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Eaux et réseaux

 | 
Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Deuxième Partie. Gestion urbaine, gestion sociale

Gouvernance urbaine et service de l’eau : la participation du secteur privé à Djakarta (Indonésie)

Karen Bakker

Texte intégral

  • * Géographe, enseignant-chercheur, British Columbia University, Vancouver, Canada

1Note portant sur l’auteur*

CARTE N° 2 : RÉSEAU D’INFRASTRUCTURE D’EAU POTABLE ET PRIX LOCAL DM M3 DANS LES COLLECTIVITÉS LOCALES URBAINES.

CARTE N° 2 : RÉSEAU D’INFRASTRUCTURE D’EAU POTABLE ET PRIX LOCAL DM M3 DANS LES COLLECTIVITÉS LOCALES URBAINES.

CARTE N° 3 : AUGMENTATION PRÉVISIBLE DU PRIX DU M3 EN GROS DANS LES COLLECTIVITÉS LOCALES URBAINES.

CARTE N° 3 : AUGMENTATION PRÉVISIBLE DU PRIX DU M3 EN GROS DANS LES COLLECTIVITÉS LOCALES URBAINES.

2La participation de secteur privé dans la gestion de l’eau est souvent proposée comme une solution à la crise actuelle des services urbains des grandes villes du « Sud ». Prenant le cas de deux contrats de concessions pour l’approvisionnement en eau potable de la ville de Djakarta, ce texte examine la participation du secteur privé formel (les grandes compagnies) dans la gestion d’approvisionnement d’eau. On prête une attention particulière aux contrats de concession qui ont été récemment accordés à deux firmes internationales, et sur les conséquences en matière de gouvernance urbaine et de considérations sociales, tant pour les citadins que pour les fonctionnaires des services concernés. Le contexte infrastructurel et socio-économique de la ville est discuté en premier lieu puis, après un bref sommaire du contrat de la concession, sont analysées l’application et la renégociation contestées du contrat. Le texte se termine par une discussion de la relation mutuellement constitutive de la gouvernance urbaine et la participation du secteur privé dans la gestion des services urbain.

LA VILLE DE DJAKARTA

3La ville de Djakarta se trouve à l’embouchure de la rivière Ciliwung sur la côte nord de Java. La population de la région métropolitaine de Djakarta (Djakarta Metropolitan Area – JMA) était recensée à plus de 20 millions en 1995, 16 millions de personnes vivant en zone urbaine qui se sont entendues pour faire une campagne chaque fois plus forte à laquelle les gens ont adhéré de plus en plus (Firman, 1997). Le JMA contient la plus grande concentration de population urbaine de l’Indonésie et représente le principal centre économique du pays. Le revenu moyen dans cette région est à peu près 2 à 3 fois plus élevé que celui de l’Indonésie dans son ensemble (McCranahan, Jacobi et al, 2001). Cette disparité de revenu est généralisée en Indonésie, ou le PIB par habitant des plus riches, qui représentent un cinquième de la population, est cinq fois plus élevé que celui du cinquième des plus pauvres (McGranahan, Jacobi et al, 2001).

4Le taux de croissance annuel du JMA entre 1991 et 1995 était 3,3 %, chiffre plus élevé que celui de la croissance de la population nationale et directement en rapport avec la rapide croissance de Djakarta au cours des cinquante dernières années. À elle seule, la ville de Djakarta a vu sa population passer de 1,6 à 6,5 millions entre 1950 et 1980 (Porter, 1996) ; la croissance annuelle moyenne dans le reste de la région métropolitaine a été de 16 % entre 1985 et 1995 (Leaf, 1996). Dans les zones périphériques, les villes satellites de Bogor, Tangerang, et Bekasi sont particulièrement importantes ; l’agglomération urbaine du « grand Djakarta » est donc communément connue sous l’abréviation de jabotabek et sa population est estimée à approximativement 23 millions dont 12 millions résident dans les municipalités ; le reste vit dans des zones de développement résidentiel au-delà des frontières de la ville ou dans les zones rurales de la région (Argo et Firman, 2001). Nombre de ces zones se sont développées au cours du boom de construction résidentiel entre 1989 et 1996 ; celui-ci avait permis le développement de près de 250 000 hectares de terrains dans le Jabotabek (Firman, 2001).

5Comme beaucoup d’autres cités asiatiques, Djakarta a connu lors des deux dernières décennies un développement des grandes infrastructures urbaines ainsi que l’émergence d’une division spatiale du travail entre le centre et la périphérie à l’intérieur de la zone métropolitaine (finance et loisirs au centre, industries et nouveau développement résidentiel à la périphérie) avec pour conséquence un développement de plusieurs centres dans la zone urbaine, un changement rapide dans l’utilisation et l’occupation des sols et une augmentation significative du trafic routier. Ceci s’est produit à travers le développement de villes nouvelles dans la périphérie, celui des habitations privées de la classe moyenne, ainsi que la promotion par le gouvernement d’habitation à loyers modérés, toutes choses qui ont altéré de façon significative la forme urbaine du JMA, faisant disparaître la barrière entre la campagne et les zones urbaines et intensifiant le dualisme social de la ville (Brennan, 1989 ; Firman 1998 ; Leaf, 1996 ; Lo et Yeung, 1996), caractérisée dans son centre par la juxtaposition de propriétés commerciales, intercalées entre les maisons de l’ère coloniale bordant de larges avenues, et les pâtés de maisons ou baraques mal ou non desservis par les services publics à l’intérieur de certains quadrilatères (Leaf, 1996 ; Porter, 1996).

L’approvisionnement en services urbains : le cas de l’eau

6Djakarta a relativement peu d’infrastructures d’approvisionnement d’eau et d’assainissement en comparaison avec les autres grandes villes asiatiques. Moins de 25 % des résidents de la ville de Djakarta, par exemple, ont leur maison connectée au réseau municipal d’approvisionnement en eau, et la ville n’a pratiquement aucun système d’égouts. La plupart des eaux polluées sont donc déversées directement dans les rivières, canaux, et souvent dans des fosses septiques peu fonctionnelles (Crane, 1994).

7Un important facteur contribuant à la pauvreté des services publics urbains à Djakarta est le fait que l’Indonésie dépense moins de 0,5 % de son PIB pour les infrastructures urbaines, un des taux les plus bas d’Asie. Le manque actuel de financement pour ces services est aggravé par l’héritage du sous-investissement des années 1960 et 1970, quand les politiciens traitaient l’assainissement comme un domaine privé. Dans les kampungs pauvres, cette politique était exacerbée par la tendance à décourager l’exode rural vers les villes en refusant de créer de nouvelles infrastructures de base dans les zones de résidence considérées comme « informelles ». Dans le contexte d’une croissance rapide, comme nous l’avons déjà dit, l’approvisionnement en services publics a pris un retard considérable. Le désintérêt ou la résistance des autorités à l’égard des grandes infrastructures de services urbains durant cette période contraste fortement avec l’importance attribuée à la construction d’avenues, de parcs, de sculptures, et d’autoroutes durant la période post-Indépendance. Alors que ces infrastructures monumentales servaient le double objectif de développement urbain et de fierté patriotique pour cette nouvelle nation, l’approvisionnement en services urbains était généralement négligé. Les effets de ce sous-investissement dans le secteur de l’eau ont été notables en matière de santé publique :

8A Djakarta, les cas de diarrhées sont corrélés à la mauvaise qualité de l’eau et des installations sanitaires, ainsi qu’à l’infestation par les mouches dans les maisons et la proximité des foyers avec les décharges publiques. De graves infections respiratoires sont liées à la surpopulation en raison des constructions non ventilées, du manque de lumière, de la pollution de l’air dans les foyers résultant de la cuisine et des fumées ainsi que de la pollution générale du milieu. La dengue et la filariose sont véhiculées par les insectes qui se reproduisent dans les flaques et mares d’eau stagnante qui ne sont pas drainées et subsistent après la fin de la saison des pluies (Leitmann, 1995 :26).

9La fréquence de ces problèmes de santé publique varie en fonction des divers quartiers de la ville. Les zones à faibles revenus tendent à avoir des installations sanitaires moins adéquates, contribuant à la plus grande incidence des maladies associées à la pollution de l’eau (Leitmann, 1995). Ceci a été encore aggravé par le manque de moyens financiers des municipalités pour financer de larges travaux publics, suite à la crise économique de la fin des années quatre-vingt-dix (Stalker, 2000).

Pluralité des modes d’approvisionnement

  • 1 Perusahaan Daerah Air Minim : « Entreprise locale gouvernementale pour l’eau potable ».
  • 2 La décentralisation a été mise en place par la Loi n° 22 de 1999 qui est en vigueur depuis janvier (...)

10La responsabilité première en matière d’approvisionnement en eau dans la ville reste celle des municipalités, dont la plupart ont établi des compagnies d’eau municipales connues sous l’acronyme PDAM1. La couverture géographique de l’approvisionnement est typiquement incomplète et celle du recueil des eaux usées encore plus. L’administration des PDAMs a connu d’importants bouleversements au cours des dernières années, en partie due au processus de décentralisation du pouvoir vers les gouvernements locaux. À court terme, ces transformations risquent d’affaiblir encore plus la capacité d’approvisionnement des services urbains car la capacité des gouvernements locaux d’obtenir des revenus adéquats pour remplir leurs obligations est à mettre en doute2.

11Un autre inconvénient qui affecte négativement l’approvisionnement en eau est sans doute la fragmentation institutionnelle des responsabilités quant à la gestion du cycle hydrologique. Dans la région de Djakarta, par exemple, la majorité de la JMA est politiquement constituée comme un territoire indépendant à cause de son statut de province – « DKI Djakarta » (Special Capital Region of Djakarta). Le gouverneur de la ville est indépendant vis-à-vis de la province de Java occidentale et vis-à-vis de l’assemblée locale de la ville. C’est donc lui qui contrôle la compagnie municipale des eaux : PAM Jaya. La province de Java occidentale est responsable pour les zones urbanisées qui sont au dehors de DKI Djakarta. Cependant, alors que les municipalités ont la responsabilité en titre pour l’approvisionnement en eau, le Ministère des Mines du gouvernement national est, lui, responsable pour la régulation des puits forés qui fournissent une partie substantielle de l’eau des citadins.

12La plupart des utilisateurs de ces puits utilisent aussi régulièrement au moins une autre source d’eau. Les résidents de Djakarta obtiennent leur eau au travers un ensemble complexe et hétérogène de services et de modes d’approvisionnement en eau. Peu de résidents comptent sur une seule source pour tous leurs besoins en eau (voir Tableau). Cette hétérogénéité des pratiques d’approvisionnement est en partie due à l’étendue spatiale limitée du réseau d’approvisionnement qui ne couvre qu’environ 20 % de la population (les estimations sont difficiles en raison du manque de données précises sur la population de la ville). Alimentée essentiellement par l’eau de surface, collectée grâce au barrage de Jatiluhur, situé en dehors de la ville, l’eau du réseau est assainie grâce à plusieurs stations de traitement dans la ville, avant d’être distribuée.

13Le réseau d’eau ne couvre qu’une partie de la ville ; il la couvre plutôt selon un patchwork incomplet, enchevêtrement de tuyaux typiquement concentrés dans les parties les plus riches de la ville. Même ceux qui ont accès au réseau à travers une connexion normale doivent d’abord faire bouillir l’eau ou doivent obtenir leur eau potable à partir d’autres sources (comme les puits ou les bouteilles d’eau de source) car l’eau du robinet n’est pas potable. Les quatre cinquièmes restants de la population comptent sur une combinaison de puits, fontaines publiques, et vendeurs d’eau ambulants pour satisfaire leur besoin en eau. Tous ceux qui manquent d’accès au réseau d’eau ne sont pas des pauvres. Certains des ensembles résidentiels protégés par des murs aux portes de la ville dépendent de systèmes individuels ou liés à des petites communautés. Dans certaines de ces communautés et dans de nombreux quartiers pauvres, la majorité des foyers utilise des puits peu profond pour la lessive et la toilette. Pourtant, l’absence de système d’égouts a engendré une pollution des eaux superficielles et souterraines. Les eaux de réseau ou provenant de puits étant fortement contaminées par des bactéries, presque tout le monde bout l’eau avant de la boire. L’eau des rivières et des puits peu profonds est souvent si polluée qu’elle ne devrait même pas être utilisée pour la lessive des vêtements. Pourtant, ces sources sont essentielles pour certains résidents, en particulier pour les 13 % qui n’ont aucune source d’eau dans leur lieu de résidence (Berry, 1982 ; Gilbert et James, 1994 ; Lovei et Whittington, 1993 ; McGranahan et al, 2001). La qualité de l’eau souterraine varie aussi à travers la ville en raison de la pollution industrielle et de la salinisation des nappes phréatiques (Braadbaart et Braadbaart, 1997). En définitive, plus de 20 % des résidents de la ville achètent régulièrement leur eau de boisson à des vendeurs (Surjadi et al, 1994).

  • 3 McGranahan et al, 2001, pour le premier chiffre et, pour le deuxième chiffre, une recherche condui (...)

14Le coût et la proportion du revenu dépensé pour l’eau varient à travers la ville. Comme c’est souvent les cas dans les métropoles du tiers-monde (Cairncross, 1990 ; Swyngedouw, 1997), l’eau en réseau coûte moins cher par unité de volume à Djakarta que d’autres modes d’approvisionnement, en particulier à travers les vendeurs d’eau (10 à 32 fois plus élevés)3. Comme les foyers pauvres dépendent typiquement des vendeurs d’eau, alors que les foyers riches ont accès au réseau, beaucoup d’entre eux paient plus par unité de volume que les citadins les plus riches. Une étude de mille foyers à Djakarta qui examine les prix différentiels payés par les individus, selon leur tranche de revenus, a trouvé que, de façon générale, les pauvres paient en moyenne deux fois plus que les riches par mètre cube (McGranahan et al, 2001). Les dépenses en eau représentent en moyenne 10 % des rentrées monétaires des foyers à faible revenu alors que les familles riches, qui sont plus susceptibles d’avoir accès au réseau et à des puits d’appoint, reçoivent l’eau à un moindre coût par unité de volume, dépensant une proportion plus faible de leurs revenus pour des quantités d’eau bien supérieures (McGranahan et al, 2001).

15L’échec de l’extension du réseau d’eau est dû en grande partie à un manque de capitaux tant du côté des utilisateurs que du côté de la PAM Jaya. Les utilisateurs pauvres sont en général incapables d’épargner suffisamment pour payer les frais de connexion. La compagnie, en retour, manque de capital pour financer l’extension du réseau et, encore plus, pour financer les connections individuelles. Ceci est en partie dû à la politique du gouvernement central qui maintient un tarif très bas, bien en dessous du coût normalement stipulé afin de subventionner les prix de l’eau pour les utilisateurs. PAM Jaya, comme les autres PDAMs, a été prise dans un cycle de bas revenu, de faible investissement et de faibles niveaux de service. De plus, la microéconomie des vendeurs d’eau a joué un rôle dans le ralentissement de l’extension du réseau ; la vente d’eau est contrôlée par un système complexe d’intermédiaires qui lie les camions-citernes, les vendeurs ambulants et même les fontaines publiques connectées au réseau PAM Jaya (Lovei et Whittington, 1993). La rente monopolistique résultant de cette situation représente une source importante de bénéfices. Dans ces conditions, il est difficile de neutraliser et de démonter ces microéconomies ainsi que les réseaux de patronage dont bénéficient, bien que différemment, tant les intermédiaires que certains employés corrompus de la PAM Jaya. Il est aussi décourageant pour PAM Jaya de connecter les usagers les plus pauvres, en raison des tarifs « échelles » dans lesquels la tranche la plus basse est fixée très en dessous du coût marginal. Avec un rapport des usagers domestiques et des usagers industriels tournant autour de 80/20, et avec relativement peu d’usagers dans les tranches les plus élevées, les possibilités de subvention croisées sont relativement limitées. Individuellement, les usagers pauvres situés dans la tranche de tarif la plus basse représenteront une perte nette pour PAM Jaya ; cependant, si ces usagers utilisent collectivement les fontaines dont les prix par unité de volume sont dans une tranche plus élevée, la compagnie peut recouvrer ses frais et dans certains cas faire un profit. La subvention indirecte résultant des usagers pauvres vers les utilisateurs individuellement connectés (généralement plus riches) est typique de beaucoup de villes des pays en voie de développement. Les utilisateurs actuels du système et les gestionnaires municipaux ont donc peu de motivation économique pour devenir plus efficaces (Lovei et Whittington, 1993).

TABLEAU N° 1 : ÉTUDE DE 200 FOYERS DANS 2 QUARTIERS DE DJAKARTA

TABLEAU N° 1 : ÉTUDE DE 200 FOYERS DANS 2 QUARTIERS DE DJAKARTA

Source : McGranahan et al., 2001.
• La réhabilitation se réfère à un vaste programme d’investissements pour l’approvisionnement en eau et l’installation d’égouts dans différents quartiers.

PARTICIPATION DU SECTEUR PRIVÉ DANS LA GESTION DE L’EAU

16La participation des entreprises privées dans le secteur d’approvisionnement de l’eau a été autorisée en Indonésie depuis le milieu des années 1980 (Mandaung, 2001). Cette permission a été motivée par l’inquiétude des autorités face à l’inefficacité opérationnelle et au manque de capital pour des investissements d’infrastructure. Entre 90 % et 95 % des PDAMs ont des revenus insuffisants pour couvrir les coûts opérationnels et financer les dépenses en capitaux nécessaires à leur expansion. En plus de la politique de subvention des prix, beaucoup de PDAM sont techniquement faibles et souffrent d’un manque de planification visant à l’intégration des services dans le processus d’urbanisation par le gouvernement. La participation du secteur privé a été activement promue comme solution à cette situation par les organisations financières internationales et quelques banques d’investissements. La Banque Mondiale et la Banque Asiatique de Développement, par exemple, ont organisé dans ce but des « séminaires, assistance technique, visites organisées pour des représentants du Secteur Financier International » (Baye, 1997 : 209). Ceux qui encouragent la participation du secteur privé argumentent que la participation des compagnies étrangères et les investissements étrangers qui en résulteront devraient permettre une ré-allocation du capital domestique vers le développement de zones plus éloignées. Cet argument a été utilisé pour justifier la participation du secteur privé dans les plus grandes villes d’Indonésie.

17La plupart des PDAMs sous-traitent maintenant certaines de leurs activités comme les réparations de routine et les relevés de compteurs. Dans certains cas, le secteur privé fournit l’eau sur la base d’un contrat commercial directement aux zones industrielles. Des partenariats avec le secteur privé, impliquant généralement un contrat de concession à long terme ont été initiés dans plusieurs villes ou régions, y compris à Bali, depuis 1990, et Surabaya, depuis 1985. En général, les projets qui incluent des opérateurs étrangers sont relativement larges – plus de 50 millions de dollars américains (Baye, 1997).

Le contrat de concession

18L’élite politique de Djakarta a montré un intérêt renouvelé pour la fourniture des services environnementaux et urbains pendant les années 1990, comme en a témoigné le slogan favori du gouverneur de Djakarta durant cette période : « Propre, humaine, puissante » (Leaf, 1996). La reconnaissance du médiocre niveau de service de la part de PAM Jaya a amené le gouvernement municipal à sous-traiter de façon limitée la facturation et le recouvrement des factures au secteur privé. Cependant, les inquiétudes ont continué quant à l’inefficacité et à la sous-estimation des revenus de la compagnie en raison de la mauvaise gestion et de la corruption.

19Les compagnies d’eau internationales étaient très intéressées par l’entrée sur le marché des services d’eau en Indonésie, un grand pays à revenu moyen avec, à l’époque, une classe moyenne en expansion qui bénéficiait d’un faible taux d’accès au service en réseau. Djakarta était alors perçue comme une opportunité d’investissement particulièrement attractive, étant donné sa relative richesse et la couverture limitée de son réseau. La reconnaissance du fait que les manques d’eau étaient fréquents et allaient en s’aggravant, dans un contexte où les sources d’eau étaient de plus en plus contaminées ou épuisées, impliquait qu’un accès à un réseau d’eau allait devenir de plus en plus nécessaire pour les résidents de la ville (Berry, 1982 ; Lovei et Whittington, 1993 ; Gilbert et James, 1994 ; Indonesia Times, 1996).

20De plus, le gouvernement était perçu comme favorable à la privatisation et avait déjà démarré des partenariats privés dans plusieurs secteurs durant la décennie précédente, par exemple : les autoroutes à péage à travers le DKI.

21Au début des années 1990, les compagnies d’eau internationales ont commencé des discussions avec deux entreprises privées locales, respectivement membres de deux des plus importants conglomérats en Indonésie – Salim Group (dirigé par Bob Hassan, un protégé du Président Suharto) et Sigit Group (dirigé par le fils aîné de Suharto). Sous le régime de Président Suharto, un partenariat avec une firme indonésienne était une condition préalable pour les firmes internationales qui espéraient prendre en charge les opérations des réseaux d’infrastructure. Ceci est courant dans le secteur international dans lequel les consortiums privés ont généralement une part minoritaire d’actionnariat local. Dans le cas indonésien, ces consortiums privés étaient fréquemment liés à l’élite qui entourait le Président ; depuis le début des années 1990 les grands conglomérats indonésiens étaient « déjà actifs dans les autres secteurs des services publics et leurs groupes ont prévu de bénéficier de la privatisation des systèmes d’approvisionnement en eau » (Baye, 1997 :201, traduction de l’auteur). Le processus de négociation du contrat pour Djakarta a été aussi atypique ; au lieu d’un processus public, deux compagnies internationales d’eau ont fourni des projets non sollicités, directement au gouvernement.

22Après de longues négociations, les contrats de gestion et d’expansion du système d’approvisionnement d’eau de Djakarta furent alloués en 1997 à deux des plus grandes entreprises de services des eaux dans le monde : Thames Water International et Vivendi (anciennement Lyonnaise des Eaux-Dumez). Thames se mit en partenariat avec Sigit Group pour former PT Kekpart Paula Air Indo ; Lyonnaise des Eaux se mit en partenariat avec Salim Group pour former PT Garuda Dipta Semesta. Les consortiums privés se devraient d’être responsables des opérations du système d’approvisionnement en eau, y compris de l’administration de la banque de données de la clientèle et de la facturation des clients. Chaque consortium signa un contrat de 25 ans avec PAM Jaya, le fournisseur municipal d’eau à Djakarta, en janvier 1998. Le contrat de Thames alloua à la compagnie le droit exclusif d’opérer et gérer le système d’approvisionnement en eau existant dans la moitié est de la ville, fournissant 2 millions de personnes connectées au réseau d’eau pour une base potentielle de 5 millions de clients. Simultanément, un contrat pour la moitié ouest de la ville fut octroyé à la LdE. Les contrats furent alloués en dépit des lois nationales interdisant les investissements étrangers dans l’approvisionnement d’eau (Loi N° 1/1967 ; Ministère de l’Intérieur, décision N° 3/1990) et les régulations locales (N° 11 /92 et N° 11 /93) empêchant une implication du secteur privé dans l’approvisionnement communautaire en eau (Argo et Firman, 2001). Les contrats étaient supposés être lucratifs pour les partenaires locaux et internationaux. D’après le contrat original de PT Kekar Pola Airindo, par exemple, le consortium s’engageait à gérer le système existant, à mettre en place 1 100 km de nouveaux tuyaux et à remplacer 200 km de tuyaux existant sur les cinq premières années. Simultanément, il s’engageait à ajouter 1,5 millions de clients aux 2 millions existant, à améliorer la qualité et la quantité d’eau fournie et à réduire l’eau « non comptabilisée » (représentant alors 50 % de l’eau livrée au système d’approvisionnement). Étant donné la limite de couverture du système et l’augmentation des tarifs permise pour l’étendre, le contrat de gestion devait donc entraîner des bénéfices. Une prévision établissait les profits avant imposition à 25 millions de livres à partir de la dixième année du contrat (BBC, 1998).

23D’après le contrat original, ce profit n’était pas lié directement aux revenus du système municipal d’approvisionnement. En fait, chaque consortium reçoit un revenu dont le calcul est basé sur un tarif lié au volume d’eau fourni au système (water charge), et non pas sur la base du tarif d’approvisionnement (fixé par la municipalité), ou sur le pourcentage de recouvrement des coûts. Selon cet arrangement, les profits des compagnies sont prétendument indépendants des taux de recouvrement des coûts ; ainsi, les concessionnaires cherchaient donc à minimiser le risque inhérent au recouvrement des coûts. De plus, les compagnies adoptèrent des stratégies les protégeant d’une dévaluation monétaire en indexant les paiements en monnaie locale sur le dollar américain. Ces éléments du contrat devinrent plus tard une source de conflits entre le gouvernement municipal et les consortiums du secteur privé.

La renégociation du contrat

  • 4 Jack, Andrew, 1998, Financial Times « European utilities win back Indonesia contracts », June 3.

24Les événements politiques et économiques qui se sont déroulés en Indonésie en 1998 ont eu des conséquences importantes et parfois inattendues pour les consortiums. La chute de la roupie a amené TW à réduire ses investissements, une décision qui a été dénoncée par le gouvernement municipal, lequel a dû supporter la plus grande partie des protestations locales au sujet des augmentations des tarifs de l’eau pour financer cette initiative privée4. Sur fond de troubles politiques et d’animosité générale contre les étrangers, les manifestations contre le personnel de la compagnie d’eau locale se sont faites de plus en plus véhémentes.

  • 5 The Guardian, 1998, « Jakarta cancels UK water firm’s deal » May 26lh, p. 2 ; Robinson, Cwen, 1998 (...)
  • 6 The Times, 1998, « Thames renegotiates Jakarta water contract », June 3, p. 28.

25La vie politique nationale a aussi eu des conséquences sur les opérations des compagnies. Avec le départ de Suharto, les compagnies associées avec la famille de l’ancien président et leurs protégés devinrent les cibles du mécontentement public. En mai 1998, les contrats furent parmi les premiers grands contrats internationaux a être annulés en raison des liens avec l’ancien Président5. Ceci affecta particulièrement les opérations de Thames car les médias britanniques ont évoqué les implications de la crise indonésienne pour les profits du Thames et son prix d’action a baissé en conséquence. Dans la période de confusion qui a suivi le départ de Suharto du gouvernement, le gouverneur de Djakarta donna pour instruction au directeur de la PAM Jaya de prendre en charge les opérations et de maintenir le fonctionnement du système d’approvisionnement en eau. Après de fortes pressions diplomatiques, qui inclurent la visite du Ministre britannique des Affaires Étrangères, appuyant les intérêts de Thames, le contrat fut renégocié. Ayant été invitées à racheter leurs précédents partenaires locaux et à en chercher de nouveaux6, les compagnies internationales prenaient entièrement à leur charge la gestion de l’eau au début du mois de juin. En définitive, les deux compagnies décidèrent de racheter les parts laissées par les firmes locales et d’entrer en partenariat direct avec PAM Jaya, créant ainsi les nouveaux consortiums Thames PAM Jaya (TPJ) et Palyja. (Cf. Carte, page 174).

CARTE N° 1 : RÉGION MÉTROPOLITAINE DE DJAKARTA, LES CONCESSIONS DE L’EAU.

CARTE N° 1 : RÉGION MÉTROPOLITAINE DE DJAKARTA, LES CONCESSIONS DE L’EAU.

26Ces changements dans les contrats ont soulevé l’opposition de l’assemblée municipale et de certains travailleurs de PAM Jaya, ainsi que des ONGs telle Indonesian Corruption Watch. La contestation soulevée par ces nouveaux contrats leur donna une importante répercussion dans la presse et les gouvernements britanniques et français intervinrent publiquement pour soutenir leurs firmes respectives, argumentant que les changements aux contrats originaux devaient être assumés par les pouvoirs publics. L’Ambassade britannique publia une déclaration mentionnant que « ce changement mineur dans les termes du contrat original devait être approuvé et que la rupture du contrat affaiblirait la confiance des investisseurs dans l’Indonésie » (Argo et Firman 2001, 152). Le gouverneur de DKI accepta d’approuver la proposition de changement au contrat, et TPJ et Palyja continuèrent d’opérer dans leurs zones respectives d’approvisionnement, tout en continuant d’insister sur le fait que la chute de la roupie devait être compensée par une augmentation des tarifs.

27La question des tarifs et de la division des revenus entre PAM Jaya et les opérateurs privés reste la plus épineuse dans le contrat de Djakarta. Les deux concessionnaires privés sont payés par volume d’eau délivrée au réseau de distribution. La charge par unité d’eau est déterminée par une formule d’indexation qui est liée au taux de change roupie/dollar et au taux d’inflation indonésien. Si la roupie chute ou les taux d’intérêts baissent, la charge de l’eau est supposée changer de la même façon, alors que dans le contrat entre le gouvernement et les deux compagnies privées le réajustement était prévu, selon les termes du contrat, tous les six mois. Cependant, compte tenu de la tension de la situation politique en Indonésie, ces augmentations de taux ont été constamment retardées par le gouverneur de la ville.

28Le délai dans l’augmentation des tarifs ne devrait pas, en théorie, poser de difficulté aux compagnies privées d’eau, étant donné que la water charge est payée par unité de volume délivrée dans le réseau. Ceci veut dire que le revenu des opérateurs privés n’est pas relié aux montants facturés ou collectés auprès des consommateurs. Le revenu est donc indépendant du recouvrement des coûts ainsi que des tarifs. Le risque de revenu insuffisant pour couvrir les coûts est donc, en théorie, supporté entièrement par le gouvernement.

  • 7 Calculé au taux de change de l’époque de 9 000 roupies pour un dollar américain.

29Il s’avéra que le risque associé au recouvrement des coûts n’était pas négligeable. Quand le contrat fut signé, il était présumé qu’il aurait suffisamment de revenus pour couvrir les coûts étant donné les accords concernant les augmentations de tarifs. Cependant, avec la chute de la valeur de la roupie (d’environ 2 300 pour un dollar US en 1995 et 1996, à 10 000 en 1998 et près de 9 000 en 2001) les revenus en dollars chutèrent brutalement à partir de 1998. Étant donné les troubles politiques de Djakarta, le gouverneur n’a pas voulu appliquer les augmentations de tarifs stipulées dans le contrat. L’écart entre le tarif nécessaire à la compensation des concessionnaires et le pouvoir d’achat local augmenta dramatiquement. Il en résulta que le montant facturé par les concessionnaires privés au travers du water charge auprès du gouvernement augmenta dramatiquement, alors que le revenu chuta tout aussi dramatiquement. PAM Jaya (et donc le gouvernement local) supporta seul le risque lié à cette chute de revenus et s’endetta de plus en plus auprès des compagnies privées. En janvier 2001, cette dette s’élevait à environ 300 milliards de roupies (environ 33 millions de dollars américains)7 auprès des deux compagnies privées. Alors que le water charge payé aux opérateurs privés était de 11 % en-deçà du tarif moyen en 1997, il augmenta au-dessus de 60 % du tarif moyen (Global Water Report, 2002). Le déficit cumulé à la fin de 2001 était de 52 millions de dollars (Rap 469 milliards).

30Il sera difficile pour PAM Jaya de solder cette dette. Avec la chute de la valeur de la roupie, ses revenus opérationnels ont été divisés par quatre en terme de dollars. Sans une augmentation significative des tarifs, les revenus de PAM Jaya ne permettront pas un remboursement rapide de sa dette contractée auprès des deux concessionnaires durant les trois dernières années. On peut s’attendre à un revenu de l’ordre de 300 milliards de roupies par an (le revenu opérationnel moyen entre 1995 et 1997). Les augmentations annuelles de tarif négociées seront probablement en-deçà de 10 % par an. Avec une augmentation de 10 % des tarifs et une expansion continue du système, les revenus seront sans doute plus proches de 340 milliards de roupies par an et donc, probablement, égaux à la valeur de la dette aux concessionnaires.

31À partir de 2001, la situation financière insoutenable et l’absence d’accord sur une renégociation des tarifs provoqua une reconsidération des termes du contrat. Le résultat de discussions entre PAM Jaya, les opérateurs privés, et l’assemblée locale fut une renégociation informelle du contrat pour créer un arrangement temporaire de deux ans selon lequel les frais opérationnels des concessionnaires sont mis à disposition de PAM jaya et d’un régulateur indépendant pour évaluation (Global Water Report, 2002). Sous le précédent contrat de concession, cette information n’aurait pas été disponible. Cependant, les préoccupations au sujet des disparités entre la water charge et le tarif moyen, ainsi que les soupçons de la part de PAM Jaya et de la municipalité que les opérateurs privés gonflaient les dépenses opérationnelles afin de réduire leurs niveaux apparents de profits, ont conduit à une demande aux opérateurs privés d’ouvrir leurs livres comptables. Les dépenses opérationnelles seront évaluées selon trois critères : juste, réel, raisonnable. L’information collectée par les études de PAM Jaya et du régulateur devrait aider à restructurer les tarifs d’eau à partir de janvier 2003. En effet, le rôle des opérateurs internationaux a été transformé en celui de « sous-traitants » plutôt que concessionnaires, opérant sous un contrat de gestion plutôt que sous le contrat originel de concession.

Considérations sociales et prises en compte des consommateurs

32Un objectif important du contrat de concession originel était l’extension du réseau et l’augmentation de sa couverture, pour lesquels des objectifs étaient spécifiés. Les opérateurs privés ont rapporté une augmentation totale des connexions (nouvelles, reconnectées, ou connexions illégales qui ont été régularisées) de 610 000 à la fin de 2001. Le taux de couverture actuel reste cependant en deçà de 50 % et il reste bien au-dessous de l’objectif de 70 % spécifié pour 2002 dans le contrat originel. Une autre source d’inquiétude a été la distribution des nouvelles connexions, avec relativement peu de connexions dans les quartiers défavorisés. Etant donné que les opérateurs sont payés par la water charge, les compagnies privées n’ont pas de raison directe pour ne pas connecter les foyers à faibles revenus. La compagnie est payée par mètre cube d’eau délivrée, sans relation avec le niveau du tarif. Cependant, le revenu reçu par la municipalité, avec lequel les opérateurs sont ensuite payés, est lié au régime de tarif et au niveau de recouvrement des coûts. Le plus bas tarif demeure en dessous du coût marginal par mètre cube et en dessous de la water charge. L’augmentation du nombre de connexions dans la frange la plus basse de tarif diminue donc le tarif moyen et augmente le déficit entre les revenus de la ville et le montant dû aux opérateurs privés. La municipalité a donc un intérêt direct et les opérateurs un intérêt indirect à ne pas cibler les quartiers pauvres pour des programmes de connexions.

33Les quartiers défavorisés sont généralement caractérisés par un manque de titre formel de propriété, ce qui peut amener les résidents à ne pas vraiment vouloir payer les frais élevés de connexion, alors qu’ils ne sont pas assurés de leur retour sur investissement. Étant donné le manque de planification des sols dans les zones d’occupation informelle, la distribution dense et désordonnée des maisons signifie que les connexions demandent plus de temps de mise en oeuvre (tout au moins en utilisant des méthodes conventionnelles de tuyaux souterrains). Ces deux facteurs mis ensemble signifient que le coût par connexion peut être plus élevé dans les quartiers pauvres. Les opérateurs privés ont initié des projets limités dans lesquels le coût de la connexion est amorti sur 12 mois, permettant ainsi des paiements plus abordables (Ouest Djakarta), ou encore la réduction du niveau général des paiements (quelques cas dans l’Est Djakarta). Cela ne résout pas le problème plus général d’accessibilité des coûts de connexion, particulièrement dans le contexte de la récente crise économique et de l’augmentation de la pauvreté (Booth, 2001). Cela ne résout pas non plus le problème de la qualité de l’eau sur lequel s’est concentrée la réaction négative des consommateurs, étant donné que les tarifs ont augmenté sans changement notable dans la qualité de l’eau. Bien que le contrat promette de l’eau potable seulement dix ans après le début des opérations, le fait que les consommateurs soient encore forcés de faire bouillir l’eau avant de la boire a engendré une publicité négative pour les deux concessionnaires privés.

Questions d’emploi

  • 8 La catégorie formelle est BUMD (Badam Usaha Milik Derah) qui peut se traduire par « Compagnie à pr (...)
  • 9 Jakarta Post, May 16, 2000 & Oct. 19, 2000.

34Avant le début du contrat de concession, l’emploi à PAM Jaya fluctuait entre 1 100 et 1 200 employés à plein temps. L’accord de coopération signé en 1997 entre PAM Jaya et les opérateurs privés permit le doublement des employés afin d’aider à la gestion des infrastructures du côté de la production et de la distribution de TPJ et Palyja. Parmi ceux-ci, 800 à 900 employés étaient permanents ou en contrat direct, les 200 ou 300 restants étant sous contrat annuel. Ce type d’arrangement est assez connu dans les contrats PSP dans les pays en voie de développement ; les employés locaux gardent leur travail le temps pour le concessionnaire (souvent étranger) d’obtenir l’expertise locale et la nécessaire maîtrise de la langue. Cet arrangement a engendré une inquiétude chez les employés par rapport à leur statut et à leurs avantages. PAM Jaya est une compagnie municipale, assujettie à la législation du travail plutôt restrictive s’appliquant au secteur public8. Confrontés avec ce qui semble être un surplus d’employés (relativement fréquent dans les services publics des pays en voie de développement) et empêchés de licencier ceux qui restaient nominalement fonctionnaires publics, TPJ et Palyja réassignèrent des employés à PAM Jaya, tout en se plaignant à la municipalité de la rigidité des lois du travail et des faibles sanctions à la disposition des concessionnaires privés à l’égard des mauvaises performances. Les employés du secteur public, d’autre part, se sont sentis exclus des opérations quotidiennes, particulièrement quand de nouveaux employés du secteur privé – avec de meilleurs salaires et parfois des avantages tels qu’une voiture d’entreprise – furent directement embauchés par les concessionnaires privés. À partir de mai 2000, les relations de travail ont dégénéré de façon significative ; dix des quatorze bureaux furent saccagés par des employés qui refusaient de travailler ; ceux-ci détruisirent sur place les ordinateurs fonctionnant encore et menacèrent les employés qui continuaient de travailler9. Certaines portes de bureaux furent même bloquées alors que les syndicats demandaient l’annulation du contrat.

35Les protestations des employés continuèrent durant toute l’année 2000. Les gérants de la compagnie accusèrent les travailleurs d’agir dans le but de protéger les pratiques corrompues et lucratives depuis longtemps en place dans les politiques de sous-traitance et de facturation de PAM Jaya. Ces accusations furent contrées par des accusations de corruption vis-à-vis des compagnies d’eau étrangères par rapport aux tractations et au processus d’obtention du contrat. Dans le contexte d’une corruption endémique en Indonésie dont les effets sur la gestion urbaine sont bien connus (Server, 1996), ces allégations non prouvées furent mutuellement dommageables mais non surprenantes.

36Alors que les relations de travail s’aggravaient, la situation politique du pays se détériora avant le départ final de Suharto. Les troubles politiques très fréquents incitèrent les employés expatriés à quitter le pays et la municipalité déclara que le contrat avait été annulé. Cependant, quelques semaines plus tard, cette décision fut démentie, malgré les appels des travailleurs et des responsables de syndicats au retour de PAM Jaya sous contrôle municipal. En plus des pressions faites par les gouvernements britannique et français, les agences financières multilatérales et des compagnies privées, l’absence d’un large soutien des résidents de Djakarta pour les grévistes fut notable. Le refus du gouvernement d’augmenter les tarifs (malgré l’obligation contractuelle de le faire) fut un facteur essentiel dans le manque de soutien populaire. Bien que des grèves du zèle sporadiques continuèrent d’être mises en oeuvre en 2001, la grève avait fait long feu.

PARTICIPATION DU SECTEUR PRIVÉ ET GOUVERNANCE URBAINE

37Étant donné que les contrats de « participation du secteur privé » (PSP) sont généralement d’une durée de 20 à 30 ans, une évaluation à court terme d’un tel contrat doit être prudente. Dans cette évaluation des premières phases du contrat d’approvisionnement d’eau pour Djakarta, des conclusions sur le succès à long terme de ce projet ne peuvent être apportées. Cependant, les problèmes et erreurs stratégiques peuvent être résumés et les risques potentiels futurs, identifiés. Cette discussion se concentre sur les questions de gouvernance.

38En ce qui concerne l’obtention du contrat, la proposition non sollicitée et l’opacité de la négociation entraînent des préoccupations supplémentaires pour les consommateurs, l’hostilité des travailleurs, et une perte de légitimité des compagnies privées après la chute du régime. De plus, le manque de consultation des niveaux locaux du gouvernement avant la signature du contrat engendra l’inclusion de clauses qui ne pouvaient pas fonctionner, tel le calendrier d’augmentation des tarifs, et qui entraînèrent des frictions considérables entre le gouvernement municipal et les concessionnaires. La formulation du contrat – à l’origine une concession de 25 ans pour l’approvisionnement en eau – aurait également dû donner lieu à une plus grande consultation et à une surveillance plus étroite. Le fait que le modèle de concession était inapproprié pour le cas de Djakarta fut reconnu de facto par la municipalité et les compagnies privées quand elles acceptèrent de renégocier le contrat de gestion, ce qui changea de façon substantielle l’accord originel.

  • 10 Pour une discussion de ces questions dans le cadre de la concession de la ville de Buenos Aires, v (...)

39En plus du modèle de contrat choisi, la formulation du contrat était caractérisée par une attention trop étroite portée aux questions d’approvisionnement et de quantité d’eau, par rapport aux questions de qualité d’eau, d’évacuation et de traitement des eaux usées. La décision de n’inclure dans le contrat que l’approvisionnement en eau et non pas la gestion des eaux usées était peut-être le modèle financièrement le plus viable sur le court terme. Mais, à long terme, les risques pour la santé liés à une augmentation de l’approvisionnement en l’absence de système d’évacuation n’auraient pas dû être ignorés. Des risques supplémentaires tels que les infiltrations d’eau de surface et l’élévation involontaire du niveau des eaux souterraines, menaçant la stabilité des structures des constructions, étaient aussi possibles10. La décision de retarder l’amélioration de la qualité de l’eau jusqu’à dix ans après l’octroi du contrat est une preuve supplémentaire du manque relatif de priorité donnée aux objectifs environnementaux de santé associés à l’approvisionnement et au traitement des eaux.

40Une question finale à prendre en compte est celle de la régulation. Le fait que la compagnie publique d’eau de Djakarta devienne le régulateur des concessionnaires privés n’est pas un cas inhabituel. En plus des conflits d’intérêts liés au fait que les employés passent d’un côté à l’autre, entre régulateur et opérateurs, ce modèle pose des questions plus fondamentales en matières de capacité, de financement et d’indépendance. Le manque de distinction claire entre l’exécutif et le législatif, la méfiance vis-à-vis d’un partage de pouvoir entre différents niveaux de gouvernement, ainsi que le désir de maintenir le contrôle sur une ressource essentielle, source de controverse politique éventuelle, figurent parmi les raisons qui ont pesé sur la décision originelle. Cependant la faiblesse de PAM Jaya, en tant que régulateur, son intérêt particulier à reprendre le contrôle de la gestion de l’approvisionnement en eau et, peut-être aussi, la contre-performance des concessionnaires privés, furent des facteurs qui contribuèrent directement à la faillite du contrat originel. Reconnaissant cette situation, le gouvernement de Djakarta a récemment pris des mesures afin de créer une nouvelle institution régulatrice, qui n’a cependant pas le pouvoir d’un régulateur indépendant puisqu’il fera simplement des recommandations qui seront ensuite examinées par le Gouverneur de Djakarta, en consultation avec le conseil municipal.

41L’impact d’un manque de régulation indépendante met en avant une question fondamentale qui mérite plus de considération : la notion de gouvernance. L’amélioration ou l’extension des services urbains et des infrastructures n’est pas simplement une question technique et financière. Sans gouvernance adéquate, la gestion des systèmes d’approvisionnement d’eau, par un opérateur public ou privé, rencontrera des difficultés de mise en place. Deux questions doivent être mises en évidence : performance et gouvernance. En ce qui concerne la performance, plusieurs problèmes doivent être considérés : les mesures de motivation d’efficacité (économique et technique), les mesures de qualités, le financement, la fixation des prix et la structure des compagnies. Les questions relatives à la gouvernance incluent : transparence, responsabilité, structure légale, structure institutionnelle relative aux politiques de l’eau (division des responsabilités entre la municipalité et la compagnie), mécanismes régulateurs (s’il y en a) et propriété. Cette simple distinction permet de garder en tête un objectif principal : celui d’une robuste gouvernance afin de permettre une bonne performance. En l’absence de bonnes structures de gouvernance à Djakarta, le partenariat avec le secteur privé dans l’approvisionnement en eau à pour l’instant fait montre d’une mauvaise formulation de contrat et d’administration d’un marché public ; les risques associés et futurs incluent la viabilité financière du contrat et des conséquences négatives sur la santé publique.

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Notes

1 Perusahaan Daerah Air Minim : « Entreprise locale gouvernementale pour l’eau potable ».

2 La décentralisation a été mise en place par la Loi n° 22 de 1999 qui est en vigueur depuis janvier 2001.

3 McGranahan et al, 2001, pour le premier chiffre et, pour le deuxième chiffre, une recherche conduite par l’auteur dans le quartier de Sunter Agung en janvier 2001.

4 Jack, Andrew, 1998, Financial Times « European utilities win back Indonesia contracts », June 3.

5 The Guardian, 1998, « Jakarta cancels UK water firm’s deal » May 26lh, p. 2 ; Robinson, Cwen, 1998, « Foreign companies need to make new friends in post-Suharto Indonesia », Financial Times June 6

6 The Times, 1998, « Thames renegotiates Jakarta water contract », June 3, p. 28.

7 Calculé au taux de change de l’époque de 9 000 roupies pour un dollar américain.

8 La catégorie formelle est BUMD (Badam Usaha Milik Derah) qui peut se traduire par « Compagnie à propriété d’État », la municipalité étant dans ce cas propriétaire.

9 Jakarta Post, May 16, 2000 & Oct. 19, 2000.

10 Pour une discussion de ces questions dans le cadre de la concession de la ville de Buenos Aires, voir Loftus et MacDonald, 2001.

Notes de fin

* Géographe, enseignant-chercheur, British Columbia University, Vancouver, Canada

Table des illustrations

Titre CARTE N° 2 : RÉSEAU D’INFRASTRUCTURE D’EAU POTABLE ET PRIX LOCAL DM M3 DANS LES COLLECTIVITÉS LOCALES URBAINES.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/629/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 302k
Titre CARTE N° 3 : AUGMENTATION PRÉVISIBLE DU PRIX DU M3 EN GROS DANS LES COLLECTIVITÉS LOCALES URBAINES.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/629/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 345k
Titre TABLEAU N° 1 : ÉTUDE DE 200 FOYERS DANS 2 QUARTIERS DE DJAKARTA
Légende Source : McGranahan et al., 2001.• La réhabilitation se réfère à un vaste programme d’investissements pour l’approvisionnement en eau et l’installation d’égouts dans différents quartiers.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/629/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 177k
Titre CARTE N° 1 : RÉGION MÉTROPOLITAINE DE DJAKARTA, LES CONCESSIONS DE L’EAU.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/629/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 449k

Auteur

© Éditions de l’IHEAL, 2003

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