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Eaux et réseaux

 | 
Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Deuxième Partie. Gestion urbaine, gestion sociale

Médiation sociale à l’heure du service privatisé : le programme Riachuelo à Buenos Aires

Mireille Murawski et Roland Hauswald

Texte intégral

  • * Sociologue, membre de l’ACAD, Toulouse

1Note portant sur l’auteur*

  • Ingénieur des Ponts et Chaussées, consultant à l’ACAD, Toulouse

2Note portant sur l’auteur

3Dans ce texte, nous traiterons de la question du rapport entre une action de réhabilitation de quartiers pauvres et le développement des procédures de privatisation des services publics, et plus particulièrement du service de l’eau au bénéfice de grands groupes internationaux. Nous essaierons de montrer que des méthodologies adaptées permettent de négocier localement un égal accès de tous aux services de base et, dans ce cas particulier, au service de l’eau.

4L’intervention du secteur privé dans la distribution de l’eau potable et dans le traitement des eaux usées des grandes villes des pays du sud est une réalité, en particulier en Amérique du Sud et plus précisément en Argentine.

5C’est ainsi que l’ACAD, Association de Coopération entre Acteurs du Développement urbain s’est trouvée confrontée à cette question dans l’animation d’un projet de coopération qui portait sur l’amélioration des conditions d’habitat d’une « villa miseria », un bidonville de la banlieue de Buenos Aires, alors que dans le même temps, le service de l’eau de la Ville et de la province de Buenos Aires était concédé par les pouvoirs publics à une société privée, Aguas Argentinas S.A. filiale de Lyonnaise des Eaux.

6En 1988, une demande de coopération était portée à la connaissance du PSH Programme Solidarité Habitat, mis en place par le gouvernement français et après plusieurs mois de négociation, un projet de coopération était intégré dans le programme général de coopération décentralisé entre la région Midi-Pyrénées et la province de Buenos Aires. Les partenaires de cette coopération décentralisée ont été le Conseil Régional Midi-Pyrénées, la Province, le Ministère des Affaires Etrangères, la Caisse des Dépôts et Consignations, la Fondation Abbé Pierre pour le logement des plus démunis. L’opérateur français a été l’ACAD et en Argentine, la maîtrise d’œuvre urbaine et sociale du projet était confiée à la Fondation Riachuelo, association créée autour d’un centre social protestant présent dans le quartier à réhabiliter.

7C’est sur la base d’une mission d’identification de projet et diagnostic réalisée entre 1992 et 1993, qu’un projet de réhabilitation du quartier a été adopté par l’ensemble des partenaires de la coopération.

LE PROGRAMME RIACHUELO

8Le « Programme Riachuelo » a été développé sur le territoire des communes de Lanus et de Lomas de Zamora qui font partie de la première couronne de la région métropolitaine de Buenos Aires. Son objectif est d’apporter des réponses à la triple demande des habitants: garantir le droit d’usage du sol, faire bénéficier les habitants de services de base (eau, assainissements, voire, électricité, ramassage des ordures, etc.) et améliorer les conditions individuelles de logement.

9Les conditions locales héritées des années 1970 et 1980, et le jeu des différents acteurs intervenant dans les processus de transformation de la ville, montraient qu’il ne pouvait y avoir de partenariat entre les pouvoirs publics, les organisations d’habitants et les acteurs économiques sans une action de médiation. Le projet a été soutenu, non sans quelques difficultés de procédure, par les responsables de la Province de Buenos Aires et les communes.

10L’expérience des projets de coopération en Argentine, et particulièrement avec le centre social protestant, était marquée par le caractère humanitaire et par l’urgence des interventions. Des groupes locaux faisaient ainsi appel à une aide ponctuelle, urgente et essentiellement financière pour une réalisation précise et limitée.

11La proposition faite dans le cadre du projet de coopération et l’implication du centre social de quartier auprès des habitants ont conduit naturellement le centre social à jouer ce rôle de médiateur, de tiers intervenant dans le processus de réhabilitation de quartier. Or ce médiateur devait répondre à un certain nombre de critères qui ont été fixés dès le début du projet et qui ont été atteints progressivement: être indépendant des différents acteurs que sont les pouvoirs publics, les organisations d’habitants et les acteurs économiques; se spécialiser par la formation de ses membres et le recrutement de salariés; et contractualiser ses interventions par conventionnement avec les différents partenaires argentins et avec la coopération française afin d’obtenir les moyens de réaliser ses missions.

12En ce qui concerne le problème spécifique de l’accès à l’eau, l’opérateur doit être indépendant de la société concessionnaire, mais doit pouvoir déterminer avec elle les conditions du partenariat, dans le cadre d’une convention.

VILLA JARDIN : ÉTAT DES LIEUX ET DIAGNOSTIC

13Le quartier « Villa Jardin », objet du programme de coopération, est une villa miseria typique de la périphérie métropolitaine située dans la commune de Lanus... Ce sont des zones d’urbanisations informelles et précaires, parfois d’installations très anciennes (plus de 40 ans) qui juxtaposent des quartiers bien équipés. Les populations étant ouvrières, elles sont frappées par les différentes crises économiques et connaissent un taux de chômage très élevé. Ce sont également des populations immigrantes, s’étant déplacée soit depuis les provinces rurales du Pays (exode rural), soit depuis les pays limitrophes de l’Argentine (Chili, Pérou, Paraguay, Bolivie). Les familles n’ont aucun droit d’usage ou de propriété pour l’occupation des terrains, les services urbains primaires (eau, assainissement, voirie, électricité) ne sont pas assurés ou le sont de façon précaire voire illégale, les conditions d’habitat y sont très insalubres et les équipements publics inexistants.

14Villa Jardin s’est constituée en une quarantaine d’années par remplissage successif d’îlots délimités par des rues initialement tracées. Ces îlots ont été consolidés tout au long de l’histoire du quartier. À l’intérieur de ces îlots qui regroupent une centaine de familles environ, une trame variée s’est constituée, formée de passages étroits ne permettant que l’accès des piétons. Dans de nombreux cas, ces passages se terminent en cul de sac. La Fondation Riachuelo a constaté que les groupes d’habitations organisés autour d’un passage pouvaient constituer des ensembles collectifs qui permettraient, telles des copropriétés horizontales, d’administrer la propriété des terrains et les charges du groupe d’habitation, en particulier les charges en eau.

Le diagnostic

15Une mission d’identification s’est attachée dans un premier temps à identifier l’ensemble des acteurs locaux, puis à monter un partenariat entre les pouvoirs publics (services de l’État, province de Buenos Aires, municipalités), les acteurs intermédiaires (le centre social) et les organisations d’habitants.

16Dans un deuxième temps, la mission a permis une identification et une hiérarchisation des problématiques rencontrées dans le quartier. Un diagnostic partagé a été établi entre les différents partenaires sur les problématiques à traiter dans le cadre de la réhabilitation du quartier. Elles concernaient principalement l’absence de droits réels d’occupation des terrains, le manque d’accès des habitants aux services de base, la précarité des conditions de logement et le manque d’équipements publics dans le quartier.

17Finalement, afin de déterminer plus précisément les objectifs du projet, la mission a permis de définir le cahier des charges d’une étude de faisabilité pour la réhabilitation du quartier et de réaliser un appel d’offre local auprès de bureaux d’études qualifiés. La fondation « Vivienda y Comunidad » a été retenue pour la réalisation de cette étude.

La problématique de l’eau

18Le quartier est partiellement pourvu de canalisations principales à faible section mises en place par la société nationale OSN (Obras Sanitarias de la Nación) qui assurait l’approvisionnement et la distribution d’eau potable à Buenos Aires et dans la Province jusqu’à la privatisation de 1993.

19Pour les habitants, deux problèmes se conjuguent alors, la très faible pression de l’eau dans les canalisations du quartier due à l’insuffisance de capacité de celle-ci et aux branchements clandestins hétérogènes réalisés par les familles et la mauvaise qualité de l’eau due à la vétusté des réseaux et à la saturation des puisards absorbants les eaux usées.

20Du point de vue des pouvoirs locaux et plus particulièrement pour ceux de la municipalité de Lanus, le quartier ayant été le résultat d’occupations illégales, il n’est pas considéré comme un véritable quartier. Malgré cela les habitants sont sollicités à chaque élection municipale. De fait, la problématique du réseau est considérée comme inexistante et des camions citernes de la commune viennent régulièrement approvisionner les familles en eau potable. Cette activité locale, plus ou moins occulte, a été tolérée par les pouvoirs publics pendant de nombreuses années.

MÉDIATION ET COORDINATION

21L’apport de la coopération française a été une sensibilisation et une formation des acteurs à une méthode de mise en œuvre d’une réhabilitation d’un quartier existant. Si les contextes entre une villa miseria de la banlieue de Buenos Aires et un quartier ancien du centre d’une ville française sont bien évidemment différents, il n’en demeure pas moins qu’un certain nombre d’éléments de méthode peuvent être utilisés sur les deux types de terrain.

22La nécessité d’un diagnostic partagé s’est rapidement imposée car il est apparu que le projet était le seul aboutissement d’une réflexion de quelques personnes, militants et professionnels (architectes, sociologues, etc.), mais sans implication ni des pouvoirs publics, ni des organisations d’habitants.

23La mission française a donc contribué à démontrer la nécessité d’un travail en partenariat entre les pouvoirs publics (Province de Buenos Aires, municipalité de Lanus) et l’association locale d’action sociale et à convaincre tous les partenaires de la nécessité de réaliser une étude préalable conduisant à confirmer le diagnostic des problématiques de la zone à réhabiliter, à déterminer les axes d’intervention prioritaires, et à fixer les objectifs quantitatifs et qualitatifs attendus.

24Les résultats de cette mission ont été positifs, puisqu’elle a abouti à créer les conditions d’un partenariat entre la Fondation Riachuelo, les services de la province et ceux de la mairie de Lanus, et au lancement d’une étude préalable menée avec Vivienda y Comunidad en 1992-1993.

25La mise en concession du service de l’eau de l’agglomération de Buenos Aires en 1993 a introduit un nouvel acteur, l’entreprise privée. Comme le diagnostic partagé montrait à l’évidence que parmi les problèmes les plus importants pour la population, il y avait celui de l’accès à l’eau potable, le travail en partenariat avec le concédant a été envisagé et mis en place.

La médiation

26En résumé, un organisme extérieur au contexte local joue un rôle primordial de médiation entre les acteurs.

  • Entre la Fondation Riachuelo et la province de Buenos Aires.
  • Entre la Fondation et la municipalité de Lanus.
  • Entre Aguas Argentinas (concesionaire du service des eaux de Buenos Aires) et la Fondation Riachuelo.

27L’action locale est le fondement du programme et la Fondation Riachuelo a mis en place durant les six premières années du programme de réhabilitation de Villa Jardin une équipe opérationnelle constituée de bénévoles, de professionnels salariés par le programme, et de stagiaires mis à disposition par les différentes universités (d’architecture et des sciences sociales) de Buenos Aires. Les missions de cette équipe opérationnelle portaient sur l’animation générale du projet, en particulier l’animation des différents partenariats, la mobilisation des habitants du quartier, la gestion du programme de coopération, etc.

28Elle a également réalisé les études techniques dont les relevés du quartier, l’état des lieux de l’habitat et des réseaux, les montages financiers et les montages juridiques et administratifs dont l’organisation des unités de voisinage, les conventions de partenariat, les demandes administratives.

29Une permanence dans le quartier a été concrétisée grâce à l’acquisition d’un bâtiment existant et sa transformation. Ce local a permis à la Fondation d’y assurer l’accueil des habitants en permettant à la fois des rencontres collectives de travail et des permanences individuelles avec chaque famille, le travail des membres de la fondation sur le projet et la mise en place de cycles de formation pour les jeunes du quartier, ainsi que pour les responsables associatifs du quartier.

30Cette permanence a également eu une fonction symbolique concrétisant la mise en place du programme de réhabilitation urbaine. L’enjeu consistait à en faire un lieu pouvant être approprié par les habitants et leurs organisations, mais aussi un lieu de concertation avec les services de la Province et de la Mairie, et un lieu de travail avec les entreprises privées, les banques et l’ensemble des autres acteurs de la ville.

EAU ET RÉHABILITATION URBAINE

31Le projet s’est donc rapidement orienté vers un véritable projet de développement urbain et social menant ainsi de front et en cohérence des actions dans différents domaines, tels que l’aménagement des services urbains, la sensibilisation des enfants aux problèmes d’environnement, la mise en place d’une radio locale, des cycles de formation à l’informatique, etc.

32Dans ce contexte, l’eau ne peut pas être traitée de manière isolée, car elle interfère avec les autres problématiques identifiées en amont du projet. En effet, le paiement du service d’eau est basé en Argentine sur le droit de propriété ou le droit d’usage de la parcelle foncière détenue par la famille. Une des difficultés pour l’entreprise Aguas Argentinas était donc de distribuer de l’eau à des familles occupant de manière illégale des terrains appartenant soit à la banque de la Province de Buenos Aires soit à des grandes familles. C’est ainsi que les méthodologies décrites ci-dessous, si elles ont été plus particulièrement utiles pour résoudre le problème de l’accès à l’eau, ont également permis d’intervenir sur d’autres problématiques (sanitaires, par exemple).

33La méthodologie mise en place entre 1994 et 1999 repose sur le constat qu’il existe trois groupes d’acteurs impliqués dans un projet d’aménagement d’un réseau de distribution d’eau. Les collectivités publiques, les habitants et leurs organisations qui seront les futurs consommateurs et clients de l’entreprise privée et l’entreprise privée qui devra assurer dans de bonnes conditions techniques et environnementales la distribution de l’eau. Le partenariat entre ces trois acteurs est à la fois nécessaire et possible, car malgré l’existence d’intérêts économiques divergents, il existe un intérêt commun :

34« Organiser le meilleur service possible en fonction du contexte technique, social et économique donné pour une clientèle à satisfaire ».

Les unités de voisinage

35La Fondation a donc proposé aux habitants des quatre îlots, supports du projet pilote de réhabilitation urbaine, de se constituer en 88 groupes d’unités de voisinage (unidades vecinales) associant ainsi 538 familles, soient 2 421 personnes. Cette « unité de voisinage » a eu comme fonction, au niveau de l’investissement d’organiser le financement de la quote-part, à la charge des habitants, pour l’installation d’une arrivée d’eau située à la limite de la voie publique et de l’entrée dans l’unité de voisinage, de faire réaliser ou de réaliser par elle-même le réseau secondaire à l’intérieur de l’unité de voisinage desservant chaque logement.

36L’entreprise Aguas Argentinas a comme obligation contractuelle, dans le cadre de sa concession, l’équipement des quartiers pauvres de la province qui ne bénéficiaient pas d’un réseau d’eau potable. Mais dans le cadre du premier plan quinquennal (1995-2000), cette obligation ne concernait pas le quartier de Villa jardin à Lanus. De ce fait, l’équipement de ce quartier ne pouvait intervenir que dans une négociation particulière avec l’entreprise. Cette négociation a pu se faire grâce au travail de la Fondation, à la demande des familles et au programme de coopération.

37Pour la partie de financement à la charge des familles, la Fondation mit en place une méthodologie particulière basée sur la réalisation par les familles d’une épargne préalable avant le démarrage des travaux, le partenariat avec une banque coopérative ayant une agence à Lanus pour le dépôt des fonds d’épargne sur un compte spécifique lié au projet « eau », et la responsabilité collective de chaque unité de voisinage pour le règlement de la quote-part de chacune des familles.

38Lors de la réalisation des travaux du réseau d’eau, les partenaires se sont entendus pour mettre en place une commission de gestion destinée à étudier tous les problèmes qui pourraient se poser pendant les deux années suivant la réalisation des travaux. Cette commission de gestion qui se réunit environ une fois par mois, est constituée par les représentants des organisations d’habitants, d’Aguas Argentinas, de la Municipalité et de la Fondation Riachuelo. Cette commission engage l’entreprise à régler les problèmes qui concernent l’entretien du réseau, la qualité de l’approvisionnement en eau, la conformité des facturations. Grâce à cette commission, l’engagement des habitants est important pour l’entreprise, car il facilite les interventions des techniciens dans le quartier, la surveillance du réseau pour éviter les branchements illégaux, et le règlement des factures.

39Le projet de coopération mené en Argentine par l’ACAD depuis 1992 illustre une méthodologie spécifique d’envisager la coopération internationale vers les pays du Sud. Elle est basée sur plusieurs principes adaptés aux projets de développement urbain et particulièrement pour la réhabilitation des quartiers défavorisés.

  • La coopération s’appuie sur la capacité locale de prendre en charge le projet urbain. Cette capacité s’appuie sur l’émergence d’un opérateur local indépendant des acteurs de la ville, militant et professionnel ainsi la possibilité d’un travail partenarial entre les pouvoirs publics nationaux ou locaux, les habitants et leurs organisations, les acteurs économiques intervenant dans les quartiers et plus particulièrement les organismes privés gestionnaires de services publics
  • La coopération s’appuie sur l’échange entre opérateurs urbains, chercheurs, collectivités locales du nord et du sud. Ces échanges méthodologiques, technologiques ou politiques sont conduits dans une posture d’égalité et de réciprocité.
  • En troisième lieu, ce genre de coopération aspire, dans la mesure des possibilités, a une redistribution financière entre les pays du nord les plus riches et les pays du sud. Elle peut bien sûr s’appuyer sur des fonds privés de type caritatifs, mais elle doit s’appuyer encore plus fortement sur des fonds publics mis en place par les pays et leurs regroupements (communauté européenne, par exemple). Ces fonds doivent être affectés en priorité au soutien des opérateurs émergents locaux, puis en second lieu à la gestion des échanges. L’aide aux investissements locaux ne peut se concevoir que comme financement déclencheur d’investissements locaux redistribuant une partie des richesses locales vers les quartiers les plus pauvres.

40Si le dernier forum de La Haye, le 17 mars 2000, reconnaît explicitement que l’accès à l’eau est un droit fondamental de la personne humaine, l’entreprise quant à elle affirme qu’il faut faire comprendre aux populations défavorisées que l’eau n’est pas un don du ciel. Cette contradiction d’intérêts ne peut être dépassée qu’à deux conditions. La première est la capacité des pouvoirs publics concédant à mettre en place des cahiers des charges de concession imposant aux groupes financiers l’obligation d’équiper également tous les quartiers y compris les plus pauvres et d’assurer le contrôle de ces accords par des organismes régulateurs indépendants et au pouvoir réel. La deuxième est la capacité locale de négociation et de partenariat réel avec la société concessionnaire. Cette capacité peut s’appuyer sur l’organisation des habitants, clients de la société, mais aussi, dans le cas de quartiers pauvres, sur l’action médiatrice d’opérateurs urbains comme la Fondation Riachuelo ayant à la fois une légitimité politique par le partenariat avec les habitants et avec les pouvoirs publics, mais également une légitimité technique permettant de négocier les conditions locales d’organisation de la distribution de l’eau.

41La dynamique mise en place pour permettre l’accès à l’eau de tous les habitants du quartier a entraîné et permettra de poursuivre la capacité d’un développement global pour la réhabilitation du quartier. Cette approche des projets valorise la dimension citoyenne des habitants et leur potentiel de négociation avec les autres acteurs de la ville.

Pont de fer sur le Riachuelo (cliché : alain musset)

Bibliographie

Bibliographie

Gret, 1994, L’eau et la santé dans les quartiers urbains défavorisés, (Pour le Programme Solidarité Eau), GRET.

Fulachler, J., 1994, Un nouveau mode d’intervention des entreprises françaises de services urbains à l’étranger. Le rôle d’opérateur.

Gret, 1995, Le partenariat en coopération décentralisée. Paroles d’acteurs, (Pour le programme Habitat Solidarité).

Aitec, Cedetim, 1997, Le service public en question(s). Dossier pour une refondation. Les cahiers de la rue Voltaire La recomposition du secteur de l’eau et de l’assainissement en Argentine à l’heure néo-libérale.

De Gouvello, B., 1999, Participación del sector privado en agua potable y saneamiento en Buenos aires. IIED-America Latina. Universidad argentina de la Empresa UADE, LATTS, ENPC.

Lavigne, E., 2000, Una estrategia ciudadana con logros constatables. Programa Riachuelo. Fundación el Riachuelo.

Notes de fin

* Sociologue, membre de l’ACAD, Toulouse

Ingénieur des Ponts et Chaussées, consultant à l’ACAD, Toulouse

Table des illustrations

Légende Pont de fer sur le Riachuelo (cliché : alain musset)
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/632/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 568k

© Éditions de l’IHEAL, 2003

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