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Eaux et réseaux

 | 
Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Deuxième Partie. Gestion urbaine, gestion sociale

Les échelles des réformes des services urbains de l’eau : l’exemple de la Namibie*

Sylvy Jaglin

Texte intégral

  • * Je remercie Olivier Coutard, Alain Dubresson et Jean-Marc Offner pour leur relecture critique de c (...)
  • Géographe, maître de conférence à l’Institut Français d’Urbanisme, Université Paris VIII

1Note portant sur l’auteur

Carte n° 1 : Namibie - les collectivités locales.

2Dans de nombreuses villes en développement, les services d’eau sont réformés, depuis une dizaine d’années, en fonction de deux principes dominants : la décentralisation et la généralisation des logiques marchandes. Cette dernière conforte la place des acteurs privés dans les dispositifs de gestion et promeut, au nom de l’efficacité, des principes tels que ceux du recouvrement des coûts complets et de l’usager-payeur. Les analyses ont jusqu’à présent privilégié les dimensions institutionnelles et économiques de ces mutations, elles ont en revanche peu abordé leurs dimensions territoriales.

3Notre hypothèse est que le poids croissant des acteurs locaux dans les systèmes d’organisation et de régulation, d’une part, celui des logiques marchandes dans les dispositifs de l’offre, de l’autre, conduisent à une différenciation croissante des complexes réformateurs urbains, en dépit de la centralisation du mécanisme d’impulsion et de pilotage des réformes. On peut donc s’attendre à une hétérogénéité accrue d’arrangements territorialisés dans lesquels les facteurs institutionnels et non institutionnels locaux conditionnent la nature et l’efficacité du changement (Batley, 1996). Lieux et échelles d’observation des mutations sont dès lors susceptibles de modifier singulièrement l’évaluation des réformes et l’analyse de leurs résultantes urbaines localisées est une composante indispensable du bilan général qui peut en être dressé.

4La résistance des sociétés locales au changement venu « d’en haut » constitue à l’évidence un élément important de compréhension des échecs, détournements et autres dérapages des processus de réforme et plus généralement des politiques publiques africaines. Mais le local n’est pas un simple môle de résistance au changement dont l’impulsion, en partie libérée par le desserrement des carcans étatiques, vient aussi du « bas » où elle se nourrit des effets de proximité, s’appuie sur des communautés d’acteurs, des savoirs partagés (cultures techniques locales) et des processus d’apprentissage. Lieu d’expérimentation des articulations possibles entre les logiques descendantes et remontantes, l’échelle locale est aussi celle à laquelle peut s’effectuer l’apprivoisement réciproque d’acteurs souvent issus de cultures différentes (municipalités, ONG, grandes firmes internationales par exemple), que les nouvelles politiques de l’eau comme les montages de plus en plus hétérodoxes des financements de projets, contraignent à un rapprochement au sein de systèmes d’acteurs multipolaires (Lyonnaise des Eaux, 1998 ; GRET, 1999).

5Creuset de mutations, l’échelle locale est donc aussi celle d’une observation empirique du contraste entre quelques prescriptions communes véhiculées par les réformes et leurs traductions multiples à l’échelle des villes : mais comment lire la diversité des situations locales à l’aune de catégories générales permettant de mesurer les écarts à réduire, donc les régulations à mettre en oeuvre pour y parvenir ? À quelles échelles dresser le bilan pour prendre en compte la diversité des trajectoires sans enfermer l’analyse dans l’irréductible spécificité du local ? Comment, enfin, articuler une approche verticale, donnant aux instances gouvernementales leur place dans la régulation du secteur de l’eau comme dans les interactions entre réseaux et sociétés, et une lecture horizontale des modes de régulation locaux, hors des appareils d’Etat ?

  • 1 Commercialisation ou corporatisation signifient ici transfert des fonctions de production et distr (...)

6S’interrogeant, à partir de l’exemple namibien, sur la nature et les résultantes des mécanismes de territorialisation d’une réforme du secteur de l’eau qui combine décentralisation des responsabilités d’organisation et de régulation du service urbain et commercialisation (ou corporatisation)1 des fonctions de production et distribution de gros, le propos de cet article est double : comprendre les modalités d’inscription des deux composantes de la réforme dans l’espace national, et analyser de quelle manière elles participent localement aux recompositions socio-territoriales en cours dans le pays.

7Ces questions ont une acuité particulière dans un milieu urbain très inégalitaire, où l’abolition officielle de l’apartheid et l’accession à l’indépendance politique en 1990 ont suscité de vives attentes en termes de réduction des disparités et de rattrapage au profit des populations noires défavorisées. En confrontant les principes gestionnaires d’une réforme sectorielle de l’eau orthodoxe avec l’objectif officiel de construction d’une société plus juste, il s’agit de comprendre comment ce dernier s’accommode, ou non, de l’hétérogénéisation croissante des configurations locales.

TROIS VOLETS POUR UNE RÉFORME INACHEVÉE

8Dans un contexte caractérisé par la rareté de l’eau et par la nécessité de nouveaux arbitrages entre usages (domestiques/agricoles) et entre territoires, la politique de l’eau fut rapidement mise sur l’agenda par le gouvernement namibien. Dans ses principes, la réforme enclenchée reflète fidèlement la doctrine internationale (Banque mondiale, 1993) : ressource naturelle limitée, l’eau est considérée comme un bien économique dont l’exploitation doit privilégier la décentralisation des structures de gestion, le recours accru au mécanisme des prix et la participation des différentes parties prenantes. À cela s’ajoute la volonté de dissocier les questions de solidarité et les préoccupations industrialo-commerciales, expression du mouvement plus général de « séparation et distinction » dont Henri Coing suggère qu’il est un des traits majeurs de la redéfinition en cours des services publics dans de nombreuses régions du monde (Coing, 1997).

La tarification en août complet : un enjeu capital de la commercialisation

  • 2 Elles correspondent aux aires urbanisées, ainsi qu’aux zones d’agriculture commerciale et aux mine (...)

9Approuvée en 1993, la politique sectorielle de l’eau préconisait une réorganisation institutionnelle qui conduisit, en 1997, à la commercialisation des fonctions de production et distribution en gros du Department of Water Affairs (Ministry of Agriculture, Water and Rural Development – MAWRD) et à la création de NamWater (Namibia Water Corporation Ltd), entreprise de droit privé namibien à capitaux publics (Act n° 12 of 1997). Celle-ci a désormais la responsabilité de l’approvisionnement en gros dans les zones dites « commerciales »2, principalement à partir de réserves en eau souterraines, dispersées sur le territoire national, et de systèmes locaux de production non interconnectés (Carte n° 1). Le Department of Water Affairs, quant à lui, assure le contrôle des ressources et la planification de leurs usages d’une part, la régulation de la nouvelle entreprise d’autre part. Il est aussi responsable de la desserte des zones rurales « non commerciales », notamment dans les anciens homelands (Jaglin, 1997).

  • 3 1 N$ + 1 FF en 2001.
  • 4 Comme il est d’usage dans ce genre de réforme, ses promoteurs soulignent que de telles subventions (...)

10Cette mutation institutionnelle est modeste : elle sert en fait surtout à justifier l’adoption du principe de recouvrement des coûts complets (d’exploitation, de renouvellement et de développement des infrastructures) dans un secteur jusqu’alors subventionné. Elle permet en effet au gouvernement d’annoncer la réduction puis la suppression de ses aides – en 1996, celles-ci s’élèvent à près de N$ 70 millions3 (soit 0,6 % du PNB)4 répartis presque également entre les subventions à NamWater (N$ 37 millions) et le financement de la desserte rurale – en incitant NamWater à augmenter ses tarifs de grossiste pour atteindre, en cinq ans, le recouvrement complet de ses coûts financiers (1995-2000). Une telle stratégie, initialement fondée sur des augmentations annuelles minimales du tarif de gros d’environ 20 % (avec un plafond maximum de 35 %/an), exige des usagers un effort considérable qui a suscité l’expression de nombreuses réactions d’inquiétudes, tant du régulateur ministériel (The Namibian, 9/06/98) que de parlementaires (The Namibian, 4/06/98) et d’élus locaux (ALAN, 1998). En 1999, à la suite d’une réévaluation interne de sa politique, NamWater modère l’augmentation de ses tarifs, ramenée en moyenne à 10 %/an, et la différencie plus nettement en fonction de l’état réel du recouvrement des coûts dans chaque localité : de 8 % à Windhoek (de N$2,40 à N$2,59), elle devait atteindre 20 % à Gobabis, dans l’Est semi-aride du pays (de N$2,78 à N$3,34 : The Namibian, 25/06/99). Cet ajustement est fondé, selon le directeur de NamWater, sur des perspectives financières meilleures que prévues, la dette de l’entreprise ayant été allégée d’un tiers en un an (de N$60 millions en 1998 à N$40 millions en 1999 : The Namibian, 04/1999). Certains analystes observent cependant qu’il pourrait surtout s’agir d’une prudente décélération de l’assainissement financier, en butte aux résistances sociales, dont le terme serait ainsi repoussé d’au moins cinq ans (2005 au lieu de 2000 : NEPRU, 1999).

La décentralisation et la différenciation des « capacités » locales

11La décentralisation a fait l’objet, au début des années 1990, de deux lois, l’une de régionalisation, l’autre de communalisation (Local Authorities Act n° 23 of 1992) dont l’article 30 postule que la responsabilité de fourniture d’eau aux ménages et aux opérateurs économiques revient aux collectivités locales dans leur aire de juridiction.

  • 5 L’ensemble du territoire namibien n’est pas « communalisé » et 49 collectivités locales seulement (...)

12Tenant compte des fortes disparités antérieures, la réforme de l’administration territoriale a cependant instauré trois degrés d’autonomie pour les vingt-huit collectivités locales urbaines (Carte n° 2)5, sans rapport direct avec leur taille démographique mais définis en fonction des capacités propres de chacune à assurer l’administration locale et le financement de son budget : les municipalités de rang I (3 villes) qui disposent d’une solide assise financière et d’une grande autonomie en matière d’emprunt et de détermination des taux d’imposition foncière, les municipalités de rang II (14 villes) dont l’autonomie budgétaire est moindre et la tutelle du MRLCH (Ministry of Regional and Local Governments and Housing) plus serrée, les towns enfin (11 localités) qui sont dans l’incapacité d’assumer seules les coûts de gestion urbaine et dont les budgets sont alimentés en quasi-totalité par des subventions étatiques (Dubresson et Graefe, 1999).

13Cette partition a des répercussions sur la gestion des services d’eau. Les municipalités (de rang I et II) clientes de NamWater et/ou productrices d’eau, ont la totale maîtrise technico-commerciale de leur service : elles fixent les tarifs, collectent les redevances auprès des usagers finaux, paient leurs factures à NamWater, et assument les coûts afférents à la construction et à l’exploitation du réseau local de distribution sur leur territoire.

  • 6 À la fois symbole de la résistance civique, témoignage de la faiblesse du pouvoir d’achat et de l’ (...)
  • 7 Ceux-ci reçoivent mensuellement des collectivités locales une facture multi-services (eau, électri (...)

14Dans les towns en revanche, le MRLGH assure la gestion et le développement des réseaux en vertu d’un accord de prestation de service qui décline deux variantes : dans l’une (Opuwo, Okakarara, Rundu, Khorixas) la facture d’eau est envoyée directement par NamWater au ministère de tutelle et les redevances collectées localement ne font que transiter par le town council ; dans l’autre (Lüderitz, Ondangwa, Oshakati, Rehoboth) la collectivité locale, après obtention de la « responsabilité budgétaire », règle directement ses factures, au moyen des redevances prélevées sur les usagers et des dotations de fonctionnement de l’État. Dans les deux cas, les incitations à une gestion rationnelle et économe sont faibles : dans le premier groupe, les pouvoirs locaux connaissent mal la structure des coûts et sont en quelque sorte confortés dans cette ignorance par la tutelle ministérielle ; dans le second groupe, la responsabilisation locale est plus marquée et le lien entre les coûts et les recettes devrait être mieux maîtrisé, mais il est en pratique doublement masqué. Il l’est d’abord du fait des carences du recouvrement : facturation réservée à une minorité d’abonnés particuliers et institutionnels, « culture » du non-paiement6 des ménages raccordés7 comme des utilisateurs d’installations collectives, arriérés de paiement des institutions publiques. Il l’est ensuite en raison des pratiques de l’État, dont la gestion manque de transparence et de fermeté : outre les dotations de fonctionnement (dont les critères d’attribution ne semblent pas stabilisés) et le financement des programmes de développement, le ministère règle en effet au coup par coup les arriérés des towns défaillantes, subventionnant ainsi leur consommation. Loin d’encourager la gestion « vertueuse » de villes qui, à l’instar de Ongwediva, s’efforcent de « freiner la dérive des arriérés de paiement » (Graefe, 1999) le ministère, par ses incertitudes et sa perméabilité aux arrangements clientélistes, incite au contraire les collectivités locales au chantage. Un bon exemple en est le conflit qui oppose Rehoboth à NamWater depuis mars 1998, sur lequel nous reviendrons.

15De manière générale, NamWater enregistre des arriérés de paiement croissants dans les towns ainsi que dans quelques municipalités de rang II ; selon certaines sources, le montant cumulé de ces impayés s’élevait à N$40 millions en 1999 (Van der Merwe, 1999). Olivier Graefe rapporte quant à lui que les sommes dues par la ville d’Oshakati aux deux sociétés d’eau et d’électricité en 1996 étaient de N$ 7,4 millions, soit presque une année de revenus d’exploitation (Graefe, 1999). La presse nationale relate abondamment les difficultés de nombreux Local Councils confrontés au non-paiement des usagers et à l’accumulation des impayés tant vis-à-vis de NamWater que de NamPower, société distributrice d’électricité : c’est ainsi Henties Bay décidant de couper l’eau et l’électricité des ménages débiteurs (The Namibian, 7/06/99), Keetmanshoop menaçant ses habitants des mêmes sanctions pour une dette accumulée de N$2 millions (The Namibian, 15/07/99), Katima Mulilo se résignant à couper la seule distribution d’électricité aux ménages débiteurs des deux services dont les arriérés atteignent N$2,5 millions (The Namibian, 5/06/98), etc. Ces difficultés, que confirment les rapports d’audit sur les comptes municipaux de villes comme Rehoboth, Lüderitz, Otavi ou encore Oshakati, témoignent des ambiguïtés d’un processus de communalisation qui expose les pouvoirs locaux aux exigences accrues de la gestion marchande de leurs services sans consolider, en proportion, leur assise technique et financière.

L’externalisation de la question sociale

16Telle qu’elle est exprimée dans les textes préparatoires et en conformité avec la doctrine libérale, la réforme affiche une dissociation entre les objectifs économiques et sociaux du service de l’eau : l’amélioration des performances économiques du système d’exploitation est de la responsabilité de la nouvelle société privée, censée atteindre rapidement l’autonomie financière, tandis que, au nom de la transparence, les enjeux d’équité sociale et territoriale sont explicitement définis comme relevant des pouvoirs publics.

17Le texte de loi régissant la commercialisation du Department of Water Affairs (Act 12 of 1997) entérine ce partage sans jamais évoquer les problèmes d’équité sociale et spatiale qui pourraient en résulter. Seul un bref article mentionne la possibilité, pour le MAWRD, de subventionner (pour quelle durée et à quelles fins ?) un dispositif d’approvisionnement ou une installation (Part IV article 15) mais aucun mécanisme durable de subvention n’est envisagé, à quelque échelle que ce soit, pour atténuer les grandes disparités d’étendue, de fonctionnement et de coût des systèmes actuels d’approvisionnement en eau urbains. Les dirigeants de NamWater en ont déduit que la primauté des objectifs d’efficacité légitimait aussi la suppression des péréquations géographiques qui avaient été instaurées après l’indépendance pour atténuer les écarts des tarifs de gros entre clients.

18De fait, les textes préparatoires à la réforme ne mentionnent aucun mécanisme de ce type. Ils suggèrent, en revanche, que les collectivités locales, habilitées à organiser des péréquations sur leur territoire, puissent disposer d’un fonds spécialisé (alimenté comment ?) utilisable pour solvabiliser les ménages les plus pauvres. Ce dispositif n’a cependant pas été formalisé, laissant aux villes une marge d’initiative que bien peu sont aptes à saisir. La plupart ont d’ailleurs des structures de clientèles trop déséquilibrées pour que des surplus tarifaires « raisonnables », imposés aux consommateurs aisés, puissent suffire à subventionner la consommation des pauvres. Une péréquation à l’échelle locale est-elle viable sans l’instauration d’un fonds régional ou national de rééquilibrage entre des collectivités aux richesses très disparates ?

19La décision ministérielle d’imposer une restructuration des tarifs de gros en 1999 pourrait néanmoins préluder à des changements significatifs dans les liens qu’entretiennent services d’eau et équité territoriale, et initier une nouvelle phase des relations entre NamWater et le gouvernement. Après quelques années d’observation, apprentissages réciproques et affinage des outils de pilotage ont en effet permis de réajuster les impératifs économiques de l’une et les ambitions redistributives de l’autre, le compromis prenant la forme d’une régionalisation des tarifs de gros et, partant, des péréquations, au sein de quatre zones d’exploitation. Ainsi, en 2000, les augmentations ont été de 20 % pour tous les clients des zones Nord et Sud, de 19 % pour ceux de la zone Centrale, de 8 % pour ceux de la zone Côtière (NEPRU, 2000). Il s’agit bien là d’un compromis, car tant les recouvrements (le montant des subventions gouvernementales à NamWater, de N$ 15 millions dans le budget 1998-1999, a néanmoins été réduit de moitié) que l’atténuation des inégalités demeure en deçà des espérances et des discours, mais il augure, semble-t-il, d’une maturation de la régulation nationale du secteur de l’eau et de l’instauration de nouvelles solidarités territoriales dont, à l’évidence, il reste à tester l’application et l’efficacité.

20Même si la modernisation juridique et réglementaire du secteur de l’eau est encore à peine ébauchée (Jaglin, 2000), une gestion économique plus efficace de l’eau dans les villes namibiennes semble devoir résulter d’un ensemble de mesures qui valorisent particulièrement l’application du principe de vérité des prix. Comment la combinaison entre décentralisation et généralisation des logiques marchandes affecte-t-elle réellement les services urbains ? Quelles sont les traductions locales de ces deux dynamiques de changement impulsées par l’Etat ?

21On peut s’attendre, en première analyse, à ce qu’elles conduisent à une géographie de plus en plus différenciée du prix de l’eau (entre villes puis entre régions si la réorganisation tarifaire de 1999 porte ses fruits). Est-ce le cas ? En l’absence de mécanismes nationaux de péréquation, comporte-t-elle un risque d’exclusion des clientèles les plus fragilisées par la précarité économique et de déqualification des territoires les moins bien arrimés aux espaces économiques moteurs ? En d’autres termes, la consolidation financière de NamWater, nécessaire à la généralisation durable du service à l’échelle nationale selon les autorités, est-elle compatible avec les objectifs officiels de rattrapage et de solidarité nationale ?

DIFFUSION DE LA RATIONALISATION MARCHANDE DANS L’ARMATURE URBAINE : RÉSISTANCES ET DISPERSIONS LOCALES

22Notre analyse s’appuie ici principalement sur une enquête réalisée en 1998 dans le cadre d’une étude pilotée conjointement par le MAWRD et le département Eau potable de la municipalité de Windhoek, et publiée sous la direction de Ben Van der Merwe en 1999.

23Les données fournies par cette enquête font apparaître trois faits importants. D’abord, la disparité des situations locales est réelle et semble s’accentuer. Ensuite, loin de résulter du seul processus d’application des réformes, cette différenciation est plutôt révélée par la nouvelle donne institutionnelle dont elle entrave la diffusion dans le territoire national. Enfin, les conséquences locales de la dynamique de changement sont très contradictoires et contribuent à brouiller la cohérence du message et des signaux que la politique nationale est censée adresser aux citadins.

Une application des logiques marchandes très inaboutie

24Les logiques marchandes, dont NamWater est le principal vecteur dans les villes, sont très inégalement appliquées et la cohérence d’un discours univoque, à l’échelle nationale, contraste avec la diversité des pratiques locales.

25Remarquons tout d’abord que les dispositifs réels d’approvisionnement en eau à l’échelle locale sont divers (Tableau n° 1). En effet, si NamWater est le grossiste de la majorité des villes, il n’est pas le seul producteur d’eau. Certaines villes disposent d’un système d’approvisionnement autonome (Grootfontein, Tsumeb, Outjo, Omaruru, Oranjemund) tandis que d’autres (Windhoek, Usakos, Okahandja, Keetmanshoop) utilisent des ressources souterraines locales en complément des volumes achetés à NamWater. Si les premières échappent à la politique nationale de vérité des prix de NamWater, les secondes disposent d’une marge de manœuvre qui peut être utilisée pour tempérer les effets des augmentations du prix de gros.

26Par ailleurs, que NamWater soit le principal fournisseur d’eau ne garantit nullement que les villes répercutent fidèlement les nouveaux principes d’efficacité économique. L’examen des mécanismes de formation des prix fait, au contraire, apparaître de nombreuses incohérences. Entre la municipalité de Windhoek, qui recouvre ses coûts via une tarification binômale progressive sophistiquée et Karibib, dont le prix de vente au détail est inférieur de 13 % au prix d’achat de gros (sans doute grâce à l’appui financier de sociétés minières) presque toutes les situations sont possibles, parfois en contradiction totale avec les recmmandations nationales. Dans les towns, les augmentations du prix de gros sont ainsi répercutées sur l’usager final sans tenir compte des coûts d’exploitation et d’investissement qui sont à la charge de la collectivité locale, le tarif local étant calculé presque partout, et indistinctement, à partir du tarif de gros et d’une surcharge d’environ 10 % (Van der Merwe, 1999). Rappelons aussi que de nombreuses collectivités enregistrent d’importants arriérés de paiement.

TABLEAU N° 1 : INDICATEURS DES SERVICES D’EAU LOCAUX EN NAMIBIE (1997-1998)

TABLEAU N° 1 : INDICATEURS DES SERVICES D’EAU LOCAUX EN NAMIBIE (1997-1998)
  • Estimations pour l’année 1998 : Tvedten et Moputola, 1995.
  • § 35 : indique que les données statistiques précises manquent mais qu’une évaluation grossière des p (...)

Note *
Note**§
IN : donnée manquante
Sources : d’après Van der Merwe, 1999 ; NWRMR, 1999

27Ces résistances locales à la rationalisation gestionnaire ont des fondements multiples. Certaines s’enracinent dans une tactique politique locale, comme à Rehoboth qui, sur fond de revendication identitaire (Piermay, 1998) mêle à la fois démagogie (refus d’augmenter les tarifs d’eau, non-respect des engagements négociés avec NamWater, aggravation de la dette de N$ 3,5 millions en 1997 à N$ 5,4 millions en 1999) et impuissance face aux comportements des ménages et de son principal débiteur, le ministère des TP, des Transports et des Télécommunications, qui devait à la ville plus de N$ 2 millions en juin 1999, conduisant ainsi à une sévère crise de légitimité du town council (The Namibian, 20/04/99 ; 1 7/05/99 ; 2/06/99).

28Nombre des incohérences constatées procèdent néanmoins d’un grave déficit de compétences à l’échelle locale : à l’exception des principales villes, les collectivités locales ne disposent ni des données ni des capacités d’expertise nécessaires à l’élaboration et à la mise en œuvre d’une véritable politique de l’eau. Par ailleurs, aucune structure de conseil et de formation n’a été créée à l’échelle nationale, en accompagnement de la décentralisation, pour combler ce déficit.

29Les collectivités jouissent ainsi rarement de la maîtrise technique et comptable de leurs services : de nombreuses ignorent la longueur des réseaux et seules les plus grandes disposent de cartes actualisées ; beaucoup sont inexpérimentées face aux mauvais payeurs, notamment lorsqu’il s’agit d’institutions publiques, et maîtrisent imparfaitement la coupure d’eau comme outil de régulation des impayés. Si le comptage et la tarification volumétrique dominent à l’échelle nationale, dans certaines villes, l’eau est néanmoins fournie au forfait (comme à Khorixas et Opuwo) ; dans d’autres, les compteurs ne mesurent qu’une partie des consommations (Rehoboth, Rundu) tandis que dans la plupart des petites localités, les robinets collectifs sont dépourvus de compteurs. La fiabilité de ces derniers, parfois hors d’usage comme à Rundu, est en outre très inégale. Les faibles capacités d’expertise se traduisent encore dans la conception de certaines structures tarifaires, comme à Tsumeb où, en dépit d’un objectif de gestion de la demande pour économiser l’eau, la tarification progressive n’influence pas les consommations, faute d’une bonne identification des usages et des seuils tarifaires déclenchant le mécanisme d’élasticité de la demande au prix (Van der Merwe, 1999).

30Les taux d’eau non comptabilisée, bons révélateurs des performances technico-commerciales du service, reflètent ces mêmes inégalités : du questionnaire envoyé en 1998 aux différentes collectivités locales, il ressortait tout d’abord qu’un certain nombre d’entre elles ignoraient jusqu’à la signification de cet indicateur ; que les ratios étaient meilleurs dans les municipalités (de 7 % à 31 %) que dans les towns (de 22 % à 58 %) où ils n’avaient en outre qu’une fiabilité très relative (Tableau n° 1). Confrontées à une connaissance partielle, et à une maîtrise médiocre des paramètres déterminant la rentabilité de leur système d’exploitation, souvent vétustes, les collectivités locales ont ainsi des capacités très limitées d’application des recommandations qui leur sont transmises.

31Elles ne sont cependant pas seules en cause : le monopole national corporatisé, NamWater, n’a pas achevé le recensement d’ensemble de ses dispositifs d’approvisionnement en eau et ne connaît ainsi que très imparfaitement la structure de ses coûts localisés (Van der Merwe, 1999) : dans beaucoup de villes, son prix de gros procède plus d’une estimation que d’un calcul économique circonstancié, ce qui affaiblit la légitimité de son argumentaire technique et nourrit la défiance des collectivités locales. Faute d’une régulation adéquate, un soupçon d’abus de position dominante pèse en outre sur NamWater : quelle est la rente de monopole dans des tarifs établis de manière peu transparente et celle des surinvestissements dans la politique de grands travaux de l’entreprise (qui se comporte comme un « propriétaire » des ressources en eau nationales) à la fois exonéré des droits d’extraction et peu redevable des coûts d’opportunité et environnementaux des vastes transferts régionaux qu’elle envisage ? Une étude globale de la gestion des ressources hydriques dans le pays, financée par la Banque mondiale, la coopération allemande et les Nations Unies, met ainsi clairement en cause la lenteur de la réforme législative (l’ancienne loi de 1956 étant à l’évidence obsolète) mais aussi le comportement du monopole commercialisé, appelant à la création d’une instance de régulation indépendante (NWRMR, 1999).

32L’État, enfin, a sa part de responsabilité. Tandis que le MRLGH n’incite pas efficacement les towns à lutter contre le non-paiement, le premier débiteur des collectivités locales est en général le secteur public, dont les dettes accumulées sont un facteur majeur de déséquilibre des comptes locaux d’exploitation (Van der Merwe, 1999). Ce problème n’est pas spécifique à la Namibie : plusieurs études portant sur des services d’eau africains ont montré qu’il était à l’origine de tensions importantes entre les appareils d’État et des opérateurs de services, nationaux (par exemple en Guinée et en Côte d’Ivoire : Lavigne, 1995) aussi bien que locaux (United Republic of Tanzania, 1999) au point parfois de menacer l’assainissement du secteur. Il est aussi, en Namibie, à l’origine de démêlés cocasses entre town councils et administrations déconcentrées (dont les consommations sont réglées par le ministère de rattachement). Celles-ci ayant par exemple accumulé N$ 2 millions d’impayés à Ondangwa, l’exécutif local coupa l’eau de tous les services publics, hormis la clinique, l’internat et la pompe à essence, et il fallut une semaine d’effervescence et le versement d’un acompte pour que soit rétabli l’approvisionnement (Graefe, 1999).

TABLEAU N° 2 : VARIATIONS DES PRIX DE L’EAU POTABLE DANS LES COLLECTIVITÉS LOCALES URBAINES DE NAMIBIE (1998-1999)

TABLEAU N° 2 : VARIATIONS DES PRIX DE L’EAU POTABLE DANS LES COLLECTIVITÉS LOCALES URBAINES DE NAMIBIE (1998-1999)
  • ** Tarif assurant le recouvrement des coûts pour la collectivité locale dans le cas de tarification p (...)
  • †† Estimations pour l’année 1998 : Tvedten et Moputola, 1995.

Note ***
Note **††
IN : donnée manquante.
Source : d’après Van der Merwe, 1999.

Des écarts de prix importants mal explicités

33À cette diversité des pratiques correspondent, dans les faits, d’importants écarts de tarifs entre les villes (Tableau n° 2) mais ceux-ci ne résultent ni de la seule commercialisation ni toujours d’une logique économique explicite.

34Les villes indépendantes de NamWater présentent les tarifs les plus bas. La principale raison semble en être qu’elles n’appliquent pas le principe du coût complet, leurs prix reflétant les coûts d’exploitation (entretien et maintenance) à l’exclusion des coûts d’investissement et des coûts environnementaux, par exemple ceux qui résultent d’une exploitation intensive des ressources souterraines. À Outjo pourtant, le niveau de la nappe phréatique se serait affaissé de 30 mètres en raison de la surexploitation de ces dernières années (Van der Merwe, 1999).

35Les tarifs les plus élevés sont pratiqués dans les trois principales villes, non pas tant en raison du prix de gros (lequel, à l’exception de Walvis Bay, reste subventionné) que de la prise en compte des coûts complets (exploitation et développement) du service municipal dans le tarif final aux usagers. Dans les trois villes, ce dernier présente ainsi une composante locale d’ores et déjà conforme aux nouvelles normes gestionnaires, l’assainissement financier consistant essentiellement, dans le futur, à amortir les augmentations du prix de gros. Le fait s’explique par l’ancienneté et la qualité des services d’eau municipaux qui, à la différence de ceux des towns, disposent de personnels compétents, d’une solide culture technique et sont depuis déjà longtemps astreints à l’autonomie financière. Bien qu’en régie, ces services se distinguent, dans leur pratique, d’administrations traditionnelles et sont familiers des critères d’efficacité et des principes marchands que cherchent aujourd’hui à promouvoir bien des réformes dites de privatisation. Ceci explique sans doute pourquoi ces services municipaux, à l’organisation stabilisée, ont su rapidement s’adapter à la réforme : dans la continuité de leur gestion antérieure, ils ont réaffirmé les principes du recouvrement des coûts tandis que, face au déclin des ressources financières en provenance de l’Etat, ils ont su profiter d’opportunités de financement en nouant de nouvelles alliances locales ou internationales (avec la communauté européenne par exemple et avec la coopération allemande, partenaire traditionnel de l’État).

36L’effort d’assainissement financier n’est pas absent ailleurs : il est aussi à l’œuvre dans quelques villes provinciales, comme Otavi et Gobabis, avec des effets très différents pour les usagers. Dans la première en effet, où le rapport d’audit de 1997 sur les finances municipales était excellent, il n’a qu’une incidence limitée pour les usagers finaux grâce à un prix de gros modéré (qui n’est plus qu’à 6 % du tarif d’équilibre de NamWater). À Gobabis en revanche, en dépit d’un tarif local déjà élevé (N$ 4,20/m3) le recouvrement des coûts complets nécessite encore une augmentation de + 1040 % ! Le mouvement de différenciation des tarifs devrait donc s’amplifier au terme du processus, et dans l’hypothèse improbable où seuls les tarifs de NamWater augmenteraient, les tarifs municipaux d’Otavi et de Gobabis seront en 2005 respectivement de N$ 2,70/m3 et de N$ 33,1/m3. Ailleurs, tout, ou presque, reste à faire, sauf à suspendre le mouvement, les petites villes auront aussi dans le futur à supporter un ajustement, générateur d’une différenciation croissante des tarifs aux usagers (Carte n° 3).

37S’agissant de supprimer des subventions qui s’échelonnent aujourd’hui de 0 à 91 %, on peut raisonnablement anticiper les évolutions du prix de gros. On connaît moins, en revanche, le devenir des composantes locales du prix final, qui est aussi subventionné, soit par des subventions croisées d’initiative locale (il est d’usage pour les municipalités d’utiliser les surtaxes sur les tarifs électriques pour alimenter des fonds de compensation des services déficitaires) soit par des transferts du budget de l’État pour les towns, soit par des aides provenant des sociétés minières (Karibib, Tsumeb). Si la transparence progresse à l’échelle nationale (encore que la publicité concerne plus les augmentations tarifaires que leurs modes de calcul) l’opacité demeure la règle dans la gestion de nombreux services d’eau locaux.

38L’exercice de la solidarité est un autre facteur de différenciation entre eux. La politique nationale recommande que les tarifications, volumétriques et progressives, ménagent une tranche sociale subventionnée (pour un volume d’eau vital de 20 à 40 l/h/j) et un tarif d’abonnement modéré pouvant inclure un volume d’eau gratuit (MAWRD, 1993a). Mais la diversité prévaut. En adoptant une tarification progressive (Windhoek, Henties Bay, Okahandja, Swakopmund, Tsumeb et Walvis Bay) certaines ont fait le choix de péréquations locales ou d’une tarification binômale, mais d’autres non. L’abonnement peut ou non inclure un volume d’eau minimal et son prix est en outre très variable : il est ainsi élevé (sans inclure de volume d’eau) à Mariental (N$16/mois) Karibib (N$20/mois) Karasburg (N$23/mois). Il conviendrait, pour consolider l’analyse, de comparer les tarifs de l’eau et le revenu moyen pour chaque ville. L’exemple suivant est évocateur des résultats possibles d’une telle démarche : le revenu monétaire moyen à Keetmanshoop est estimé à 50 % environ de celui de Windhoek, or l’abonnement y est de N$12,4/mois sans inclure de volume d’eau minimal (contre 13,25 N$ dans la capitale avec 5 m3 inclus) et le prix uniforme du m3 est de 2,86 N$m3 (contre N$ 2,65/m3 à Windhoek pour la première tranche). Le service est donc sensiblement plus cher pour un ménage à bas revenu de la petite ville de province, en dépit d’un tarif de gros avantageux.

39Les citadins des trois principales villes sont certes actuellement les plus exposés à la commercialisation, mais leurs pauvres ne sont pas plus menacés qu’ailleurs grâce à des structures tarifaires progressives qui correspondent à la mise en œuvre d’une réelle solidarité au profit des petits consommateurs et des usagers des robinets collectifs.

40Deux enseignements semblent pouvoir être tirés de ces constats. Tout d’abord, ces tarifs dissemblables répercutent de façon très inégale les signaux censés être émis par la politique de NamWater et perturbent la logique d’efficacité économique et d’allocation optimale des ressources en eau qu’elle souhaiterait imposer. En outre, les taux de recouvrement très inégaux, faibles dans les petites villes et mieux maîtrisés dans les plus grandes, entravent l’application de la réforme à laquelle nombre d’usagers échappent de facto.

41Dans certaines circonstances, la commercialisation du service de gros impulse une adaptation graduelle du modèle municipal dont elle valorise l’efficacité antérieure : ce n’est donc pas tant le caractère public du service qui freine l’accommodement et l’appropriation des logiques marchandes que l’impréparation de nombreux conseils locaux et l’extrême faiblesse de leurs capacités d’expertise. Implicitement, la réforme postule que la diffusion d’un modèle identique dans l’ensemble de l’armature urbaine est à la fois possible et souhaitable. Les consultants à l’origine de ce modèle avaient en revanche reconnu son inadaptation aux « zones non commerciales » du territoire national (regroupant les deux tiers environ de la population) abandonnées au Department of Water Affairs (MAWRD, 1994a, 1994b). Mais ce découpage dualiste masque la grande hétérogénéité des collectivités locales urbaines et de leurs trajectoires : aux dispositifs stabilisés des trois principales villes s’opposent les structures fragilisées des bourgs de la « zone commerciale » et plus encore les institutions en gestation des localités du nord récemment érigées en collectivités locales (Dubresson et Graefe, 1999). Dans ces dernières, il ne s’agit pas seulement d’adapter un cadre ancien, il faut tout inventer : la maîtrise technique du service, la relation commerciale avec les usagers, la relation contractuelle avec NamWater, etc. La légitimité même des différents acteurs est à construire, comme le montrent les tâtonnements des towns councils, incertains de leur « droit » à déconnecter les usagers réfractaires, ou encore les tensions avec la société nationale. Or, la réforme ne ménage aucun espace de formation et d’apprentissage, aucun dispositif durable d’accompagnement des collectivités et de correction des inégalités induites. À défaut, les localités les plus mal dotées pourraient chercher à amortir les effets de mutations mal préparées en contournant les régulations marchandes de NamWater par des régulations politico-clientélistes avec l’État, fondées sur des relations partisanes (tissées au sein du parti dominant, la SWAPO) et/ou ethniques (Owambo). Ainsi que l’analyse Ingolf Diener, le décalage entre règles établies et jeux réels introduit des zones d’ombres, investies par le pragmatisme de contrats et dispositifs ad hoc (Diener, 1999) mais l’ampleur de ces montages et la vitalité de leurs entrepreneurs varient grandement, tandis que s’accroît l’opacité des arbitrages.

DES CAPACITÉS LOCALES DE NÉGOCIATION ET D’ACTION STRATÉGIQUE TRÈS INÉGALES

42À cette analyse de la répartition actuelle du stock de compétences et de ressources, il faut adjoindre une approche dynamique de la distribution des capacités locales à capter des ressources, forger des alliances, faire valoir, sinon prévaloir, des objectifs stratégiques et des contraintes spécifiques dans les nouvelles configurations.

43Dès lors que les flux financiers administrés s’amenuisent et qu’augmentent au contraire ceux qui résultent de négociations et de contrats, la maîtrise des informations et des conventions devient stratégique : les coordinations non marchandes, définies comme partage d’un cadre d’interprétation et de référence collectif (Clerc, 1998) sont en effet d’autant plus nécessaires que les dispositifs sont hétérogènes, multi-acteurs et mobilisent des relations de confiance, dont l’absence suscite au contraire l’exigence de garanties exorbitantes (Irwin et al., 1999). Or, du fait de la genèse récente de l’administration postindépendance et des circonstances de sa construction, qui tendent plus à la lente conciliation des antagonismes qu’au changement radical (Diener et Graefe, 1999) l’unification de ce cadre demeure inachevée en Namibie, tandis que l’absence de consensus sur la nature des normes professionnelles et éthiques dans le processus de formation de la fonction publique post-indépendance entrave l’émergence d’une culture et d’une identité bureaucratique partagée (Melber, 1999).

44Dans un tel environnement institutionnel, les principales villes sont d’autant plus avantagées qu’à la supériorité de leurs moyens, elles ajoutent une bien meilleure connivence avec les règles, normes et coutumes des nouvelles élites politico-administratives, dérivées de celles qui avaient constitué le socle de la culture des fonctions publiques locales et nationales blanches dans l’ancien système, mais aussi avec une partie des milieux d’affaires blancs qui ont, semble-t-il, traversé la période de transition et de réconciliation nationale avec profit (Tapscott, 1999).

  • 8 Entretien du 7/8/98 par Sylvy Jaglin et Alain Dubresson.

45Un responsable de la municipalité de Walvis Bay ne dit pas autre chose lorsqu’il affirme que la décentralisation a transformé l’accès aux ressources étatiques en enchères et accru les rivalités entre villes, ajoutant avec réalisme que, dans cette compétition, Walvis Bay, habituée par l’administration sud-africaine à un fort niveau de subventions, ne reçoit certes pas autant qu’elle demande mais bénéficie néanmoins d’une allocation favorable8. A cette analyse fait écho le sentiment d’abandon exprimé par d’autres collectivités locales lors des réunions annuelles de l’ALAN (Association of Local Authorities of Namibia) traduction de l’inégale capacité des villes à capter des ressources. Les disparités sont encore plus grandes lorsqu’elles sont comparées à une échelle qui excède les frontières nationales, dont les opportunités sont beaucoup mieux utilisées par les villes principales.

46Deux exemples serviront à illustrer l’évolution différenciée des services d’eau et le processus de capitalisation des opportunités offertes par les réformes au profit des villes disposant de solides institutions : les relations avec NamWater et la construction de policy communities (Jordan, 1990) autour des grands projets d’approvisionnement en eau.

Une contractualisation contestée

  • 9 Entretiens à Walvis Bay (13/08/98) et Windhoek (17/08/98) par Sylvy Jaglin et Alain Dubresson.

47Les capacités locales de négociation singularisent les relations contractuelles entre NamWater et les villes au profit des mieux dotées, qui construisent une stratégie quand les autres subissent la règle de la société nationale. En 1998, cette dernière a proposé à ses clients en gros (bulk users) un contrat commercial type, pour la rédaction duquel elle s’est adjoint les services d’un consultant nord-américain. Dans cette version provisoire, le document a suscité de vives contestations, notamment des municipalités de Windhoek et Walvis Bay, qui en réfutent le caractère unilatéral, les préoccupations trop exclusivement marchandes, les insuffisantes garanties de qualité de l’approvisionnement en gros (taux de perte élevés, qualité de l’eau incertaine, marge d’erreur aux compteurs de vente en gros excessive) les modalités d’établissement des tarifs trop peu transparentes et, surtout, les pénalités injustes (pour évolutions imprévues de la demande, dépassement des quotas annuels planifiés) qui reportent sur les collectivités locales l’essentiel des risques liés aux aléas climatiques ou aux variations saisonnières de la demande industrielle9. Ce mécontentement a suscité diverses réactions, parmi lesquelles la constitution d’un comité regroupant cinq gros acheteurs côtiers au nom desquels l’ingénieur municipal en chef (City Engineer) de Walvis Bay a renégocié avec NamWater le contrat type, ainsi que l’annexe portant sur l’usine de dessalement d’eau de mer, en brandissant la menace de la concurrence en cas de désaccord persistant. Windhoek a également engagé un processus de renégociation du contrat proposé par la société nationale, critiquant en outre ses comportements hégémoniques et ses tentatives de « récupération » de projets municipaux potentiellement rentables, comme la nouvelle usine de retraitement des eaux.

48Cette accusation ne semble pas sans fondement : paradoxalement, alors que le puissant Department of Water Affairs s’était accommodé d’une concurrence des collectivités locales dans la production de l’eau, la nouvelle société adopte des comportements plus monopolistiques, en accord avec une politique commerciale jouant à la fois sur une logique d’extraction des profits (par contrôle des grands projets potentiellement rémunérateurs) et de valorisation d’une image de haute technicité et d’innovation (usine de dessalement et station de retraitement).

49Face à cette stratégie, les clients de NamWater sont très inégaux. Tant Walvis Bay que Windhoek, par des voies différentes, ont montré qu’elles pouvaient réagir, défendre leur point de vue et faire valoir des atouts suffisants dans des renégociations qu’aucune des deux villes n’estime perdues d’avance. Qu’en est-il en revanche des autres collectivités urbaines dans un contexte où le régulateur ministériel semble lui-même bien dépourvu, se contentant de déplorer le manque de concertation avec les entreprises commercialisées (The Namibian, 9/06/98) ? Ne risque-t-on pas de s’acheminer vers un rapport de forces défavorable aux collectivités locales, comme à Rehoboth, à qui NamWater a finalement proposé d’assurer la facturation de son service d’eau, dépouillant ainsi le town council d’une de ses fonctions (The Namibian, 17/05/99) ?

  • 10 Antérieures à la restructuration des tarifs de gros de 1999, qui régionalise les péréquations.

50La stratégie de Walvis Bay suggère pourtant qu’une alternative est possible : en formant un comité (Central Coast Water Scheme Committee) associant quatre villes et une société minière, la cité portuaire renforce son propre poids dans la négociation bilatérale avec NamWater, tout en faisant profiter des collectivités locales plus modestes (Henties Bay, Arandis et même la rivale Swakopmund) de ses démarches. Cette coopération/collaboration technique entre villes d’une même région, l’Erongo désertique, traitant ensemble du problème crucial de l’approvisionnement en eau potable, peut-elle préfigurer un mécanisme, horizontal et d’origine locale, enclenchant des formes de régulation régionales10, concurrentes de celles de l’État défaillant ? Même relayé par l’ALAN qui joue, modestement, un rôle de caisse de résonance à ces débats et offre aux édiles un espace d’apprentissage et d’échange (ALAN, 1998) ce processus ne signifie pas nécessairement qu’il y ait démocratisation de l’accès aux ressources. Rien ne garantit non plus que les relations soient égalitaires et réciproques, les collectivités les plus dynamiques pouvant surtout chercher, par ce canal, à conquérir des fonctions d’intercession et de médiation. Faut-il y déceler des formes de « colonisation intérieure », des villes gagnantes sur les autres, ou, au contraire, les prémisses de régulations locales, fondées sur l’élaboration de relations horizontales et la mise en commun de ressources disponibles hors des appareils d’État ?

51Peut-être ces processus suggèrent-ils surtout qu’à trop analyser les réformes au travers de leurs dysfonctionnements, on risque de masquer des embryons de systèmes de relations locaux qui peuvent contribuer à l’intégration de collectivités locales dans des espaces de diffusion des savoirs, de décision et d’apprentissage collectif, creusets de cultures techniques partagées. Si cette hypothèse est vérifiée, elle suggère que, loin d’uniformiser les situations nationales, les réformes risquent fort de favoriser des configurations dans lesquelles les régulations locales seront déterminantes et génératrices de disparités territoriales recomposées.

Projets urbains et policy communities

52Pour maintenir sur place et attirer de nouveaux acteurs privés, investisseurs locaux et étrangers, et des populations à haut niveau de vie, enjeux essentiels de la compétition urbaine en Afrique australe, les villes namibiennes doivent démontrer leur capacité à satisfaire ces segments de la demande domestique et industrialo-commerciale. De telles stratégies requièrent néanmoins l’accès à des ressources, notamment financières, et le soutien de coalitions d’acteurs intéressés à l’expansion de services de qualité. L’analyse des évolutions actuelles semble indiquer que le désengagement de l’Etat creuse là encore les inégalités entre les principales villes, plus susceptibles de susciter ces policy communities génératrices de ressources, et les autres.

53Dans le domaine de l’eau, les municipalités ont opté pour une différenciation fonctionnelle et spatiale du service d’eau isolant, au sommet, les territoires de la performance. Ceux-ci correspondent à la ville des « basses densités » (selon la classification des planificateurs) réticulée et grosse consommatrice d’eau : c’est d’abord en fonction de sa demande que sont pensés les programmes d’investissements et scellées les alliances, avec toutefois des divergences, plus ou moins feutrées, sur la façon de concilier les exigences de qualité de ce segment de la demande et la nécessité d’économiser et de partager la ressource.

54Il existe ainsi à Windhoek une policy community, soutenue par une expertise internationale présente de longue date, qui privilégie une politique de l’offre, fondée sur des normes de desserte élevées et d’importants investissements. Elle fut notamment active, en 1993-1994, lorsqu’une étude prospective sur les modes d’approvisionnement en eau de la capitale fut réalisée à la demande du gouvernement (MAWRD, 1993b). Associant notamment des membres du ministère de l’Eau, certains représentants du département municipal de planification urbaine, que leurs intérêts corporatistes et leur propension aux grands projets poussaient dans ce sens, et des intérêts privés intéressés aux projets d’extension et de modernisation du centre-ville, cette coalition promouvait l’option la plus coûteuse de l’étude, celle d’une adduction d’eau depuis l’Okavango (750 km au Nord) au nom de la productivité urbaine et de la compétitivité de la ville dans la sous-région. Cette option, peut-être nécessaire à terme, aura d’importantes incidences financières en portant le prix moyen de l’eau à plus de N$ 8/m3, mais la disponibilité de l’eau est un enjeu plus important que son prix pour les défenseurs de cette politique (comme le confirme une enquête auprès des industriels de Windhoek en 1998 : Van der Merwe, 1999). En revanche, pour les ménages, et notamment les plus pauvres, une telle augmentation pourrait avoir des effets désastreux, qui ne sont jamais mentionnés dans l’étude. Finalement, ce projet a été reporté en raison de la forte opposition d’un autre groupement d’intérêts, ancré dans les services techniques du ministère de l’Eau et de la municipalité, qui argumentait que des mesures d’économie et de gestion de la demande devaient d’abord être mises en œuvre afin de donner du temps à la conception technique du projet, de revoir son dimensionnement à la baisse et de négocier correctement avec les Etats voisins riverains du fleuve Okavango (Jaglin, 2000).

55À Walvis Bay, une alliance entre le MAWRD, des acteurs municipaux et les opérateurs de l’EPZ (zone franche industrielle) a en revanche obtenu satisfaction en parvenant à un accord sur la construction d’une usine de dessalement. La municipalité a fait ici valoir que la principale entrave au développement économique local, et à celui de l’EPZ en particulier, était le risque de pénurie d’eau auquel les industries locales, notamment celles de la pêche, sont particulièrement sensibles. C’est cet argument qui a semble-t-il primé, alors que les évaluations du prix moyen final de l’eau demeurent très incertaines (en 1998, elles variaient encore de N$ 5 à N$ 12/m3) et que les répercussions de telles variations pour les habitants pauvres des townships de Kuisebmond et Naraville demeurent mal connues.

56Dans ces deux exemples, de puissantes communautés d’intérêt, localement constituées, ont été décisives dans le portage du projet. Or, seules les opérations stratégiques, ou considérées comme telles, sont susceptibles de galvaniser de telles coalitions et une telle mobilisation d’expertise et de moyens qui relaiera la demande des petites villes et défendra leur intérêt local dans le grand marchandage national ?

CONCLUSION

57Trois constats méritent d’être soulignés. En premier lieu, le recul de la régulation étatique et la place croissante des régulations locales dans la configuration actuelle des services alimentent un puissant mécanisme de différenciation. Faut-il s’en réjouir ? Observons, avec circonspection, que ce constat confirme certes l’existence de marges d’autonomie locales, mais qu’en de nombreux lieux, les arbitrages sont plus le résultat de choix mal maîtrisés que l’issue de décisions et procédures transparentes.

58En second lieu, la dispersion des résultats brouille le bilan général que l’on pourrait tirer des premières années de la commercialisation et de la décentralisation des services d’eau. On peut en revanche constater que les écarts s’accroissent entre les villes moins en fonction des logiques marchandes nationales, comme le suggérait l’hypothèse de départ, qu’en fonction des aléas du processus d’ajustement des services locaux. En d’autres termes, tant les carences en compétences que les tactiques politiques (de résistance à la hausse des prix notamment) freinent, à l’échelle locale, la diffusion des principes fondateurs de la réforme de sorte que, au stade actuel de sa mise en œuvre, la commercialisation est moins créatrice d’inégalités d’accès à l’eau que révélatrice des disparités institutionnelles issues de la décentralisation. Si l’adoption progressive de tarifications basées sur les coûts complets (de gros et de détail) devrait, à terme, amplifier la différenciation des prix à l’usager, elle n’apparaît pas comme un facteur déterminant de la géographie actuelle des tarifs, qui témoigne autant des modalités de l’action publique locale que des coûts du service. Dans ce contexte, la question de l’équité territoriale se trouve singulièrement compliquée. En effet, comment penser, dans le cadre d’une réforme sectorielle de l’eau, des mécanismes redistributifs qui anticipent de futures inégalités d’accès, aujourd’hui en partie masquées par l’inégale distribution des capacités locales ?

59Enfin, c’est à une géographie de l’incertitude que conduisent les analyses : si la trajectoire des municipalités de rang I semble prévisible, chevillée à un processus de modernisation marchande et technique du service déjà largement enclenché, et appuyée sur des projets soutenus par de puissantes communautés d’intérêts, celle des villes petites et moyennes semble beaucoup plus aléatoire. Les logiques marchandes de NamWater s’imposeront-elles et à quel prix ? Les compromis actuels peuvent-ils être reproduits et avec quels effets sur la viabilité des services d’eau locaux ? L’État ne semble pas disposer d’outils de pilotage permettant la mise en œuvre progressive des réformes, le réglage empirique des ajustements nécessités par la grande hétérogénéité des situations, l’incorporation des enseignements tirés de l’expérience. C’est peut-être à l’échelle locale et régionale que pourraient émerger des modalités innovantes de régulation, dont les exemples demeurent néanmoins embryonnaires.

60Selon l’échelle à laquelle on les observe, selon les lieux privilégiés aussi, la réforme se présente ainsi sous un jour très différent : seule la prise en compte de l’ensemble de ces échelles et territoires est donc susceptible de fournir le matériau nécessaire à la compréhension du poids des complexes réformateurs locaux dans l’évolution récente des services d’eau.

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Notes

1 Commercialisation ou corporatisation signifient ici transfert des fonctions de production et distribution de l’eau en gros de l’ancien département ministériel Department of Water Affairs à une société de droit privée namibienne à capitaux publics.

2 Elles correspondent aux aires urbanisées, ainsi qu’aux zones d’agriculture commerciale et aux mines.

3 1 N$ + 1 FF en 2001.

4 Comme il est d’usage dans ce genre de réforme, ses promoteurs soulignent que de telles subventions menacent la stabilité financière de l’État, dont le budget est lui-même déficitaire (N$ 745 millions en 1998-1999).

5 L’ensemble du territoire namibien n’est pas « communalisé » et 49 collectivités locales seulement y ont été définies : 28 sont urbaines (municipalités et towns) et regroupent, en 2000, un peu plus de 630 000 habitants (soit environ 34 % de la population totale) ; 21 sont des « villages ».

6 À la fois symbole de la résistance civique, témoignage de la faiblesse du pouvoir d’achat et de l’insatisfaction des niveaux de service, le non-paiement grève durablement la gestion des services locaux.

7 Ceux-ci reçoivent mensuellement des collectivités locales une facture multi-services (eau, électricité, assainissement, collecte des déchets) à laquelle s’ajoutent, dans les municipalités, les impôts locaux fonciers. Dans les towns, les montants des factures acquittées par les habitants ne sont pas désagrégés et il est impossible de distinguer précisément les taux comme les montants de paiement par service (Graefe, 1999).

8 Entretien du 7/8/98 par Sylvy Jaglin et Alain Dubresson.

9 Entretiens à Walvis Bay (13/08/98) et Windhoek (17/08/98) par Sylvy Jaglin et Alain Dubresson.

10 Antérieures à la restructuration des tarifs de gros de 1999, qui régionalise les péréquations.

Notes de fin

* Je remercie Olivier Coutard, Alain Dubresson et Jean-Marc Offner pour leur relecture critique de cet article.

Géographe, maître de conférence à l’Institut Français d’Urbanisme, Université Paris VIII

Estimations pour l’année 1998 : Tvedten et Moputola, 1995.

§ >35 : indique que les données statistiques précises manquent mais qu’une évaluation grossière des pertes permet de les situer au-delà de 35 %.

** Tarif assurant le recouvrement des coûts pour la collectivité locale dans le cas de tarification progressive.

†† Estimations pour l’année 1998 : Tvedten et Moputola, 1995.

Table des illustrations

Légende Carte n° 1 : Namibie - les collectivités locales.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/627/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 397k
Titre TABLEAU N° 1 : INDICATEURS DES SERVICES D’EAU LOCAUX EN NAMIBIE (1997-1998)
Légende Note *Note**§IN : donnée manquanteSources : d’après Van der Merwe, 1999 ; NWRMR, 1999
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/627/img-2.jpg
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Titre TABLEAU N° 2 : VARIATIONS DES PRIX DE L’EAU POTABLE DANS LES COLLECTIVITÉS LOCALES URBAINES DE NAMIBIE (1998-1999)
Légende Note ***Note **††IN : donnée manquante.Source : d’après Van der Merwe, 1999.
URL http://books.openedition.org/iheal/docannexe/image/627/img-3.jpg
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© Éditions de l’IHEAL, 2003

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