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Eaux et réseaux

 | 
Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Deuxième Partie. Gestion urbaine, gestion sociale

Conflits de l’eau à Buenos Aires1 : les enjeux urbains

Graciela Schneier-Madanes

Texte intégral

  • 1 Nous utilisons l’expression Buenos Aires pour parler de la Région Métropolitaine de Buenos Aires ( (...)
  • * Directeur de recherche CNRS au CREDAL, Directeur du GDR 2524 « Eau, Ville et Territoire »

1Note portant sur l’auteur*

  • 2 Voir à ce sujet l’argumentation d’H. Coing sur l’émergence et la constitution des champs thématiqu (...)

2Tour à tour secteur industriel, bien de consommation collective, service technique urbain les réseaux d’eau offrent aux sciences sociales de multiples angles d’approche. Les modèles de recherche utilisés ont ainsi connu des adaptations successives et des évolutions divergentes. Dans ce contexte, l’Amérique latine apparaît comme la terre d’élection d’approches novatrices qui mettent l’accent sur la pluralité des formes, voire le « métissage »2, de formes de gestion du service de l’eau.

3Le processus de mondialisation a amené la recherche sur l’eau à s’interroger à la fois sur l’internationalisation des grands groupes de services urbains et sur les nouvelles modalités institutionnelles de gestion. L’émergence de la problématique du développement durable, entraîne dans son sillage les notions d’équité sociale, de durabilité écologique et de gouvernance politique qui prennent progressivement le pas sur les catégories classiques de la recherche urbaine.

4La privatisation ou mise en concession des réseaux d’eau des grandes villes du monde est devenue un champ nouveau de recherche urbaine qui permet d’appréhender des transformations importantes intervenues dès le début des années quatre-vingt-dix dans nos sociétés contemporaines. Un peu partout les groupes internationaux de services urbains ont pris en charge la gestion du service de l’eau de nombreuses grandes villes de pays émergents (Manille, Djakarta, Sydney, Buenos Aires, Cartagena, La Paz, Mexico, Casablanca, Santiago, Johannesbourg, etc.), (Cf. Carte n° 1).

  • 3 Pour la privatisation, la Lyonnaise des Eaux (l’un des plus importants groupes français de service (...)
  • 4 Dominique Lorrain, 1999a..
  • 5 Pour analyser les débats sur les mécanismes et les conséquences d’exportation de la gestion de l’e (...)

5Dans ce mouvement général de privatisations, la concession de l’eau à Buenos Aires3 est rapidement devenue la référence à la fois par ses dimensions, le volume des investissements engagés et le rayonnement international du « modèle » de privatisation mis en œuvre tant auprès des entreprises que des organisations internationales4. Dominique Lorrain5 n’hésite pas à évoquer à ce propos une « expérience phare » à partir de laquelle s’est construit un référentiel commun sur la « bonne pratique » en matière de privatisations dans le secteur de l’eau.

Carte n° 1 : villes et grands contrats d’eau hors Europe

  • 6 Alain Fabry, 1998, directeur international SL des E « Services urbains et mondialisation », Paris, (...)

6Par-delà les approches économiques et institutionnelles largement développées par les spécialistes de ces disciplines, ne convient-il pas de systématiser dans ce nouveau contexte une nouvelle problématique de la ville ? Rappelons que les premières analyses urbaines issues d’expériences concrètes ont vu le jour au niveau des entreprises. « Au début des années quatre-vingt, la Lyonnaise des Eaux était une entreprise française partenaire habituelle des collectivités locales dans le domaine de l’eau et des déchets. Aujourd’hui, le Groupe s’est imposé comme l’un des principaux acteurs de la gestion urbaine dans le monde6. S’interrogeant sur ces différentes échelles de gestion (on ne gère pas une ville de cinq millions d’habitants comme une cité de cinq cent mille) et sur les seuils qu’il convient d’identifier pour adapter les modèles de gestion, un haut responsable du Groupe note qu’il existe « un seuil » à partir duquel il faut adapter voire repenser le modèle de gestion utilisé.

7Dans ce contexte ne convient-il pas d’avancer l’hypothèse selon laquelle l’internationalisation du processus de gestion de l’eau génère un modèle spécifique de gestion urbaine ? La concession de Buenos Aires offre dès lors un laboratoire d’analyse privilégié.

LE TEMPS ET L’ESPACE DE L’EAU

8L’histoire contemporaine de l’eau dans la région métropolitaine de Buenos Aires reste à faire, mais il est possible d’établir quelques repères temporels et spatiaux qui permettront de comprendre des aspects peu connus de la privatisation et de ses implications sur la gestion de la ville.

  • 7 Schneier, G, 1988, « El agua, un espacio de no-participacion », Communication au Congrès Internati (...)

9Rappelons que tout au long de son histoire, Buenos Aires a été une ville sans problème d’approvisionnement en eau : établie face à un fleuve gigantesque, adossée à une plaine qui foisonne de nappes phréatiques accessibles et de bonne qualité, l’eau a toujours été pour elle une ressource quasi inépuisable. La ville et une partie de la conurbation ont été complètement desservies et assainies dès la fin des années quarante, les quartiers périphériques non desservis ayant recours pour leur part à des puits et des fosses septiques individuels ou à des réseaux gérés localement. Ainsi dans l’histoire de la ville, l’eau pourrait apparaître comme une donnée non conflictuelle dans la mesure où le fleuve et le sous-sol en offrait à volonté. Elle est restée en dehors des mouvements de revendications urbaines, à la différence du foncier et du logement7.

10Une césure temporelle intervient en 1993, avec la mise en concession du service de l’eau qui sera à l’origine directe de graves conflits sociaux.

  • 8 L’ETOSS – Ente Autarquico de Obras y Servicios Sanitarios – dépend du Ministère de l’Economie et c (...)

11À cette époque est mis en place un nouveau modèle de gestion de l’eau qui se substitue à celui de l’entreprise publique Obras Sanitarias de la Nacion OSN. L’État argentin accorde une concession pour 30 ans à un groupe privé international, Aguas Argentinas (AA) en l’accompagnant de la création d’un organisme de régulation, Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS)8.

12La concession a pour objectif la captation et le traitement de l’eau brute (essentiellement du Rio de la Plata) pour la rendre potable, ainsi que son transport, sa distribution et sa commercialisation ; pour les eaux usées la concession est en charge de la collecte et du transport vers le fleuve en attendant les futures installations de traitement prévues dans le contrat de concession.

13Un schéma directeur planifie la rénovation et l’extension des réseaux sur une période totale de 30 ans subdivisée en tranches quinquennales. À son terme en 2023, 100 % de la population est censée être desservie en eau et 95 % en assainissement. Dans cette perspective, on peut avancer l’idée que le schéma directeur introduit dans la région métropolitaine une « temporalité spécifique ».

  • 9 La région métropolitaine de Buenos Aires (12 millions d’habitants) comprend la ville de Buenos Air (...)
  • 10 Le CEAMSE, organisme de collecte des ordures ménagères, est considéré être le seul organisme de ge (...)

14Parallèlement, la concession dessine une « territorialité spécifique »9 à l’intérieur de la région métropolitaine (12 millions d’habitants). La concession comprend la ville de Buenos Aires mais seulement 17 communes de la conurbation représentant environ 9 millions d’habitants. D’un point de vue institutionnel, l’ensemble compose une mosaïque juxtaposant autorités nationales, provinciales et municipales10.

  • 11 « Cette démarche de décentralisation marque notre volonté de renforcer la proximité avec nos conso (...)

15L’entreprise concessionnaire a établi un maillage technico-commercial organisé en 4 régions : Centre (ville de Buenos Aires), Nord, Ouest et Sud. Cette décentralisation s’inspire à la fois de l’organisation de OSN et du modèle d’organisation de Suez-Lyonnaise des Eaux11 en France.

16Pour comprendre l’importance de cette concession, il faut rappeler que la région métropolitaine produit 44 % du PIG (produit intérieur géographique) du pays (les contributions de la ville et de la conurbation s’établissant respectivement à 26 % et à 18 %). D’une certaine manière, ces inégalités s’accentuent si l’on considère les différentes zones de la région (Nord, Ouest, Sud) et la première ou la seconde couronne des communes qui entourent la ville.

TABLEAU N° 1 : CONURBATION DE LA RÉGION MÉTROPOLITAINE EN 1993 : RELATIONS PRODUIT INTÉRIEUR GÉOGRAPHIQUE (PIG) ET POPULATION (EN %)

TABLEAU N° 1 : CONURBATION DE LA RÉGION MÉTROPOLITAINE EN 1993 : RELATIONS PRODUIT INTÉRIEUR GÉOGRAPHIQUE (PIG) ET POPULATION (EN %)

Source : Villadeamigo, Gonzalez, 1998.

17D’autres indicateurs sont révélateurs de la situation de la région; depuis 1994 et avec une inflation nulle, la pauvreté augmente régulièrement en même temps que se creuse l’écart entre riches et pauvres.

18En ce qui concerne l’eau, des différences spécifiques – économiques, sociales, juridiques, techniques – séparent les habitants de la ville de Buenos Aires de ceux des trois régions de la conurbation. En effet, la couverture du réseau d’eau est très inégale (seulement 73 % de la population était desservie par le réseau d’eau et 56 % par le réseau d’assainissement au début de la concession). Quant au risque sanitaire, il est en corrélation avec l’extension de ces réseaux : peu important dans la ville (qui est complètement desservie) et la première couronne, il est sensiblement plus conséquent en périphérie extrême. Notons que le plan d’expansion de la concession pour sa part ne tient pas compte des risque sanitaires identifiés dans la région.

19Autour de cette partition du territoire entre « connectés » et « non connectés » aux réseaux se développent des conflits et des formes d’organisation sociale spécifiques.

LA CONSTRUCTION DU TERRITOIRE RETICULAIRE

  • 12 Cette « légende argentine » de l’eau reste encore à préciser et encore aujourd’hui la concession n (...)

20Le modèle technique et économique mis en œuvre par OSN explique dans une large mesure que la culture de l’eau de Buenos Aires puisse être assimilée à une « culture OSN » et à une tradition qui lie le service de l’eau à la santé. Dans ce modèle de gestion de l’eau, dit du « robinet libre », la tarification ne dépend pas de la consommation et l’abondance de la ressource représente un postulat de base. Le système de tarification, indépendant de la consommation, est considéré comme un facteur essentiel du tait que Buenos Aires a une des consommations d’eau les plus élevées au monde12.

  • 13 Voir Lentini E. chapitre 3.

21Les tarifs de l’eau, c’est-à-dire le montant bimestriel perçu par l’entreprise pour la gestion du réseau et l’approvisionnement, ont augmenté régulièrement depuis la première année de la concession13. Rappelons que dans l’attribution de cette concession, les faibles tarifs proposés par Aguas Argentinas avaient été un critère décisif du choix et cela avait été largement diffusé dans le public.

22Quand les anciens usagers de OSN et actuels clients de AA, au nombre de 2,5 millions, ont commencé à recevoir la nouvelle facture d’eau, ils ont progressivement pris conscience que l’accession au statut de client comportait une contrepartie nouvelle. Ce nouveau vecteur de communication que représente la facture est désormais placé au cœur de conflits sociaux majeurs et contribue à la politisation du débat.

23Dans ce processus de marketing et d’individualisation du consommateur, la facture devient l’instrument efficace pour assurer le passage à la nouvelle « ère de l’eau ». « éviter le gaspillage », « la juste mesure, parce qu’avec un compteur vous pouvez payer moins », « un service de valeur... et la valeur de l’eau ».

24La facturation – et le processus de recouvrement qui l’accompagne – représentent d’emblée un problème central pour l’entreprise qui est tenue d’apprécier le caractère de « bon ou mauvais payeur » de chaque quartier. Une géographie de la clientèle s’installe progressivement dans l’agglomération en fonction des taux de recouvrement constatés.

  • 14 Il existe une obligation contractuelle de relier l’ensemble de la population à 30 ans.

25L’expansion des réseaux est l’objectif fondamental du contrat de concession. Or ces travaux14 impliquent un apport financier des habitants qui est inclus dans la facture : la CIC (charge d’infrastructure et de connexion) dont doivent s’acquitter les « hors réseau », remplacée par le SUMA (service universel et environnement), s’applique à l’ensemble des clients.

26Ces charges se sont trouvées au cœur de deux vagues de conflits qui ont démarré fin 1995 et ont duré jusqu’à la fin 1998, en contribuant à la reconnaissance progressive d’une « territorialité de l’eau » (Cf. Carte n° 2).

  • 15 Avec le début des mouvements de piqueteros, fin 1997 (Sigal, 1980).

27Notons qu’à la différence des provinces du pays qui ont été secouées par des manifestations sociales, la région métropolitaine n’a été que plus tardivement la scène de revendications sociales15. L’eau et, d’une manière plus générale, les services publics privatisés (électricité, téléphone) y vont cristalliser les mouvements de mécontentement émanant de la société civile.

Les conflits

28On peut identifier deux phases dans le déroulement des conflits :

  • Une première phase de conflit contre le CIC se déclenche fin 1995 et dure jusqu’à avril 1996. Elle ne concerne que les habitants qui doivent être connectés au réseau
  • Une seconde phase de conflit contre le SUMA touche l’ensemble de la clientèle deux ans plus tard, à partir de fin 1998.
  • 16 Le Journal de 20 heures d’Antenne 2 a consacré 3 minutes au chantier de l’eau de Buenos Aires en m (...)
  • 17 Lacoste, 1997, « San Francisco Solano », Urbanisme, Paris, jan-fev. 1997.

29Le premier conflit est celui du « refus de payer ». Le recouvrement des factures n’a pas tardé à s’abattre sur les populations, et la résistance au paiement du CIC a dans l’ensemble été très forte. L’entreprise doit reconnaître que les « conditions sociales se sont aggravées ».16 Des protestations se sont organisées avec des marches dans les rues de la périphérie, largement relayées par les journaux et la télévision. De sources proches de l’organisme de régulation, on estime à 80 000 les foyers qui ont arrêté de payer17.

30L’idée d’injustice est fortement présente chez les habitants au cours de cette période : « Pourquoi payer pour des travaux pour lesquels je n’ai pas été consulté ?!. » contestent-ils. Dans les associations, cette idée d’injustice est exprimée de manière plus précise : « À partir des définitions du contrat de concession, il est clair que le financement de l’expansion des réseaux incombait exclusivement aux nouveaux usagers, critère déconseillé par certains techniciens et experts » (Voir sur ce thème Lentini, ch.3).

  • 18 Nous reprenons dans cette analyse la méthode de recherche initiée dans Schneier et Vynaver, 1980 e (...)

31Autre conséquence des luttes contre le CIC, on assiste à la mise sur pied progressive d’organisations d’habitants non connectés. Ainsi l’eau et l’assainissement sont devenus petit à petit des thèmes de revendication urbaine; ils font apparaître les nouvelles règles du jeu « de l’eau » ainsi que les nouveaux acteurs18.

32Trois types d’organisations trouvent leur origine ou on rejoint le mouvement pendant cette période : les fédérations des usagers, les associations de consommateurs et les organisations non gouvernementales. L’analyse de ces trois formes d’institutionnalisation de la présence des usagers permet d’identifier trois manières de parler de l’eau : la technique de l’eau comme question sociale et politique, l’eau porteuse des droits (du consommateur) et l’eau qui « est devenue un facteur structurant de la société urbaine » (après avoir été jusque-là qu’un facteur marginal).

  • 19 Pour la place de ces travaux voir débats ETOSS et Parlement, 1997-1998.

33Pour remplacer le CIC et financer l’expansion, le gouvernement instaure une nouvelle charge qui touche cette fois l’ensemble de la concession : le SUMA. Ce coefficient (qui par ailleurs veut dire « addition » en espagnol) comprend deux parties SU+MA : SU pour « service universel » et MA pour « environnement » (medio ambiente). Le SU consiste en une augmentation générale pour tous les clients afin de financer l’expansion des zones non desservies (qui se trouvent toutes dans la périphérie); le MA est un montant spécial destiné à financer des travaux de protection de l’environnement. Rappelons que ces derniers travaux ne figuraient pas dans le contrat de concession19.

CARTE N° 2 : RÉGION MÉTROPOLITAINE DE BUENOS AIRES, SCHÉMA DIRECTEUR DE DISTRIBUTION DE L’EAU.

CARTE N° 2 : RÉGION MÉTROPOLITAINE DE BUENOS AIRES, SCHÉMA DIRECTEUR DE DISTRIBUTION DE L’EAU.

34Le décalage entre la rhétorique et la pratique lors de la mise en place de cette nouvelle charge est particulièrement éloquent. Le SUMA fait ainsi l’objet d’une présentation disjointe avec, d’une part le SU et, d’autre part, le MA. Pour le premier, le discours officiel met en relief la notion de solidarité qu’implique la notion de service public. C’est un discours inspiré par le bon sens et l’équité qui appelle à la compensation des inégalités et à la solidarité territoriale, il prévaut chez le concédant et le concessionnaire. Pourtant il suscite des polémiques entre divers acteurs (gouvernement, maire de la ville, partis, média) ainsi que des procédures judiciaires qui expriment à quel point le réseau est devenu un enjeu des affrontements politiques.

35Le MA est une nouvelle rubrique de la facturation qui représente une contribution au financement des travaux de préservation écologique. Par la suite, il sera au cœur d’un âpre débat politique qui en définitive privilégiera la réhabilitation du réseau du centre ville au détriment des grands travaux d’infrastructure.

Le réseau comme support de la société civile

  • 20 Comment expliquer cette acceptation de la présence des usagers ? Rappelons tout d’abord qu’à Bueno (...)
  • 21 Presidencia de la Nacion, Jefatura de Gabinete de Ministros « Los Servicios Publicos en la Post-pr (...)
  • 22 Plusieurs associations sont créées dans la perspective des futures élections.

36« L’heure des usagers est arrivée ! » titrent régulièrement les principaux journaux tout au long du conflit. La presse constate en effet que le thème de la participation des usagers s’impose progressivement à l’opinion publique20. Malgré leur reconnaissance officielle lors de la réforme constitutionnelle et la pression des organismes internationaux (FMI, Banque Mondiale), aucun organisme de régulation n’a mis en place des mécanismes de participation. Pourtant, pour le gouvernement, cette étape dite «de post-privatisation » se caractérise par de « nouvelles relations entre l’État, les entreprises et les consommateurs »21. Cette légitimation de l’acteur « usager des services publics » est certainement le résultat de l’activisme croissant des associations de consommateurs confrontées aux augmentations des tarifs. Elle va de pair avec la reconnaissance médiatique (presse, radio, TV) et à la politisation des débats22.

  • 23 Voir Lopez et Felder, 1997.

37Les conflits du SUMA contribuent à l’organisation par l’ETOSS de la « première audience publique de l’eau » (décembre 1999) consacrée à la question de la participation des usagers23. De cette audience naîtra une commission des usagers reconnue par l’ETOSS qui, malgré un rôle exclusivement consultatif et la modicité de ses ressources, va progressivement influencer certains travaux de l’organisme de régulation (voir Felder et Lopez, ch.1).

Nouvelles temporalités et échelles : le local

38Les différences entre les diverses régions de la concession expliquent comment le plan d’expansion des réseaux connaîtra une adaptation permanente en fonction des conditions locales dans lesquelles l’entreprise s’insère.

  • 24 En effet, si les communes, à la différence de la France, n’ont aucune compétence sur la gestion de (...)
  • 25 Lyonnaise des Eaux, Solutions alternatives à l’approvisionnement en eau et à l’assainissement conv (...)

39C’est un espace où se télescopent en permanence la planification du réseau et les préoccupations électorales des autorités municipales. Les calendriers politiques des communes incitent par exemple à revoir les dates des travaux d’expansion du réseau qui sont ainsi renégociées au coup par coup en fonction d’objectifs locaux24. Si l’on compare les modèles de gestion locale des maires de la conurbation, il est intéressant de constater la place éminemment différenciée qu’ils donnent aux réseaux : au nord, l’eau est un domaine « sans problème » et leur relation avec l’entreprise se base sur des accords concernant la gestion locale (ouverture de rues, élimination de taxes, collaborations croisées, aides aux bidonvilles). Dans cette région, on retrouve l’essentiel des programmes de « solutions alternatives »25 (service d’eau participatif ou « de consensus ») qui associent l’entreprise, la municipalité et environ 10 000 habitants de bidonvilles ou quartiers pauvres. Pour les maires de l’ouest, en majorité des « caciques », ayant un fort rapport personnel avec leur population, la question sanitaire et « l’eau sociale » représentent des piliers de leur gestion ; ceci les transforme en promoteurs d’actions menées en faveur de l’accès au service.

40De cette relation entre entreprise et commune découle une multiplicité de configurations techniques et de négociations nouvelles ainsi qu’un apprentissage réciproque, voire une « créolisation » de l’entreprise. Le niveau local est progressivement reconnu comme le niveau de gestion pertinent, notamment au fur et à mesure que la situation sociale se dégrade.

41Ces différents temps et espaces de la concession redéfinissent le contexte des conflits et le jeu des acteurs. Nous verrons comment la ville s’en trouve peu à peu modifiée.

Les conséquences sur la ville

42Au-delà des conséquences économiques, sociales et politiques, les conflits relatifs à la concession ont mis en lumière trois situations urbaines nouvelles :

  • le rôle de la politique de l’eau et du schéma directeur comme mécanismes de gestion métropolitaine,
  • le rôle du groupe mondial comme acteur urbain,
  • l’émergence du niveau local comme échelle opérationnelle de la concession.
  • 26 Visites présidentielles France en Argentine en 1997 et Argentine en France en 1998.

43Dans un contexte dépourvu de gestion globale, comme c’est le cas de la région métropolitaine de Buenos Aires, la formalisation d’une politique de l’eau crée une spatialité et une temporalité nouvelles. Le schéma directeur de l’eau joue de facto le rôle d’un plan d’urbanisme et induit une vision globale de l’agglomération26.

44L’entreprise mondiale joue ici le rôle de planificateur : elle possède des connaissances et des savoirs globaux sur l’agglomération (connaissances qui représentent au demeurant la clé de son expansion régionale future sur le marché des services aux collectivités locales (déchets par exemple); elle a établi sa propre « géographie » et contrôle un mécanisme fondamental de la croissance et de la transformation du tissu urbain (via les valeurs foncières). La connaissance « opérationnelle » de la région métropolitaine que s’est forgée le groupe privé tranche nettement avec l’absence d’une autorité susceptible de concevoir et de mettre en œuvre une politique globale d’aménagement de la région. Finalement ce nouvel acteur issu de la concession de 1993 n’a pas d’interlocuteur à son niveau du côté du secteur public.

45Notons aussi un aspect de l’urbanisme trop souvent passé sous silence : l’enjeu des renégociations du contrat de concession est en rapport direct avec la nature même de la métropole, où coexistent une partie centrale, dotée d’un réseau devenu partiellement obsolète, et une importante périphérie non desservie par le réseau. Les orientations et les décisions prises en 1999 semblent indiquer que la politique de l’eau aura tendance à accentuer un modèle de développement polarisé et dual. En effet, le concessionnaire abandonne progressivement l’extension du réseau (qu’on propose de remplacer par une pluralité de solutions) pour concentrer ses moyens sur la rénovation de la partie centrale.

  • 27 Voir Paix, Catherine et Hélène Rivière d’Arc, H., 1997.

46C’est dans cette perspective que le cas de Buenos Aires permet d’avancer l’hypothèse selon laquelle l’analyse des acteurs de la ville doit intégrer dorénavant les groupes de services d’eau et, plus largement, de services urbains27.

47L’émergence du niveau local dans un domaine dont il est traditionnellement absent est une autre conséquence à la fois urbaine et politique. Cette émergence se traduit par la place grandissante prise par les communes dans la gestion quotidienne de l’eau, et comme contre-pouvoir face aux stratégies centralisées de l’eau. Notons au passage que ce processus est aux antipodes de celui observé dans un pays comme la France où la gestion de l’eau est locale.

48Le programme d’expansion qui suit les axes de croissance de l’agglomération et tout particulièrement dans les zones à haut revenu, obéit avant tout à des logiques techniques. Or, l’existence d’un schéma d’expansion a obligé les municipalités à prendre position et, par la suite, à négocier localement avec les représentants locaux du groupe. Au-delà de leurs divergences politiques et socio-économiques, les municipalités de la périphérie se sont toutes trouvées confrontées à des décisions d’urbanisme qui leur échappent : d’une part, en raison de l’incidence des réseaux sur la viabilisation des zones urbaines et, d’autre part, à cause de l’impact économique de la tarification sur les populations. Ainsi les communes ont été amenées à intervenir, seules ou collectivement, et à négocier directement avec l’entreprise leur temps et leur espace dans la stratégie d’expansion. En fait, ces années de concession ont constitué le terreau d’un apprentissage des négociations locales autour des réseaux : elles offrent un exemple caractéristique des approches de la gouvernance urbaine.

FAIRE « PARLER » LE RÉSEAU D’EAU

  • 28 Voir Annick Osmont, 2000.
  • 29 FMI, The Challenges of Globalisation in an Interdependant World, Washington DC, 1997.

49Une vaste bibliographie produite ou commandée par les organismes internationaux28 rassemble aujourd’hui l’essentiel d’une pensée technico-économique qui s’adresse aux pays en développement. L’urgence est de trouver les moyens pour que ces pays restent dans la course d’un développement mondial qui associe de plus en plus capitaux publics et privés dans le respect des « règles fondamentales auxquelles obéit la mondialisation ».29

  • 30 Villes en développement, mars 1994.

50Dans les pays dits « émergents », les quartiers urbains défavorisés s’imposent désormais comme un thème majeur30 : « on estime qu’environ un milliard de personnes vivront dans des conditions insalubres dans les villes des pays en développement ». Mais la question sociale, elle, a été évacuée de l’étude de la ville, au profit de réponses fragmentées, tantôt techniciennes tantôt économiques : subsides aux pauvres, offre plurielle de services et solutions dites « alternatives » à l’eau (bornes-fontaines, camions citernes) etc.

  • 31 Voir la partie « Que disent les sciences sociales ».
  • 32 Estache, Antonio et al., Winners and Loosers from Utility privatisation in Argentina, Banque Mondi (...)

51Parallèlement se développent des idées nouvelles sur la gestion urbaine favorisées par un courant international qui tend à reconnaître les villes comme des acteurs à part entière sur le plan mondial, au même titre que les Etats (Conférence des Nations Unies d’Istanbul en 1996). Cette reconnaissance est à mettre en relation avec la présence grandissante du secteur privé dans des domaines habituellement réservés à l’État, notamment les services urbains. Simultanément une multiplicité de fonctions urbaines sont désormais prises en charge par des ONG et des organisations à vocation sociale (médicales, d’aide juridique)31. Cette tendance est favorisée par la Banque Mondiale qui exige, pour l’octroi de financements, une plus grande participation de la société civile32.

52Pour des bailleurs de fonds, les grandes métropoles des pays émergents sont gérées « par des structures administratives datant de 20 ou 30 ans » et embourbées dans des habitudes bureaucratiques. Aussi préconisent-ils le transfert de la gestion de services techniques à de grandes sociétés spécialisées dans le cadre de contrats de gestion déléguée. Ces nouvelles formes d’association entre secteur privé et administration publique présentent l’avantage de « laisser les villes se concentrer sur ce qu’il ne leur est pas possible de déléguer : l’ordre, la sécurité, l’éducation, la culture, le développement économique ».

53Cette redistribution des cartes porte en germe l’explosion de conflits nouveaux tels que nous avons pu les analyser dans le « laboratoire » métropolitain de Buenos Aires.

54Par-delà leur enjeu explicite, à savoir le financement de l’expansion, ces conflits mettent à jour un processus d’élaboration d’un nouveau modèle de gestion de la ville.

55Par-delà l’émergence de nouveaux acteurs, le groupe mondial et les usagers, ce nouveau modèle urbain en cours de gestation comporte deux volets indissociables : d’une part, une nouvelle conception de l’eau et, d’autre part, une nouvelle vision du service public.

Vers une nouvelle conception de l’eau

56Les conflits de Buenos Aires entrent en résonance avec l’accession de l’eau au statut de bien économique qui elle-même va de pair avec l’insertion de la métropole dans le marché mondial de l’eau. La mission première du groupe international aura été, en définitive, de fabriquer « l’eau marchandise ». Ceci a été accompli via la tarification, les barèmes de prix ainsi qu’une politique commerciale centrée sur la notion de « client ».

57Autre facette de cette mutation, l’avènement d’une nouvelle « culture de l’eau » diffusée par le groupe privé qui efface progressivement l’idée d’une ressource inépuisable et gratuite. Considérées comme des éléments clés de cette politique de « marchandisation » prônée par le Croupe, de nouvelles idées de mise en valeur et de « non-gaspillage » de l’eau voient le jour au fil des campagnes de communication et de promotion.

58Mais plus largement ce sont les conflits qui représentent le moteur privilégié de ces changements. Si l’étude de l’eau est inséparable de son histoire locale, les dix premières années de la concession ont jeté les bases d’une nouvelle histoire de l’eau. L’analyse des conflits permet d’étudier comment, après la privatisation, se bâtit une vision multiple des fonctions sociales de l’eau : la fonction technique (il y a un réseau et des « hors réseau »), la notion de bien industriel (produit par une entreprise et non plus par l’Etat), le principe de rareté, la mise en place d’un nouveau droit, etc.

59Dernière perspective offerte par cette analyse des conflits autour de l’eau, la dénonciation de la contamination des nappes phréatiques est à l’origine de mouvements associatifs résolument engagés dans la défense de l’environnement.

Les changements dans le service public de l’eau

60Les privatisations entraînent, en effet, le passage du service « à caractère politique et social » à un service « à caractère commercial » et la transformation de l’usager en celui de « client ».

61Les usagers n’ont pas perçu clairement le changement qu’impliquaient les mécanismes de financement successivement mis en place (CIC d’abord, SUMA par la suite) du point de vue de la notion de service public et de la nature même du rôle de l’État. Les réactions et conflits se sont ainsi produits en ordre dispersé.

62Comment s’est imposée en définitive cette « dégradation » du service public en service universel ?

63Les conflits de l’eau ont soulevé la question de la réciprocité sociale (via la péréquation géographique des tarifs) et de la solidarité territoriale qui sont toutes deux au cœur de la notion de réseau. Ils ont placé sous les projecteurs le démantèlement du service public traditionnel et son remplacement par le service universel. Plus fondamentalement, ces conflits montrent les limites de l’unité de la région métropolitaine.

  • 33 Président d’Argentine de 1989 à 1999.

64Au cours des dernières années s’est imposé un discours structuré qui précise au fil des crises successives un certain nombre de notions : consommateur versus usager, compétences et responsabilités des organismes de régulation, limitation versus extension de l’action de l’entreprise privée, etc. Dans le cas de l’eau en particulier, la privatisation de 1993 a induit une réorganisation du système tout entier33. Si l’on extrapole les évolutions récentes (crise économique, retard sur les objectifs de la concession, tergiversations du pouvoir politique), il apparaît que la continuité du service de l’eau peut difficilement être assurée sans l’intervention de l’État et qu’elle impliquera par ailleurs de fortes adaptations du système actuel (sans parler des nouveaux conflits en perspective).

65Aussi paradoxal que cela puisse paraître, les conflits urbains touchant au service de l’eau permettent d’appréhender à la fois l’émergence de nouveaux acteurs et les thèmes du changement. Cette nouvelle approche qui représente une contribution à la question urbaine se révèle en définitive un outil pertinent pour la recherche dans un contexte de mondialisation des villes.

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Notes

1 Nous utilisons l’expression Buenos Aires pour parler de la Région Métropolitaine de Buenos Aires (12 millions d’habitants); elle est composée de la ville de Buenos Aires (2,9 millions) et de 19 (ou 25) districts qui appartiennent à la province de Buenos Aires. Nous utilisons les termes « ville de Buenos Aires » quand il est question du centre-ville autonome qui est aussi la capitale de la République d’Argentine. La définition de concession utilisée est celle d’une location à titre gratuit des installations à une entreprise qui doit assurer le fonctionnement, l’entretien et l’expansion selon une tarification fixée.

2 Voir à ce sujet l’argumentation d’H. Coing sur l’émergence et la constitution des champs thématiques en sciences sociales « Los servicios urbanos : viejo o nuevo tema », Mexico, 1987.

3 Pour la privatisation, la Lyonnaise des Eaux (l’un des plus importants groupes français de service public) s’est associée à la firme locale Soldati (qui a vendu ses parts en 1998) et à d’autres partenaires mineurs (Banco de Galicia, Aguas de Barcelona) et a créé la S.A. Aguas Argentinas. À la suite d’une récente restructuration de Suez-Lyonnaise des Eaux en France (2001) la compagnie est devenue simplement Suez : « un groupe de services global » et « pionnier du développement durable » dont les activités les plus importantes sont l’énergie, l’eau, les déchets et les communications. La division « eau » est appelée ONDEO, « le premier fournisseur de solutions durables et de services relatifs à l’eau » ; ses départements sont ONDEO Services (la vieille Lyonnaise des Eaux), ONDEO NALCO, ONDEO Degrémont et ONDEO Industrial Solutions. En ce qui concerne l’eau, le groupe fournit 110 millions de personnes en service d’eau et en tout-à-l’égout dans le monde entier (25 millions en Amérique du Sud, 14 millions en Amérique du Nord, 43 millions en Europe et autour de la Méditerranée, 23 millions en Asie et dans le Pacifique et 5 millions en Afrique).

4 Dominique Lorrain, 1999a..

5 Pour analyser les débats sur les mécanismes et les conséquences d’exportation de la gestion de l’eau voir entre autres : cf. Lorrain, 1995 ; 1999b.

6 Alain Fabry, 1998, directeur international SL des E « Services urbains et mondialisation », Paris, Villes en développement, juin 1998.

7 Schneier, G, 1988, « El agua, un espacio de no-participacion », Communication au Congrès International CIUDAGUA, Montevideo.

8 L’ETOSS – Ente Autarquico de Obras y Servicios Sanitarios – dépend du Ministère de l’Economie et comporte un exécutif de six membres qui représentent les acteurs institutionnels de la région métropolitaine : deux pour l’État National, deux pour la Province de Buenos Aires et deux pour la ville de Buenos Aires. L’ETOSS a pour mission de contrôler l’application du contrat et des objectifs du plan d’expansion.

9 La région métropolitaine de Buenos Aires (12 millions d’habitants) comprend la ville de Buenos Aires et une périphérie de 25 communes de la Province de Buenos Aires. Au départ, la concession ne comprenait que la ville et 13 communes.

10 Le CEAMSE, organisme de collecte des ordures ménagères, est considéré être le seul organisme de gestion à échelle métropolitaine

11 « Cette démarche de décentralisation marque notre volonté de renforcer la proximité avec nos consommateurs et les collectivités locales » De Agde à Yutz, Lyonnaise 2000.

12 Cette « légende argentine » de l’eau reste encore à préciser et encore aujourd’hui la concession ne peut pas fournir les chiffres de consommation de l’eau qui sont très variables : 600 litres par jour dans les zones desservies, mais 8 litres par jour dans des zones de la périphérie.

13 Voir Lentini E. chapitre 3.

14 Il existe une obligation contractuelle de relier l’ensemble de la population à 30 ans.

15 Avec le début des mouvements de piqueteros, fin 1997 (Sigal, 1980).

16 Le Journal de 20 heures d’Antenne 2 a consacré 3 minutes au chantier de l’eau de Buenos Aires en mars 1998.

17 Lacoste, 1997, « San Francisco Solano », Urbanisme, Paris, jan-fev. 1997.

18 Nous reprenons dans cette analyse la méthode de recherche initiée dans Schneier et Vynaver, 1980 et Sigal, 1980. Pour le cas de l’eau : cf. Schneier, 1988; De Gouvello, 1999.

19 Pour la place de ces travaux voir débats ETOSS et Parlement, 1997-1998.

20 Comment expliquer cette acceptation de la présence des usagers ? Rappelons tout d’abord qu’à Buenos Aires, depuis le début du siècle, la formation des quartiers est le résultat d’une activité associative importante (comités, coopératives, mutuelles) pour la construction d’infrastructures (pavage, éclairage) et des équipements (dispensaires, écoles).

21 Presidencia de la Nacion, Jefatura de Gabinete de Ministros « Los Servicios Publicos en la Post-privatizacion », déc. 1998.

22 Plusieurs associations sont créées dans la perspective des futures élections.

23 Voir Lopez et Felder, 1997.

24 En effet, si les communes, à la différence de la France, n’ont aucune compétence sur la gestion de l’eau, elles deviennent incontournables sur le terrain, que ce soit pour des travaux (ouverture des rues, servitudes, organisation du travail) ou comme éventuels médiateurs entre l’entreprise et la population locale.

25 Lyonnaise des Eaux, Solutions alternatives à l’approvisionnement en eau et à l’assainissement conventionnel dans les secteurs à faibles revenus, Nanterre, Lyonnaise des Eaux, 1999.

26 Visites présidentielles France en Argentine en 1997 et Argentine en France en 1998.

27 Voir Paix, Catherine et Hélène Rivière d’Arc, H., 1997.

28 Voir Annick Osmont, 2000.

29 FMI, The Challenges of Globalisation in an Interdependant World, Washington DC, 1997.

30 Villes en développement, mars 1994.

31 Voir la partie « Que disent les sciences sociales ».

32 Estache, Antonio et al., Winners and Loosers from Utility privatisation in Argentina, Banque Mondiale, Institut du Développement Economique, 1997.

33 Président d’Argentine de 1989 à 1999.

Notes de fin

* Directeur de recherche CNRS au CREDAL, Directeur du GDR 2524 « Eau, Ville et Territoire »

Table des illustrations

Légende Carte n° 1 : villes et grands contrats d’eau hors Europe
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Titre TABLEAU N° 1 : CONURBATION DE LA RÉGION MÉTROPOLITAINE EN 1993 : RELATIONS PRODUIT INTÉRIEUR GÉOGRAPHIQUE (PIG) ET POPULATION (EN %)
Légende Source : Villadeamigo, Gonzalez, 1998.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/631/img-2.jpg
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Titre CARTE N° 2 : RÉGION MÉTROPOLITAINE DE BUENOS AIRES, SCHÉMA DIRECTEUR DE DISTRIBUTION DE L’EAU.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/631/img-3.jpg
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© Éditions de l’IHEAL, 2003

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