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Eaux et réseaux

 | 
Graciela Schneier-Madanes
, 
Bernard de Gouvello

Première Partie. Usagers , consommateurs, citoyens...

Participation des usagers dans le contrôle des services publics privatisés en Argentine

Andrea Lopez et Ruth Felder

Texte intégral

  • * Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), Buenos Aires, Argentina

1Note portant sur l’auteur*

  • Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), Buenos Aires, Argentina

2Note portant sur l’auteur

3La plupart des pays engagés depuis les années quatre-vingt dans des processus radicaux de réforme du secteur public, ont choisi la privatisation des entreprises prestataires de services publics de base (électricité, gaz, eau) comme l’une des politiques presque obligatoires pour la réduction de l’appareil de l’État. Cependant, pour ces schémas « États-centrés » le transfert au secteur privé de services de base a provoqué de nouvelles demandes à l’État, liées fondamentalement au développement et à l’affirmation de son rôle de régulateur. La construction de ces nouvelles instances étatiques a entraîné une redéfinition des formes d’intervention dans le champ économique et, plus largement, des modalités de gestion et de relation entre l’administration publique et les administrés.

4Comme l’a souligné une grande partie de la littérature spécialisée, le système administratif qui a accompagné le processus de croissance et d’expansion des États s’est caractérisé par une tendance à la standardisation, une faible capacité de réception, d’apprentissage et d’adaptation, et une culture politique et administrative fermée à la diversité des besoins et à l’échange dans les processus de prestation (Brugué, Amorós et Goma, 1994). Par opposition à la logique centrée sur l’Etat où la prise de décisions est dans les mains de bureaucrates hautement qualifiés techniquement mais sans responsabilité vis-à-vis des citoyens (Jenkins et Gray, 1994), les perspectives actuelles de « management public" mettent l’accent sur un nouveau type de relation avec l’administration. Élargissant son espace politique, l’État fait alors face aux demandes des citoyens à la recherche d’un ordre normatif qui fasse une place tant aux compétences techniques qu’aux compétences sociales liées aux services publics (Brachet, 1995). De ce point de vue, et pour éviter que les usagers des services publics soient relégués à un rôle « d’administrés passifs » leur inclusion et/ou celle de leurs organisations ou d’autres organisations de la société civile gagne en importance comme moyen de générer plus de responsabilité de l’État vis-à-vis du public (De Sarlo J. et Langton S., 1987).

ENTRE « MODÈLE CONSUMÉRISTE » ET « MODÈLE CITOYEN »

5Ce management public a une portée différente selon que l’on se place dans une perspective de la « consommation" ou une approche « citoyenne ». Dans le premier cas, sur la base de « l’orientation vers le client », on privilégie la fourniture d’information et la connaissance de l’opinion des récepteurs des services publics pour améliorer la qualité des prestations. Cette approche est critiquée pour son mimétisme avec les initiatives privées dans un terrain où les usagers n’ont pas le pouvoir de choisir. Par ailleurs, en envisageant les usagers comme des clients individuels, on n’autorise leur présence que sur des thèmes « micro » de la consommation concernée et leur participation à des objectifs collectifs est obérée. Partant de ces critiques, le modèle « citoyen » reconnaît l’existence d’un intérêt collectif non réductible à la somme des intérêts individuels et appuie des processus de gestion dans lesquels les citoyens participent à la résolution de leurs propres problèmes.

6Si les deux perspectives concordent sur le fait que l’ouverture de canaux de participation dynamise l’exercice du contrôle et confère plus de fiabilité aux décisions administratives, les différences de conception se traduisent dans des instances, des formes de représentation et des degrés d’engagement différents des usagers par rapport aux services publics.

7Dans cette perspective, Brachet (1995) propose une classification des attitudes de l’administration par rapport à la question de la participation des usagers à partir de quatre niveaux hiérarchiques : la fourniture d’information, l’institutionnalisation de mécanismes de consultation, les formes de concertation et enfin le partenariat. L’information est la matière première de base pour que les usagers puissent exercer leurs droits et remplir leurs obligations. La consultation implique de la part de l’administration d’obtenir l’opinion des usagers, sans forcément tenir compte des opinions reçues. La concertation, en revanche, suppose que les décisions prises considèrent les points de vue exprimés par les usagers. Enfin, le partenariat suppose une pratique de concertation avec un certain degré d’institutionnalisation et de reconnaissance des parties.

8La prise en compte des usagers ou, en d’autres termes, la rupture avec le modèle bureaucratique traditionnel n’est pas un processus exempt de difficultés et de controverses. En Argentine où le droit à la participation des usagers dans les organismes de contrôle est inclus dans la Constitution nationale, un ensemble d’expériences visant à désactiver la logique centrée ont été mises en place. Toutefois, l’existence d’un cadre normatif permettant la participation constitue une condition nécessaire mais non suffisante pour la concrétiser. S’y opposent : l’absence de réglementations spécifiques dans la Constitution de 1994, la résistance de la bureaucratie de l’État et celle de certaines entreprises privatisées confrontées à un mouvement d’associations d’usagers et de consommateurs encore trop faibles, en raison de la pauvreté de leurs ressources et de leurs sérieuses difficultés à devenir le référent des formes d’organisation des usagers.

Services publics en réseau : privatisation et régulation

  • 1 La modalité de restructuration des entreprises retenue a maintenu les situations de monopole régio (...)

9La privatisation des entreprises prestataires de services publics a été l’un des aspects les plus importants de la réforme de l’État. En Argentine, la légitimité de cette politique s’est appuyée sur l’inefficacité généralisée des entreprises d’État qui souffraient d’un manque d’investissement et d’une instrumentalisation de plus en plus prononcée de la part de groupes et de corporations dotés de pouvoir de pression. Dans un contexte de chaos économique, marqué par l’hyper-inflation, la pression des organismes financiers internationaux et des créanciers internes et externes, la loi de Réforme de l’État de 1989 a déclaré plus d’une vingtaine d’entreprises et d’organismes passibles de privatisation, parmi lesquels figuraient les prestataires de services publics comme l’Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), Gas del Estado, Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA) et Obras Sanitarias de la Nación (OSN)1.

  • 2 Après la privatisation du service de téléphonie, a été créée la Commission Nationale de Télécommun (...)

10En contrepartie du transfert des entreprises au secteur privé, les tâches de régulation et de contrôle des services publics sont restées à la charge de nouveaux organismes : la Commission nationale de communications (CNC)2, l’Agence nationale de régulation du gaz (Enargas), l’Agence Nationale de Régulation de l’Electricité (ENRE) et l’Agence tripartite de travaux et services sanitaires (ETOSS). Ces organismes, créés par loi uniquement dans le cas de l’ENRE et de l’Enargas, ont pris la forme juridique d’agences déconcentrées appartenant à l’Exécutif national à l’exception de l’ETOSS qui est intégrée par trois juridictions : la Nation, la province de Buenos Aires et la ville de Buenos Aires. Ils sont dirigés par des directeurs nommés par l’exécutif, bien que dans les cas d’Enargas et d’ENRE l’intervention d’une Commission spéciale consultative du Parlement soit requise.

11L’Enargas, l’ENRE et la CNC élaborent leurs budgets et les présentent à l’Exécutif pour les inclure dans le projet de budget national. Dans les trois cas, les ressources viennent fondamentalement des taxes d’inspection et de contrôles payés par les différents acteurs du système ainsi que des amendes appliquées aux opérateurs des services. L’ETOSS établit aussi son propre budget, mais à la différence des autres organismes, il est financé par un pourcentage du chiffre d’affaires de l’opérateur.

  • 3 Il faut souligner que dans le cadre de la Convention Constituante, la commission de rédaction n’av (...)

12Dès leur mise en place, les décisions des agences de régulation sur les thèmes à forte répercussion dans le public (ajustements des tarifs, surfacturation, réclamations pour des factures déjà payées, etc.) ont été l’objet de critiques de la part des législateurs, des Défenseurs du Peuple de la Nation et de la Ville (ombudsman), des associations d’usagers et de consommateurs. Les critiques concernent en général, le manque d’autonomie politique et les risques de capture des organismes par les entreprises. Sous la forte pression des associations d’usagers, la question de l’implication des usagers dans le contrôle des services privatisés a été inscrite dans l’agenda politique. La réforme de la Constitution Nationale en 1994 a constitué une initiative d’une portée importante dans ce domaine : son article 42 stipule que la législation devra prévoir « la nécessaire participation des associations de consommateurs et d’usagers et des provinces concernées » dans les organismes de contrôle des services publics3.

Le paysage institutionnel : les organisations d’usagers et de consommateurs

  • 4 Actuellement, il existe officiellement dix associations reconnues de défense des droits du consomm (...)

13À l’exception d’Adelco, créée en 1980, la plupart des associations d’usagers et de consommateurs4 se sont constituées entre 1994 et 1996, sur l’initiative de dirigeants politiques critiques du processus de privatisation. De façon générale, ces entités ont circonscrit leur action à la ville de Buenos Aires, l’une des zones les plus riches de l’Argentine et dans laquelle les usagers disposent le plus souvent des services. Et ceci à la différence de la périphérie de la ville et de la majorité des régions les plus pauvres du pays où l’on trouve surtout des usagers « potentiels ».

  • 5 Ce caractère a été formalisé dans le cas de la CNC, qui avait signé une convention avec Adelco pou (...)
  • 6 Selon la loi de défense du consommateur, les associations d’usagers et de consommateurs qui répond (...)

14La direction de ces associations est assurée par des professionnels (en général, avocats ou économistes); leur travail consiste principalement à conseiller les usagers et les consommateurs et, plus ponctuellement, à réaliser des cours, des séminaires et des études spécifiques sur les services publics; un nombre limité d’associés participent à ces activités. Plutôt que comme une référence pour les usagers, ces associations tendent (pour le moment) à fonctionner comme des « intermédiaires » entre les usagers, les entreprises et l’administration publique. D’une certaine façon, ce sont les mêmes organisations d’usagers qui ont pris le rôle de « médiateurs » en réalisant un ensemble de tâches de compétence spécifique des organismes de régulation5. Elles reconnaissent leurs faiblesses en ce qui concerne la diffusion de leurs activités (particulièrement vers des groupes avec une expérience d’organisation moindre) bien qu’ils attribuent ce déficit au manque de moyens économiques, et dans la plupart des cas, à un financement de l’État insuffisant6.

  • 7 Pour étayer cet argument, une personne interrogée signale qu’Adelco – l’association la plus ancien (...)

15Toutes les associations consultées considèrent l’absence de contrôle effectif de la part des agences de régulation comme un point particulièrement critique de la gestion privée des services publics. Les opinions sont moins uniformes en ce qui concerne l’analyse des schémas normatifs en vigueur et sont nettement contrastées pour l’évaluation des instruments de participation des usagers dans les organismes de contrôle. D’un côté, Cruzada Cívica s’oppose à l’inclusion des usagers dans les directions des agences et, d’un autre côté, Adelco signale que le manque d’expertise technique des représentants des usagers limite leur capacité à y tenir un rôle effectif7. Au contraire, Codelco comme Adecua, Unión de Usuarios y Consumidores et Consumidores Argentinos réclament l’incorporation d’un représentant des usagers dans la direction des agences. S’ils reconnaissent que cette participation à elle seule n’assure pas la défense de leurs intérêts ni le changement total des agences, elle constitue « un premier pas en cette direction ». Ils prennent aussi en compte la nécessité pour les représentants d’avoir un profil professionnel adéquat, bien que pour l’Unión de Usuarios y Consumidores, il ne faut pas perdre de vue le « caractère militant » des organisations.

16Comme cela est indiqué ci-dessous, les agences régulatrices n’ont pas, à l’exception d’un cas, mis en place des mesures pour inclure ces associations, comme le stipule la Constitution. Jusqu’à présent, elles ont développé des moyens plus limités d’expression des usagers, tels les sondages d’opinion et les audiences publiques, avec des degrés de développement plutôt différents selon les services publics concernés.

MÉCANISMES DE PARTICIPATION DES USAGERS

17Si l’on considère les niveaux d’analyse proposés par Philippe Brachet, il convient d’examiner en premier lieu la mise en pratique des mécanismes impliquant un moindre degré d’engagement des usagers ou de leurs représentants dans la prise de décisions publiques. En seconde instance, on aborde la question des Audiences Publiques comme espace de concertation et l’intégration des associations d’usagers et de consommateurs dans les agences de régulation, dans la mesure où celle-ci peut donner lieu à des formes de partenariat, i.e. assurer un plus grand engagement de la part de l’administration concernant la participation des usagers dans le contrôle des services publics.

Les sondages d’opinion

  • 8 Résolution 161/96 du Secrétariat de Communications.
  • 9 Il envisage les possibles problèmes dans les communications urbaines et interurbaines, les communi (...)

18Le niveau le plus simple de participation des usagers est le sondage d’opinion. Seul la CNC l’a mis en pratique dans le cas du service téléphonique. Elle a élaboré un Projet de règlement d’étude et d’analyse de l’opinion publique8 qui fixe des normes d’analyse de l’opinion des usagers et permet de recueillir des informations sur l’utilisation des lignes téléphoniques et le fonctionnement des divers aspects du service9.

  • 10 Telefónica de Argentina affirme que le rôle régulateur doit être « objectivement fixé » et ne doit (...)
  • 11 Telefónica de Argentina demande des précisions sur les aspects qui deviendront publics et la forme (...)

19Les entreprises téléphoniques se sont fortement opposées à accepter que les enquêtes puissent servir de base à l’élaboration d’un indicateur de qualité des services, même si les résultats de ces sondages ne les obligent pas à modifier les standards de service mis en question, Telefónica Argentina pense qu’il « n’y a pas de corrélation nécessaire entre la tutelle adéquate des droits des clients et des usagers et la mise en place d’un système comme celui qui est proposé » ; elle a présenté aussi un recours en justice contre l’obligation de suivre cette procédure10. Pour sa part, Telecom soutient que les études d’opinion ne doivent pas constituer un mécanisme parallèle d’évaluation des objectifs, et en accord avec Telefónica, exprime une forte réserve sur la possibilité de diffuser les résultats11.

20Face au refus des entreprises de mettre en pratique ce type de sondages, la CNC invoque l’impossibilité de prendre une résolution définitive jusqu’à ce que les Tribunaux donnent leur avis. Mais même si l’agence prend à sa charge cette initiative, les controverses évoquées mettent en lumière le manque de disposition des entreprises pour accepter la participation strictement consultative des usagers dans le contrôle des conditions de prestation des services.

21Les autres agences n’ont pas mis en place de mécanismes systématiques de consultation pour connaître l’opinion des usagers sur la qualité des services offerts. L’ETOSS et l’Enargas ont réalisé des enquêtes pour évaluer leur image institutionnelle où elles demandaient indirectement l’opinion des usagers sur certaines conditions de prestation des services (compréhension des factures, retards de réception, erreurs, etc.) Dans les deux organismes, la possibilité de recourir périodiquement à ce type de mécanisme n’a pas fait l’objet d’un consensus, car ils considèrent suffisants les enquêtes effectuées par les prestataires de services eux-mêmes. Notons que les sondages d’opinion réalisés par les entreprises ne sont pas soumis à une réglementation qui assure la validité des données obtenues en termes de représentation des différentes catégories d’usagers, des aires géographiques de couverture et du type de service offert.

Les Audiences Publiques

22Les audiences publiques mises en place en Argentine permettent aux instances de régulation de connaître l’opinion des différents acteurs impliqués dans le processus de régulation et de noter des informations importantes en ce qui concerne la prestation des opérateurs comme des instances de régulation elles-mêmes. Des études récentes ont montré que les audiences publiques étaient perçues par la majorité comme étant le meilleur dispositif pour garantir la participation active des usagers et/ou des associations au contrôle des services publics sous gestion privée. De fait, les conflits les plus aigus avec les services publics privatisés, comme ceux suscités par la redéfinition tarifaire du service de téléphonie, la grande coupure du service électrique ou encore les renégociations polémiques des contrats concernant les chemins de fer, ont été l’objet de débats dans diverses audiences, en raison de la pression exercée par les associations d’usagers et de consommateurs. Celles-ci sont parvenues à afficher leurs réclamations et leurs propositions dans un espace qui a progressivement gagné une plus grande visibilité publique et suscité un intérêt de la part des moyens de communication et de la classe politique. Toutefois le caractère non contraignant des opinions qui y sont exprimées, le fait que la décision de convoquer l’audience demeure une prérogative exclusive du régulateur, et le manque d’uniformité des questions traitées obèrent la possibilité d’utiliser les audiences comme outil privilégié de concertation (López y Felder, 1997). Rodríguez Pardina (1998) va lui aussi dans ce sens lorsqu’il précise que « le principal problème des audiences est qu’elles se sont transformées en instruments purement formels dépourvus de capacité d’influence dans le processus de prise de décisions. Dans les cas où les audiences publiques son obligatoires, elles se tiennent généralement après que le processus de prises de décision ait eu lieu (...) ».

23L’ENRE, l’Enargas et l’ETOSS comptent un « défenseur de l’usager » et la CNC un « défenseur des clients ». Ceux-ci fournissent une assistance légale et technique aux usagers pendant le déroulement des audiences. Il est possible de considérer ces figures comme étant des agents des organismes, désignés par les directions des agences sans aucune intervention de la part des usagers et/ou de leurs organisations représentatives, et liés à leurs mandats institutionnels plutôt qu’aux demandes spécifiques des destinataires des services. Les associations d’usagers signalent toutes que l’intervention de ce fonctionnaire ne parvient pas à résoudre les problèmes qui se manifestent dans l’instrumentation des audiences : asymétrie notoire de l’information et inégalité des moyens techniques entre les parties, qui débouchent dans une sur-représentation virtuelle des intérêts des entreprises.

La commission des usagers de l’ETOSS et la révision du plan d’expansion de Aguas Argentinas

  • 12 Résolution de l’ETOSS N° 42/00.
  • 13 Il convient de noter que la révision évoquée aurait dû s’effectuer trois ans auparavant, lorsque l (...)

24Par des modifications apportées au règlement des audiences publiques12, l’ETOSS a tenté de corriger cette situation en faisant intervenir au titre de défenseur de l’usager les associations d’usagers et de consommateurs qui font partie de la comisión de usuarios (« commission des usagers » ). Habilitée à défendre les intérêts des usagers dans tout le processus d’audience publique ainsi que dans d’autres instances administratives supérieures, cette commission a commencé à fonctionner pour la première fois lors de l’Audience Publique des 27 et 28 juin 2000, convoquée pour examiner la proposition de révision du Plan d’Amélioration et d’Extension concernant le second quinquennat de la concession des services d’eau potable et d’égouts de l’entreprise Aguas Argentinas13. La commission a jugé sa participation positive, en raison de l’interaction avec un grand nombre d’organisations de quartier et de la possibilité de discuter face-à-face la proposition de l’entreprise, très éloignée des besoins réels des secteurs les plus vulnérables de la société.

  • 14 Les associations de quartier concernées sont : Asociación Coordinadora de Usuarios, Consumidores y (...)

25En raison de l’absence de délais prédéfinis pour la promulgation d’une résolution une fois l’audience terminée, la réponse de l’ETOSS a été différée jusqu’à la fin du mois de janvier 2001. Malgré le rejet unanime de « toute augmentation tarifaire au titre du financement des travaux d’extension », la décision de l’organisme de régulation fut finalement d’accorder une augmentation des tarifs. Cette audience publique pourrait ainsi être considérée comme une expérience témoin démontrant à nouveau le faible niveau de prise en compte du point de vue des usagers au moment de la prise de décision. Toutefois, cette expérience permet également d’apprécier la portée et les limites de la commission des usagers pour garantir une véritable représentation des différents segments de la population, en particulier de ceux qui ne sont pas encore connectés au réseau. En effet, cette dernière audience publique convoquée par l’ETOSS s’est caractérisée, non seulement par le rôle tenu par la Commission des Usagers, mais également par la présence de nombreuses associations de base (asociaciones vecinales et sociedades de fomento) situées dans les zones les plus défavorisées du Grand Buenos Aires et où l’extension des réseaux d’eau potable et d’égouts ne couvre encore qu’une fraction minoritaire de la population. Ces associations de base14 ne sont pas représentées dans l’organisme de régulation et font généralement remonter leurs demandes au travers des mairies de leur localité ou municipalité respective.

26Les positions de la commission des usagers et des associations de quartier se sont révélées les mêmes sur deux points importants : l’entreprise s’est mal comportée au cours des huit premières années de gestion du service et la proposition de révision du contrat doit être rejetée. Toutefois, le discours très technique tenu par le représentant de la commission a tranché avec la tonalité enflammée avec laquelle la majorité des délégués des quartiers ont exprimé leurs réclamations. L’appréciation de l’action de l’organisme de régulation et de l’État concédant et contrôleur a fait apparaître un écart important entre les critiques très vives manifestées par les associations et les timides remises en question introduites par la commission.

  • 15 La critique porte en premier lieu sur le processus de renégociation. Effectué peu de jours avant l (...)
  • 16 Selon ce qui a été dit, 40 % des usagers ne disposeraient pas du niveau de pression minimale défin (...)

27En ce qui concerne la gestion de Aguas Argentinas, les plus grandes objections ont porté sur les augmentations tarifaires15, la non-réalisation ou les retards pris en matière de travaux, les graves problèmes de contamination bactériologique et le débordement des nappes phréatiques dans certains districts. Les coupures de service pour non-paiement de la part des usagers à faibles revenus ont également été dénoncées, ainsi que les charges élevées perçues par l’entreprise au titre de la coupure et de la re-connexion des services. L’opinion exprimée par les associations sur ce dernier point est tranchante : « Nous disons non aux coupures du service, non seulement en ce qui concerne l’eau, mais également pour les égouts, car lorsqu’un habitant a des arriérés, Aguas Argentinas continue de lui facturer le service et de surcroît lui intente un procès avec la menace de procéder à la saisie de sa propriété. Non aux coupures de service qui prennent la forme de véritables extorsions! ». Ont aussi été évoquées : les pressions d’eau souvent insuffisantes16, le peu d’attention portée par l’entreprise aux réclamations des usagers, l’absence d’une ligne téléphonique gratuite dédiée à ces réclamations, le caractère inconsistant du Règlement des Usagers (qui, paradoxalement, est l’œuvre de l’entreprise) et la grande réticence de l’entreprise à fournir de l’information.

28L’un des points les plus critiqués concerne l’utilisation par Aguas Argentinas des travaux réalisés pour le compte de tiers (OPCT : Obras por cuentas de terceros), un système de réalisation de travaux d’extension financés directement par les usagers. Sur ce point, les opinions divergent : la commission des usagers en accepte la réalisation dans la mesure où l’avis des habitants concernés a été pris en compte, et elle a proposé de définir un système de « prix témoins » régulés par l’ETOSS ainsi que des compensations tarifaires pour les usagers qui financent eux-mêmes directement l’extension des services. En revanche, les associations de quartier ont manifesté leur franche opposition à ce système considéré comme « injuste ». En premier lieu, « parce qu’il ne s’agit pas d’apports volontaires de la communauté comme l’indique l’entreprise ». Ensuite, parce qu’il s’agit de décisions prises sans même connaître les populations concernées : « lorsque les OPCT ont été utilisées dans la périphérie de Buenos Aires, les moins informés étaient nous-mêmes, les habitants, ceux qui devaient payer. Les entités intermédiaires, elles non plus n’étaient pas au courant ». Mais, plus fondamentalement encore, parce que cette stratégie met à jour la politique de discrimination de l’entreprise, qui progresse avec le plan d’amélioration et d’extension des services dans les zones où se trouvent les usagers à revenus élevés, tandis que les zones défavorisées, celles où se trouvent « les petits Noirs (negritos) de la périphérie », il y a davantage de travaux réalisés par OPCT.

29La discrimination apparaît également dans la nouvelle offre concernant l’extension des services qui privilégie les zones géographiques dans lesquelles l’investissement peut être récupéré au travers des tarifs. De fait, la majorité des représentants des usagers considèrent que « les zones de risque sanitaire et les cartes d’extension de l’entreprise ne coïncident que très peu ». À cela s’ajoutent les augmentations de tarif directes ou indirectes, la diminution des objectifs à portée environnementale et l’ajournement des investissements concernant l’assainissement.

30La proposition de mise en place d’une « tarification sociale » subventionnant le service dans les bidonvilles génère quant à elle, des opinions différentes. Pour la commission d’usagers, cette question devrait être intégrée au débat plus général sur le service universel, sans que l’État délègue au prestataire privé la définition de ceux qui doivent être concernés par ce tarif. Parmi les associations de quartier, les préoccupations sont différentes : certaines en refusent le principe, considérant que le prix de l’eau doit être défini en tenant compte de l’ensemble des habitants, d’autres désirent que soient véritablement déjà garantis les mécanismes de subventions prévus, comme ceux concernant les retraités à faibles revenus, les institutions sans but lucratif comme les foyers d’enfants ou de vieillards, ainsi que les bâtiments de culte.

31Dans ce panorama de postures divergentes, les positions les plus dures ont été exprimées par les mouvements sociaux, lesquels n’ont pas exclu d’exiger une augmentation des sanctions pouvant aller jusqu’à la résiliation du contrat, l’organisation d’un nouvel appel d’offre, et même « mettre fin à la concession, en la remplaçant par une coopérative d’usagers », [car] (...) « si les habitants sont ceux qui doivent assumer en dernier recours le risque de l’entreprise, la concession doit être gérée directement par les habitants ».

32Par ailleurs, face à la faiblesse des critiques adressées par la commission des usagers à l’organisme de régulation – celle-ci fut seulement exhortée à prendre en considération les propositions formulées au cours de l’audience et à « être plus proche des usagers dans les différentes juridictions » –, le discours porté par les associations tranche fortement, avec ses critiques vives portant sur le faible contrôle exercé sur l’entreprise, l’absence d’exercice effectif du pouvoir de police et de réponses aux problèmes rencontrés par les habitants. Cela renvoie à la question de la « capture » du régulateur par le régulé, raison pour laquelle de nouvelles associations exigent d’intégrer l’entité, « non pas en tant que conseillers, mais au sein même de la Direction. Il s’agit de la seule manière d’éviter une cohabitation entre les entreprises et les autorités de l’ETOSS ». Face à un organisme qui « s’est toujours montré favorable à l’entreprise », les usagers chargés de le financer ne connaissent pas l’usage des ressources et « sont toujours restés comme les statues du commandeur (convidados de piedra) ».

33Enfin, le caractère public des services n’a été évoqué dans le débat que par ces organisations, lesquelles ont insisté sur la perte de cette notion : « L’entreprise ne vient pas assurer un service public (...), qui nous appartient à tous ». De même en a-t-il été avec la remise en question du terme de clients (« Nous ne sommes pas clients, comme le dit Aguas Argentinas, mais des usagers captifs » ) et l’invocation des droits du citoyen (« la législation argentine ne prévoit pas la défense du citoyen qui consomme l’eau; en revanche, elle assure la défense de l’entreprise » ).

34Sur un autre plan, seuls les représentants des quartiers ont remis en question l’exigence imposée aux associations d’être reconnues au niveau national comme préalable à leur intégration dans l’organisme de régulation. Qualifié d’argument « formel » qui, par ailleurs, entre en collision avec la nature juridictionnelle tripartite de l’ETOSS, cette remise en question témoigne clairement de l’une des positions exposées plus ou moins clairement au cours de cette assemblée : « nous représentons ceux qui n’ont pas de voix et vers qui on ne vient pas ».

Les agences de régulation et les usagers

  • 17 Décret de l’Exécutif 999/92, art. 21.

35La plupart des agences n’ont pas encore créé les canaux institutionnels pour concrétiser la disposition de la Constitution qui incorpore les associations d’usagers à ces organismes. Le seul cas où l’on a reconnu formellement la représentation des usagers est celui de l’ETOSS, qui avait tout d’abord prévu la création d’une Commission de Conseil ad honorem17 (Comisión Asesora ad honorem) et, par la suite, a également constitué une Commission d’usagers (Comisión de Usuarios). Les deux instances présentent des caractéristiques différenciées en ce qui concerne leurs compositions, compétences et formes de relation avec l’agence de régulation.

  • 18 Les fonctionnaires des organismes de régulation interrogés considèrent que l’expérience de la Comm (...)

36Les fonctions de la première sont d’assister la direction dans les questions concernant la concession du service, de proposer des méthodologies de contrôle et de participer, à la demande de l’agence, dans les questions qui se suscitent entre les usagers et le concessionnaire. Comme leurs propositions n’obligent pas la direction de l’agence, cette instance constitue plutôt un mécanisme de consultation. L’admission dans la commission – qui compte des représentants d’organisations d’usagers de services publics, d’institutions en lien avec la santé et l’environnement, les milieux académique et syndical du secteur concerné – est une prérogative de la Direction de l’ETOSS. Cette admission peut être faite à titre de membre permanent ou de membre invité. Dans la pratique, son fonctionnement a été limité à une seule convocation pour discuter la proposition d’un « Règlement de l’usager » présentée par Aguas Argentinas en 1993 et son action s’efface progressivement face à la commission d’usagers mentionnée ci-dessus18.

  • 19 Résolution de l’ETOSS n° 38 du 21 avril 1999.
  • 20 L’acte de constitution du 20 mai 1999 énumère ces associations. Il s’agit de : Adelco, Adecua, Pro (...)

37Cette dernière, instaurée à partir de 199919, est composée d’un représentant disposant d’une voie et d’un vote désigné par chacune des organisations d’usagers et de consommateurs qui remplissent les conditions exigées par la loi de défense du consommateur. De cette façon, la commission des usagers a débuté avec la participation de huit associations20. Pour son fonctionnement, il lui a été attribué un montant mensuel provenant du budget de l’organisme de régulation. L’ETOSS doit lui soumettre les propositions de modification concernant le régime et le cadre tarifaire, les plans d’investissement et/ou d’extension des services, la qualité et/ou la quantité des services à assurer, et le règlement et/ou les régimes d’attention et de réclamation des usagers. Elle peut également se prononcer sur n’importe quel thème qu’elle considère important pour la défense des intérêts des usagers des services de la concession. Dans les deux cas, ces prises de position et les opinions émises ne revêtent pas un caractère obligatoire.

  • 21 La « table des controverses » a été créée par l’organisme de régulation pour traiter des questions (...)

38La Commission a un bureau au siège de l’organisme de régulation pour consulter les usagers. Elle participe également à la « Table des controverses » (Mesa de Controversias21) et peut demander à participer aux réunions de la direction de l’organisme. Elle maintient des relations avec les organisations de quartier et les institutions universitaires impliquées dans le problème de l’eau potable et de l’assainissement. Elle peut également recourir à l’assistance technique de celles-ci pour effectuer les audits que réclame l’ETOSS. Alors que la relation habituelle avec les autorités de l’organisme est qualifiée d’« acceptable », le contact avec l’entreprise ne s’effectue que pour résoudre des problèmes ponctuels, cette dernière ne reconnaissant pas toujours cette forme de participation.

  • 22 En effet, il est déjà arrivé que les décisions prises par la direction de l’ETOSS aillent dans le (...)

39Le bilan de cette pratique participative est jugé positif par la commission, notamment en raison de l’indépendance vis-à-vis de l’organisme de régulation, du travail en commun réalisé par les associations et des financements mis à disposition pour engager des experts sur des points techniques. Toutefois, la commission réclame de peser plus dans la prise de décisions de l’organisme sans pour autant intégrer sa direction, ce qui restreindrait son autonomie22. Pour leur part, les fonctionnaires de l’ETOSS, tout en se montrant également satisfaits par les résultats de cette initiative, insistent sur la nécessité de coordonner leurs actions avec celles des autres entités de quartier, qui, par leur ancrage en dehors de la capitale « connaissent et partagent la vie des habitants les plus affectés par l’absence de réseaux d’eau potable ». Les agences de régulation des autres secteurs expriment des opinions assez variables quant à la possibilité de faire participer activement les usagers. Toutefois, les organismes se montrent tous intéressés par cette thématique, comme cela apparaît dans le tableau ci-dessous.

TABLEAU : LA PARTICIPATION DES USAGERS

TABLEAU : LA PARTICIPATION DES USAGERS

40Une première interprétation de la volonté réduite ou le refus explicite des agences de régulation à l’institutionnalisation de la participation mettrait en relief la réluctance de l’administration à accepter un modèle de gestion différent de celui imposé par la logique de fonctionnement centrée au sein de l’État. Dans une autre perspective d’analyse, il faudrait aussi prendre en compte le caractère de « juges administratifs » de ces organismes, et en tant que tels, le déséquilibre virtuel qu’entraînerait la représentation d’une seule partie du processus de régulation (les usagers).

  • 23 Un de sujets habituels de la littérature sur la régulation des services publics de gestion privée (...)

41Mais même si on accepte cette caractérisation, le dilemme majeur réside dans l’évidente inégalité des parties, pour lesquelles les agences de régulation doivent agir comme médiateurs : tandis que les prestataires privés disposent d’informations, de moyens techniques, matériaux et économiques et maintiennent un contact fréquent et direct avec les instances de contrôle, les usagers constituent un univers hétérogène et dispersé, avec des moindres ressources et une capacité de pression limitée23. On peut se demander alors si les agences régulatrices ont des mandats clairs et effectifs pour protéger les intérêts des destinataires des services, dans la mesure où les fonctions de « juge » et de défenseur des droits des usagers attribués à ces organismes entraînent de fortes contradictions.

42La question évoquée dépasse le seul plan de la réflexion théorique, lorsque dans la pratique s’opère un déplacement des agences régulatrices vers l’exercice de la défense des droits des usagers à partir de l’action concrète des autres services de l’administration, parmi lesquelles le Défenseur du peuple, et en moindre degré la Direction de défense du consommateur. Dans une certaine mesure, et malgré la portée limitée des décisions concernant les services publics de gestion privée, ces agences publiques sont des instances de médiation de l’État pour résoudre des conflits entre les entreprises prestataires et les usagers des services publics. Elles occuperaient le « vide de représentation » de ces derniers au sein des organismes régulateurs.

LES PROJETS DE RÉGLEMENTATION DE LA PARTICIPATION DES USAGERS DANS LES ORGANISMES DE CONTRÔLE

43Entre 1994 et 1997, les législateurs du parti politique au pouvoir (péroniste) comme de l’opposition (radical et autres) ont présenté un ensemble de projets destinés à réglementer l’article 42 de la Constitution Nationale qui stipule la participation des associations d’usagers et de consommateurs dans les organismes de contrôle. Bien qu’aucune de ces propositions ne fût finalement traitée au parlement, il convient de faire un bref commentaire sur les débats qu’elles ont générés, car les thèmes abordés réapparaissent lors des moments de tension avec les services publics privatisés ou au cours des campagnes électorales.

44Une grande partie de ces projets rappellent la soumission des agences régulatrices aux mandats de l’Exécutif, l’absence de contrôle effectif des entreprises prestataires et le manque de protection des usagers. En conséquence, ils cherchent à obtenir une plus grande présence du Législatif dans le « contrôle des contrôleurs » ainsi qu’à renforcer la position des usagers face aux actions des nouveaux prestataires privés de services publics, en réglementant le droit de participation des associations dans les organismes de contrôle.

45Compte tenu du présupposé selon lequel la régulation et le contrôle sont des tâches que l’Etat ne peut pas déléguer, très peu de projets proposent la création de commissions intégrées par les associations d’usagers et qui fonctionneraient comme des instances de consultation émettant des avis sur les prises de décisions de grand impact social (même si leurs recommandations n’ont pas un caractère obligatoire). Bien qu’ils reconnaissent l’existence d’une disparité entre les entreprises et les usagers, ils argumentent que la participation directe de ces derniers dans les tâches de contrôle des services « consacrerait un déséquilibre d’opportunités entre intérêts divers et un acte d’inégalité vis-à-vis des entreprises concessionnaires ».

46En revanche, la plupart des propositions prétendent élargir les marges de participation des usagers, en incluant des représentants des associations dans les directoires des agences régulatrices. Les différences concernent le nombre de représentants (un ou plusieurs directeurs) et les mécanismes de sélection, soit par proposition des fédérations et confédérations d’associations d’usagers et consommateurs, soit d’un comité d’associations d’usagers soit des mêmes associations.

  • 24 L’objectif central de ce projet est de redéfinir l’appartenance institutionnelle des entités régul (...)

47À différence des projets évoqués ci-dessus, une seule proposition crée une instance de participation de deux représentants des associations d’usagers qui ne se place pas dans le domaine institutionnel des agences régulatrices mais dans celui de la Commission nationale de contrôle et coordination de la régulation rattachée au Parlement. La Commission aurait à sa charge la supervision, le contrôle et la coordination des agences, des organismes régulateurs des services et des activités privatisées ou privées qui requièrent de la régulation24. Elle suggère aussi la création de structures de consultation où toutes les associations de consommateurs et d’usagers puissent s’intégrer, bien qu’elle ne spécifie pas la modalité de leur mise en place.

Contester, revendiquer, participer

48Malgré l’existence d’un droit à la participation qui figure dans la Constitution, les pas concrets de l’État pour promouvoir en Argentine la participation des usagers dans le contrôle des services publics ont un caractère embryonnaire.

49Un premier aspect qu’il faut signaler est l’imprécision de la norme, qui en disposant de la « participation nécessaire » donne lieu à des interprétations diverses, comme il a été exposé dans les divers projets de loi analysés. En fait, les propositions qui soutiennent la création d’espaces d’information ou de consultation non obligatoires mettent en jeu des niveaux d’engagement différents, où il n’y a pas de rupture avec la souveraineté unilatérale de l’administration publique, à la différence des projets qui incluent les associations d’usagers dans les instances de décision des agences régulatrices, en assurant des formes de relation entre l’administration publique et les usagers des services publics plus proches du modèle de partenariat.

50En outre, l’absence de réglementation des articles de la Constitution concernant les droits des usagers a, dans la pratique, contraint la participation des associations à un rôle exclusivement consultatif. Dans le cas des audiences publiques, la pression exercée par les entités représentatives des usagers n’a eu qu’une incidence faible face aux propositions des entreprises. Par conséquent, ce mécanisme de participation reste perçu comme un outil destiné à « écouter l’opinion publique » et non pas à impliquer la société civile et ses formes organisées dans les processus de décision concernant les services publics. Les formes de participation de base, tels que les sondages d’opinion, connaissent pour leur part un développement encore plus embryonnaire que les audiences et ne touchent que des aspects de « micro gestion » des services.

51En ce qui concerne la seule expérience de participation à un organisme de régulation, à savoir la commission des usagers de l’ETOSS, il convient de noter qu’elle est significative, puisqu’elle fournit aux représentants des usagers du service de l’eau un espace de participation institutionnalisé. Toutefois, le droit de participation devrait être ouvert à un autre type d’organisations qui comme les mutuelles, les associations locales ou les mouvements de quartier, expriment la voix des groupes les plus faibles et des laissés pour compte. Ils constituent des usagers futurs ou potentiels du service de l’eau. La garantie d’une représentation égale des différents types d’usagers pourrait être assurée en favorisant une convocation ouverte à toutes les organisations intéressées et en établissant une présence rotative dans les tâches de direction.

52Que ce soit dans le « modèle consumériste » ou le « modèle citoyen », la participation des usagers est peu acceptée par les agences de régulation qui n’admettent en général que les consultations et les réclamations.

53Probablement la consolidation des instances de participation de caractère décisionnel et élargi dépendra plus largement de la capacité effective de pression des associations d’usagers, qui ne démontrent pas une posture uniforme sur le sens de la participation. Actuellement, les agences relevées concentrent leurs efforts dans l’attention aux réclamations des usagers, en déplaçant au domaine de l’association une tâche propre à l’administration. Dans ce cadre, la volonté de devenir une instance active d’organisation et de mobilisation des usagers n’apparaît pas clairement.

54Par ailleurs, si elles s’y auto-définissent comme des représentants des usagers, on n’observe pas une volonté très appuyée de toucher des secteurs plus larges de la population - ce qui peut être lié au manque de ressources - ni d’élargir la participation au sein des propres agences. Ces associations se limitent à agir comme des médiatrices entre les usagers, les entreprises et l’administration publique, sans poser comme sujet problématique la question de leur représentativité. Dans ce schéma, les usagers, avec des moindres capacités à afficher leurs besoins et à faire écouter leurs réclamations, restent très faiblement représentés, par opposition aux secteurs disposant de plus de ressources d’organisation.

55Dans le domaine législatif, les partis politiques se font l’écho des débats et proposent différentes alternatives d’institutionnalisation qui vont de la participation au sein de commissions de consultation à l’intégration de représentants des usagers dans les directions des organismes de régulation.

56Dans le premier cas, les sujets spécifiquement liés aux fonctions de régulation et de contrôle considérés comme exclusifs de l’Etat sont exclus. De ce point de vue, les agences régulatrices doivent donner le primat à la défense de l’intérêt public et protéger les droits des usagers par l’application objective du régime légal, en exerçant des fonctions d’arbitrage entre les intérêts contrastés reconnus comme inégales.

57En revanche, en incluant les associations d’usagers dans la direction des agences, on élargit l’éventail de décisions auxquelles elles peuvent participer. Ainsi, on leur donne accès à l’information sur des aspects importants de la performance des entreprises, et on leur octroie la faculté de participer dans la conception et la mise en pratique des critères de contrôle à égalité des conditions avec les autres directeurs. Ces propositions sont inspirées par certaines caractéristiques du modèle citoyen qui affirme la possibilité des usagers d’exprimer leurs choix sur plusieurs points : la planification, le développement, l’organisation, le management et la distribution des services.

58À l’opposé, le choix de prendre le modèle « consumériste » ne peut que reproduire et non inverser l’inégalité existante entre les usagers et les compagnies qui assurent les services. De plus, l’identité « client » met seulement en jeu la capacité de ce dernier à exiger un service en accord avec le prix payé. La question de l’accessibilité aux services et les objectifs sociaux qui y sont attachés sont occultés : ils devraient pourtant primer sur le seul critère qui a jusqu’à présent guidé la politique de privatisation des services publics, à savoir la rentabilité économique.

Autres sources

Textes réglementaires et juridiques :

59Constitution Nationale

60Loi 24.076, sanctionnée le 20-05-92

61Loi 24.065, sanctionnée le 16-01-92

62Loi 24.240, sanctionnée le 22-9-93, modifiée par la Loi 24.787, Bulletin Officiel du 02-04-97.

63Décret National N° 999 du 18-6-92.

64Décret National 1185/90 modifié par les Décrets 2728/90 et 2160/93.

65Secrétariat des Communications, Résolution N° 161/96.

66Défenseur du Peuple de la Nation, Troisième Rapport Annuel 1996. Tomes I et II.

67Résolution ETOSS N° 38/99.

68Résolution ETOSS N° 42/00.

69Audience Publique de l’ETOSS réalisée les 27 et 28 juin 2000. Version reproduite sur la page web (www.etoss.org.ar).

Entretiens :

70Fonctionnaires de la Défense du Peuple de la Nation.

71Fonctionnaires de la Direction de la Défense du Consommateur.

72Fonctionnaires de la C.N.C., de l’ETOSS, de l’ENRE et de l’Enargas.

73Membres de la Commission des Usagers de l’ETOSS.

Bibliographie

Bibliographie

Brachet P., 1995, « Des expériences de partenariat entre usagers « particuliers » et organismes de service public », dans L’administration de l’équipement et ses usagers, Paris, La Documentation française.

Brugué Q., M. Amoros et R. Goma, 1994, La administración Pública y sus clientes : ¿ Moda organizativa u opción ideológica ? Gestión y análisis de políticas públicas, Madrid, INAP, Septembre-décembre 1994.

De Sario J. et S. Langton, 1987, « Citizen Participation and Technocracy », dans Citizen Participation in Public Decision Making, Connecticut, Greenwood.

Jenkins B. et A. Gray, 1994, Evaluación y el usuario : la experiencia del Reino Unido. Gestión y análisis de políticas públicas, Madrid, INAP, Septembre-décembre 1994.

Lopez A. et R. Felder, 1997, Nuevas relaciones entre el Estado y los usuarios de servicios públicos en la post-privatización, Buenos Aires, INAP-DIEI, Serie II, Documento n° 30.

Rodriguez Pardina M., 1998, Las Instituciones Reguladoras en la Argentina, Buenos Aires, FADE.

Notes

1 La modalité de restructuration des entreprises retenue a maintenu les situations de monopole régional, particulièrement dans les marchés de détail, limitant ainsi l’effet que peut exercer la concurrence et aggravant le risque d’abus de la situation de monopole de la part des prestataires. Dans le cas du gaz, huit entreprises de distribution contrôlent le marché de détail et ont une licence d’exclusivité de 35 ans pour la prestation du service. Trois entreprises de distribution d’électricité ont l’exclusivité pour 95 ans et fournissent 36 % de la demande d’énergie, ce qui représente une population de presque 12 millions d’habitants. Un seul consortium doit fournir en eau et en égouts la Capitale Fédérale et les 17 municipalités du Grand Buenos Aires. Deux entreprises possèdent une licence pour offrir le service de téléphonie en exclusivité dans chacune des deux régions qui ont été créées sur le territoire national. Avec la dérégulation des télécommunications, mise en place depuis 2000, ce duopole a été progressivement ouvert.

2 Après la privatisation du service de téléphonie, a été créée la Commission Nationale de Télécommunications (CNT). En 1996, elle a fusionné avec la Commission Nationale des Postes et Télégraphes pour donner naissance à la CNC.

3 Il faut souligner que dans le cadre de la Convention Constituante, la commission de rédaction n’avait proposé à la majorité que « l’intervention consultative » des associations d’usagers. Suite à un débat animé, le texte final a remplacé ce terme par celui de « nécessaire participation » des associations d’usagers dans les organismes de contrôle.

4 Actuellement, il existe officiellement dix associations reconnues de défense des droits du consommateur et des usagers : Acción del Consumidor (Adelco), Consumidores Argentinos, Asociación de Defensa de los Consumidores y Usuarios de la Argentina (Adecua), Unión de Usuarios y Consumidores, Asociación Civil Cruzada Cívica, Comité del Consumidor (Codelco), Asociación Vecinal de Belgrano « C" Asociación Protectora de Suscriptores de Planes de Ahorro, Asociación Civil Formoseña de Defensa del Consumidor et Defensa de Usuarios y Consumidores. Pour ce travail, l’auteur a pu obtenir des entretiens avec les autorités des six premières.

5 Ce caractère a été formalisé dans le cas de la CNC, qui avait signé une convention avec Adelco pour que celle-ci canalise les réclamations des usagers dans un bureau de la Commission de sorte à « alléger le travail de la CNC » selon les mots d’un fonctionnaire.

6 Selon la loi de défense du consommateur, les associations d’usagers et de consommateurs qui répondent aux critères exigés doivent recevoir une subvention de l’Etat.

7 Pour étayer cet argument, une personne interrogée signale qu’Adelco – l’association la plus ancienne et ayant le plus d’expérience –, aurait des difficultés pour discuter à égalité avec les autres membres de la direction des entités.

8 Résolution 161/96 du Secrétariat de Communications.

9 Il envisage les possibles problèmes dans les communications urbaines et interurbaines, les communications réussies, le service de renseignements, le service d’opérateurs, les possibles défaillances dans le fonctionnement des lignes, l’accueil des services de réparations, les problèmes de facturation, l’utilisation des téléphones publics, etc.

10 Telefónica de Argentina affirme que le rôle régulateur doit être « objectivement fixé » et ne doit pas dépendre du consensus de l’opinion publique. Dans ce même esprit, elle ne croit pas que « parmi les fonctions d’État se trouve celle de contrôler les niveaux de satisfaction du public sur la qualité du service et encore moins, que ceci puisse constituer un mécanisme parallèle de contrôle de l’accomplissement des buts et des obligations établis dans l’appel d’offre ».

11 Telefónica de Argentina demande des précisions sur les aspects qui deviendront publics et la forme sous laquelle ils seront diffusés pour pouvoir émettre une opinion. Telecom refuse la publication des résultats désagrégés par entreprise, en argumentant que les niveaux d’exigence des clients des régions couvertes par les entreprises prestataires sont différents compte tenu de l’hétérogénéité de la composition socio-économique. Plus généralement, elle propose de maintenir la confidentialité de l’enquête, dont la diffusion pourrait favoriser les entreprises concurrentes.

12 Résolution de l’ETOSS N° 42/00.

13 Il convient de noter que la révision évoquée aurait dû s’effectuer trois ans auparavant, lorsque le concessionnaire entamait le second quinquennat du contrat.

14 Les associations de quartier concernées sont : Asociación Coordinadora de Usuarios, Consumidores y Contribuyentes; Comisión de Enlace de Usuarios y Consumidores del Gran Buenos Aires; Asociación Coordinadora de Usuarios, Consumidores y Contribuyentes, de la provincia de Buenos Aires y la Capital Federal ; Confederación de Asociaciones Vecinales y Sociedades de Fomento de todo el país; Federación de Sociedades de Fomento del Partido de La Matanza; Comisión de Defensa de los Intereses del Consumidor de Almirante Brown; Asociación Civil Defensa de los Usuarios de Servicios Públicos; Asociación Civil Defensa de Usuarios y Consumidores; Junta Vecinal Solidaridad del partido de La Matanza; Asociación Vecinal Ciudad Evita; Sociedad de Fomento Parque Delfino; Sociedad de Fomento de Aldo Bonzi; Asociación de Defensa de los Derechos Sociales; HABITAT; Asociación de la Mujer Ricardo Gutiérrez; Sociedad de Fomento Barrio Seré; Cooperativa COMACO.

15 La critique porte en premier lieu sur le processus de renégociation. Effectué peu de jours avant la fin du mandat du gouvernement antérieur, il aboutit à la modification de plusieurs clauses du contrat. Si la concession du service s’est effectuée à partir d’un appel d’offres basé sur le tarif proposé le plus faible, « finalement le tarif pratiqué aujourd’hui est supérieur de 8 % à celui en vigueur avant la privatisation du service ».

16 Selon ce qui a été dit, 40 % des usagers ne disposeraient pas du niveau de pression minimale défini dans le contrat, et ne seraient pourtant pas dédommagés pour ce manquement de l’entreprise.

17 Décret de l’Exécutif 999/92, art. 21.

18 Les fonctionnaires des organismes de régulation interrogés considèrent que l’expérience de la Commission de Conseil n’a pas été concluante, « en raison du caractère hétérogène des représentants (professionnels, syndicalistes, etc.) qui a empêché d’élaborer des consensus sur les questions abordées ».

19 Résolution de l’ETOSS n° 38 du 21 avril 1999.

20 L’acte de constitution du 20 mai 1999 énumère ces associations. Il s’agit de : Adelco, Adecua, Proconsumer, Union De Usuarios Y Consumidores, Consumidores Activos, Consumidores Argentinos, Consumidores Libres et Cruzada Civica.

21 La « table des controverses » a été créée par l’organisme de régulation pour traiter des questions urgentes ou particulièrement délicates. À celle-ci participent les responsables des directions de l’entreprise concernées par la problématique abordée.

22 En effet, il est déjà arrivé que les décisions prises par la direction de l’ETOSS aillent dans le sens contraire des rapports produits par la commission.

23 Un de sujets habituels de la littérature sur la régulation des services publics de gestion privée est la reconnaissance effective de cette disparité. Nous sommes en train de parler du risque de « capture par les entreprises » qu’encourent les régulateurs. Dans beaucoup de cas, on considère que la représentation des usagers est un contrepoids pour neutraliser ce problème.

24 L’objectif central de ce projet est de redéfinir l’appartenance institutionnelle des entités régulatrices, qui devraient dépendre de la Commission et non plus de l’Exécutif. En plus des deux représentants des usagers proposés par leurs organisations, cette commission est formée par deux représentants de la Chambre de Députés, deux du Sénat et un de l’Exécutif.

Notes de fin

* Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), Buenos Aires, Argentina

Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), Buenos Aires, Argentina

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