifie donc pas l’unité des réalités, et la véritable polysémie de ce vocabulaire génère, on le voit, de nombreuses ambiguïtés.

13La diversité apparaît de manière encore plus flagrante dans l’organisation des architectures institutionnelles mis en place. Ces dispositifs sont d’une complexité variable en ce qui concerne le nombre d’acteurs qui s’y trouvent impliqués. A Buenos Aires, le dispositif comporte deux acteurs : le concessionnaire (Aguas Argentinas) et le régulateur (ETOSS), lequel remplit également de fait le rôle de concédant. Dans la plupart des villes de la province de Córdoba, le dispositif en comporte trois : la municipalité (concédant), le concessionnaire (une coopérative ou une entreprise privée), l’entité provinciale de régulation (la Dirección Provincial de Agua y Saneamiento). La ville de Comodoro Rivadavia, située dans la province de Chubut en Patagonie offre en l’espèce un « modèle » de complexité. En raison de l’absence de ressources en eau locale, cette ville de 125 000 habitants est alimentée par un aqueduc de plus de 120 km de long. La gestion des services, qui est articulée avec celle de cet aqueduc, n’implique pas moins de sept acteurs : la municipalité de Comodoro Rivadavia (en tant que concédant des services d’eau et d’égouts de Comodoro Rivadavia), la SCPL (coopérative concessionnaire des services de la ville et opérateur de l’aqueduc), la province de Chubut (propriétaire de l’aqueduc dont elle contrôle la gestion menée par la SCPL), et, enfin, les quatre autres entités reliées à l’aqueduc et qui achètent de l’eau en bloc à la SCPL (une municipalité, une entreprise pétrolière, une coopérative et un régiment militaire), lesquels gèrent localement leur propre service de distribution d’eau.

14La complexité des architectures institutionnelles se révèle également dans la multiplicité des échelles territoriales que ceux-ci articulent. En particulier, le rapport entre échelle d’opération et échelle de régulation est variable. Dans le cas de l’aire métropolitaine de Buenos Aires, les deux acteurs Aguas Argentinas et ETOSS ont le même territoire de compétence : réalité technique, opération et régulation participent du même niveau territorial. Dans le cas de la province de Santa Fe, il existe une pluralité d’opérateurs (reflétant une réalité technique : un ensemble de réseaux éparpillés sur l’ensemble du territoire de la province), et, d’autre part, un seul et même organisme assure la régulation au niveau de la province entière. Dans la province de Córdoba, si la décentralisation des services met l’accent sur l’échelle locale (municipalité seule dans le cas d’une gestion directe, municipalité et concessionnaire dans les autres cas), elle s’accompagne du maintien de missions de planification et de certaines procédures de contrôle au sein d’un organisme provincial.

  • 5 Le contenu précis de ces différents statuts varie de plus d’une province à une autre, en raison de (...)

15En ce qui concerne la variété des opérateurs, il a été possible de recenser une dizaine de statuts juridiques différents, allant du consortium international à l’association de voisins en passant par les coopératives, les services municipaux et différentes formes d’entités étatiques de niveau provincial. Concernant cette dernière catégorie, cinq types de statut différent ont été identifiés, lesquels reflètent plus ou moins le degré d’autonomie de la structure considérée vis-à-vis du pouvoir exécutif provincial. Par ordre d’autonomie croissante, ces statuts sont : l’organisme centralisé (ente centralizado), l’organisme décentralisé (ente descentralizado), l’entité « autarcique » (ente autárquico), la société d’État provincial (sociedad del Estado), et la société anonyme (sociedad anónima) dont les capitaux demeurent exclusivement ou majoritairement provinciaux5. Enfin, cinq échelles d’intervention différentes ont été identifiées : le territoire d’une province, une agglomération, un ensemble de villes non connexes, une ville ou encore une portion de ville, voire un quartier.

Un métissage des modèles de référence avec des caractéristiques locales

16La diversité des architectures institutionnelles observables sur le terrain peut être interprétée en partie comme une hybridation différentielle entre les modèles de référence (anglais et français). Toutefois, une telle explication est insuffisante. Force est de constater dans bien des cas l’existence de spécificités proprement locales.

17Deux exemples permettent d’illustrer ce double phénomène. À Buenos Aires, on a affaire à une concession, ce qui nous renvoie au modèle français, et la mise en place d’une entité de régulation, ce qui renvoie au modèle anglais. En même temps, la manière dont est constituée cette entité régulatrice (tripartite, et dans lesquelles les municipalités de la couronne concernées par la concession, ne sont pourtant pas représentées directement) renvoie au fonctionnement à l’organisation politique et à la faiblesse relative du pouvoir municipal dans la zone. À Villa Maria, l’on retrouve bien l’influence des modèles français (par la concession et le poids accordé à la municipalité dans le contrôle de celle-ci), mais également du modèle anglais – bien que plus diffuse – (par la création de l’organisme provincial de régulation, qui joue de fait plus le rôle de planificateur). Il n’est cependant pas possible de saisir ce qui constitue l’originalité de l’architecture institutionnelle adopté à Villa Maria, à savoir la création comme concessionnaire d’une coopérative ouvrière intégrée par les anciens fonctionnaires de l’administration provinciale sans se référer au poids traditionnellement fort du syndicalisme et de sa crise actuelle dans le secteur de l’eau et de l’assainissement en Argentine. En effet, la création de la coopérative ouvrière fut rendue possible grâce à l’appui du mouvement syndical dans le secteur public de l’eau. Traditionnellement fort dans le secteur (et particulièrement dans la région de Villa Maria), le mouvement syndical, violemment ébranlé par la politique de privatisation des entreprises publiques, cherche à opérer une re-définition de son rôle dans le secteur. L’expérience de Villa Maria apparaît comme une tentative pour effectuer cette opération.

18Ainsi, l’Argentine n’apparaît pas comme un ensemble de lieux de concurrence entre les deux modèles, car l’on constate des emprunts simultanés aux deux modèles. Mais plus encore, ces emprunts composent avec des caractéristiques locales préexistantes. De sorte qu’il est possible de dire qu’ici, à l’instar d’autres pays latino-américains, nous ne trouvons pas un phénomène de « mimétisme institutionnel » mais plutôt une logique de « métissage » (Coing, 1996).

LA MARQUE DE L’HISTOIRE

19La prégnance ou la résurgence de caractéristiques locales dans les architectures institutionnelles qui se mettent en place dans les villes argentines renvoient à l’histoire du secteur antérieure au mouvement de privatisation des années 1990, et plus particulièrement à la décennie précédente. Suite à la décision prise par l’État fédéral de transférer en 1980 aux provinces les services jusque là gérés par OSN (à l’exception de l’aire métropolitaine de Buenos Aires), celles-ci jouent un rôle central et variable dans l’amorce de la réorganisation du secteur au cours de la décennie 1980. Et si la mise en concession des services de Buenos Aires entreprise par le gouvernement fédéral va être érigée en exemple à suivre, voire en « modèle » recommandé aux provinces, ces dernières vont garder toute latitude pour décider d’y recourir ou d’adapter les modalités de mise en œuvre en fonction de leurs propres critères et des réorganisations qu’elles ont déjà opérées dans le secteur.

Le transfert des services de OSN : une décentralisation « subie »

  • 6 Discours de clôture des Journées Nationales de l’AIDIS (Association argentine d’ingénierie sanitai (...)

20Le transfert aux différentes provinces des services auparavant gérés par l’entreprise nationale OSN marque la fin de la prédominance de l’Etat fédéral sur l’organisation institutionnelle du secteur de l’eau et de l’assainissement en Argentine. La disparition du « modèle OSN » constitue une rupture profonde avec la période antérieure. Elle met un terme à l’ambition de l’Etat fédéral à peser véritablement sur le devenir du secteur. Programmé dès 1970, le démantèlement de OSN en tant qu’entreprise d’envergure nationale n’a lieu que dix années plus tard par un décret du gouvernement militaire en place. Mais cette période n’est pas mise à profit pour préparer les provinces à cette opération qui apparaît comme une « procédure beaucoup plus guidée par une politique ou par des objectifs fiscaux que par un vrai et rationnel réaménagement institutionnel du secteur »6. En effet, les provinces se voient imposer ce transfert brutalement en 1980. Pour l’État central, l’objet de cette décentralisation est d’en finir une fois pour toutes avec le « modèle OSN » devenu trop déficitaire, et non pas de mettre en place un vrai modèle de rechange. La réorganisation du secteur dans son ensemble n’est pas pensée. Ainsi, il est mis fin au système de péréquation tarifaire (ce qui condamne à brève échéance certains réseaux) et aucun système de type fonds d’investissement fédéral n’est créé.

  • 7 Les SPAR sont les organismes chargés au niveau de chaque province de mettre en œuvre le Plan Nacio (...)

21Pour faire face au transfert des services de OSN, les provinces opèrent des réaménagements institutionnels. Effectués dans l’urgence, ceux-ci ne constituent qu’une procédure formelle. L’ampleur du réaménagement réalisé dans chaque province reflète surtout l’importance des services transférés par OSN au regard de ceux déjà assurés par un organisme provincial. Car, bien que d’envergure nationale, OSN n’était pas présente sur le territoire de façon homogène. Certaines provinces s’étaient déjà dotées d’organismes gérant les services de villes moyennes, voire importantes. En particulier, la province de Buenos Aires a créé dès 1913 une entité provinciale – OSBA (Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires) pour assurer la desserte de la capitale provinciale (La Plata) puis de la plupart des villes de l’intérieur de son territoire. Limitée à une fraction de la seconde couronne du Grand Buenos Aires et à quelques villes, la décentralisation des services de OSN vers OSBA n’a pas modifié l’organisation du secteur dans cette province. Dans d’autres cas, l’intervention de la province dans le secteur étant plus réduite, voire limitée au rayon d’action du SPAR (Servicio Provincial de Agua Potable Rural)7à savoir les petites localités –, le transfert des services de OSN conduit alors à improviser une entité ad hoc, en y rattachant éventuellement le SPAR. La nouvelle entité est généralement créée au sein du ministère des travaux publics de la province, dont elle est fortement dépendante (statut d’administration provinciale centralisée ou d’entité « autarcique »). Se reproduit alors au niveau provincial la logique institutionnelle de OSN, ancienne « entité autarcique » du ministère des travaux publics de la Nation.

22Ces premiers réarrangements institutionnels n’ont eu d’autre ambition que d’entériner le transfert des services OSN, lequel s’est accompagné d’un transfert très partiel et inégal de compétences et de savoir-faire. En effet, au cours de la période qui précède la décentralisation, OSN était structuré selon trois niveaux territoriaux principaux : le siège national, où étaient prises la majorité des décisions stratégiques (planification nationale, définition des normes et des projets importants); la région, qui regroupait plusieurs provinces et avait en charge la planification régionale et la définition et l’exécution de projets de moindre envergure; enfin, le niveau local, cantonné à la seule gestion technique des réseaux et autres installations. Aussi, avec la décentralisation, les provinces n’ont hérité que d’une fraction des compétences de OSN, la faiblesse de cet héritage étant encore plus patente pour celles dans lesquelles ne se trouvait pas de siège régional de OSN.

23Au moment du transfert des services de OSN, les provinces ne sont donc pas véritablement préparées. Dans l’urgence, elles recréent, à leur échelle et par une sorte de mimétisme, des entités organisées sur le modèle de OSN. Mais l’homogénéité institutionnelle apparente de ces entités occulte le décalage souvent important avec les moyens dont elles disposent réellement et la disparité des situations dans lesquelles les provinces se trouvent. Un tel déphasage rend nécessaire la redéfinition du rôle de l’État provincial et, partant, inéluctables des évolutions institutionnelles à brève échéance.

La progressive autonomisation des organismes provinciaux

24Le processus de recomposition du secteur ne débute véritablement qu’avec l’avènement du COFES (Consejo Federal de Entidades de Servicios Sanitarios) en 1982. Créé par les entités des différentes provinces qui, pour pallier leur manque de compétences – et, notamment de savoir-faire en matière de normes –, ressentent la nécessité de se regrouper au sein d’un structure commune, cet organisme accueille également en son sein OSN (en tant que prestataire de l’aire métropolitaine de Buenos Aires) et plusieurs fédérations de coopératives impliquées dans le secteur. Le COFES ne saurait constituer une réponse par lui-même à la nécessaire réorganisation institutionnelle du secteur au niveau fédéral, car il s’agit d’un regroupement sous la forme d’une association d’entités pour la plupart provinciales et non pas d’une émanation de l’État fédéral dont il ne reçoit d’ailleurs aucun financement direct. Néanmoins, cet organisme va offrir un espace de réflexion pour les responsables des entités des différentes provinces. Deux questions se posent alors : d’une part, l’opportunité d’opérer une décentralisation des services aux municipalités, et, d’autre part, la recherche d’un statut juridique permettant une meilleure efficacité de l’action de l’organisme provincial.

25La décentralisation vers les municipalités est peu utilisée. L’organisme provincial, en assumant la gestion des services transférés par OSN, devient le prestataire le plus important sur son territoire. Certaines provinces vont certes recourir à la décentralisation, mais dans une logique différente de celle mise en œuvre lors du démantèlement de OSN. En effet, il n’est jamais question de désengager le niveau provincial de toute responsabilité dans le secteur. Ainsi, dans la province de Chubut, la quasi-totalité des services va être transférée aux municipalités, lesquelles vont les déléguer à des coopératives de services publics (qui gèrent déjà les services électriques), l’organisme provincial n’assurant le service que dans les localités rurales trop petites pour que s’y forment une coopérative. Dans la province de La Pampa, l’organisme provincial a en charge les aspects réglementaires du secteur ainsi que la conduite et l’exécution de projets de construction de réseaux et d’installations, la prestation des services eux-mêmes relevant des municipalités ou de coopératives. Plus généralement, une tendance se dessine : les missions de planification et de contrôle échoient à l’échelon provincial. Aussi bien les services transférés par OSN, que les services directement opérés par l’organisme provincial ou un autre acteur (municipalité, coopérative), se trouvent désormais soumis au contrôle de l’autorité provinciale. Dans la pratique, l’organisme provincial cumule souvent la fonction de planification et de contrôle sur l’intégralité du territoire avec celle de prestataire d’un certain nombre de services locaux.

26La recherche d’un statut juridique mieux adapté aux missions des organismes provinciaux apparaît comme un thème central des années 1980, tant par la place qu’il occupe dans les débats que dans les évolutions institutionnelles qui ont effectivement lieu au cours de cette décennie (de Gouvello, 1993). Ces organismes ressentent la nécessité d’accroître leur autonomie vis-à-vis de leur ministère de tutelle. Car une administration provinciale centralisée et, dans une moindre mesure, un organisme « autarcique » se trouvent assujettis à tout un ensemble de contraintes et de comptes à rendre à leur autorité de tutelle, qui interfèrent parfois de façon négative dans leur fonctionnement quotidien. Toute procédure ou presque passe par l’aval préalable du ministère de tutelle. Cela recouvre des aspects aussi divers que la commande de matériel, les relations avec les entreprises en charge de travaux, la gestion du personnel. De plus, les fréquents bouleversements affectant l’appareil politique génèrent une certaine discontinuité administrative, entraînant le blocage de nombreux projets qui engagent le moyen et le long termes. L’autonomisation administrative des organismes provinciaux apparaît comme le moyen de pallier ces dysfonctionnements. Toutefois cette autonomisation des organismes provinciaux ne déborde pas de la sphère publique. Le recours à la privatisation n’est jamais envisagé. Les entreprises privées sont toutefois sollicités pour des interventions connexes de l’activité principale : relevé de la lecture de compteurs d’eau, informatisation de bases de données...

27Cette logique d’autonomisation se traduit dans les faits. En se sont dotant, dès 1981, d’une « société d’État provincial » – statut qui octroie à l’entité publique concernée la plus grande autonomie vis-à-vis du ministère de tutelle – les provinces de San Juan et de Mendoza font figure de référence. Dans une visée comparable, plusieurs autres provinces réforment au cours de la décennie les statuts de leur entité. Ainsi, en 1985, la province de Córdoba remplace par une « entreprise de l’État provincial », l’organisme centralisé créé en 1981. En 1989, la province de Neuquén transforme en entité « autarcique » l’organisme centralisé constitué en 1981. D’autres provinces enfin projettent également des réformes dans cette direction. Tels sont les cas des provinces de Buenos Aires, Misiones et Santa Fe qui, dotées d’entités « autarciques », envisagent leur transformation en sociétés d’État provincial. Mais ces projets n’ont pas le temps de se concrétiser. Ils sont remis en question avec le changement de logique inhérent au tournant néolibéral qui survient au début des années 1990. Celui-ci va se greffer sur un spectre déjà large de situations institutionnelles, reflétant la portée différentielle du processus d’autonomisation des organismes provinciaux par rapport à leur pouvoir exécutif de tutelle. Par autonomie croissante, on trouve : l’organisme centralisé, l’organisme décentralisé, l’entité « autarcique », la société ou l’entreprise d’Etat provincial, c’est-à-dire quatre des cinq statuts observables encore aujourd’hui. Le cinquième, la société anonyme de capital exclusivement ou majoritairement provincial n’est pas encore présente : elle correspond déjà à une logique qui présuppose explicitement l’ouverture au privé, tandis que les autres statuts constituent des évolutions au sein de la seule sphère publique.

Le télescopage avec la logique néolibérale

28La signature du contrat de concession de Buenos Aires par le consortium privé international Aguas Argentinas et la création de l’ETOSS comme organisme de régulation de cette concession va constituer l’événement déclencheur d’un changement radical dans l’évolution des organismes provinciaux par rapport à la période antérieure. La société d’État provincial, incarnée au cours de la décennie 1980 par OMSE (Obras Sanitarias de Mendoza Sociedad del Estado), cesse d’être l’horizon des transformations des organismes provinciaux. L’expérience de Buenos Aires devient la nouvelle référence à partir de laquelle les provinces vont repenser leur action dans le secteur.

29L’aspect le plus largement partagé de cette influence concerne la mise en place d’organismes de régulation. Mais contrairement au cas très spécifique de Buenos Aires, cette mise en place se réalise au niveau de chaque province. Dans la province de Santa Fe, la DIPOS (Dirección Provincial de Obras Sanitarias), entité « autarcique » mise en place juste après la décentralisation, se voit dissoute en 1995 et remplacée par l’ENRESS (Ente Regulador de Servicios Sanitarios) dont la mission unique est de veiller à la bonne application du cadre de régulation sur l’intégralité du territoire provincial. Pour sa part, la province de Córdoba crée en 1992 la DIPAS (Dirección Provincial de Agua y Saneamiento) autour des deux missions de régulation et de planification du secteur. Dans ces deux cas, ces réformes entérinent le retrait de la province du rôle d’opérateur et son repli sur les seules fonctions de régulation et planification. De son côté, la province de Mendoza crée un organisme spécifique de régulation, l’EPAS (Entidad Provincial de Agua y Saneamiento), mais ici, cette création ne signifie pas le repli de la province sur cette seule fonction, la province restant impliquée très fortement dans l’opération des services. Il n’en demeure pas moins que, presque partout, se trouve entérinée la séparation formelle entre l’organisme régulateur (le plus souvent provincial) et les prestataires de services, tel que cela a été constaté dans la première partie de ce texte.

  • 8 Le service des égouts reste aux mains de la municipalité de Córdoba, ce qui constitue une singular (...)

30En ce qui concerne les opérateurs de service à proprement parler, si l’influence de la référence de Buenos Aires est présente, elle va, à l’instar de ce qui a été observé pour la période précédente, être d’une intensité variable selon les provinces. Deux facteurs principaux entrent en jeu dans cette différenciation : le positionnement politique de la province vis-à-vis du projet de Réforme de l’État défendu par le gouvernement fédéral d’une part; la solidité acquise au cours de la période antérieure par l’entité provinciale en charge du secteur d’autre part. Ainsi, dans la province de Santa Fe, l’entité « autarcique » mise en place juste après la décentralisation, la DIPOS largement calquée sur le « modèle OSN », ne connaît pas de réaménagement institutionnel au cours de la décennie 1980, en dépit des nombreux dysfonctionnements observables (décalage croissant entre offre et demande, qualité de service en baisse...). Par ailleurs, le gouverneur de la province souscrit totalement au projet politique du gouvernement Menem. Il n’est guère étonnant de voir la province s’efforcer de réaliser un projet de concession de services fortement inspiré de celui adopté pour l’aire métropolitaine de Buenos Aires. Un tel mimétisme n’apparaît pas envisageable dans la province de Córdoba, gouvernée par le candidat du parti radical aux élections présidentielles de 1989, rival malchanceux du président Menem. La Réforme de l’État se traduit par des réformes sectorielles moins drastiques et l’idée de décentralisation y occupe au moins autant d’importance que celle de privatisation. Cette décentralisation conduit à un mouvement d’ouverture du secteur à des acteurs de différents types : si un consortium d’entreprises privés internationales prend en charge le service d’eau de la ville de Córdoba8, les autres villes (de taille moyenne ou petites) voient l’implication des municipalités ou de coopératives ouvrières ou de services publics, ce qui a conduit à une grande variété d’architectures institutionnelles au sein de la même province.

31Dans la province de Mendoza, le tournant néolibéral trouve un écho différent du cas de l’aire métropolitaine de Buenos Aires. D’une part, il existe une volonté politique de se démarquer du projet fédéral en n’adoptant pas une logique libérale aussi marquée (l’ancien gouverneur de Mendoza sera le challenger malchanceux de Menem lors de sa réélection en 1995). D’autre part, la gestion assez satisfaisante des services de la part de OSMSE a fait figure de référence au cours des années 1980 en démontrant son efficacité. Aussi, à la différence d’autres provinces, dans lesquelles le recours à la concession reproduit la rupture qui s’est opérée dans l’aire métropolitaine de Buenos Aires entre le « modèle OSN » et la mise en place du nouveau dispositif, le tournant néolibéral à Mendoza se manifeste par la transformation de la société de l’État provincial en société anonyme afin d’en ouvrir progressivement le capital pour permettre la réalisation de nouveaux investissements. En 2001, la province détient encore une part importante des actions (20 % du total) et la direction de l’ex-OSME reste à ce titre fortement impliquée dans les décisions de gestion de l’entreprise, de sorte que cette transformation peut aussi être lue comme une étape supplémentaire dans le processus d’autonomisation entamé au cours de la période précédente.

32Enfin, dans certains provinces, l’influence du tournant néolibéral reste très marginale. Tel est le cas de la province de Chubut en Patagonie. Le transfert des services d’eau et d’assainissement aux coopératives électriques au cours des années 1980 ne se voit pas remis en question. La seule marque du tournant libéral se traduit par l’exigence de l’introduction d’une rationalité d’entreprise plus manifeste au sein des coopératives pour la gestion de leurs services. Ainsi la diversité des architectures institutionnelles observables résulte du télescopage de deux logiques, celle de la réorganisation du secteur au sein de chaque province au cours de la décennie 1980 et la vague néolibérale à proprement parler. Il en résulte une forte complexification institutionnelle. Le « modèle OSN » qui a fortement structuré le secteur au cours du xxe siècle a totalement disparu : désormais la responsabilité des services d’eau et d’assainissement n’engage plus un acteur unique mais donne lieu à un partage – défini le plus souvent localement – de compétences et fonctions entre plusieurs acteurs. Dans la définition des architectures institutionnelles qui se mettent en place dans cette nouvelle logique, l’expérience de Buenos Aires a joué un rôle de référence seulement relatif.

LA RÉORGANISATION COMME PROCESSUS

33Le détour par l’histoire opéré au-dessus conduit à pousser la réflexion plus loin encore. La réorganisation des services d’eau dans les villes argentines ne peut s’analyser seulement au travers des architectures institutionnelles émergentes. Ces architectures ne renseignent que partiellement sur la réalité de la gestion quotidienne des services. L’observation du fonctionnement concret des services montre que l’on s’écarte en fait souvent de ce qui était prévu et agit en retour sur la définition des règles du jeu, voire des architectures institutionnelles elles-mêmes. Cela s’explique d’une part par le fait que la rupture avec le mode d’organisation antérieur des services est importante et donc nécessite un apprentissage de la part des acteurs impliqués et, d’autre part, par les changements qui surviennent dans le contexte politique, social et économique du pays. La réalité de la réorganisation des services dans les villes argentines doit donc être analysée en tant que processus qui intègre ces deux dimensions.

Le poids des facteurs politiques

34Le choix d’une architecture institutionnelle donnée ne résulte pas d’une logique unidimensionnelle, proprement sectorielle. Même si des éléments – parfois essentiels –, relevant d’une rationalité technique et économique sont pris en compte pour définir cette architecture, cette dernière résulte d’une combinaison dynamique de facteurs de natures diverses et qui débordent largement des champs technique et économique. Plus particulièrement, l’adoption d’une architecture institutionnelle donnée reflète toujours un choix politique. Plusieurs exemples permettent d’illustrer cette idée. Même argumentée par un diagnostic technique et économique sans appel pour la gestion publique précédente, la décision du gouvernement fédéral de procéder à un appel d’offres international afin de concéder les services de l’aire métropolitaine de Buenos Aires, capitale du pays, constitue un acte éminemment politique. Cet acte s’insère dans un projet plus vaste visant à redéfinir entièrement le rôle de l’Etat. Dans le cas de la ville moyenne de Villa Maria (province de Córdoba), il a déjà été souligné que l’octroi de la concession une coopérative ouvrière formée par les anciens fonctionnaires de la délégation locale de l’administration provinciale anciennement responsable du service a été rendu possible grâce à la confluence d’une logique syndicale forte localement et d’une volonté du pouvoir provincial d’affirmer un projet de réforme du secteur de l’eau alternatif à celui de Buenos Aires. Dans la province de Chubut, le poids progressivement acquis par les coopératives électriques et le manque d’expériences tant des municipalités que de la province en matière de gestion de services de ce type font que la quasi-intégralité des services d’eau et d’assainissement existants a été confiée aux coopératives électriques (de Gouvello, 1999). Ainsi, à chaque fois, les logiques politiques et les rapports de pouvoirs entre instances locale, provinciale, voire fédérale et d’autres acteurs significatifs sur le plan politique se sont révélés décisifs dans l’adoption d’une architecture institutionnelle plutôt qu’une autre.

35Or, ces logiques politiques et ces rapports de pouvoir ne sont pas figés. La perception du secteur et de ses enjeux par les différents acteurs de la scène politique évolue constamment. L’architecture institutionnelle adoptée en un lieu est le reflet de la vision des acteurs présents sur la scène locale et des rapports de force qu’ils les lient au moment de sa définition. En ce sens, une architecture institutionnelle donnée est donc le résultat d’un processus de cristallisation de logiques dans le creuset local. Photographie à un moment déterminé de logiques pourtant évolutives, elle apparaît ainsi aussi comme le produit d’une contingence historique.

36Dès lors, certaines évolutions ou changement de contexte vont avoir une influence notable sur l’évolution des architectures institutionnelles, voire leur remise en question, comme cela a été le cas dans la province de Tucumán. Deux années à peine après sa signature; le contrat de concession de Aguas del Aconquija (consortium mené par la Générale des Eaux) a été résilié en 1997 à l’initiative de l’entreprise qui demande réparation à la province et porte l’affaire devant le CERDI (Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements). L’échec de cette expérience de privatisation s’explique en grande partie par la discontinuité politique à la tête de la province : le gouverneur élu fin 1995 étant désireux de défaire un contrat signé par son prédécesseur (Fournier & de Gouvello, 2000). Au-delà de cet exemple extrême, il convient de noter que la perception de la privatisation des services publics par les différents acteurs de la scène politique, sociale et économique a progressivement changé au cours de ces dernières années. Les bénéfices importants engrangés par les sociétés privées en charge des services publics sont dénoncés (Basualdo & Azpiazu, 2002). Et cette dénonciation trouve un écho assez marqué dans la société depuis les évènements de décembre 2001.

  • 9 Données fournies dans le document de 2 pages intitulé « Los graves problemas de privatizar el agua (...)

37Relativement absents lors de la signature des contrats, les usagers ont progressivement émergés au fil des ans pour devenir des acteurs influant sur le déroulement de la vie des services concédés. Au travers d’associations, ils prennent progressivement une place croissante dans les organismes de régulation (voir à ce titre l’article de Andrea Lopez et Ruth Felder), et en parallèle, se créent des associations pour défendre leurs droits, voire mener des actions visant à la résiliation de contrats jugés abusifs. Ainsi, à Santa Fe, une assemblée provinciale pour le droit à l’eau (Asamblea Provincial por el Derecho al Agua de Santa Fe) s’est constituée sur la base d’associations de consommateurs, d’universitaires, de mouvements écologistes, mais également de certaines petites et moyennes entreprises. Cette assemblée a organisé du 25 au 30 septembre 2002 un référendum auprès de la population de la province portant sur l’opportunité de la poursuite ou non de la concession. Sur un total de 1 800 000 usagers de l’entreprise 250 000 personnes auraient participé à ce vote, plus de 90 % d’entre eux en faveur de la résiliation du contrat9.

  • 10 Cette loi met fin au régime de convertibilité mis en place par Domingo Cavallo lors du premier gou (...)

38Aujourd’hui, la légitimité des privatisations des services publics est fortement questionnée. Le secteur de l’eau n’échappe pas à cette remise en cause. L’heure n’est plus à la signature de nouveaux contrats de concession, mais à leur renégociation (comme le prévoit la Ley de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario10 N° 25.561 /01) ou à la recherche d’autres modes de gestion (retour à la gestion publique, formation de coopératives d’usagers). Dans un tel contexte, l’expérience de la concession de Buenos Aires ne fait plus autant figure de référence « incontournable » pour les provinces et villes de l’intérieur qui poursuivent la réorganisation de leurs services.

Les enjeux de l’apprentissage

39La précision ou la modification des règles du jeu entre les acteurs impliqués dans la gestion d’un service donné ne sont pas toujours et seulement le fait d’éléments extérieurs à la gestion des services eux-mêmes. Car il y a loin de l’architecture institutionnelle prévue à son fonctionnement quotidien sous une forme rodée. Ce passage implique un processus d’apprentissage, au cours duquel s’élaborent les règles – explicites et implicites – de gestion et de régulation liant les acteurs.

40Les architectures institutionnelles et les règles qui les définissent évoluent de manière pragmatique, afin de pouvoir apporter des réponses aux problèmes concrets qui surgissent dans la gestion ou la régulation des services. Ainsi, dans la province de Santa Fe, le cadre de régulation mis en place pour l’ensemble du territoire provincial (et donc applicable à tous les prestataire possibles) a été pensé exclusivement dans l’optique de réguler l’activité du consortium Aguas Provinciales de Santa Fe la concession à un consortium privé des services des grandes villes de la province jusqu’alors gérés par l’entreprise provinciale. De ce fait, il se trouve inadapté aux quelque 150 services de cette province gérés par des coopératives et il est apparaît rapidement nécessaire de mettre en place des mesures dérogatoires – au moins transitoirement – pour rendre possible la régulation des coopératives. Le déroulement concret de la concession de Buenos Aires, théoriquement régie par de volumineux documents censés prévoir année par année les trente années de la durée du contrat, illustre également bien cette idée, comme en témoignent les conflits et les renégociations opérées au cours des cinq premières années de la concession des services de l’aire métropolitaine autour de la mise en place de nouveaux mécanismes de tarification et de la modification du plan d’extension des services (Schneier, 2001).

41Les réponses apportées sont le reflet de consensus et de rapports de pouvoir entre les acteurs impliqués. Ceux-ci se livrent en fait à un travail échelonné et continu d’élaboration, d’interprétation, d’adaptation et de révision des règles explicites et implicites de l’architecture institutionnelle initiale. Ce travail, concomitant à l’évolution des relations qu’ils entretiennent entre eux, peut être qualifié d’« apprentissage productif ». Cette expression laisse entendre une double dynamique. La première dynamique est inhérente à l’idée d’apprentissage elle-même, c’est-à-dire à l’initiation par l’expérience, à l’acquisition pratique d’un savoir-faire. Les acteurs ne s’habituent que progressivement à l’exercice des fonctions qui leur incombent et la maîtrise des règles et procédures liées au architecture institutionnelle qu’ils intègrent nécessite un certain temps. L’adjonction de l’épithète « productif » vise à mettre en exergue une seconde dynamique engendrée par l’apprentissage lui-même. Les acteurs évoluent progressivement, mais le but final n’est pas connu d’avance. Au cours de leur apprentissage, la perception de l’objectif à atteindre, du rôle qui incombe à chacun d’entre eux, évolue également. Cette idée d’apprentissage productif est indissociable du fait que, au fur et à mesure que les parties prenantes des architectures institutionnelles réalisent l’apprentissage des relations qui les lient, elles se forgent elles-mêmes leur propre condition d’acteurs et affinent leur vision.

42Dans un tel contexte d’incertitudes, il convient de souligner que l’instauration d’un dialogue minimal entre les acteurs impliqués constitue une condition nécessaire et indispensable pour la pérennisation d’une architecture institutionnelle donnée. Le cas de la province de Buenos Aires le montre par défaut. Signé en 1999 par Azurix, une compagnie américaine filiale du groupe Enron, le contrat de concession concernant une cinquantaine de localités de taille diverse éparpillées dans la province de Buenos Aires a été résilié à la demande de l’entreprise. Ses dirigeants estimaient que la province n’avait rempli les engagements. La province et l’entreprise ne sont jamais parvenues à surmonter une relation conflictuelle pratiquement dès le début de la concession (de Couvello, 2000). Une lecture comparable peut être faite dans le cas de Tucumán déjà évoqué précédemment.

  • 11 Une association des organismes régulateurs du secteur a été créée à l’initiative de l’ETOSS, l’AFE (...)

43Cette logique d’« apprentissage productif » au sein des architectures institutionnelles qui se sont mises en place conduit à les singulariser encore davantage. Impliqués dans des schémas différents, animés de logiques propres liées à un contexte et des enjeux locaux, les acteurs participant à des architectures institutionnelles différentes ne se trouvent pas enclin à partager leurs expériences. Cela est net en ce qui concerne les collaborations entre les organismes de régulation, lesquelles demeurent assez réduites, même lorsque ces organismes interviennent sur des zones géographiques connexes comme cela est le cas de l’ETOSS (partie de l’aire métropolitaine de Buenos Aires concédée à Aguas Argentinas) et de l’ORAB (Organismo de Regulacion de Aguas Bonaerenses, en charge notamment de la régulation du reste de la périphérie de Buenos Aires)11.

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44Bien qu’influencée par des références étrangères, la recomposition actuelle du secteur de l’eau et de l’assainissement en Argentine produit une grande variété d’architectures institutionnelles. Ces multiples visages de la réorganisation des services d’eau et d’assainissement dans les villes argentines traduisent un processus croissant et différentiel au cours des vingt dernières années de re-territorialisation d’un secteur longtemps fortement caractérisé par une action fédérale très centralisée et – en apparence – uniforme. La réorganisation des services s’opère désormais sur la base d’architectures institutionnelles définies le plus souvent localement et soumises à des ajustements fréquents en fonction d’impératifs de gestion et du contexte politique, économique et social local. Expérience importante sur la scène internationale, la concession des services de l’aire métropolitaine Buenos Aires constitue une référence de moins en moins forte pour l’organisation des services des villes de l’intérieur du pays.

Bibliographie

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Triche, Th., 1994, Designing water supply & sewerage, oversight institutions to fit the local context, Washington D.C. : The World Bank, Lansdowne conference paper.

Notes

1 Pour une description des caractéristiques du modèle OSN et les motifs de son entrée en crise, cf. de Gouvello, 1999 et 2001.

2 Deux autres organismes étatiques contrôlent également l’activité des entreprises sur d’autres aspects : le premier veille au respect des normes sanitaires de l’eau distribuée; le second a en charge la police des eaux (en particulier, la protection des rivières).

3 Dans d’autres cas, les contrats sont signés avec des coopératives formées par les usagers des services (de nombreux cas existent au travers le pays, notamment dans les provinces de Córdoba ou de Chubut) ou encore, dans le cas de la province de Córdoba, avec des coopératives ouvrières constituées par les anciens fonctionnaires de l’administration provinciale (cas de sept moyennes et petites villes dont : Villa María, Alta Gracia et Bell Ville).

4 Un tel changement n’est toutefois pas seulement formel. D’une part, il permet à la nouvelle structure de recourir à des modalités de gestion différentes (en matière de recrutement de personnel et de passation de marchés notamment), et, d’autre part, il rend possible l’ouverture du capital au cas où une opportunité se présente.

5 Le contenu précis de ces différents statuts varie de plus d’une province à une autre, en raison de la nature fédérale de la législation argentine.

6 Discours de clôture des Journées Nationales de l’AIDIS (Association argentine d’ingénierie sanitaire) portant sur « La fonction de l’État dans la gestion des services publics », Corrientes, 3-5 août 1987.

7 Les SPAR sont les organismes chargés au niveau de chaque province de mettre en œuvre le Plan Nacional de Agua Potable, destiné à la construction de réseaux dans les localités rurales et les petites villes. Au niveau fédéral, ce programme a été piloté par le SNAP (Servicio Nacional de Agua Potable), puis par le COFAPyS (Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento), jusqu’à la dissolution de cet organisme au sein de l’Enohsa (Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento de Argentina).

8 Le service des égouts reste aux mains de la municipalité de Córdoba, ce qui constitue une singularité de ce contrat.

9 Données fournies dans le document de 2 pages intitulé « Los graves problemas de privatizar el agua » rédigé par l’association Unión de Usuarios y Consumidores.

10 Cette loi met fin au régime de convertibilité mis en place par Domingo Cavallo lors du premier gouvernement Menem (i.e. 1 $ vaut 1 SUS). L’article n° 9 de cette loi supprime la « dollarisation » des tarifs des entreprises privatisées et prévoit que soient renégociés leurs contrats.

11 Une association des organismes régulateurs du secteur a été créée à l’initiative de l’ETOSS, l’AFERAS (Asociación Federal de Entes de Regulación de Agua y Saneamiento), mais l’activité de celle-ci semble assez réduite.

Notes de fin

* Voir biographie Présentation.

© Éditions de l’IHEAL, 2003

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